SENTENZA DEL TRIBUNALE (Settima Sezione)
18 gennaio 2018 (*)
«Ricerca e sviluppo tecnologico – EIT – Programma quadro per la ricerca e l’innovazione Orizzonte 2020 – Invito a presentare proposte per la designazione di una comunità della conoscenza e dell’innovazione – Rigetto dell’offerta dei ricorrenti – Regolamento (CE) n. 294/2008 – Regolamento (UE) n. 1290/2013 – Delega illegittima di competenze»
Nella causa T‑76/15,
Kenup Foundation, con sede a Kalkara (Malta),
Candena GmbH, con sede a Lüneburg (Germania),
CO BIK Center odličnosti za biosenzoriko, instrumentacijo in procesno kontrolo, con sede ad Ajdovščina (Slovenia),
Evotec AG, con sede ad Amburgo (Germania),
rappresentati inizialmente da U. Soltész, C. Wagner, H. Weiß e A. Richter, successivamente da U. Soltész, H. Weiß e A. Richter e infine da U. Soltész e H. Weiß, avvocati,
ricorrenti,
sostenuti da
Repubblica di Malta, rappresentata da M.E. Perici Calascione, in qualità di agente,
e da
Stiftung Universität Lüneburg, rappresentata da F. Oehl, avvocato,
intervenienti
contro
Istituto europeo di innovazione e tecnologia(EIT), rappresentato da M. Kern, in qualità di agente, assistito da P. de Bandt e M. Gherghinaru, avvocati,
convenuto,
avente ad oggetto una domanda basata sull’articolo 263 TFUE e diretta all’annullamento delle decisioni del 9 dicembre 2014, il cui significato è stato comunicato con lettera del 10 dicembre 2014, con le quali l’EIT ha designato la comunità della conoscenza e dell’innovazione (CCI) «Innovazione per una vita sana e un invecchiamento attivo» e ha respinto la proposta depositata dal consorzio Kenup,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione),
composto da V. Tomljenović, presidente, A. Marcoulli (relatore) e A. Kornezov, giudici,
cancelliere: E. Coulon
ha pronunciato la seguente
Sentenza (1)
[omissis]
Procedimento e conclusioni delle parti
9 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 18 febbraio 2015 i ricorrenti, la Kenup Foundation, la Candena GmbH, il CO BIK Center odličnosti za biosenzoriko, instrumentacijo in procesno kontrolo (in prosieguo: l’«organismo di ricerca») e l’Evotec AG, hanno proposto il presente ricorso.
10 Il 1o giugno 2015 l’EIT ha presentato un controricorso.
11 Con decisione del 6 luglio 2015 il presidente dell’Ottava Sezione del Tribunale ha autorizzato l’intervento della Repubblica di Malta a sostegno delle conclusioni dei ricorrenti.
12 Con ordinanza del 19 ottobre 2015 il presidente dell’Ottava Sezione del Tribunale ha autorizzato l’intervento della Stiftung Universität Lüneburg a sostegno delle conclusioni dei ricorrenti.
13 La memoria d’intervento della Repubblica di Malta è stata depositata il 16 novembre 2015.
14 La replica è stata depositata presso la cancelleria del Tribunale il 16 novembre 2015.
15 La memoria d’intervento della Stiftung Universität Lüneburg è stata depositata il 2 dicembre 2015.
16 La controreplica è stata registrata presso la cancelleria del Tribunale il 27 gennaio 2016.
17 A seguito della modifica della composizione delle sezioni del Tribunale, la presente causa è stata assegnata alla Settima Sezione, all’interno della quale è stato designato un nuovo giudice relatore.
18 Con atto del 10 maggio 2016 i ricorrenti hanno addotto nuovi elementi di prova sui quali l’EIT, la Repubblica di Malta e la Stiftung Universität Lüneburg hanno presentato le loro osservazioni.
19 Il 5 maggio 2017 il Tribunale, a titolo di misura di organizzazione del procedimento, ha posto quesiti scritti alle parti, le quali hanno risposto entro i termini impartiti.
20 Con atto del 4 luglio 2017 i ricorrenti hanno addotto un motivo nuovo nonché nuovi elementi di prova, sui quali l’EIT e la Repubblica di Malta hanno presentato le loro osservazioni.
21 Il Tribunale (Settima Sezione) ha deciso, ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 3, del regolamento di procedura del Tribunale, di statuire senza fase orale.
22 I ricorrenti, sostenuti dalla Repubblica di Malta e dalla Stiftung Universität Lüneburg, chiedono, in sostanza, che il Tribunale voglia:
– annullare le decisioni del 9 dicembre 2014, il cui significato è stato comunicato con lettera del 10 dicembre 2014 (in prosieguo: le «decisioni impugnate»), con le quali l’EIT ha designato la CCI «Innovazione per una vita sana e un invecchiamento attivo» e ha respinto la proposta depositata dal consorzio Kenup;
– condannare l’EIT alle spese.
23 L’EIT chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare i ricorrenti alle spese, comprese quelle da esso sostenute.
In diritto
[omissis]
Nel merito
[omissis]
47 Il Tribunale esaminerà in primo luogo il primo motivo.
48 I ricorrenti, sostenuti dalla Repubblica di Malta e dalla Stiftung Universität Lüneburg, deducono che, con la loro valutazione, gli esperti indipendenti incaricati dall’EIT hanno agito al di là del ruolo meramente consultivo che era stato loro legalmente affidato. Infatti, secondo i ricorrenti, a tali esperti sarebbe stata attribuita una missione di preselezione delle proposte ed essi avrebbero potuto, a tale titolo, escludere la proposta presentata dal consorzio Kenup senza che fosse adottata una decisione dal comitato direttivo e senza che quest’ultimo l’avesse esaminata. Orbene, se gli esperti svolgono un ruolo chiave nella valutazione delle proposte di CCI, la loro scelta e la loro designazione rientrerebbero nella competenza esclusiva del comitato direttivo, senza possibilità di delega, tenuto conto segnatamente dell’importanza fondamentale di una siffatta decisione. Tanto meno la decisione di preselezione effettuata dagli esperti potrebbe essere attribuita al comitato direttivo in quanto quest’ultimo, in violazione del regolamento n. 1290/2013, non ha nominato gli esperti, i quali non hanno ricevuto né istruzioni né orientamenti e neppure sono stati sottoposti alla vigilanza di quest’ultimo, poiché, nel caso di specie, tali missioni sono state svolte dall’ordinatore, ossia dal direttore dell’EIT. A tal riguardo, i ricorrenti sostengono che il direttore dell’EIT ha esercitato un’indebita influenza sulla procedura di valutazione. Infine, i ricorrenti sostengono che, mentre gli esperti disponevano di un ampio potere discrezionale, il comitato direttivo non poteva basarsi sulla loro valutazione senza verificarla.
49 L’EIT contesta tali argomenti affermando che la decisione di designazione della CCI è stata adottata dal comitato direttivo in esito a una procedura che si è svolta conformemente ai regolamenti applicabili all’EIT e all’invito a presentare proposte. L’EIT insiste sul fatto che l’organizzazione e la gestione di un invito a presentare proposte non sono una responsabilità esclusiva del comitato direttivo, in quanto talune funzioni sono attribuite sia agli esperti indipendenti sia al direttore dell’EIT. Su tale punto, esso afferma che, a differenza di quanto sostengono i ricorrenti, la selezione degli esperti non rientra nella competenza del comitato direttivo. Inoltre, esso afferma che l’intero processo di designazione è rimasto sottoposto al completo controllo del comitato direttivo. Esso sostiene così che quest’ultimo ha adottato i criteri di selezione della CCI, il testo dell’invito a presentare proposte e l’approccio globale alla valutazione. Avrebbe altresì approvato i profili, i criteri e la procedura di selezione degli esperti indipendenti nonché la composizione dei gruppi di esperti. Inoltre, il comitato direttivo sarebbe stato debitamente informato in merito ai risultati del processo di valutazione condotto dagli esperti. Infine, esso avrebbe adottato da solo, in esito alle audizioni, la decisione di designazione della CCI e di rigetto della proposta del consorzio Kenup, dal momento che gli esperti non hanno adottato alcuna decisione a tale proposito.
50 Si deve ritenere che il primo motivo del ricorso si articoli in due parti. Con la prima parte i ricorrenti sostengono, in sostanza, che la decisione di rigetto della proposta del consorzio Kenup è stata adottata da un’autorità incompetente dal momento che essa scaturisce da una decisione degli esperti indipendenti e non da una decisione formale del comitato direttivo. Con la seconda parte del motivo, i ricorrenti invocano l’illegittimità della delega, a vantaggio degli esperti indipendenti, delle competenze attribuite al comitato direttivo, in assenza d’inquadramento e controllo dei loro lavori da parte di quest’ultimo.
51 In via preliminare, si deve innanzitutto rammentare che, secondo l’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 1290/2013, la partecipazione ad azioni indirette realizzate ai fini dell’attuazione del programma quadro Orizzonte 2020 è disciplinata dalle disposizioni del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio (GU 2012, L 298, pag. 1) e del regolamento delegato, fatte salve le norme specifiche stabilite dal regolamento n. 1290/2013. Conformemente all’articolo 1, paragrafo 3, del regolamento n. 1290/2013, il regolamento n. 294/2008 può anche stabilire norme che si discostano da quelle stabilite dal regolamento n. 1290/2013.
52 Ne deriva che, nell’effettuare, come nel caso di specie, la selezione e la designazione di una CCI diretta all’attuazione del programma quadro Orizzonte 2020, l’EIT deve rispettare, innanzitutto, le norme definite dal regolamento n. 294/2008, in seguito, le norme di partecipazione al programma quadro Orizzonte 2020 e, infine, il regolamento n. 1605/2002 e il regolamento delegato.
53 Successivamente, si deve rammentare che, in base all’articolo 4 del regolamento n. 294/2008, nella sua versione applicabile al caso di specie, «[g]li organi dell’EIT sono [...] un comitato direttivo composto di membri ad alto livello con esperienza nei settori dell’istruzione superiore, della ricerca, dell’innovazione e delle imprese incaricato della direzione delle attività dell’EIT, della selezione, della designazione e della valutazione delle CCI, nonché dell’adozione di tutte le altre decisioni strategiche». L’articolo 5 del medesimo regolamento prevede che «[a]l fine di raggiungere il suo obiettivo, l’EIT [...] seleziona e designa CCI». Ai sensi dell’articolo 7 di tale regolamento «[l’]EIT seleziona e designa un partenariato destinato a divenire una CCI secondo una procedura concorrenziale, aperta e trasparente [e] adotta e pubblica i criteri dettagliati per la selezione delle CCI, in base ai principi di eccellenza e di pertinenza in termini di innovazione». Tale articolo precisa altresì che «[a]lla procedura di selezione partecipano esperti esterni e indipendenti».
54 Infine, l’articolo 15 del regolamento n. 1290/2013 prevede che «[l]e proposte presentate sono valutate sulla base [di vari] criteri di aggiudicazione[, ossia l’]eccellenza[, l’]impatto [e la] qualità e [l’]efficienza dell’attuazione», che «[l]e proposte sono classificate sulla base dei risultati della valutazione», che «[l]a selezione è effettuata sulla base di tale classificazione» e che «[le] valutazioni sono effettuate da esperti indipendenti». L’articolo 40 del medesimo regolamento prevede che «[l]a Commissione e, se del caso, gli organismi di finanziamento possono nominare esperti indipendenti per valutare le proposte conformemente all’articolo 15 o fornire consulenza o assistenza per [...] la valutazione delle proposte […]».
55 Dall’insieme delle disposizioni rammentate ai precedenti punti 53 e 54 risulta, da un lato, che la selezione e la designazione delle CCI rientra nella competenza del comitato direttivo e che, dall’altro, esperti indipendenti partecipano alla procedura di selezione valutando le proposte, al fine di effettuarne la classificazione. Il comitato direttivo seleziona le CCI sulla base di tale classificazione.
56 A tale riguardo, occorre rammentare che dalla giurisprudenza risulta che, anche qualora l’EIT si avvalga di esperti esterni, esso non è tuttavia dispensato dal valutarne i lavori (v., in tal senso e per analogia, sentenza dell’8 luglio 2009, Zenab/Commissione, T‑33/06, non pubblicata, EU:T:2009:250, punto 64 e giurisprudenza ivi citata).
57 È alla luce delle disposizioni e del principio rammentati ai precedenti punti da 51 a 56 che occorre valutare la fondatezza di ciascuna delle due parti del primo motivo.
Sulla prima parte
58 Occorre, innanzitutto, rilevare che le decisioni impugnate sono state adottate nell’ambito della procedura di selezione della CCI «Innovazione per una vita sana e un invecchiamento attivo», come definita dall’invito a presentare proposte adottato dall’EIT. Secondo le indicazioni del punto 7 di tale invito, che è pacifico che sono state osservate sia dagli esperti indipendenti sia dall’EIT, le proposte ammissibili dovevano essere valutate da esperti esterni indipendenti di alto livello. Ogni proposta era così esaminata da cinque esperti, ossia tre esperti tematici e due cosiddetti esperti «orizzontali», ciascuno dei quali doveva formulare una relazione di valutazione per proposta. Il gruppo di esperti doveva in seguito elaborare una relazione di valutazione consolidata per ogni proposta. Successivamente, le proposte classificate ai primi tre posti venivano valutate da un secondo gruppo di esperti indipendenti di alto livello incaricato di formulare una raccomandazione finale contenente una sintesi di tali tre proposte nonché raccomandazioni sul modo in cui avrebbero potuto essere migliorate o rafforzate. Infine, i rappresentanti delle tre proposte con il punteggio più alto dovevano essere sentiti dal comitato direttivo prima che quest’ultimo designasse la CCI scelta.
59 Da quanto precede risulta che gli esperti indipendenti si sono limitati a valutare le proposte presentate senza adottare nessuna decisione formale di esclusione delle offerte classificate oltre il terzo posto. A differenza di quanto affermano i ricorrenti, la decisione formale che respinge la proposta presentata dal consorzio Kenup è stata adottata dal comitato direttivo contemporaneamente alla decisione di designare la proposta denominata «InnoLife – Better, longer lives» come CCI «Innovazione per una vita sana e un invecchiamento attivo».
60 Pertanto, la prima parte del motivo deve essere respinta.
Sulla seconda parte
61 Dal processo di valutazione delle proposte, quale descritto al precedente punto 58, risulta che il gruppo di esperti incaricato della raccomandazione finale doveva esaminare solo le tre proposte con il punteggio più alto a seguito della valutazione da parte del primo gruppo di esperti. Inoltre, solo i rappresentanti di tali tre proposte dovevano essere sentiti dal comitato direttivo. A tal riguardo, si deve rilevare che l’invito a presentare proposte indicava chiaramente che la CCI sarebbe stata selezionata dall’EIT sulla base, in primo luogo, delle relazioni di valutazione consolidate relative alle tre migliori proposte, come formulate dal gruppo di esperti, in secondo luogo, della relazione formulata dal gruppo incaricato della raccomandazione finale nonché, in terzo luogo, del risultato delle audizioni. Così, l’EIT doveva effettuare la sua selezione solo tenendo conto dei lavori svolti dagli esperti indipendenti sulle tre proposte con il punteggio più alto e dell’esito delle audizioni condotte con i rappresentanti delle medesime.
62 A tal riguardo, dagli atti del fascicolo emerge che i membri del comitato direttivo avevano a disposizione, mediante un sito Internet protetto, l’insieme delle proposte presentate a titolo della CCI «Innovazione per una vita sana e un invecchiamento attivo», tra cui la proposta del consorzio Kenup. Inoltre, prima delle audizioni, il direttore dell’EIT aveva rammentato al comitato direttivo le diverse fasi della procedura di valutazione, ivi compresi i diversi punteggi attribuiti globalmente e per sottocriteri alle cinque proposte presentate. Invece, nessuna delle analisi della proposta del consorzio Kenup effettuate dagli esperti indipendenti era stata trasmessa ai membri del comitato direttivo. Infatti, l’allegato 1 alla nota informativa del 1o dicembre 2014 redatta dal direttore dell’EIT all’attenzione dei membri del comitato direttivo, versata agli atti dall’EIT su richiesta del Tribunale, conteneva soltanto una sintesi delle relazioni di valutazione realizzate dal gruppo di esperti relative alle sole proposte selezionate per le audizioni. Inoltre, dalla procedura d’invito a presentare proposte non risulta, e non si sostiene peraltro, che membri del comitato direttivo abbiano assistito alle sessioni di lavoro degli esperti.
63 È vero che, come sostiene l’EIT nel controricorso, i membri del comitato direttivo erano liberi di fare domande e di richiedere informazioni complementari riguardanti l’insieme delle proposte e la loro valutazione da parte degli esperti. Tuttavia, come è stato segnalato al precedente punto 62, i membri del comitato direttivo non disponevano delle valutazioni o di una sintesi delle valutazioni svolte dal gruppo di esperti in merito alle due proposte non selezionate per le audizioni.
64 In ogni caso, le eventuali iniziative del comitato direttivo non potevano mettere in discussione il fatto che solo le tre proposte che avevano ottenuto dagli esperti i punteggi più alti potevano essere designate in quanto CCI «Innovazione per una vita sana e un invecchiamento attivo». Infatti, la procedura stabilita dall’invito a presentare proposte ostava a qualsiasi possibilità del comitato direttivo sia di selezionare la proposta del consorzio Kenup sia d’invitare i suoi rappresentanti a partecipare alle audizioni dal momento che gli esperti indipendenti avevano classificato tale proposta in quarta posizione. Tale conclusione è confermata dalla formulazione della lettera del 10 dicembre 2014 che informava il coordinatore del consorzio Kenup del rigetto della sua proposta, formulazione che collega innegabilmente tale esclusione alla classificazione della proposta del consorzio oltre il terzo posto. Su tale punto, si può rilevare, alla stregua dei ricorrenti, che, nella sua risposta alla loro richiesta d’informazioni complementari, l’EIT aveva indicato che agli esperti era stata conferita, mediante l’invito a presentare proposte, una delega di competenza per effettuare la preselezione delle proposte.
65 Di conseguenza, secondo la procedura definita dall’invito a presentare proposte, il comitato direttivo poteva soltanto, in esito alle audizioni, modificare la classificazione delle tre migliori proposte effettuata dagli esperti, come indicato peraltro dall’EIT al punto 63 del controricorso. Orbene, la circostanza che, in base all’articolo 15 del regolamento n. 1290/2013, la selezione della CCI è realizzata sulla base della classificazione delle proposte, in funzione della valutazione effettuata dagli esperti indipendenti, non può implicare che l’EIT sia vincolato, anche parzialmente, all’ordine delle proposte così determinato.
66 A tal riguardo, il fatto che i membri del consorzio Kenup non abbiano contestato la formulazione dell’invito a presentare proposte prima della chiusura dello stesso non può privarli della possibilità di dedurre, in occasione del presente ricorso, l’irregolarità della procedura di selezione definita da tale invito a presentare proposte. Su tale punto, può essere ricordato che un documento di gara, quale, nel caso di specie, l’invito a presentare proposte, non è un atto impugnabile con un ricorso di annullamento sul fondamento dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. Le decisioni impugnate erano quindi i primi atti impugnabili dai ricorrenti e, di conseguenza, i primi atti che li autorizzavano a contestare incidentalmente la legittimità della procedura di selezione della CCI stabilita dall’EIT (v. in tal senso, sentenza del 20 settembre 2011, Evropaïki Dynamiki/BEI, T‑461/08, EU:T:2011:494, punti 73 e 74 e giurisprudenza ivi citata). Di conseguenza, l’EIT non può utilmente dedurre che l’esclusione del consorzio Kenup deriva dalla rigorosa applicazione della procedura di invito a presentare proposte definita dal comitato direttivo.
67 Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che i ricorrenti possono legittimamente sostenere che il comitato direttivo non ha pienamente esercitato le competenze di selezione delle proposte, in violazione delle disposizioni dell’articolo 4 del regolamento n. 294/2008, poiché una parte di tali competenze era stata delegata a esperti senza che tale comitato avesse potuto, in un qualsiasi momento, effettuare utilmente una valutazione dei lavori svolti dai medesimi sulle proposte non classificate tra le prime tre.
68 Il fatto che il comitato direttivo abbia adottato il testo dell’invito a presentare proposte, i criteri di selezione della CCI nonché i criteri di selezione degli esperti incaricati della valutazione delle proposte e che abbia seguito tutta la procedura che conduce alla loro selezione non può mettere in discussione tale constatazione.
69 Ne consegue che si deve accogliere il primo motivo, nella sua seconda parte, e annullare, per tale ragione, sia la decisione con cui l’EIT ha respinto la proposta del consorzio Kenup sia la decisione, strettamente connessa, con cui ha designato la proposta denominata «InnoLife – Better, longer lives», senza che sia necessario pronunciarsi sugli altri nove motivi del ricorso, in particolare sul motivo vertente sull’esistenza di una situazione di conflitto d’interessi per quanto riguarda i membri del comitato direttivo, segnatamente sulla questione se l’EIT abbia utilizzato tutta la diligenza richiesta al fine di accertarsi dell’esercizio imparziale e oggettivo delle funzioni di tali membri, mentre, oltretutto, da un lato, il requisito d’imparzialità comprende l’imparzialità soggettiva, ma altresì l’imparzialità oggettiva di questi ultimi, nel senso che l’organo o l’organismo dell’Unione deve offrire sufficienti garanzie per escludere qualsiasi legittimo dubbio a tal riguardo (v., per analogia, sentenza dell’11 luglio 2013, Ziegler/Commissione, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, punto 155) e, dall’altro, un siffatto controllo deve essere svolto indipendentemente da qualsiasi valutazione relativa al loro livello di esperienza.
[omissis]
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Le decisioni del 9 dicembre 2014, il cui significato è stato comunicato con lettera del 10 dicembre 2014, con le quali l’Istituto europeo di innovazione e tecnologia (EIT) ha designato la comunità della conoscenza e de l’innovazione (CCI) «Innovazione per una vita sana e un invecchiamento attivo» e ha respinto la proposta depositata dal consorzio Kenup, sono annullate.
2) L’EIT sopporterà le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Kenup Foundation, dalla Candena GmbH, dal CO BIK Center odličnosti za biosenzoriko, instrumentacijo in procesno kontrolo e dalla Evotec AG.
Tomljenović | Marcoulli | Kornezov |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 18 gennaio 2018.
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