ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (prvá rozšírená komora)
z 20. decembra 2023 (*)
„Žaloba o neplatnosť – Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia prijaté s ohľadom na konanie Ruska, ktorým destabilizuje situáciu na Ukrajine – Zákaz pristávať na území Únie, vzlietať z územia Únie alebo prelietať ponad územie Únie pre všetky lietadlá, ktoré nie sú registrované v Rusku a sú vlastnené alebo prenajaté alebo inak kontrolované akoukoľvek ruskou fyzickou alebo právnickou osobou, ruským subjektom alebo orgánom – Článok 4e rozhodnutia 2014/512/SZBP – Nedostatok právomoci Všeobecného súdu – Článok 3d nariadenia (EÚ) č. 833/2014 – Nedostatok aktívnej legitimácie – Neprípustnosť“
Vo veci T‑233/22,
Ekaterina Islentyeva, bydliskom v Strassene (Luxembursko), v zastúpení: F. Moyse a V. Sulea, advokáti,
žalobkyňa,
proti
Rade Európskej únie, v zastúpení: V. Piessevaux a M.‑C. Cadilhac, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorú v konaní podporuje:
Európska komisia, v zastúpení: J.‑F. Brakeland, C. Giolito, K. Simonsson, M. Carpus Carcea a B. Sasinowska, splnomocnení zástupcovia,
vedľajší účastník konania,
VŠEOBECNÝ SÚD (prvá rozšírená komora),
v zložení: predseda D. Spielmann, sudcovia R. Mastroianni, M. Brkan, I. Gâlea (spravodajca) a S. L. Kalėda,
tajomníčka: H. Eriksson, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania,
po pojednávaní z 10. októbra 2023,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Svojou žalobou podanou na základe článku 263 ZFEÚ žalobkyňa, pani Ekaterina Islentyeva, navrhuje zrušenie jednak rozhodnutia Rady (SZBP) 2022/335 z 28. februára 2022, ktorým sa mení rozhodnutie 2014/512/SZBP o reštriktívnych opatreniach s ohľadom na konanie Ruska, ktorým destabilizuje situáciu na Ukrajine (Ú. v. EÚ L 57, 2022, s. 4, ďalej len „napadnuté rozhodnutie“), a jednak nariadenia Rady (EÚ) 2022/334 z 28. februára 2022, ktorým sa mení nariadenie (EÚ) č. 833/2014 o reštriktívnych opatreniach s ohľadom na konanie Ruska, ktorým destabilizuje situáciu na Ukrajine (Ú. v. EÚ L 57, 2022, s. 1, ďalej len „napadnuté nariadenie“) (ďalej spoločne len „napadnuté akty“).
Okolnosti predchádzajúce sporu
2 Prejednávaná vec sa týka reštriktívnych opatrení, ktoré Európska únia prijala vzhľadom na konanie narúšajúce alebo ohrozujúce územnú celistvosť, zvrchovanosť a nezávislosť Ukrajiny.
3 Žalobkyňa má dvojakú, luxemburskú a ruskú, štátnu príslušnosť. Je držiteľkou licencie súkromného pilota, ktorú vydalo Direction de l’aviation civile du Grand‑Duché de Luxembourg (Riaditeľstvo civilného letectva Luxemburského veľkovojvodstva, Luxembursko, ďalej len „RCL“). Pred prijatím napadnutých aktov používala lietadlá patriace luxemburskému neziskovému združeniu Avia Sport II, ktoré má sídlo na letisku Luxembourg‑Findel (Luxembursko), a lietala nad Luxemburskom, Francúzskom, Nemeckom, Belgickom a Spojeným kráľovstvom. Lietala sama alebo s inštruktorom, pričom vždy bola v postavení veliaceho pilota v zmysle bodu 93 prílohy I k nariadeniu Komisie (EÚ) č. 965/2012 z 5. októbra 2012, ktorým sa ustanovujú technické požiadavky a administratívne postupy týkajúce sa leteckej prevádzky podľa nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008 (Ú. v. EÚ L 296, 2012, s. 1). V roku 2021 takto uskutočnila štrnásť letov.
4 V marci 2014 Ruská federácia protiprávne anektovala Krymskú autonómnu republiku, ako aj mesto Sevastopol a odvtedy neustále vykonáva destabilizačné činnosti na východe Ukrajiny. V reakcii na to Únia zaviedla reštriktívne opatrenia s ohľadom na konanie Ruskej federácie, ktorým destabilizuje situáciu na Ukrajine, reštriktívne opatrenia vzhľadom na konanie, ktorým sa narúša alebo ohrozuje územná celistvosť, zvrchovanosť a nezávislosť Ukrajiny, ako aj reštriktívne opatrenia v reakcii na protiprávnu anexiu Krymskej autonómnej republiky a mesta Sevastopol zo strany Ruskej federácie.
5 Dňa 24. februára 2022 prezident Ruskej federácie ohlásil vojenskú operáciu na Ukrajine a v ten istý deň ruské ozbrojené sily začali útočiť na Ukrajinu na viacerých miestach krajiny.
6 V súvislosti so sériou reštriktívnych opatrení týkajúcich sa najmä uzavretia vzdušného priestoru Únie pre určité kategórie lietadiel, systému finančnej komunikácie SWIFT a zdrojov Ruskej centrálnej banky Rada Európskej únie 28. februára 2022 prijala na základe článku 29 ZEÚ napadnuté rozhodnutie a na základe článku 215 ZFEÚ napadnuté nariadenie.
7 Článok 4e rozhodnutia Rady 2014/512/SZBP z 31. júla 2014 o reštriktívnych opatreniach s ohľadom na konanie Ruska, ktorým destabilizuje situáciu na Ukrajine (Ú. v. EÚ L 229, 2014, s. 13), vložený článkom 1 bodom 2 napadnutého rozhodnutia, znie:
„1. Členské štáty v súlade so svojimi vnútroštátnymi pravidlami a právnymi predpismi a v súlade s medzinárodným právom, najmä príslušnými medzinárodnými dohodami v oblasti civilného letectva zamietnu každému lietadlu prevádzkovanému ruskými leteckými dopravcami vrátane marketingových dopravcov v rámci dohôd o spoločnom využívaní kódu alebo o blokovanej časti kapacity lietadla, každému lietadlu registrovanému v Rusku a lietadlu, ktoré nie je registrované v Rusku, ktoré sú [a ktoré je – neoficiálny preklad] vo vlastníctve akejkoľvek ruskej fyzickej alebo právnickej osoby, subjektu alebo orgánu alebo sú [je – neoficiálny preklad] nimi prenajaté alebo inak kontrolované, povolenie pristáť na území Únie, vzlietať z územia Únie alebo prelietať ponad územie Únie.
2. Odsek 1 sa neuplatňuje v prípade núdzového pristátia alebo núdzového preletu.
3. Odchylne od odseku 1 môžu príslušné orgány lietadlu povoliť pristátie na území Únie, vzlietnutie z neho alebo prelet nad ním, ak príslušné orgány rozhodli, že takéto pristátie, vzlietnutie alebo prelet sú potrebné na humanitárne účely alebo akýkoľvek iný účel v súlade s cieľmi tohto rozhodnutia.
4. Dotknutý členský štát alebo dotknuté členské štáty informujú ostatné členské štáty a Komisiu o všetkých povoleniach udelených podľa odseku 3 do dvoch týždňov odo dňa vydania povolenia.“
8 Článok 3d nariadenia Rady (EÚ) č. 833/2014 z 31. júla 2014 o reštriktívnych opatreniach s ohľadom na konanie Ruska, ktorým destabilizuje situáciu na Ukrajine (Ú. v. EÚ L 229, 2014, s. 1), vložený článkom 1 bodom 2 napadnutého nariadenia, znie:
„1. Akýmkoľvek lietadlám prevádzkovaným ruskými leteckými dopravcami vrátane marketingových dopravcov v rámci dohôd o spoločnom využívaní kódu alebo o blokovanej časti kapacity lietadla, alebo akémukoľvek lietadlu registrovanému v Rusku alebo akémukoľvek lietadlu, ktoré nie je registrované v Rusku, ktoré sú [a ktoré je – neoficiálny preklad] vlastnené alebo prenajaté alebo inak kontrolované akoukoľvek ruskou fyzickou alebo právnickou osobou, ruským subjektom alebo orgánom, sa zakazuje pristávať na území Únie, vzlietať z územia Únie alebo prelietať ponad územie Únie.
2. Odsek 1 sa neuplatňuje v prípade núdzového pristátia alebo núdzového preletu.
3. Odchylne od odseku 1 môžu príslušné orgány lietadlu povoliť pristátie na území Únie, vzlietnutie z neho alebo prelet nad ním, ak príslušné orgány rozhodli, že takéto pristátie, vzlietnutie alebo prelet sú potrebné na humanitárne účely alebo akýkoľvek iný účel v súlade s cieľmi tohto nariadenia.
4. Dotknutý členský štát alebo dotknuté členské štáty informujú ostatné členské štáty a Komisiu o všetkých povoleniach udelených podľa odseku 3 do dvoch týždňov odo dňa vydania povolenia.“
9 Po prijatí napadnutých aktov venovali Európska komisia aj Európska agentúra pre bezpečnosť letectva (EASA) na svojich internetových stránkach dokument alebo sekciu odpovediam na často kladené otázky týkajúce sa týchto aktov. Podľa dokumentu, ktorý Komisia zverejnila 21. marca 2022, sa zákaz zavedený napadnutými aktmi týkal osôb s dvojakou štátnou príslušnosťou Ruska a členského štátu, ako aj súkromných letov. Podobne podľa odpovedí na často kladené otázky uverejnených 15. marca 2023 na webovom sídle agentúry EASA sa tento zákaz vzťahoval na osoby s dvojakou štátnou príslušnosťou, Ruska a členského štátu. Navyše tam bolo ďalej uvedené, že sa uplatňuje aj v prípade, keď osoba ruskej štátnej príslušnosti lieta súkromne ako pilot, a teda má pod kontrolou, kedy a kam lietadlo letí, s výnimkou prípadu, keď uvedená osoba letí ako zamestnanec iného než ruského leteckého dopravcu, pretože v takom prípade lietadlo nemá pod kontrolou.
10 Orgány letiska Luxemburg‑Findel uverejnili „notice to airmen“ (NOTAM, oznámenie pre letcov), v ktorom informovali o reštriktívnych opatreniach týkajúcich sa leteckého sektora prijatých v napadnutých aktoch.
11 RCL 21. apríla 2022 v odpovedi na otázku zástupcu žalobkyne uviedlo najmä to, že vysvetlenia uvedené na webovom sídle agentúry EASA vychádzajú zo spoločného prístupu v rámci Únie a z jednotného výkladu útvarov Komisie. RCL tiež spresnilo, že pojem „kontrola“ sa vykladá v širšom zmysle, ktorý zahŕňa účinnú a skutočnú kontrolu nad lietadlom a neobmedzuje sa len na ekonomickú a finančnú kontrolu.
Návrhy účastníkov konania
12 Žalobkyňa po spresnení svojich žalobných návrhov v odpovedi na otázku položenú na pojednávaní navrhuje, aby Všeobecný súd:
– určil, že žaloba je prípustná,
– zrušil napadnuté nariadenie v rozsahu, v akom sa ním do nariadenia č. 833/2014 vkladá článok 3d, a napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom sa ním do rozhodnutia 2014/512 vkladá článok 4e;
– uznal jej právo používať licenciu súkromného pilota a pristávať na území Únie, vzlietať z územia Únie alebo prelietať ponad územie Únie;
– uložil Rade povinnosť nahradiť trovy konania.
13 Rada podporovaná Komisiou navrhuje, aby Všeobecný súd:
– vyhlásil žalobu za neprípustnú,
– subsidiárne zamietol žalobu ako nedôvodnú,
– uložil žalobkyni povinnosť nahradiť trovy konania.
Právny stav
O právomoci Všeobecného súdu prejednať žalobu v rozsahu, v akom sa ňou žalobkyňa domáha, aby Všeobecný súd uznal jej právo používať licenciu súkromného pilota a pristávať na území Únie, vzlietať z územia Únie alebo prelietať ponad územie Únie
14 Žalobkyňa v jednom zo svojich žalobných návrhov žiada, aby Všeobecný súd uznal jej právo používať licenciu súkromného pilota a pristávať na území Únie, vzlietať z územia Únie alebo prelietať ponad územie Únie.
15 V tejto súvislosti stačí pripomenúť, že v rámci preskúmania zákonnosti založenej na článku 263 ZFEÚ Všeobecný súd nemá právomoc vydávať deklaratórne alebo potvrdzujúce rozsudky (pozri v tomto zmysle uznesenie z 9. decembra 2003, Taliansko/Komisia, C‑224/03, neuverejnené, EU:C:2003:658, body 20 a 21, a rozsudok zo 4. februára 2009, Omya/Komisia, T‑145/06, EU:T:2009:27, bod 23).
16 Z uvedeného vyplýva, že v rozsahu, v akom žalobkyňa navrhuje, aby Všeobecný súd uznal jej právo používať licenciu súkromného pilota a pristávať na území Únie, vzlietať z územia Únie alebo prelietať ponad územie Únie, musí byť žaloba zamietnutá ako podaná na súde, ktorý nemá právomoc na jej prejednanie.
O právomoci Všeobecného súdu prejednať žalobu v rozsahu, v akom sa ňou navrhuje zrušenie napadnutého rozhodnutia
17 Rada tvrdí, že Všeobecný súd nemá právomoc rozhodovať o zákonnosti napadnutého rozhodnutia. Tvrdí, že podľa článku 275 ZFEÚ súdy Únie nemajú právomoc rozhodovať o žalobách o neplatnosť reštriktívnych opatrení zavedených rozhodnutím v rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (SZBP), ktoré predstavujú opatrenia so všeobecnou pôsobnosťou. V prejednávanej veci tvrdí, že zákaz stanovený v článku 4e rozhodnutia 2014/512 zmeneného napadnutým rozhodnutím je všeobecným opatrením, ktorého pôsobnosť je určená na základe objektívnych kritérií, najmä kategórií lietadiel, a že nie je zameraný na určené fyzické alebo právnické osoby.
18 Komisia sa domnieva, že Všeobecný súd má právomoc preskúmať zákonnosť všetkých opatrení prijatých podľa článku 215 ZFEÚ a kontrolovať zákonnosť reštriktívnych opatrení prijatých na základe článku 29 ZEÚ. Domnieva sa, že argumentácia Rady vychádza z „mechanického“ výkladu ustanovení článku 275 ZFEÚ a že z nedostatku právomoci súdov Únie vo veciach SBZP existujú výnimky. Okrem iného majú aj právomoc preskúmať zákonnosť nariadení prijatých na základe článku 215 ods. 1 ZFEÚ a rozhodnutí v oblasti SZBP prijatých na základe článku 29 ZEÚ. Napokon, právomoc súdov Únie nevyplýva z údajnej subjektivity kritéria „kontroly“.
19 Žalobkyňa tvrdenia Rady spochybňuje. Tvrdí, že vylúčenie SZBP z právomoci Súdneho dvora Európskej únie stanovené v článku 275 ZFEÚ sa má vykladať reštriktívne. Súhlasí s tým, že pôsobnosť predmetného obmedzujúceho opatrenia sa neurčuje na základe objektívnych kritérií. Podľa jej názoru na jednej strane opatrenia prijaté napadnutými aktmi majú vplyv nielen na Ruskú federáciu, ale aj na tretie strany, ako sú ruskí občania, a na druhej strane pojem „kontrola“ nad lietadlom, ako ho vykladajú inštitúcie Únie, je subjektívne kritérium. Okrem toho žalobkyňa uvádza, že právomoc Všeobecného súdu sa zakladá aj na článku 47 Charty základných práv Európskej únie, ktorý v súlade so Zmluvami umožňuje vykladať existujúce ustanovenia tak, aby mohli zaistiť dodržiavanie základných práv a slobôd. Žalobkyňa dodáva, že je nevyhnutné, aby reštriktívne opatrenia stanovené v napadnutých aktoch boli podrobené kontrole s cieľom určiť, či sú v súlade so základnými právami a zásadou proporcionality.
20 Treba pripomenúť, že hoci podľa článku 24 ods. 1 druhého pododseku poslednej vety ZEÚ a článku 275 prvého odseku ZFEÚ nemá Súdny dvor Európskej únie v zásade právomoc, pokiaľ ide o ustanovenia týkajúce sa SZBP ani pokiaľ ide o akty prijaté na základe týchto ustanovení, ale v Zmluvách sa výslovne stanovujú dve výnimky z tejto zásady. Na jednej strane sa totiž v článku 24 ods. 1 druhom pododseku poslednej vete ZEÚ aj v článku 275 druhom odseku ZFEÚ stanovuje, že Súdny dvor Európskej únie má právomoc dohliadať na dodržiavanie článku 40 ZEÚ. Na druhej strane sa mu v článku 24 ods. 1 druhom pododseku poslednej vete ZEÚ zveruje právomoc preskúmavať zákonnosť niektorých rozhodnutí uvedených v článku 275 druhom odseku ZFEÚ. V tomto poslednom uvedenom ustanovení sa stanovuje právomoc Súdneho dvora Európskej únie rozhodovať o žalobách podaných v súlade s podmienkami stanovenými v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ, ktorými sa preskúmava zákonnosť rozhodnutí zavádzajúcich reštriktívne opatrenia voči fyzickým alebo právnickým osobám, ktoré prijala Rada na základe ustanovení týkajúcich sa SZBP (rozsudok z 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 60).
21 Pokiaľ teda ide o akty prijaté na základe ustanovení týkajúcich sa SZBP, Súdny dvor zdôraznil, že práve individuálna povaha týchto aktov umožňuje prístup k súdu Únie v súlade s článkom 275 druhým odsekom ZFEÚ (pozri rozsudok z 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 103 a citovanú judikatúru; rozsudok z 13. septembra 2018, Gazprom Neft/Rada, T‑735/14 a T‑799/14, EU:T:2018:548, bod 53).
22 V tomto smere treba zdôrazniť, že Súdny dvor dospel k záveru, že v článkoch 4 a 4a rozhodnutia 2014/512 sa stanovujú opatrenia, ktorých oblasť pôsobnosti je vymedzená odkazom na objektívne kritériá, predovšetkým na kategórie projektov v oblasti prieskumu a ťažby ropy. Tieto opatrenia naopak nie sú zamerané voči konkrétnym fyzickým alebo právnickým osobám, ale uplatňujú sa všeobecne na všetky hospodárske subjekty, ktoré sa podieľajú na predaji, dodávkach, prevode alebo vývoze zariadení, na ktoré sa vzťahuje povinnosť predchádzajúceho povolenia, a na všetkých poskytovateľov súvisiacich služieb (rozsudok z 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 97). Súdny dvor teda rozhodol, že tieto opatrenia nepredstavujú opatrenia voči fyzickým alebo právnickým osobám v zmysle článku 275 druhého odseku ZFEÚ, ale opatrenia so všeobecnou pôsobnosťou, a že teda nemá právomoc kontrolovať ich platnosť (rozsudok z 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, body 98 a 99).
23 Okrem toho, pokiaľ ide o článok 1 ods. 2 písm. b) až d), článok 1 ods. 3 a článok 7 rozhodnutia 2014/512 a prílohu III k nemu, Súdny dvor konštatoval, že predmet týchto opatrení je vymedzený odkazom na konkrétne subjekty. Rozhodol, že tieto ustanovenia zakazujú najmä vykonávanie rôznych finančných transakcií vo vzťahu k subjektom uvedeným v prílohe III k danému rozhodnutiu a že má právomoc rozhodnúť o ich platnosti (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, body 100 a 107).
24 Teda tým, že Rada stanovila kritériá umožňujúce identifikovať fyzickú alebo právnickú osobu a uviedla názov tejto osoby v prílohe k rozhodnutiu prijatému podľa ustanovení v oblasti SZBP, prijala reštriktívne opatrenia voči dotknutej fyzickej alebo právnickej osobe napriek tomu, že tieto opatrenia môžu byť individuálne zamerané aj na iné subjekty (pozri v tomto zmysle rozsudky z 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 104, a z 13. septembra 2018, Gazprom Neft/Rada, T‑735/14 a T‑799/14, EU:T:2018:548, bod 54).
25 V prejednávanej veci sa zákaz uvedený v článku 4e rozhodnutia 2014/512 vloženom článkom 1 bodom 2 napadnutého rozhodnutia týka „[každého lietadla prevádzkovaného] ruskými leteckými dopravcami vrátane marketingových dopravcov v rámci dohôd o spoločnom využívaní kódu alebo o blokovanej časti kapacity lietadla, [každého lietadla registrovaného] v Rusku a [lietadla], ktoré nie je registrované v Rusku [a ktoré je] vo vlastníctve akejkoľvek ruskej fyzickej alebo právnickej osoby, subjektu alebo orgánu alebo [je] nimi prenajaté alebo inak kontrolované“.
26 V tomto smere treba konštatovať, že pôsobnosť predmetného opatrenia sa určuje na základe objektívnych kritérií, konkrétne kategórií lietadiel. Predmetné opatrenie sa totiž týka všetkých lietadiel prevádzkovaných ruskými leteckými dopravcami vrátane marketingových dopravcov v rámci dohôd o spoločnom využívaní kódu alebo o blokovanej časti kapacity lietadla, lietadiel registrovaných v Rusku a lietadiel, ktoré nie sú registrované v Rusku a sú vlastnené alebo prenajaté alebo inak kontrolované akoukoľvek ruskou fyzickou alebo právnickou osobou, ruským subjektom alebo orgánom. Predmetné reštriktívne opatrenia teda nie sú zamerané na konkrétne fyzické alebo právnické osoby, ale uplatňujú sa na všetky lietadlá, ktoré spĺňajú vyššie uvedené kritériá.
27 Okrem toho z judikatúry jednoznačne vyplýva, že reštriktívne opatrenia v rozsahu, v akom určitej kategórii adresátov, vymedzenej všeobecným a abstraktným spôsobom, zakazujú sprístupniť hospodárske zdroje subjektom uvedeným v ich prílohách, predstavujú akty so všeobecnou pôsobnosťou a zároveň aj individuálne rozhodnutia voči týmto subjektom (pozri rozsudok z 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 102 a citovanú judikatúru). V prejednávanej veci však treba zdôrazniť, že reštriktívne opatrenia zavedené na základe článku 4e rozhodnutia 2014/512 zmeneného napadnutým rozhodnutím nie sú koncipované takýmto spôsobom a že v uvedenom článku sa neodkazuje na žiadnu prílohu. Podľa judikatúry uvedenej vyššie v bode 21 však práve individuálna povaha aktov umožňuje v súlade s článkom 275 druhým odsekom ZFEÚ prístup k súdom Únie.
28 Za týchto podmienok treba konštatovať, že opatrenia stanovené v článku 4e rozhodnutia 2014/512 zmeneného napadnutým rozhodnutím nepredstavujú reštriktívne opatrenia voči fyzickým alebo právnickým osobám v zmysle článku 275 druhého odseku ZFEÚ, ale opatrenia so všeobecnou pôsobnosťou.
29 Tento záver nemôže spochybniť argumentácia žalobkyne, ktorá právomoc súdov Únie odôvodňuje údajným porušením zásady proporcionality a základných práv, keďže podľa judikatúry argumenty týkajúce sa výlučne hmotnoprávnej stránky žaloby nemôžu spochybniť nedostatok právomoci Všeobecného súdu rozhodovať o žalobe o neplatnosť niektorého ustanovenia napadnutého rozhodnutia (pozri v tomto zmysle uznesenie z 3. júla 2007, Commune de Champagne a i./Rada a Komisia, T‑212/02, EU:T:2007:194, bod 217).
30 Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy treba konštatovať, že Všeobecný súd nemá právomoc kontrolovať platnosť článku 4e rozhodnutia 2014/512 v znení zmien. V dôsledku toho musí byť žaloba v časti, v ktorej sa domáha zrušenia napadnutého rozhodnutia, zamietnutá ako podaná na súde, ktorý nemá právomoc na jej prejednanie.
O prípustnosti žaloby v rozsahu, v akom sa ňou navrhuje zrušenie napadnutého nariadenia
31 Rada tvrdí, že žaloba je v rozsahu, v akom sa ňou navrhuje zrušenie napadnutého nariadenia, neprípustná. Uznáva síce, že článok 3d ods. 1 nariadenia č. 833/2014 v znení zmien je normatívny akt, ktorý sa priamo týka žalobkyne, keďže toto ustanovenie jej bráni v používaní licencie súkromného pilota, tvrdí však, že uvedené ustanovenie naopak vyžaduje vykonávacie opatrenia. Žalobkyňa by preto mala preukázať, že sa jej napadnuté nariadenie týka nielen priamo, ale aj osobne. Podľa Rady sa však napadnuté nariadenie žalobkyne osobne netýka.
32 Okrem toho, pokiaľ ide o tvrdenia žalobkyne týkajúce sa dôsledkov, ktoré pre jej situáciu vyplývajú z výkladu článku 3d ods. 1 nariadenia č. 833/2014 v znení zmien, Rada tvrdí, že jej zámerom pri prijatí tohto ustanovenia nebolo zakázať ruským občanom, ktorí sú držiteľmi licencie súkromného pilota, používať túto licenciu na súkromné pilotovanie lietadla, ktoré nie je registrované v Rusku a ktoré nie je v ich vlastníctve alebo nimi prenajaté. Podľa názoru Rady by sa výraz „inak kontrolované“ v článku 3d ods. 1 nariadenia č. 833/2014 v znení zmien mal chápať len v zmysle hospodárskej alebo finančnej kontroly. Tvrdí, že tento výklad zodpovedá cieľu napadnutých aktov, a to vyvíjať tlak na prezidenta Ruskej federácie a ruskú vládu, aby zastavili svoje kroky zamerané na destabilizáciu Ukrajiny. Rada spresňuje, že takýto cieľ nemožno dosiahnuť obmedzeniami prijatými voči ruským fyzickým osobám len na základe toho, že pilotujú lietadlo. Okrem toho pripomína, že ak je text možné vykladať viacerými spôsobmi, mal by sa uprednostniť výklad, ktorý dané ustanovenie zosúlaďuje so Zmluvami. Preto sa domnieva, že ak sa prijme výklad, ktorý podporuje, článok 3d ods. 1 nariadenia č. 833/2014 v znení zmien nemôže byť v rozpore so žiadnymi ustanoveniami Zmlúv ani Charty základných práv.
33 Komisia tvrdí, že hoci je napadnuté nariadenie regulačný akt, vyžaduje vykonávacie opatrenia, takže žalobkyňa musí preukázať, že sa jej priamo a osobne týka. Komisia však rovnako ako Rada potvrdzuje, že uvedené nariadenie sa žalobkyne osobne netýka.
34 Pokiaľ ide o výklad článku 3d ods. 1 nariadenia č. 833/2014 v znení zmien, Komisia tvrdí, že pojem „kontrola“ by sa mal vykladať široko v tom zmysle, že osoba sa považuje za „kontrolujúcu“ lietadlo, ak nad ním má technickú alebo prevádzkovú kontrolu, najmä keď ním lieta súkromne ako pilot. Podľa názoru Komisie odkaz na kontrolu realizovanú „inak“ potvrdzuje nereštriktívnu povahu pojmu kontrola. Uvádza, že v právnych predpisoch týkajúcich sa reštriktívnych opatrení sa používajú pojmy „držba, vlastníctvo a kontrola“ v oblasti zmrazovania finančných prostriedkov na určenie osobnej pôsobnosti opatrenia a že v tejto súvislosti sa pojem „kontrola“ používa vo finančnom zmysle. Tento výklad však nemožno uplatniť v prejednávanej veci, v ktorej je otázka kontroly relevantná na určenie lietadla, ktorému je zakázané pristáť na území Únie. Napokon, široký výklad by bol v súlade s cieľom zabrániť obchádzaniu reštriktívnych opatrení.
35 Žalobkyňa tvrdí, že jej žaloba je v rozsahu, v akom sa ňou navrhuje zrušenie napadnutého nariadenia, prípustná. Pripúšťa síce, že nie je jeho adresátom, tvrdí však, že sa jej jeho ustanovenia, ktoré napáda, priamo týkajú. Domnieva sa, že skutočnosť, že Komisia, EASA a RCL prijali výklad článku 3d ods. 1 nariadenia č. 883/2014 v znení zmien, podľa ktorého kontroluje lietadlo v tom zmysle, že môže rozhodovať o tom, kedy a kam toto lietadlo letí, má podľa tohto ustanovenia za následok, že jej je znemožnené využívať licenciu súkromného pilota. Žalobkyňa sa tiež domnieva, že napadnuté nariadenie sa jej týka osobne a že ide v každom prípade o regulačný akt, ktorý nevyžaduje vykonávacie opatrenia.
36 Okrem toho, pokiaľ ide o výklad, ktorý sa má podať k článku 3d ods. 1 nariadenia č. 833/2014 v znení zmien, domnieva sa, že pojem „kontrola“ musí znamenať kontrolu nad lietadlom ekonomickej alebo finančnej povahy, takže sa zákaz stanovený v tomto ustanovení na ňu nevzťahuje a môže naďalej využívať svoju licenciu súkromného pilota.
37 Treba pripomenúť, že podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ môže každá fyzická alebo právnická osoba za podmienok stanovených v prvom a druhom odseku podať žalobu proti aktom, ktoré sú jej určené alebo ktoré sa jej priamo a osobne týkajú, ako aj proti regulačným aktom, ktoré sa jej priamo týkajú a nevyžadujú vykonávacie opatrenia.
38 Keďže podmienka priameho vplyvu je spoločná pre druhú aj tretiu časť vety uvedenej v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ a podľa judikatúry má táto podmienka v každej z týchto častí vety rovnaký význam (pozri v tomto zmysle rozsudok z 12. júla 2022, Nord Stream 2/Parlament a Rada, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, bod 73), treba preskúmať, či je uvedená podmienka splnená.
39 Podľa ustálenej judikatúry taká podmienka, aká je stanovená v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ, podľa ktorej sa musí opatrenie, ktoré je predmetom žaloby, priamo týkať fyzickej alebo právnickej osoby, si vyžaduje splnenie dvoch kumulatívnych kritérií, a to konkrétne po prvé, aby sporné opatrenie priamo ovplyvňovalo právne postavenie tejto osoby, a po druhé, aby neponechávalo žiadny priestor na voľnú úvahu jeho adresátom povereným jeho uplatňovaním, keďže má úplne automatický charakter a vyplýva zo samotnej právnej úpravy Únie bez uplatnenia iných sprostredkujúcich ustanovení [pozri rozsudok z 22. júna 2021, Venezuela/Rada (Opatrenia, ktoré sa dotkli tretieho štátu), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, bod 61 a citovanú judikatúru].
40 V tomto prípade je na určenie toho, či sa predmetné reštriktívne opatrenia žalobkyne priamo týkajú, potrebné najprv preskúmať, či patrí do pôsobnosti článku 3d ods. 1 nariadenia č. 883/2014 v znení zmien.
41 Na tento účel treba určiť, ako by sa mal vykladať pojem „kontrola“ nad lietadlom.
42 Z judikatúry vyplýva, že na účely výkladu ustanovenia práva Únie je potrebné zohľadniť nielen jeho znenie, ale aj jeho kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou (pozri rozsudok z 10. júla 2014, D. a G., C‑358/13 a C‑181/14, EU:C:2014:2060, bod 32 a citovanú judikatúru).
43 V prvom rade zo samotného znenia článku 3d ods. 1 nariadenia č. 833/2014 v znení zmien vyplýva, že zákaz stanovený v tomto ustanovení sa vzťahuje na všetky lietadlá prevádzkované ruskými leteckými dopravcami, všetky lietadlá registrované v Rusku a všetky lietadlá neregistrované v Rusku, ktoré vlastní, prenajíma si alebo inak kontroluje ruská fyzická alebo právnická osoba, subjekt alebo orgán.
44 V tomto smere by doslovný výklad pojmu „iná kontrola“ nad lietadlom neregistrovaným v Rusku mohol viesť k záveru, že tento pojem sa vzťahuje, ako tvrdí Rada, len na kontrolu ekonomickej alebo finančnej povahy alebo, ako tvrdí Komisia, aj na „technickú alebo prevádzkovú“ kontrolu, takže zákaz by sa mohol týkať lietadla pilotovaného fyzickou osobou ruskej štátnej príslušnosti.
45 V druhom rade, pokiaľ ide o kontextuálny výklad pojmu „inak kontrolované“ lietadlo neregistrované v Rusku, treba po prvé uviesť, že napadnutým nariadením sa mení nariadenie č. 833/2014, v ktorom sa stanovujú odvetvové reštriktívne opatrenia hospodárskej povahy prijaté na základe článku 215 ods. 1 ZFEÚ. Po druhé treba zdôrazniť, že výraz „inak kontrolované“ je rozšírením výrazov „vlastnené“ a „prenajaté“, čo sú výrazy, ktoré označujú pojmy relevantné z ekonomického alebo finančného hľadiska. Po tretie, ako Komisia uznáva, pojem „kontrola“ sa používa v hospodárskom alebo finančnom zmysle v rámci iných ustanovení nariadenia č. 833/2014 na určenie osobnej pôsobnosti odvetvových reštriktívnych opatrení [pozri napr. článok 2 ods. 4 písm. e) a f) a článok 3 ods. 6 písm. b) uvedeného nariadenia] alebo v rámci nariadenia Rady (EÚ) č. 269/2014 zo 17. marca 2014 o reštriktívnych opatreniach vzhľadom na konanie narúšajúce alebo ohrozujúce územnú celistvosť, zvrchovanosť a nezávislosť Ukrajiny (Ú. v. EÚ L 78, 2014, s. 6) pre jednotlivé reštriktívne opatrenia týkajúce sa zmrazenia finančných prostriedkov alebo hospodárskych zdrojov (pozri článok 2 ods. 1 uvedeného nariadenia).
46 V treťom rade, pokiaľ ide o teleologický výklad pojmu „iná kontrola“ nad lietadlom, ktoré nie je registrované v Rusku, treba po prvé zdôrazniť, že cieľom napadnutého nariadenia je najmä vyvinúť čo najväčší tlak na ruské orgány, aby ukončili svoje konanie a politiky destabilizujúce Ukrajinu a vojenskú agresiu proti tejto krajine (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 27. júla 2022, RT France/Rada, T‑125/22, EU:T:2022:483, bod 163).
47 V tomto prípade treba podobne ako Rada dospieť k záveru, že uloženie obmedzení na lietadlá, ktoré nie sú registrované v Rusku a ktoré sú vo vlastníctve, prenajaté alebo inak hospodársky alebo finančne kontrolované, prispieva k vyvíjaniu takéhoto tlaku na ruské orgány. Takéto obmedzenia totiž v rozsahu, v akom ekonomicky ovplyvňujú ruský letecký sektor, prispievajú k cieľu zvýšiť Ruskej federácii náklady na konanie, ktoré vyvíja v snahe narušiť územnú celistvosť, zvrchovanosť a nezávislosť Ukrajiny (pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. septembra 2018, Rosneft a i./Rada, T‑715/14, neuverejnený, EU:T:2018:544, bod 157 a citovanú judikatúru).
48 Po druhé, pokiaľ ide o možnú potrebu uplatniť široký výklad článku 3d ods. 1 nariadenia č. 833/2014 v znení zmien, aby sa predišlo každému riziku obchádzania reštriktívnych opatrení, ktoré je spojené s mnohými možnosťami, ktoré existujú pre využívanie leteckej dopravy prostredníctvom zamaskovania totožnosti a štátnej príslušnosti príjemcu, stačí konštatovať, že na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia (pozri vyššie bod 33), možnosť zamaskovania totožnosti a štátnej príslušnosti príjemcu patrí pod pojem „kontrola“ v ekonomickom alebo finančnom zmysle, a nie v „technickom“ alebo „prevádzkovom“ zmysle.
49 Po tretie z ustálenej judikatúry vyplýva, že zásada proporcionality patrí medzi všeobecné zásady práva Únie, je uvedená v článku 5 ods. 4 ZEÚ a vyžaduje sa ňou, aby prostriedky stanovené v ustanovení práva Únie umožňovali dosiahnutie legitímnych cieľov sledovaných dotknutou právnou úpravou a nešli nad rámec toho, čo je potrebné na dosiahnutie uvedených cieľov [rozsudky z 15. novembra 2012, Al‑Aqusa/Rada a Holansko/Al‑Aqsa, C‑539/10 P a C‑550/10 P, EU:C:2012:711, bod 122, a z 24. novembra 2021, Assi/Rada, T‑256/19, EU:T:2021:818, bod 194 (neuverejnený)].
50 V tejto súvislosti treba v súlade s tvrdením Rady zdôrazniť, že hoci uloženie obmedzení ruským osobám a subjektom, ktoré majú hospodársku alebo finančnú kontrolu nad lietadlom neregistrovaným v Rusku, prispieva k vyvíjaniu tlaku na ruského prezidenta a jeho vládu, nemožno to isté povedať o obmedzeniach prijatých voči ruským fyzickým osobám, ktoré takéto lietadlo iba „pilotujú“. V dôsledku toho treba konštatovať, že zákaz pristávať na území Únie, vzlietať z územia Únie alebo prelietať ponad územie Únie, ktorý sa vzťahuje na každé lietadlo kontrolované na „technickej alebo prevádzkovej“ úrovni ruským občanom, pokiaľ zahŕňa ruských občanov, ktorí sú držiteľmi licencie súkromného pilota, by bol zjavne neprimeraný vzhľadom na cieľ vyvinúť tlak na ruského prezidenta a jeho vládu, ktorý by mohol zastaviť porušovanie medzinárodného práva a zachovať územnú celistvosť Ukrajiny.
51 Podľa judikatúry je v prípade, že určité znenie sekundárneho práva pripúšťa viac ako jeden výklad, potrebné uprednostniť taký výklad, ktorý umožňuje jeho zlučiteľnosť s primárnym právom, pred výkladom, ktorý by viedol ku konštatovaniu jeho nezlučiteľnosti s týmto právom (pozri rozsudok zo 4. mája 2016, Philip Morris Brands a i., C‑547/14, EU:C:2016:325, bod 70 a citovanú judikatúru). Preto treba konštatovať, že článok 3d nariadenia č. 833/2014 v znení zmien sa má vykladať v tom zmysle, že zákaz pristávať na území Únie, vzlietať z územia Únie alebo prelietať ponad územie Únie, ktorý sa uplatňuje na „[akékoľvek lietadlo], ktoré nie je registrované v Rusku [a ktoré je] vlastnené alebo prenajaté alebo inak kontrolované akoukoľvek ruskou fyzickou alebo právnickou osobou, ruským subjektom alebo orgánom“, sa vzťahuje na každé lietadlo neregistrované v Rusku, ktoré je ekonomicky alebo finančne kontrolované ruskou fyzickou alebo právnickou osobou, subjektom alebo orgánom, bez toho, aby to malo vplyv na situáciu, v ktorej, ako v tomto prípade, ruský občan, ktorý je držiteľom licencie súkromného pilota, používa túto licenciu na pilotovanie lietadla neregistrovaného v Rusku, ktoré nie vlastnené alebo prenajaté ruskou fyzickou alebo právnickou osobou, ruským subjektom alebo orgánom.
52 Z toho vyplýva, že na situáciu žalobkyne, ktorá nevlastní ani si neprenajíma žiadne lietadlo neregistrované v Rusku a nemá nad takým lietadlom žiadnu ekonomickú ani finančnú kontrolu, sa článok 3d nariadenia č. 833/2014 v znení zmien nevzťahuje. Zákaz stanovený v uvedenom článku sa jej teda priamo netýka, takže nie je oprávnená podať žalobu o neplatnosť tohto ustanovenia (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 21. decembra 2016, Rada/Front Polisario, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, body 132 a 133).
53 V dôsledku toho musí byť žaloba v časti, v ktorej sa domáha zrušenia napadnutého nariadenia, zamietnutá ako neprípustná.
54 Vzhľadom na všetky uvedené skutočnosti je potrebné žalobu v celom rozsahu zamietnuť, čiastočne ako podanú na súde, ktorý nemá právomoc na jej prejednanie, a čiastočne ako neprípustnú.
O trovách
55 Podľa článku 134 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. V súlade s článkom 135 ods. 1 rokovacieho poriadku však, ak si to vyžaduje spravodlivé zaobchádzanie, Všeobecný súd môže rozhodnúť, že účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, znáša vlastné trovy konania a je povinný nahradiť iba časť trov konania druhého účastníka, resp. vôbec mu nemusí uložiť povinnosť nahradiť trovy konania.
56 V prejednávanej veci sa Všeobecný súd domnieva, že vzhľadom na ťažkosti pri výklade pojmu „iná kontrola“ lietadla, ktoré mohli do určitej miery prispieť k vzniku tohto sporu, hoci aj žalobkyňa nemala vo svojich návrhoch úspech, bude spravodlivé na základe všetkých okolností prejednávanej veci rozhodnúť tak, že žalobkyňa aj Rada znášajú každá svoje vlastné trovy konania.
57 Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku členské štáty a inštitúcie, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, znášajú svoje vlastné trovy konania. Komisia teda znáša svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (prvá rozšírená komora)
rozhodol takto:
1. Žaloba sa zamieta.
2. Ekaterina Islentyeva a Rada Európskej únie znášajú svoje vlastné trovy konania.
3. Európska komisia znáša svoje vlastné trovy konania.
Spielmann | Mastroianni | Brkan |
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 20. decembra 2023.
Podpisy