WYROK SĄDU (dziesiąta izba w składzie powiększonym)
z dnia 25 stycznia 2023 r.(*)
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty dotyczące trwającej procedury ustawodawczej – Grupy robocze Rady – Dokumenty dotyczące wniosku ustawodawczego mającego na celu zmianę dyrektywy 2013/34/UE w sprawie rocznych sprawozdań finansowych, skonsolidowanych sprawozdań finansowych i powiązanych sprawozdań niektórych rodzajów jednostek – Częściowa odmowa dostępu – Skarga o stwierdzenie nieważności – Interes prawny – Dopuszczalność – Artykuł 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 – Wyjątek dotyczący ochrony procesu podejmowania decyzji
W sprawie T‑163/21
Emilio De Capitani, zamieszkały w Brukseli (Belgia), którego reprezentowali adwokat O. Brouwer oraz S. Gallagher, solicitor,
strona skarżąca,
popierany przez
Królestwo Belgii, które reprezentowały C. Pochet, L. Van den Broeck oraz M. Jacobs, w charakterze pełnomocników,
przez
Królestwo Niderlandów, które reprezentowały M. Bulterman, M.H.S. Gijzen oraz M.J. Langer, w charakterze pełnomocników,
przez
Republikę Finlandii, którą reprezentowała M. Pere, w charakterze pełnomocnika,
oraz przez
Królestwo Szwecji, które reprezentowały C. Meyer-Seitz oraz R. Shahsavan Eriksson, w charakterze pełnomocników,
interwenienci,
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej, którą reprezentowali J. Bauerschmidt oraz K. Pavlaki, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
SĄD (dziesiąta izba w składzie powiększonym),
w składzie podczas narady: A. Kornezov (sprawozdawca), prezes, E. Buttigieg, K. Kowalik-Bańczyk, G. Hesse i D. Petrlík, sędziowie,
sekretarz: P. Cullen, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 22 września 2022 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 W skardze wniesionej na podstawie art. 263 TFUE skarżący Emilio De Capitani żąda stwierdzenia nieważności decyzji Rady Unii Europejskiej SGS 21/000067 z dnia 14 stycznia 2021 r., w której Rada odmówiła mu dostępu do niektórych dokumentów z adnotacją „WK” wymienianych w ramach grup roboczych Rady w kontekście procedury ustawodawczej 2016/0107 (COD) mającej za przedmiot zmianę dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/34/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie rocznych sprawozdań finansowych, skonsolidowanych sprawozdań finansowych i powiązanych sprawozdań niektórych rodzajów jednostek, zmieniającej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/43/WE oraz uchylającej dyrektywy Rady 78/660/EWG i 83/349/EWG (Dz.U. 2013, L 182, s. 19) (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
Okoliczności powstania sporu
2 W dniu 15 października 2020 r. skarżący złożył na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43) wniosek o udzielenie dostępu do niektórych dokumentów wymienianych w ramach grupy roboczej Rady „ds. prawa spółek” dotyczących procedury ustawodawczej 2016/0107 (COD), która trwała w chwili złożenia wniosku.
3 W dniu 10 listopada 2020 r. Rada częściowo uwzględniła ten wniosek, przekazując skarżącemu siedem dokumentów i odmawiając dostępu do pełnej treści siedmiu innych dokumentów, a mianowicie dokumentów o sygnaturach WK 6662/18, WK 14969/17 REV1, WK 14969/17 INIT, WK 5230/17, WK 12197/17, WK 12197/17 REV1 i WK 10931/17 (zwanych dalej „spornymi dokumentami”), zasadniczo ze względu na to, że ich ujawnienie poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez Radę w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
4 W dniu 25 listopada 2020 r. skarżący złożył do Rady wniosek potwierdzający, w którym ponowił żądanie udzielenia dostępu do spornych dokumentów.
5 W dniu 14 stycznia 2021 r. Rada wydała zaskarżoną decyzję, w której potwierdziła swoją odmowę udzielenia dostępu do spornych dokumentów na podstawie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
Żądania stron
6 Skarżący wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Rady kosztami postępowania.
7 Rada wnosi do Sądu o:
– odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej lub, tytułem ewentualnym, oddalenie jej jako bezzasadnej;
– obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
8 Interwenienci: Królestwo Belgii, Królestwo Niderlandów, Republika Finlandii i Królestwo Szwecji, popierają żądania skarżącego.
Co do prawa
W przedmiocie dalszego istnienia interesu prawnego skarżącego
9 Nie podnosząc formalnie zarzutu umorzenia postępowania w odrębnym piśmie, Rada twierdzi, że interes prawny skarżącego wygasł w trakcie postępowania ze względu na to, iż pismem z dnia 14 czerwca 2021 r. Rada przekazała mu wszystkie sporne dokumenty. Tym samym w wyniku wniesienia skargi sytuacja skarżącego nie może ulec poprawie, a zatem skarga ta stała się bezprzedmiotowa.
10 Skarżący, popierany w tym względzie przez Królestwo Niderlandów, Republikę Finlandii i Królestwo Szwecji, kwestionuje utratę przez niego interesu prawnego w trakcie postępowania. Po pierwsze, podnosi, że nie miał dostępu do spornych dokumentów w stosownym czasie, to znaczy na etapie, który umożliwiłby mu pełne i skuteczne wykonywanie praw przysługujących mu jako obywatelowi europejskiemu w społeczeństwie demokratycznym w odniesieniu do przedmiotowej procedury ustawodawczej. Po drugie, uważa, że zachowuje interes prawny polegający na tym, aby niezgodne z prawem działanie, którego dopuściła się Rada, nie powtórzyło się w przyszłości.
11 W tej kwestii należy przypomnieć, że biorąc pod uwagę przedmiot skargi, strona skarżąca musi mieć interes prawny na etapie wniesienia skargi, i to pod rygorem jej odrzucenia jako niedopuszczalnej. Zarówno przedmiot skargi, jak i interes prawny muszą istnieć, pod rygorem umorzenia postępowania, do momentu wydania orzeczenia sądowego, co oznacza, że skarga powinna w efekcie móc doprowadzić do poprawy sytuacji strony skarżącej (zob. wyrok z dnia 21 stycznia 2021 r., Leino-Sandberg/Parlament, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
12 W niniejszej sprawie bezsporne jest, że sporne dokumenty zostały przekazane skarżącemu przez Radę w dniu 14 czerwca 2021 r., czyli po wniesieniu niniejszej skargi. Niemniej jednak zaskarżona decyzja nie została formalnie cofnięta przez Radę, efektem czego spór zachował swój przedmiot (zob. podobnie wyroki: z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, pkt 45; z dnia 21 stycznia 2021 r., Leino-Sandberg/Parlament, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
13 Należy zatem zbadać zgodnie z orzecznictwem Trybunału przytoczonym w pkt 11 powyżej, czy skarżący mógł jeszcze się powołać, pomimo ujawnienia owych dokumentów, na interes prawny, co wymaga ustalenia, czy skarżący uzyskał wskutek tego ujawnienia pełne uwzględnienie jego żądań w odniesieniu do celów, które chciał osiągnąć, składając wniosek o udzielenie dostępu do danych dokumentów, co z kolei wymaga ustalenia, czy ich ujawnienie miało miejsce w stosownym czasie (zob. podobnie wyroki: z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 21 stycznia 2021 r., Leino-Sandberg/Parlament, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, pkt 34).
14 W tym względzie, jak podnoszą w istocie skarżący i Republika Finlandii, w swoim pierwotnym wniosku z dnia 15 października 2020 r. oraz we wniosku potwierdzającym z dnia 25 listopada 2020 r. skarżący dążył do uzyskania dostępu do spornych dokumentów w celu zapoznania się ze stanowiskami wyrażonymi przez państwa członkowskie w Radzie, działającej w charakterze współprawodawcy, oraz w razie potrzeby w celu poinformowania o tym społeczeństwa i zainicjowania debaty w tym względzie, zanim instytucja ta określi swoje stanowisko w ramach odnośnej procedury ustawodawczej.
15 Tymczasem w niniejszej sprawie sporne dokumenty zostały ujawnione dopiero po tym, jak Rada przyjęła w dniu 3 marca 2021 r. swoje stanowisko negocjacyjne w ramach wspomnianej procedury i po zawarciu umowy w dniu 1 czerwca 2021 r. w ramach międzyinstytucjonalnych rozmów trójstronnych.
16 Sporne dokumenty nie zostały zatem ujawnione w stosownym czasie w świetle celów informowania społeczeństwa i zainicjowania debaty, które skarżący chciał osiągnąć za pomocą swojego wniosku o udzielenie dostępu do wspomnianych dokumentów w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 13 powyżej (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, pkt 59; z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, pkt 33). W momencie ujawnienia owych dokumentów Rada zajęła już bowiem stanowisko i osiągnięto porozumienie międzyinstytucjonalne w ramach rozmów trójstronnych. Wprawdzie w tym momencie procedura ustawodawcza nie została jeszcze formalnie zakończona, jednak nie zmienia to faktu, że najczęściej porozumienia zawarte w ramach rozmów trójstronnych są następnie przyjmowane przez współprawodawców bez istotnych zmian (zob. podobnie wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, pkt 72).
17 W związku z tym wskutek ujawnienia spornych dokumentów skarżący nie uzyskał pełnego uwzględnienia jego żądań w świetle celów, które chciał osiągnąć, składając wniosek o udzielenie dostępu do wspomnianych dokumentów.
18 W związku z tym należy oddalić argumentację Rady dotyczącą utraty interesu prawnego skarżącego w trakcie postępowania.
Co do istoty
19 Na poparcie skargi skarżący podnosi dwa zarzuty główne, z których pierwszy dotyczy naruszenia art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 i braku uzasadnienia w odniesieniu do kwestii, czy ujawnienie spornych dokumentów poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji, a drugi – naruszenia tego przepisu i braku uzasadnienia dotyczącego braku nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem wspomnianych dokumentów. Podnosi on również, tytułem ewentualnym, zarzut trzeci, dotyczący naruszenia art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 i braku uzasadnienia.
20 Zarzut pierwszy składa się zasadniczo z dwóch części, z których pierwsza dotyczy możliwości zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 do dokumentów ustawodawczych, a druga – zastosowania tego wyjątku w niniejszej sprawie.
W przedmiocie zastosowania art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 do dokumentów ustawodawczych
21 Skarżący podnosi, że odmawiając dostępu do spornych dokumentów, które są zasadniczo dokumentami ustawodawczymi zgodnie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, Rada naruszyła nowy ład konstytucyjny w dziedzinie dostępu do dokumentów sporządzonych w kontekście procedur ustawodawczych, ustanowiony w traktacie FUE i Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”). Tym samym, w przeciwieństwie do dawnego art. 207 ust. 3 WE, który upoważniał Radę do określenia przypadków, w jakich powinna być ona uważana za działającą w charakterze prawodawcy, aby umożliwić lepszy dostęp do dokumentów w tych przypadkach, przy jednoczesnym zachowaniu skuteczności procesu podejmowania decyzji, traktat FUE i karta nie wspominają już o jakimkolwiek wyjątku dotyczącym ochrony procesu podejmowania decyzji w ramach procedur ustawodawczych. Istnieją zatem niespójności prawne między z jednej strony art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, przyjętym na podstawie dawnej wykładni zasady przejrzystości wynikającej z traktatu WE, a z drugiej strony art. 15 ust. 2 TFUE i art. 42 karty. W związku z tym Rada jest zobowiązana do bezpośredniego zastosowania się do obowiązków nałożonych na nią przez traktat FUE i kartę, które nie przyznają jej żadnej swobody uznania upoważniającej ją do odmowy dostępu do dokumentów sporządzonych w ramach procedury ustawodawczej.
22 W replice skarżący wyjaśnia, że art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 nie ma już zastosowania do debaty ustawodawczych i związanych z nimi dokumentów. Dodaje on, że inne wyjątki, takie jak określone w art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1049/2001, pozostają natomiast istotne w odniesieniu do dostępu do dokumentów ustawodawczych i że art. 15 ust. 3 TFUE należy rozumieć jako odnoszący się do tego rodzaju wyjątków.
23 Rada odpowiada, że skarżący myli dwa różne aspekty przejrzystości ustawodawczej, a mianowicie, z jednej strony, aspekt dotyczący posiedzeń Parlamentu Europejskiego i Rady, w których ich członkowie obradują nad projektami aktów ustawodawczych, a z drugiej strony, aspekt odnoszący się dostępu do dokumentów dotyczących procedur ustawodawczych. Artykuł 15 ust. 2 TFUE dotyczy tego pierwszego aspektu, a zatem nie jest istotny w niniejszej sprawie. Postanowienie to należy bowiem rozumieć jako odnoszące się do Rady w jej składzie obejmującym przedstawicieli szczebla ministerialnego, upoważnionych do zaciągania zobowiązań w imieniu rządu państwa członkowskiego, które reprezentują, oraz do wykonywania prawa głosu, zgodnie z art. 16 ust. 2 TUE. Natomiast drugi aspekt przejrzystości ustawodawczej, czyli ten, o którym mowa w art. 15 ust. 3 TFUE, nie przewiduje bezwarunkowego prawa dostępu do dokumentów, w tym dokumentów ustawodawczych.
24 W duplice Rada podnosi, że argument skarżącego, zgodnie z którym art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 nie może mieć zastosowania do dokumentów sporządzonych w ramach procedury ustawodawczej po wejściu w życie traktatu FUE i karty, stanowi „nowy zarzut niezgodności z prawem” podniesiony po raz pierwszy na etapie repliki, a zatem nowy zarzut, który należy uznać za niedopuszczalny. Ponadto w przypadku uznania tego „nowego zarzutu” za dopuszczalny wnosi ona o przyjęcie środka organizacji postępowania na podstawie art. 88 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem w celu wezwania Parlamentu i Komisji Europejskiej do zajęcia stanowiska w przedmiocie podnoszonej niezgodności z prawem tego przepisu.
25 Zapytany o tę kwestię w ramach środka organizacji postępowania skarżący kwestionuje zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Radę, podnosząc zasadniczo, że w skardze przedstawiono już wyraźnie argument, zgodnie z którym od wejścia w życie traktatu FUE i karty istnieje niespójność prawna między art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 a prawem pierwotnym, w szczególności zaś art. 15 ust. 2 TFUE, i że w związku z tym Rada powinna była zastosować się do obowiązków ciążących na niej na mocy prawa pierwotnego poprzez publiczne udostępnianie dokumentów ustawodawczych.
– W przedmiocie podniesionego przez Radę zarzutu niedopuszczalności
26 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dotyczącym art. 84 § 1 regulaminu postępowania nie można podnosić nowych zarzutów w trakcie postępowania, chyba że ich podstawą są okoliczności prawne i faktyczne ujawnione dopiero po jego wszczęciu. Jednakże zarzut stanowiący rozszerzenie zarzutu, który został uprzednio – bezpośrednio lub w dorozumiany sposób – wskazany w skardze i który pozostaje z nim w ścisłym związku, należy uznać za dopuszczalny. W celu uznania go za rozszerzenie uprzednio przedstawionego zarzutu lub zarzutu szczegółowego nowy argument powinien wykazywać dostatecznie ścisły związek z pierwotnie przedstawionymi zarzutami lub zarzutami szczegółowymi, tak aby można go było uważać za wynik zwykłego rozwinięcia debaty w ramach spornego postępowania [zob. wyrok z dnia 5 października 2020 r., HeidelbergCement i Schwenk Zement/Komisja, T‑380/17, EU:T:2020:471, pkt 87 (niepublikowany) i przytoczone tam orzecznictwo].
27 W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że w skardze skarżący wyraźnie podniósł, iż art. 15 ust. 2 TFUE i art. 42 karty należy interpretować w ten sposób, że nie przyznają one Radzie „żadnej swobody uznania” w zakresie odmowy dostępu do dokumentów sporządzonych w ramach procedury ustawodawczej, że instytucja ta była zobowiązana do „bezpośredniego” zastosowania się do obowiązków, które na niej ciążą na mocy traktatów, i że w związku z tym instytucja ta dokonała w niniejszym przypadku zbyt szerokiej wykładni wyjątku dotyczącego ochrony procesu podejmowania decyzji przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001. Stwierdził on ponadto, że istnieje „niespójność prawna” między z jednej strony tym ostatnim postanowieniem a z drugiej strony traktatem FUE i kartą.
28 W replice skarżący rozwija jedynie tę część argumentacji w odpowiedzi na argumenty wysunięte przez Radę w odpowiedzi na skargę. Twierdzi on w szczególności, że art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 „nie może mieć już zastosowania” do dokumentów ustawodawczych, ponieważ art. 15 ust. 2 TFUE nakłada „w sposób bezpośredni” na prawodawcę Unii Europejskiej obowiązek przejrzystości w odniesieniu do procesu legislacyjnego.
29 Z powyższego wynika, że skarżący w replice dokonał co najwyżej rozszerzenia zarzutu podniesionego w skardze, który powinien zostać uwzględniony przez sąd Unii.
30 Ponadto wbrew temu, co twierdzi Rada, skarżący nie podnosi żadnego zarzutu niezgodności z prawem art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, co zresztą potwierdził na rozprawie. W swojej argumentacji skarżący nie twierdzi w istocie, że art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 jest jako taki niezgodny z prawem, ponieważ jest sprzeczny z traktatem FUE i kartą, lecz że postanowienie to należy interpretować w świetle traktatu FUE i karty w ten sposób, iż nie znajduje ono zastosowania do dokumentów ustawodawczych, mimo że znajduje w pełni zastosowanie do innych rodzajów dokumentów.
31 W pozostałym zakresie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 82 regulaminu postępowania kopia skargi i odpowiedzi na skargę została przekazana Parlamentowi i Komisji, tak aby umożliwić im ustalenie, czy powołano się na niemożność stosowania jednego z ich aktów w rozumieniu art. 277 TFUE. Biorąc pod uwagę, że argumentacja skarżącego została już wyraźnie przedstawiona w skardze, należy stwierdzić, iż Parlament i Komisja z pełną znajomością rzeczy postanowiły nie interweniować w niniejszej sprawie. W związku z tym nie należy uwzględniać wniosku Rady o przyjęcie środka organizacji postępowania w tym zakresie.
32 W związku z tym należy oddalić zarzut niedopuszczalności i wniosek Rady o przyjęcie środka organizacji postępowania.
– Co do istoty
33 Zgodnie z art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję do celów wewnętrznych lub otrzymanego przez instytucję, odnoszącego się do spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana przez instytucję, może zostać nieudzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny.
34 Jak przypomniano w pkt 21 i 22 powyżej, skarżący twierdzi w istocie, że art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 nie może mieć zastosowania w celu odmówienia dostępu do dokumentów wymienianych w ramach grup roboczych Rady w kontekście procedury ustawodawczej w następstwie wejścia w życie traktatu FUE i karty.
35 W tym względzie należy zauważyć, że Rada nie kwestionuje ustawodawczego charakteru spornych dokumentów.
36 W tym kontekście należy podkreślić, że w prawie pierwotnym Unii ustanowiono ścisły związek zasady dotyczącej procedur ustawodawczych z zasadami jawności i przejrzystości (zob. podobnie wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, pkt 77).
37 Ponadto to właśnie przejrzystość procesu legislacyjnego, pozwalająca na to, by rozbieżności między szeregiem punktów widzenia były poddane otwartej debacie, przyczynia się do większej legitymizacji instytucji w oczach obywateli Unii i do zwiększenia ich zaufania. W rzeczywistości to raczej brak informacji i debaty może wzbudzić u obywateli wątpliwości nie tylko co do zgodności z prawem pojedynczego aktu, lecz także co do legitymizacji procesu podejmowania decyzji w całości (zob. podobnie wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, pkt 59).
38 Zasady jawności i przejrzystości są zatem ściśle związane z procedurami ustawodawczymi Unii (wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, pkt 81).
39 Nie oznacza to jednak, że prawo pierwotne Unii przewiduje bezwarunkowe prawo dostępu do dokumentów ustawodawczych.
40 W tym względzie należy przypomnieć, że art. 42 karty stanowi, iż każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy.
41 W wyjaśnieniach dotyczących karty, opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej z dnia 14 grudnia 2007 r. (Dz.U. 2007, C 303, s. 17), które powinny być należycie uwzględnione przy dokonywaniu wykładni karty przez sądy Unii (zob. motyw piąty preambuły karty), wskazano, co następuje:
„Prawo zagwarantowane [w art. 42] zostało przejęte z art. 255 traktatu WE, na podstawie którego następnie przyjęto rozporządzenie […] nr 1049/2001. Konwent Europejski rozszerzył to prawo na dokumenty instytucji, organów i jednostek organizacyjnych, niezależnie od ich formy (zob. art. 15 ust. 3 [TFUE]). Zgodnie z art. 52 ust. 2 karty prawo dostępu do dokumentów jest wykonywane na warunkach i w granicach określonych w art. 15 ust. 3 [TFUE]”.
42 Wynika stąd, że prawo dostępu do dokumentów, zagwarantowane w art. 42 karty, jest wykonywane „na warunkach i w granicach określonych w art. 15 ust. 3” TFUE.
43 Wykładnia ta jest ponadto zgodna z art. 52 ust. 2 karty, zgodnie z którym prawa uznane w karcie, które są przedmiotem postanowień traktatów, są wykonywane na warunkach i w granicach w nich określonych.
44 Zgodnie z art. 15 ust. 3 akapit pierwszy TFUE każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę statutową w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy, „z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych zgodnie z [tym] ustępem”. Akapit drugi tego ustępu stanowi, że „[z]asady ogólne i ograniczenia, które z uwagi na interes publiczny lub prywatny regulują korzystanie z tego prawa dostępu do dokumentów, są określane w drodze rozporządzeń przez Parlament Europejski i Radę, stanowiące zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą”.
45 Artykuł 15 ust. 3 akapit piąty TFUE stanowi, że Parlament i Rada zapewniają publikację dokumentów dotyczących procedur ustawodawczych „na warunkach przewidzianych w rozporządzeniu, o którym mowa w akapicie drugim” tego ustępu. Chociaż w postanowieniu tym podkreślono w ten sposób zasadę jawności dokumentów ustawodawczych, to nie przewiduje ono jednak, że dokumenty te powinny być upublicznione we wszystkich przypadkach i bez żadnych wyjątków, o czym świadczy odesłanie do „warunków”, które rozporządzenia mogą w tym celu przewidywać.
46 Wynika z tego, że prawo dostępu do dokumentów instytucji, w tym dokumentów ustawodawczych, przysługujące obywatelom Unii i każdej osobie zamieszkałej lub mającej siedzibę na terytorium Unii jest wykonywane zgodnie z zasadami ogólnymi, ograniczeniami i warunkami określonymi w drodze rozporządzeń. Artykuł 15 ust. 3 TFUE nie wyłącza bowiem dokumentów ustawodawczych z zakresu jego stosowania.
47 W związku z tym postanowienia traktatu FUE i karty regulujące prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przewidują, że wykonywanie tego prawa może podlegać ograniczeniom i warunkom określonym w rozporządzeniach, w tym w odniesieniu do dostępu do dokumentów ustawodawczych.
48 Wniosku tego nie podważają argumenty skarżącego.
49 Po pierwsze, argument skarżącego, zgodnie z którym rozporządzenie nr 1049/2001 jest w pewnym sensie przestarzałe, ponieważ zostało przyjęte na podstawie traktatu WE, a zatem nie uwzględnia zmian wprowadzonych traktatem FUE i kartą, nie może zostać uwzględniony. Jak bowiem przypomniano w pkt 41 powyżej, wyjaśnienia dotyczące karty precyzują, że prawo zagwarantowane w art. 42 „zostało przejęte z art. 255 traktatu WE, na podstawie którego następnie przyjęto [wspomniane rozporządzenie]”. Uściślenie to wskazuje na to, że omawiane rozporządzenie jest wciąż aktualne po wejściu w życie traktatu FUE i karty. Gdyby autorzy karty chcieli uregulować prawo dostępu do dokumentów w sposób zasadniczo odmienny od prawa obowiązującego pod rządami traktatu WE, wskazaliby to w wyjaśnieniach dotyczących tej karty.
50 Po drugie, skarżący podnosi, że art. 15 ust. 3 akapit drugi TFUE należy interpretować w ten sposób, iż „ograniczenia” prawa dostępu do dokumentów, o których mowa w tym przepisie, mają zastosowanie do innych rodzajów wyjątków, takich jak wyjątki przewidziane w art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1049/2001, lecz nie do celów ochrony procesu podejmowania decyzji w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy tego rozporządzenia.
51 Jednakże art. 15 ust. 3 akapit drugi TFUE odnosi się do „ogranicze[ń], które z uwagi na interes publiczny lub prywatny regulują korzystanie z […] prawa dostępu do dokumentów”, przy czym nie zawarto w nim jakiegokolwiek innego wyjaśnienia lub rozróżnienia w odniesieniu do charakteru tych ograniczeń. W związku z tym nic nie pozwala stwierdzić, że postanowienia traktatu FUE i karty wykluczają co do zasady możliwość odmowy dostępu do dokumentów ustawodawczych ze względu na to, że ich ujawnienie poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez daną instytucję w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
52 Po trzecie, na poparcie swojej tezy skarżący powołuje się na art. 15 ust. 2 TFUE. Zgodnie z tym postanowieniem „[o]brady Parlamentu Europejskiego oraz Rady obradującej i głosującej nad projektem aktu ustawodawczego są jawne”.
53 Z wyrażenia „obrady” wynika, że art. 15 ust. 2 TFUE ustanawia zasadę jawności debat ustawodawczych podczas sesji Parlamentu i Rady. Natomiast postanowienie to nie dotyczy prawa dostępu do dokumentów ani ograniczeń i warunków wykonywania tego prawa, które są uregulowane w art. 15 ust. 3 TFUE i w art. 42 karty.
54 Kontekst normatywny, w jaki wpisuje się prawo dostępu do dokumentów, jest potwierdzeniem wniosku zawartego w pkt 47 powyżej.
55 Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z art. 1 TUE traktat ten „wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli”. Artykuł 10 ust. 3 TUE przewiduje z kolei, że każdy obywatel ma prawo uczestniczyć w życiu demokratycznym Unii oraz że decyzje są podejmowane w sposób jak najbardziej otwarty i zbliżony do obywatela. Podobnie art. 15 ust. 1 TFUE stanowi, że „[w] celu wspierania dobrych rządów i zapewnienia uczestnictwa społeczeństwa obywatelskiego, instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii działają z jak największym poszanowaniem zasady otwartości”.
56 Wszystkie te postanowienia potwierdzają, że zasada otwartości, mimo iż ma fundamentalne znaczenie dla porządku prawnego Unii, nie ma jednak charakteru bezwzględnego.
57 Wreszcie, sąd Unii miał już okazję wyjaśnić, że na podstawie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 instytucje Unii mogą w należycie uzasadnionych wypadkach odmówić dostępu do niektórych dokumentów o charakterze ustawodawczym (wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, pkt 112).
58 Podobnie w wyroku z dnia 17 października 2013 r., Rada/Access Info Europe (C‑280/11 P, EU:C:2013:671, pkt 36–40, 62), Trybunał orzekł zasadniczo, że art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 ma zastosowanie do dokumentów ustawodawczych i że przy stosowaniu tego przepisu Sąd powinien uwzględnić równowagę i pomiędzy zasadą przejrzystości a zachowaniem skuteczności procesu podejmowania decyzji przez Radę.
59 Co się tyczy argumentu skarżącego, zgodnie z którym orzecznictwo dotyczące art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 było oparte na traktacie WE i stało się zatem nieaktualne z uwagi na traktat FUE, wystarczy stwierdzić, że wyrok, o którym mowa w pkt 57 powyżej, został z kolei wydany w odniesieniu do decyzji podjętej długo po wejściu w życie traktatu FUE.
60 Wreszcie, w zakresie, w jakim skarżący powołuje się również na art. 41 karty, postanowienie to nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu, ponieważ dotyczy ono prawa dostępu każdego „do akt jego sprawy”. Bezsporne jest zaś, że sporne dokumenty nie dotyczą konkretnie skarżącego.
61 Podsumowując, o ile prawdą jest, że dostęp do dokumentów ustawodawczych powinien być możliwie najszerszy, o tyle jednak przywołanych przez skarżącego postanowień traktatów i karty nie można interpretować w ten sposób, iż wykluczają one co do zasady możliwość odmowy dostępu do takich dokumentów ze względu na to, że ich ujawnienie poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez daną instytucję w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
62 Wobec powyższego część pierwszą zarzutu pierwszego należy oddalić jako bezzasadną.
W przedmiocie zastosowania w niniejszej sprawie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001
63 Skarżący, popierany przez wszystkich interwenientów, podnosi w istocie, iż Rada nie wykazała, że ujawnienie spornych dokumentów w konkretny i faktyczny sposób naruszyłoby proces podejmowania przez nią decyzji oraz że ryzyko takiego naruszenia było racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne.
64 Rada kwestionuje argumenty skarżącego, przytaczając w istocie powody wskazane w zaskarżonej decyzji.
65 W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z jego motywem 1 rozporządzenie nr 1049/2001 wpisuje się w wolę utworzenia Unii, w której decyzje są podejmowane z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli. Jak przypomniano w motywie 2 tego rozporządzenia, prawo publicznego dostępu do dokumentów instytucji jest związane z demokratycznym charakterem owych instytucji.
66 Z tego względu rozporządzenie nr 1049/2001 powinno zapewnić, jak wskazano w jego motywie 4 i art. 1, możliwie jak najszersze prawo publicznego dostępu do dokumentów (zob. wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo).
67 Prawo to podlega jednak pewnym ograniczeniom ze względu na interes publiczny lub prywatny. Dokładniej, zgodnie z jego motywem 11 rozporządzenie nr 1049/2001 przewiduje w swoim art. 4 system wyjątków pozwalający instytucjom na odmowę dostępu do dokumentu, w przypadku gdy jego ujawnienie naruszyłoby jeden z interesów chronionych przez ten artykuł (zob. wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo).
68 Ponieważ wyjątki takie stanowią odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów, należy je interpretować i stosować w sposób ścisły (zob. wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).
69 Gdy instytucja, organ lub jednostka organizacyjna Unii, rozpatrując wniosek o udzielenie dostępu do dokumentu, postanawia oddalić ten wniosek na podstawie jednego z wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, musi zasadniczo wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego na podstawie tego wyjątku, przy czym ryzyko takiego naruszenia powinno dać się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne (wyroki: z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, pkt 51; z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, pkt 63–65).
70 Zgodnie z orzecznictwem naruszenie procesu podejmowania decyzji w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 jest „poważne”, gdy w szczególności ujawnienie żądanych dokumentów wywiera istotny wpływ na proces podejmowania decyzji. Ocena stopnia naruszenia jest uzależniona od całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności od negatywnych skutków dla procesu podejmowania decyzji, przywołanych przez instytucję w odniesieniu do ujawnienia wskazanych dokumentów (wyroki: z dnia 18 grudnia 2008 r., Muñiz/Komisja, T‑144/05, niepublikowany, EU:T:2008:596, pkt 75; z dnia 7 czerwca 2011 r., Toland/Parlament, T‑471/08, EU:T:2011:252, pkt 71; z dnia 9 września 2014 r., MasterCard i in./Komisja, T‑516/11, niepublikowany, EU:T:2014:759, pkt 62).
71 W niniejszej sprawie sporne dokumenty są dokumentami wymienianymi w ramach grupy roboczej Rady „ds. prawa spółek”. W szczególności dokumenty WK 5230/17 z dnia 8 maja 2017 r., WK 10931/17 z dnia 6 października 2017 r., WK 12197/17 z dnia 27 października 2017 r. i WK 12197/17 REV1 z dnia 18 lipca 2018 r. zawierają konkretne uwagi i zmiany redakcyjne proponowane przez delegacje państw członkowskich w odniesieniu do całości spornego wniosku ustawodawczego w formie tabel zbiorczych. Dokumenty WK 14969/17 z dnia 19 grudnia 2017 r. i WK 14969/17 REV1 z dnia 8 stycznia 2018 r. zawierają notatki służbowe prezydencji Rady skierowane do odnośnej grupy roboczej, w których stwierdziła ona w szczególności błędy w odniesieniach we wniosku ustawodawczym, zaproponowała zmiany mające na celu wyjaśnienie treści pewnego przepisu i podniosła kwestię, która powinna jeszcze zostać poddana debacie, a mianowicie kwestię nadania bardziej odpowiedniego brzmienia niektórym przepisom w celu uniknięcia ryzyka obejścia stosowania dyrektywy przez niektóre jednostki. Dokument WK 6662/18 z dnia 1 czerwca 2018 r. zawiera z kolei zaproszenie prezydencji na posiedzenie grupy roboczej w celu kontynuowania prac nad odnośnym wnioskiem ustawodawczym, w którym wskazano, że delegacje zostały wezwane do zajęcia stanowiska między innymi w przedmiocie propozycji zawartych w poprzednich dokumentach.
72 W zaskarżonej decyzji Rada uzasadniła odmowę udzielenia dostępu do spornych dokumentów szeregiem względów.
73 Po pierwsze, w pkt 9 zaskarżonej decyzji Rada podkreśliła, że kwestia przejrzystości podatkowej jednostek wielonarodowych ma „szczególnie delikatny charakter” z politycznego punktu widzenia.
74 W tym względzie z pełnej wersji ujawnionych obecnie spornych dokumentów wynika, że zawierają one propozycje i poprawki do tekstów prawnych, które mieszczą się w zwykłym przebiegu procesu legislacyjnego. Tymczasem Rada nie wskazuje – ani w zaskarżonej decyzji, ani przed Sądem – żadnego konkretnego i swoistego aspektu tych dokumentów, który miałby szczególnie delikatny charakter.
75 Ponadto należy zauważyć, jak przypomina zresztą sama Rada w zaskarżonej decyzji, że w konkluzjach z dnia 18 grudnia 2014 r. Rada Europejska uznała, iż „[i]stnieje pilna potrzeba kontynuowania prac nad zwalczaniem unikania opodatkowania i agresywnego planowania podatkowego, zarówno na szczeblu ogólnoświatowym, jak i na szczeblu [Unii Europejskiej]”, oraz że Parlament przyjął rezolucję z dnia 16 grudnia 2015 r. z zaleceniami dla Komisji dotyczącymi wprowadzenia przejrzystości, koordynacji i konwergencji do polityki opodatkowania osób prawnych w Unii [2015/2010(INL)]. Dokumenty te świadczą o tym, jak duże znaczenie dla obywateli europejskich ma kwestia przejrzystości podatkowej jednostek wielonarodowych, co przemawia za jak najszerszym dostępem do odnoszących się do nich dokumentów ustawodawczych, a nie za ograniczonym dostępem. Dostęp do wszelkich informacji, które legły u podstaw działań legislacyjnych Unii, jest bowiem warunkiem skutecznego korzystania przez obywateli Unii z praw demokratycznych uznanych w szczególności w art. 10 ust. 3 TUE (zob. podobnie wyrok z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, pkt 92).
76 W konsekwencji, mimo że zaskarżona decyzja odnosi się do kwestii o określonej wadze, które są potencjalnie złożone zarówno pod względem politycznym, jak i prawnym, to nie wynika z niej w żaden sposób, by treść spornych dokumentów miała szczególnie delikatny charakter w tym sensie, że w wypadku ujawnienia narażono by podstawowy interes Unii lub państw członkowskich (zob. podobnie wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, pkt 97 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto Rada nie precyzuje przed Sądem konkretnych aspektów treści tych dokumentów, które miałyby mieć szczególnie delikatny charakter.
77 Po drugie, w pkt 21 zaskarżonej decyzji Rada podniosła, że odnośny wniosek ustawodawczy był przedmiotem toczących się debat i że sporne dokumenty nie były wyczerpujące i niekoniecznie odzwierciedlały ostateczne stanowiska państw członkowskich.
78 W tym względzie należy przypomnieć, że wstępny charakter debat na temat danego wniosku ustawodawczego jako taki nie umożliwia uzasadnienia zastosowania wyjątku określonego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001. W przepisie tym nie dokonano bowiem rozróżnienia ze względu na stan zaawansowania debaty. Przepis ten wskazuje w sposób ogólny dokumenty, odnoszące się do spraw, w przypadku których „decyzja nie została podjęta” przez daną instytucję, w przeciwieństwie do art. 4 ust. 3 akapit drugi, obejmującego wypadek, gdy decyzja została przez instytucję wydana. W niniejszej sprawie wstępny charakter toczących się debat, jak i fakt, że propozycje nie stały się jeszcze przedmiotem konsensusu lub kompromisu w Radzie, nie pozwalają więc na wykazanie poważnego naruszenia procesu podejmowania decyzji (zob. podobnie wyroki: z dnia 22 marca 2011 r., Access Info Europe/Rada, T‑233/09, EU:T:2011:105, pkt 75, 76; z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, pkt 100).
79 Podobnie zgodnie z orzecznictwem propozycja jest ze swej natury dokonywana w celu jej omówienia i nie musi ona pozostawać niezmieniona w następstwie takiego omówienia. Opinia publiczna jest w stanie doskonale zrozumieć, że autor propozycji może ją z upływem czasu zmienić. Dokładnie z tych samych względów podmiot składający wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów ustawodawczych w ramach toczącego się postępowania będzie w pełni świadomy tymczasowego charakteru zawartych w nich informacji oraz faktu, że informacje te mogą zostać zmienione w toku całych debat w ramach prac przygotowawczych grupy roboczej Rady aż do chwili osiągnięcia porozumienia co do całego tekstu (zob. podobnie wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, pkt 102 i przytoczone tam orzecznictwo). Świadczy o tym w szczególności cel, do którego zmierza w niniejszej sprawie wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów, ponieważ skarżący dążył do zapoznania się ze stanowiskami wyrażonymi przez państwa członkowskie w Radzie właśnie po to, by zainicjować debatę w tym względzie, zanim instytucja ta określi swoje stanowisko w ramach odnośnej procedury ustawodawczej (zob. pkt 14 powyżej).
80 Po trzecie, Rada wskazała w pkt 22 zaskarżonej decyzji, że informacje zawarte w spornych dokumentach były wynikiem „trudnych negocjacji” między państwami członkowskimi i wskazywały na trudności, jakie musiała ona jeszcze rozwiązać przed osiągnięciem porozumienia.
81 Jednakże w zaskarżonej decyzji Rada nie precyzuje, jakie konkretne i specyficzne „elementy” spornych dokumentów były źródłem trudności tego rodzaju, że ich ujawnienie poważnie naruszyłoby proces podejmowania przez nią decyzji. Zresztą uzasadnienie, zgodnie z którym pewne propozycje zmian odzwierciedlone w spornych dokumentach miały być jeszcze omawiane przed osiągnięciem porozumienia, jest zbyt ogólne i może mieć zastosowanie do wszelkich dokumentów o charakterze ustawodawczym opracowywanych lub wymienianych w ramach dowolnej grupy roboczej Rady.
82 Po czwarte, w pkt 23 zaskarżonej decyzji Rada podniosła, że sporne dokumenty zawierały swobodne i otwarte debaty między państwami członkowskimi, których ujawnienie na tym etapie „negocjacji” podważyłoby wzajemne zaufanie leżące u podstaw prac grup roboczych Rady.
83 Jednakże Rada nie przedstawiła żadnego konkretnego dowodu mogącego wykazać, że w odniesieniu do rozpatrywanej procedury ustawodawczej dostęp do spornych dokumentów mógłby podważyć lojalną współpracę, do jakiej są zobowiązane państwa członkowskie. Podnoszone ryzyko wydaje się zatem hipotetyczne. Co więcej, ze względu na to, że w ramach grup roboczych Rady państwa członkowskie przedstawiają swoje stanowiska dotyczące danego wniosku ustawodawczego i jego dalszego losu, fakt, że na wniosek owe materiały są następnie ujawniane, nie może sam w sobie stanowić przeszkody dla lojalnej współpracy, do jakiej są zobowiązane państwa członkowskie i instytucje we wzajemnych relacjach na mocy art. 4 ust. 3 TUE (zob. analogicznie wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, pkt 103, 104).
84 O ile w uzasadnieniu wskazanym w pkt 23 zaskarżonej decyzji Rada nawiązała do ryzyka presji publicznej, jak twierdzi w odpowiedzi na skargę, o tyle należy przypomnieć, że w systemie opartym na zasadzie legitymacji demokratycznej współprawodawcy powinni publicznie ponosić odpowiedzialność za przyjmowane przez siebie akty. Wykonywanie przez obywateli ich demokratycznych praw zakłada możliwość śledzenia w szczegółach procesu podejmowania decyzji w instytucjach uczestniczących w procedurach ustawodawczych oraz posiadanie dostępu do ogółu istotnych informacji (wyrok z dnia 22 marca 2011 r., Access Info Europe/Rada, T‑233/09, EU:T:2011:105, pkt 69). Ponadto art. 10 ust. 3 TUE stanowi, że każdy obywatel ma prawo uczestniczyć w życiu demokratycznym Unii, zaś decyzje są podejmowane w sposób jak najbardziej otwarty i zbliżony do obywatela. A zatem wyrażenie opinii publicznej dotyczącej danego wniosku ustawodawczego stanowi integralną część wykonywania demokratycznych praw przez obywateli Unii (wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, pkt 98).
85 O ile w orzecznictwie uznano, że ryzyko zewnętrznej presji może stanowić słuszną podstawę ograniczenia dostępu do dokumentów związanych z procesem podejmowania decyzji, o tyle należy jednak stwierdzić z pewnością faktyczne występowanie takiej zewnętrznej presji oraz wykazać, iż ryzyko wywarcia istotnego wpływu na decyzję, jaka ma zostać przyjęta, jest racjonalnie przewidywalne ze względu na wspomnianą zewnętrzną presję. Żaden konkretny element akt sprawy nie umożliwia zaś wykazania możliwości faktycznego występowania takiej zewnętrznej presji w wypadku ujawnienia spornych dokumentów. W konsekwencji żaden z dokumentów zawartych w aktach sprawy, jakimi dysponuje Sąd, nie sugeruje, że – co się tyczy rozpatrywanej procedury ustawodawczej – Rada mogła racjonalnie oczekiwać publicznej reakcji przekraczającej to, czego racjonalnie może oczekiwać od opinii publicznej każdy członek organu ustawodawczego zgłaszający poprawkę do projektu ustawy (zob. podobnie wyroki: z dnia 22 marca 2011 r., Access Info Europe/Rada, T‑233/09, EU:T:2011:105, pkt 74; z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, pkt 99).
86 Po piąte, w pkt 23 i 24 zaskarżonej decyzji Rada wyjaśniła, że ujawnienie spornych dokumentów poważnie osłabiłoby skuteczność procesu podejmowania przez nią decyzji i zmniejszyłoby szanse na osiągnięcie porozumienia.
87 Jednakże uzasadnienie przywołane w pkt 23 i 24 zaskarżonej decyzji jest zbyt ogólne, ponieważ Rada nie wyjaśniła, w jaki sposób dostęp do spornych dokumentów poważnie naruszyłby, w sposób konkretny i faktyczny, a nie hipotetyczny, możliwość osiągnięcia porozumienia w przedmiocie odnośnego wniosku ustawodawczego.
88 Po szóste, w pkt 25 i 27 zaskarżonej decyzji Rada podkreśliła, że uzasadnione względy interesu publicznego stanowiące podstawę ujawnienia spornych dokumentów nie przeważają nad równie uzasadnioną koniecznością ochrony procesu podejmowania decyzji.
89 W uzasadnieniu wskazanym w pkt 25 i 27 zaskarżonej decyzji Rada wydaje się mylić, jak podnosi skarżący, dwa odrębne etapy stosowania art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001. Tylko bowiem wtedy, gdy dana instytucja uzna, że ujawnienie dokumentu poważnie naruszyłoby, w sposób konkretny i faktyczny, dany proces podejmowania decyzji, powinna ona następnie sprawdzić, czy nadrzędny interes publiczny nie uzasadnia mimo wszystko ujawnienia odnośnego dokumentu. Innymi słowy, jedynie w tych okolicznościach zadaniem Rady jest wyważenie konkretnego interesu, który powinien być chroniony poprzez brak ujawnienia danego dokumentu, i w szczególności ogólnego interesu, by dokument ten został udostępniony, biorąc pod uwagę korzyści płynące, jak głosi motyw 2 rozporządzenia nr 1049/2001, ze wzmożonej przejrzystości, czyli większego uczestnictwa obywateli w procesie podejmowania decyzji, a także większej legitymizacji, skuteczności i odpowiedzialności administracji względem obywateli w systemie demokratycznym (zob. analogicznie wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, pkt 45).
90 Po siódme, w pkt 26 zaskarżonej decyzji Rada wskazała, że odmowa ujawnienia ograniczonej liczby dokumentów objętych wnioskiem skarżącego nie oznacza pozbawienia obywateli możliwości uzyskania informacji o odnośnym procesie podejmowania decyzji.
91 W tym względzie należy uznać podobnie jak skarżący, a ponadto jak przyznała Rada, że powód wskazany w pkt 26 zaskarżonej decyzji nie jest kryterium istotnym dla oceny, czy warunki odmowy na podstawie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 zostały spełnione. Sam fakt, że udzielono dostępu do niektórych dokumentów dotyczących tej samej procedury ustawodawczej, nie może bowiem uzasadniać odmowy udzielenia dostępu do innych dokumentów.
92 Po ósme, Rada podnosi w pkt 28 zaskarżonej decyzji, że „w następstwie konkretnej oceny treści i kontekstu” spornych dokumentów stwierdziła ona, iż istnieją obiektywne powody wykazujące na to, że istnieje racjonalnie przewidywalne ryzyko, że ujawnienie wspomnianych dokumentów poważnie naruszyłoby odnośny proces podejmowania decyzji.
93 Jednakże ta podnoszona „konkretna ocena treści i kontekstu” spornych dokumentów nie wynika z zaskarżonej decyzji, wobec czego ryzyko poważnego naruszenia procesu podejmowania decyzji nie zostało poparte żadnym konkretnym i szczególnym dowodem.
94 Wreszcie, w pismach złożonych do Sądu Rada dodaje, że należy odróżnić dokumenty sporządzone w ramach rozmów trójstronnych, które to dokumenty były przedmiotem wyroku z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament (T‑540/15, EU:T:2018:167), od spornych dokumentów. Jej zdaniem te pierwsze dokumenty pojawiają się na etapie procedury ustawodawczej, na którym Rada przyjęła już swoje stanowisko w przedmiocie wniosku ustawodawczego, podczas gdy te drugie dotyczą debat w ramach grup roboczych między urzędnikami przedstawicielstw państw członkowskich na „poziomie technicznym”. W niniejszej sprawie te ostatnie dokumenty dotyczą prac przygotowawczych i nie wiążą się z zobowiązaniem politycznym, tak długo jak nie są przedkładane jako takie Komitetowi Stałych Przedstawicieli (Coreper), ani następnie na jednym z posiedzeń ministerialnych Rady.
95 O ile za pomocą tego argumentu Rada stara się uzasadnić mniej szeroki dostęp do dokumentów sporządzonych przez jej grupy robocze ze względu na posiadanie przez nie jakoby „technicznego” charakteru, o tyle należy przede wszystkim zauważyć, że „techniczny” charakter dokumentu nie jest właściwym kryterium dla celów stosowania art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001. Następnie w każdym wypadku sama treść spornych dokumentów wskazuje, że zawierają one propozycje różnych tekstów prawnych i że w związku z tym mieszczą się w zwykłym przebiegu procesu legislacyjnego. Sporne dokumenty nie mają zatem w żaden sposób charakteru „technicznego”. Wreszcie, członkowie grup roboczych Rady działają z upoważnienia państw członkowskich, które reprezentują, i wyrażają w trakcie obrad nad danym wnioskiem ustawodawczym stanowisko ich państwa członkowskiego w Radzie, gdy Rada działa w charakterze współprawodawcy. Okoliczność, że wspomniane grupy robocze nie są upoważnione do przyjęcia ostatecznego stanowiska tej instytucji, nie oznacza jednak ani tego, że ich prace nie mieszczą się w zwykłym przebiegu procesu legislacyjnego, czego zresztą Rada nie kwestionuje, ani że dokumenty, które sporządzają, mają charakter „techniczny”.
96 W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że żaden z powodów wskazanych przez Radę w zaskarżonej decyzji nie pozwala uznać, że ujawnienie spornych dokumentów poważnie naruszyłoby, w sposób konkretny i faktyczny, a nie hipotetyczny, proces legislacyjny w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
97 Należy zatem uwzględnić część drugą zarzutu pierwszego i w konsekwencji stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji bez konieczności badania pozostałych zarzutów i zarzutów szczegółowych podniesionych na poparcie skargi.
W przedmiocie kosztów
98 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Rada przegrała sprawę, należy zgodnie z żądaniem skarżącej obciążyć ją własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez skarżącą.
99 Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania Królestwo Belgii, Królestwo Niderlandów, Republika Finlandii i Królestwo Szwecji pokrywają własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (dziesiąta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Rady Unii Europejskiej SGS 21/000067 z dnia 14 stycznia 2021 r.
2) Rada pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Emilia De Capitaniego.
3) Królestwo Belgii, Królestwo Niderlandów, Republika Finlandii i Królestwo Szwecji pokrywają własne koszty.
Kornezov | Buttigieg | Kowalik-Bańczyk |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 25 stycznia 2023 r.
Podpisy