EUROOPA KOHTU OTSUS
23. september 2003(*)
Töötajate vaba liikumine – Liikmesriigi kodaniku abikaasa, kes on kolmanda riigi kodanik – Abikaasa, kelle suhtes kehtib liikmesriiki sisenemise ja seal elamise keeld – Abielupaari ajutine teise liikmesriiki elama asumine – Elama asumine eesmärgil, et abikaasa saaks ühenduse õiguse alusel õiguse siseneda esimesse liikmesriiki ja seal elada – Kuritarvitamine
Kohtuasjas C-109/01,
mille ese on Euroopa Kohtule EÜ artikli 234 alusel Immigration Appeal Tribunali (Ühendkuningriik) esitatud taotlus nimetatud kohtus pooleli olevas menetluses järgmiste poolte vahel:
Secretary of State for the Home Department
ja
Hacene Akrich,
eelotsuse tegemiseks isikute vaba liikumist ja liikmesriigi kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasa elamisõigust käsitlevate ühenduse õigusnormide tõlgendamise kohta,
EUROOPA KOHUS,
koosseisus: president G. C. Rodríguez Iglesias, kodade esimehed J. P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen ja C. W. A. Timmermans, kohtunikud D. A. O. Edward, A. La Pergola, P. Jann, F. Macken ja N. Colneric (ettekandja) ning S. von Bahr,
kohtujurist: L. A. Geelhoed,
kohtusekretär: vanemametnik L. Hewlett,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
– H. Akrich, esindajad: barrister T. Eicke, keda volitas D. Flynn, Joint Council for the Welfare of Immigrants, ja solicitor D. Betts,
– Ühendkuningriigi valitsus, esindaja: J. E. Collins, keda abistasid E. Sharpston, QC, ja barrister T. R. Tam,
– Kreeka valitsus, esindajad: I. Galani Maragkoudaki ja S. Vodina,
– Euroopa Ühenduste Komisjon, esindaja: C. O’Reilly,
arvestades kohtuistungi ettekannet,
olles 5. novembri 2002. aasta kohtuistungil ära kuulanud suulised märkused, mille esitasid H. Akrich (esindaja: T. Eicke), Ühendkuningriigi valitsus (esindaja: J. E. Collins, keda abistas E. Sharpston), Kreeka valitsus (esindajad: I. Galani Maragkoudaki ja E. M. Mamouna) ja komisjon (esindaja: C. O’Reilly),
olles 27. veebruari 2003. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Immigration Appeal Tribunal esitas 3. oktoobri 2000. aasta määrusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 7. märtsil 2001, EÜ artikli 234 alusel kaks eelotsuse küsimust isikute vaba liikumist ja liikmesriigi kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasa elamisõigust käsitlevate ühenduse õigusnormide tõlgendamise kohta.
2 Need küsimused kerkisid üles kohtuvaidluses Secretary of State for the Home Deparmenti (edaspidi „Secretary of State”) ja Maroko kodaniku Hacene Akrichi vahel seoses viimase õigusega siseneda Ühendkuningriiki ja seal elada.
Õiguslik raamistik
Ühenduse õigusnormid
3 EÜ artikli 39 lõiked 1–3 on sõnastatud järgmiselt:
„1. Tagatakse töötajate liikumisvabadus ühenduse piires.
2. Selline liikumisvabadus nõuab igasuguse kodakondsusel põhineva liikmesriikide töötajate diskrimineerimise kaotamist nii töölevõtmisel, töö tasustamisel kui ka muude töötingimuste puhul.
3. Alludes piirangutele, mis on õigustatud avaliku korra, avaliku julgeoleku või rahvatervise seisukohalt, toob see endaga kaasa õiguse:
[…]
b) liikuda sel eesmärgil vabalt liikmesriikide territooriumil;
[…]”
4 Nõukogu 25. veebruari 1964. aasta direktiiv 64/221/EMÜ välisriigi kodanike liikumise ja elukohaga seonduvate avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu seisukohalt õigustatud erimeetmete kooskõlastamise kohta (EÜT 1964, 56, lk 850; ELT eriväljaanne 05/01, lk 11) sätestab artiklis 1, artiklis 2 ja artikli 3 lõigetes 1 ja 2 järgmist:
„Artikkel 1
1. Käesolevat direktiivi kohaldatakse kõikide liikmesriigi kodanike suhtes, kes elavad mõnes teises ühenduse liikmesriigis või reisivad sinna selleks, et seal töötada või tegutseda füüsilisest isikust ettevõtjana või kasutada teenuseid.
2. Käesolevat direktiivi kohaldatakse ka abikaasa ja pereliikmete suhtes, kes kuuluvad kõnealuses valdkonnas asutamiselepingu kohaselt vastuvõetud määruste ja direktiivide reguleerimisalasse.
Artikkel 2
1. Käesolev direktiiv käsitleb kõiki meetmeid, mis liikmesriigid on avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides võtnud nende territooriumile sisenemise, elamislubade väljastamise ja pikendamise ning nende territooriumilt väljasaatmise suhtes.
2. Kõnealuseid huve ei tohi rakendada majanduslikel eesmärkidel.
Artikkel 3
1. Avaliku korra või julgeoleku huvides võetud meetmed põhinevad eranditult asjaomase isiku isiklikul käitumisel.
2. Varasemate süüdimõistvate kohtuotsustega ei saa iseenesest põhjendada selliste meetmete võtmist.”
5 Nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määruse (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires (EÜT L 257, lk 2; ELT eriväljaanne 05/01, lk 15) artikli 10 lõiked 1 ja 3 sätestavad:
„1. Sõltumata kodakondsusest on õigus asuda elama töötaja juurde, kes on ühe liikmesriigi kodanik ja kes töötab teise liikmesriigi territooriumil:
a) tema abikaasal ja nende järglastel, kes on alla 21aastased või ülalpeetavad;
b) töötaja ja tema abikaasa ülalpeetavatel sugulastel ülenevas liinis.
[…]
3. Lõigete 1 ja 2 kohaldamise eelduseks on, et töötajal on oma pere jaoks samasugune elamispind, mida peetakse piirkonnas, kus ta töötab, tavaliseks selle riigi kodanikest töötajate puhul; käesoleva sätte alusel ei tohi siiski teha vahet selle riigi kodanikest töötajate ja teistest liikmesriikidest pärit töötajate vahel.”
6 Määrusega nr 1612/68 samal ajal võttis ühenduse seadusandja vastu nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta direktiivi 68/360/EMÜ liikmesriikide töötajate ja nende perekondade liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires (EÜT L 257, lk 13; ELT eriväljaanne 05/01, lk 27). Selle direktiivi põhjenduse 1 kohaselt on direktiivi eesmärk võtta meetmed, mis vastavad õigustele ja privileegidele, mis määrusega nr 1612/68 on antud liikmesriikide kodanikele, kelle liikumise põhjuseks on töö, ja nende pereliikmetele. Vastavalt selle direktiivi põhjendusele 2 tuleks elupaika käsitlevate eeskirjadega võimaluse piires võrdsustada teiste liikmesriikide töötajate ja nende pereliikmete seisund liikmesriigi enda kodanike omaga.
7 Direktiivi 68/360 artikkel 1 sätestab:
„Liikmesriigid kaotavad käesoleva direktiivi kohaselt toimides määruse (EMÜ) nr 1612/68 kohaldamisalasse kuuluvate liikmesriikide kodanike ja nende pereliikmete liikumis- ja elamispiirangud.”
8 Direktiivi 68/360 artikkel 3 on sõnastatud järgmiselt:
„1. Liikmesriigid lubavad artiklis 1 nimetatud isikutel oma territooriumile siseneda lihtsalt kehtiva isikutunnistuse või passi esitamisel.
2. Sissesõiduviisat ega muid samaväärseid dokumente ei või nõuda; see ei kehti pereliikmete suhtes, kes ei ole ühegi liikmesriigi kodanikud. Liikmesriigid tagavad sellistele isikutele kõik võimalused vajalike viisade saamiseks.”
9 Direktiivi 360/68 artikkel 4 sätestab:
„1. Liikmesriigid annavad õiguse oma territooriumil elamiseks artiklis 1 nimetatud isikutele, kes esitavad lõikes 3 loetletud dokumendid.
2. Elamisõiguse tõendamiseks väljastatakse dokument nimega „EMÜ liikmesriigi kodaniku elamisluba”. Kõnealuses dokumendis tuleb mainida, et see on väljastatud vastavalt määrusele (EMÜ) nr 1612/68 ja meetmetele, mis liikmesriigid on võtnud käesoleva direktiivi rakendamiseks. Mainitud tekst on esitatud käesoleva direktiivi lisas.
3. EMÜ liikmesriigi kodaniku elamisloa väljastamiseks võivad liikmesriigid nõuda ainult järgmiste dokumentide esitamist:
– töötajalt:
a) dokument, mille alusel ta nende territooriumile sisenes;
b) tööandja kinnitus töölevõtmise kohta või töötõend;
– töötaja pereliikmetelt:
c) dokument, mille alusel nad nende territooriumile sisenesid;
d) päritoluriigi või riigi, kust nad tulid, pädevate asutuste väljastatud dokument, mis tõendab nende sugulussidemeid;
e) määruse (EMÜ) nr 1612/68 artikli 10 lõigetes 1 ja 2 nimetatud juhtudel päritoluriigi või riigi, kust nad tulid, pädevate asutuste väljastatud dokument, mis tõendab, et nad on töötaja ülalpeetavad või et nad elavad kõnealuses riigis tema juures.
4. Pereliikmele, kes ei ole ühegi liikmesriigi kodanik, väljastatakse elamisõigust tõendav dokument, mis kehtib võrdselt töötajale, kelle ülalpeetav ta on, väljastatud dokumendiga.”
10 Füüsilisest isikust ettevõtjaid ja nende pereliikmeid käsitleb nõukogu 21. mai 1973. aasta direktiiv 73/148/EMÜ liikmesriikide kodanikele seoses asutamise ja teenuste osutamisega seatavate liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires (EÜT L 172, lk 14; ELT eriväljaanne 05/01, lk 167).
Siseriiklikud õigusnormid
Üldsätted
11 Ühendkuningriigi immigratsioonialaseid õigusnorme sisaldavad peamiselt Immigration Act 1971 (1971. aasta immigratsiooniseadus) ja United Kingdom Immigration Rules (House of Commons Paper 395) (Ühendkuningriigi parlamendi poolt 1994. aastal vastu võetud immigratsioonieeskirjad), mida on hiljem korduvalt muudetud (edaspidi „immigratsioonieeskirjad”).
12 Immigration Act 1971 artikli 1 lõike 2 ja artikli 3 lõike 1 kohaselt võib Ühendkuningriigi kodakondsuseta isik üldreeglina Ühendkuningriiki siseneda ja seal elada vaid siis, kui talle on antud selleks luba. Nende lubade nimetused on vastavalt „sisenemisluba” (leave to enter) ja „elamisluba” (leave to remain).
13 Vastavalt immigratsioonieeskirjade punktile 24 peavad teatavate riikide, sh Maroko kodanikud omandama enne Ühendkuningriiki sisenemist eelneva „sisenemistunnistuse” (entry clearance). Sisenemistunnistus on sarnane viisaga. Isikutele, kes peavad saama viisa, antakse sisenemistunnistus viisa kujul.
14 Immigration Act 1988 (1988. aasta immigratsiooniseadus) artikli 7 lõike 1 kohaselt ei pea isik taotlema luba, et siseneda Ühendkuningriiki või seal elada, „kui ta võib riiki siseneda või seal elada sellise ühenduse õigusest tuleneva õiguse alusel, millele ta saab tugineda vahetult”.
Secretary of State’i kaalutlusõigus
15 Secretary of State’il on kaalutlusõigus lubada isikutel siseneda või jääda Ühendkuningriiki isegi siis, kui nad ei täida immigratsioonialastes õigusaktides toodud konkreetseid tingimusi.
Väljasaatmine
16 Vastavalt Immigration Act 1971 artikli 3 lõigetele 5 ja 6 võidakse Ühendkuningriigi kodakondsuseta isik teatavatel tingimustel Ühendkuningriigist välja saata (deportation), sealhulgas siis, kui ta on süüdi mõistetud kuriteos, mille eest võib mõista vanglakaristuse, ja kui kriminaalkohus on soovitanud ta välja saata.
17 Kui Secretary of State on väljasaatmiskorralduse allkirjastanud, on vastavalt Immigration Act 1971 artikli 5 lõikele 1 tagajärjeks see, et isik peab Ühendkuningriigist lahkuma ja ei saa Ühendkuningriiki siseneda ning talle enne või pärast korralduse allkirjastamist antud sisenemisluba või elamisluba tühistatakse. Väljasaatmiskorraldused näevad ette meetmed isikute Ühendkuningriigist eemaldamiseks.
18 Isikule, kes taotleb sisenemisluba Ühendkuningriiki ajal, kui tema suhtes kehtib väljasaatmiskorraldus, tuleb keelduda sisenemisluba andmast (immigratsioonieeskirjade punkti 320 lõige 2), kuigi ta täidaks tingimused sisenemisloa saamiseks. Isik, kes siseneb Ühendkuningriiki ajal, kui tema suhtes kehtib väljasaatmiskorraldus, on ebaseaduslikult riiki sisenenud välismaalane (Immigration Act 1971 artikli 33 lõige 1). Teda võib Ühendkuningriigist välja saata kui ebaseaduslikult riiki sisenenud välismaalast Immigration Act 1971 artikli 4 lõike 2 punkti c ja lisa 2 punkti 9 alusel.
19 Väljasaatmiskorraldused on tähtajatud. Vastavalt Immigration Act 1971 artikli 5 lõikele 2 võib Secretary of State väljasaatmiskorralduse sellegipoolest igal ajal tühistada. Immigratsioonieeskirjade punkti 390 alusel tuleb iga väljasaatmiskorralduse tühistamise taotlust hinnata kõiki asjaolusid silmas pidades, sealhulgas väljasaatmiskorralduse aluseks olnud asjaolusid, kõiki tühistamise toetuseks tehtud avaldusi, riiklikke huve, sh tõhusa sisserändekontrolli säilitamist, ning taotluse esitanud isiku huve, sh kõiki inimlikke põhjuseid. Abielu- ja perekondlikud asjaolud lähevad tavaliselt inimlike põhjustena arvesse.
20 Immigratsioonieeskirjade punkti 391 kohaselt väljasaatmiskorraldusi tavaliselt ei tühistata, välja arvatud siis, kui olukorras on toimunud oluline muutus või kui tühistamist õigustab aja möödumine. Kui ei ole tegu väga erandlike asjaoludega, tühistatakse väljasaatmiskorraldus vaid siis, kui isik on olnud Ühendkuningriigist eemal vähemalt kolm aastat pärast korralduse tegemist.
21 Immigratsioonieeskirjade punkt 392 sätestab, et väljasaatmiskorralduse tühistamine iseenesest ei anna isikule õigust Ühendkuningriiki siseneda. See võimaldab tal üksnes taotleda Ühendkuningriiki sisenemist vastavalt immigratsioonieeskirjadele või teistele immigratsioonialastele õigusnormidele.
Abielu Ühendkuningriigi kodaniku või Euroopa Majanduspiirkonna (EMP) liikmesriigi kodanikuga
22 Isik, kes peab Ühendkuningriiki sisenemiseks taotlema sisenemisluba, võib seda luba taotleda selle alusel, et ta on abielus Ühendkuningriigis viibiva ja sinna elama asunud isikuga, sh Ühendkuningriigi kodanikuga. Sellise loa andmise tingimused on loetletud immigratsioonieeskirjade punktis 281. Vastavalt selle punkti alapunktile vi peab taotlejal olema kehtiv sisenemistunnistus, mis annab talle loa siseneda Ühendkuningriiki abikaasana.
23 Kõik immigratsioonieeskirjade punktis 281 loetletud tingimused täitnud isikule võib anda sisenemistunnistuse ja sellisel juhul võib ta Ühendkuningriigi piiripunkti jõudes taotleda sisenemisluba. Vastavalt immigratsioonieeskirjade punktile 282 võib isikule, kes soovib saada Ühendkuningriiki sisenemise luba kui Ühendkuningriigis viibiva ja sinna elama asunud isiku abikaasa, anda esialgse sisenemisloa kuni 12 kuuks, kui tal on selline sisenemistunnistus.
24 Immigratsioonieeskirjade punkti 320 lõige 2 ja punkti 321 lõige 3 sätestavad siiski, et kui Ühendkuningriigis viibiva ja sinna elama asunud isiku abikaasana soovib Ühendkuningriiki siseneda isik, kelle suhtes kehtib väljasaatmiskorraldus, tuleb keelduda talle andmast sisenemistunnistust ja ka sisenemisluba, kui ta on seda taotlenud, isegi kui ta täidab kõik tingimused abikaasana sisenemiseks. Selline isik peab saavutama väljasaatmiskorralduse tühistamise, enne kui talle saab anda sisenemistunnistuse või Ühendkuningriiki sisenemise loa. Ta võib taotleda väljasaatmiskorralduse tühistamist enne sisenemistunnistuse taotlemist või sellega samal ajal.
25 Algselt ei olnud Ühendkuningriigi immigratsioonialaste õigusnormide hulgas erisätet, mis reguleeriks olukorda, mida Euroopa Kohus käsitles 7. juuli 1992. aasta otsuses kohtuasjas C‑370/90: Singh (EKL 1992, lk I‑4265), kus on tegemist sellise isiku Ühendkuningriiki lubamisega, kes tavaliselt vajab sisenemisluba ja soovib Ühendkuningriiki siseneda Ühendkuningriigi kodaniku abikaasana, kui Ühendkuningriigi kodanik pöördub või soovib pöörduda tagasi Ühendkuningriiki pärast teises liikmesriigis töötajana ühenduse õigusest tulenevate õiguste kasutamist.
26 Eespool viidatud Singhi kohtuotsust silmas pidades on sellel isikul „ühenduse õigusest tulenev õigus, millele ta saab tugineda vahetult” Immigration Act 1988 artikli 7 lõike 1 ja European Communities Act 1972 (1972. aasta seadus Euroopa ühenduste kohta) artikli 2 tähenduses ja seega ei pea ta saama Ühendkuningriiki sisenemise luba.
27 Praktikas tuleb isikul, kui ta kuulub eelneva sisenemistunnistuse omandama kohustatud isikute hulka, selline tunnistus hankida, et tal lubataks Ühendkuningriiki siseneda. Üldreeglina see talle antakse, ent sellest võidakse keelduda avaliku korra, julgeoleku või rahvatervise huvides. Kui selline sisenemistunnistus antakse, on isikul Ühendkuningriiki saabumisel õigus riiki siseneda ja seal elada samadel tingimustel kui muu EMP liikmesriigi kui Ühendkuningriigi kodaniku pereliikmel (Immigration (European Economic Area) Order 1994 (1994. aasta immigratsioonimäärus (Euroopa Majanduspiirkond), artikli 3 lõiked 2 ja 3).
28 Vastavalt EEA Regulations 2000 (2000. aasta määrus EMP liikmesriikide kodanike õiguse kohta Ühendkuningriiki siseneda ja seal elada) artikli 11 lõikele 1 kohaldub see määrus Ühendkuningriigi kodaniku pereliikmele, nagu ta oleks EMP liikmesriigi kodaniku pereliige, kui on täidetud artikli 11 lõikes 2 ette nähtud tingimused. Need tingimused on järgmised:
– pärast Ühendkuningriigist lahkumist on Ühendkuningriigi kodanik elanud EMP liikmesriigis ja seal töötanud (mitte ajutistel ega juhutöödel) või tegutsenud füüsilisest isikust ettevõtjana;
– Ühendkuningriigi kodanik ei ole lahkunud Ühendkuningriigist selleks, et võimaldada oma pereliikmel saada õigusi selle määruse alusel ja seega vältida Ühendkuningriigi immigratsioonialaste õigusnormide kohaldamist;
– Ühendkuningriiki tagasipöördumisel oleks Ühendkuningriigi kodanikul, kui ta oleks EMP liikmesriigi kodanik, õigus Ühendkuningriigis elada (qualified person), ja
– kui Ühendkuningriigi kodaniku pereliige on tema abikaasa, on abielu sõlmitud EMP liikmesriigis ja nad on seal koos elanud enne Ühendkuningriigi kodaniku tagasipöördumist Ühendkuningriiki.
Menetlus põhikohtuasjas
29 Veebruaris 1989 anti 1967. aastal sündinud Maroko kodanikule Hacene Akrichile luba siseneda Ühendkuningriiki ühekuulise turistiviisa alusel. Ta taotles elamisluba kui üliõpilane, ent 1989. aasta juulis keelduti talle elamisluba andmast ja 1990. aasta augustis jäeti keeldumise peale esitatud kaebus rahuldamata.
30 Juunis 1990 mõisteti ta süüdi varguse katse ja varastatud isikutunnistuse kasutamise eest. Secretary of State’i poolt tehtud väljasaatmiskorralduse alusel saadeti ta 2. jaanuaril 1991 välja Alžeeriasse.
31 Jaanuaris 1992 tuli ta tagasi Ühendkuningriiki võltsitud Prantsuse isikutunnistust kasutades. Ta arreteeriti uuesti ja saadeti välja 1992. aasta juunis. Olles Ühendkuningriigist eemal olnud vähem kui kuu aega, tuli ta salaja riiki tagasi.
32 Ühendkuningriigis ebaseaduslikult elamise ajal abiellus ta 8. augustil 1996 Ühendkuningriigi kodaniku Helina Jazdzewskaga ja taotles sama kuu lõpus elamisluba kui Ühendkuningriigi kodaniku abikaasa.
33 Akrich vahistati 1997. aasta alguses Immigration Act 1971 alusel ja 1997. aasta augustis saadeti vastavalt tema soovile välja Dublinisse (Iirimaa), kuhu ta abikaasa oli 1997. aasta juunist alates elama asunud.
34 Jaanuaris 1998 taotles Hacene Akrich väljasaatmiskorralduse tühistamist ja järgmisel kuul sisenemistunnistust kui Ühendkuningriiki elama asunud isiku abikaasa.
35 Selle taotluse esitamise ajal küsitles Ühendkuningriigi ametnik Hacene ja Helina Akrichit Ühendkuningriigi saatkonnas Dublinis nende elamise kohta Iirimaal ja nende edasiste kavatsuste kohta. Esiteks selgus, et Helina Akrich oli töötanud Dublinis 1997. aasta augustist alates, sealhulgas alates 1998. aasta jaanuarist täiskohaga pangas tähtajalise töölepingu alusel esialgu kuni 1998. aasta mai või juunini, ent võimalusega töölepingut pikendada. Hacene Akrich ise töötas rendiagentuuri vahendusel toitlustusteenuse osutaja juures, tehes kõiki pakutavaid töid. Helina Akrichi vend pakkus neile elamispinda Ühendkuningriigis, kui nad tuleksid tagasi, ja Helina Akrichile pakuti Ühendkuningriigis tööd alates 1998. aasta augustist.
36 Teiseks selgus küsitluse käigus, et Hacene ja Helina Akrich taotlesid sisenemistunnistust eespool viidatud Singhi kohtuotsuse alusel. Helina Akrich ütles küsimusele vastates, et tema ja ta abikaasa kavatsevad pöörduda tagasi Ühendkuningriiki, kuna nad on „kuulnud räägitavat ühenduse õigustest, mille kohaselt võib pärast kuuekuulist eemalviibimist Ühendkuningriiki tagasi pöörduda”. Ta ütles, et oli selle info saanud „solicitor’idelt ja teistelt samas olukorras olevatelt isikutelt”.
37 Secretary of State keeldus 21. septembril 1998 väljasaatmiskorralduse tühistamisest. Tema juhendite alusel keelduti 29. septembril 1998 ka Singhi kohtuotsuse alusel taotletud sisenemistunnistuse väljaandmisest. Secretary of State leidis, et Hacene ja Helina Akrichi kolimine Iirimaale oli vaid ajutine eemalolek eesmärgiga saada Hacene Akrichile Ühendkuningriiki tagasipöördumisel elamisõigus ja seeläbi vältida Ühendkuningriigi siseriiklike õigusaktide kohaldamist ning et Helina Akrich seetõttu tegelikult ei kasutanud teises liikmesriigis töötajana EÜ asutamislepingust tulenevaid õigusi.
38 Oktoobris 1998 esitas Hacene Akrich kaebuse nende kahe otsuse peale Immigration Adjudicatorile (Ühendkuningriik), kes rahuldas kaebused 1999. aasta novembris.
39 Immigration Adjudicator pidas küll tuvastatuks, et Hacene ja Helina Akrich olid kolinud Iirimaale, et seejärel kasutada ühenduse õigusest tulenevaid õigusi, mis võimaldanuks neil Ühendkuningriiki tagasi pöörduda, ent leidis siiski, et õiguslikust vaatepunktist oli Helina Akrich tegelikult kasutanud ühenduse õigusest tulenevaid õigusi ning abikaasade kavatsused ei muuda seda, ning et järelikult ei olnud nad ühenduse õiguse sätetele tuginenud selleks, et vältida Ühendkuningriigi siseriiklike õigusaktide kohaldamist. Ta leidis ka, et Hacene Akrich ei kujuta endast sellist reaalset ja tõsist ohtu avalikule korrale, et õigustada väljasaatmiskorralduse kehtima jätmist.
40 Secretary of State esitas selle otsuse peale apellatsioonkaebuse Immigration Appeal Tribunalile.
Eelotsusetaotlus ja eelotsuse küsimused
41 Oma eelotsusetaotluses märkis Immigration Appeal Tribunal, et eespool viidatud Singhi kohtuotsuse punktis 24 sõnastas Euroopa Kohus järgmise reservatsiooni:
„Mis puudutab Ühendkuningriigi mainitud pettuse ohtu, siis piisab märkimisest, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt (vt eelkõige 7. veebruari 1979. aasta otsus kohtuasjas 115/78: Knoors, EKL 1979, lk 399, punkt 25, ja 3. oktoobri 1990. aasta otsus kohtuasjas C‑61/89: Bouchoucha, EKL 1990, lk I‑3551, punkt 14) ei tohi asutamislepinguga loodud võimaluste tagajärjeks olla see, et isikud saaksid kuritarvituslikult vältida siseriikliku õiguse kohaldamist ning liikmesriikidel oleks keelatud võtta selliste kuritarvituste vältimiseks vajalikke meetmeid.”
42 Immigration Appeal Tribunal küsib, kas nõustudes Hacene Akrichi väitega, et kõik meetmed, mida liikmesriik kuritarvituste vältimiseks võtab, peavad olema ühenduse õigusega kooskõlas, kohaldas Immigration Appeal Tribunal seda reservatsiooni õigesti.
43 Vastavalt Secretary of State’i arvamusele tuleb seda reservatsiooni arvestada Hacene Akrichi argumentatsiooni mõlemas faasis, nii et kui ei võeta piisavalt arvesse asjaolu, et ühenduse õigusest tulenevate õiguste väidetava kasutamise eesmärk oli nimelt vältida Ühendkuningriigi immigratsioonialaste õigusnormide tavapärast kohaldamist, ei ole võimalik kindlaks teha, kas Hacene ja Helina Akrich saavad kasutada „töötajatele” antud õigusi või kas „avalikul korral” põhineva erandi ulatus õigustab „töötaja” abikaasa väljasaatmist liikmesriigist.
44 Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et tegu on küsimusega, mida eespool viidatud Singhi kohtuotsuses selgelt ei lahendatud, mistõttu on vaja küsida Euroopa Kohtult uusi juhiseid.
45 Neid asjaolusid arvestades otsustas Immigration Appeal Tribunal menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„Kas olukorras, kus liikmesriigi kodanik on abielus kolmanda riigi kodanikuga, kellel ei ole siseriikliku õiguse alusel õigust sellesse liikmesriiki siseneda või seal elada, ja ta kolib koos välismaalasest abikaasaga teise liikmesriiki eesmärgiga seal piiratud aja jooksul töötades kasutada ühenduse õigusest tulenevaid õigusi, et hiljem koos välismaalasest abikaasaga oma päritoluliikmesriiki tagasipöördumisel taotleda ühenduse õigusest tulenevaid õigusi:
1) on päritoluliikmesriigil õigus pidada abielupaari kavatsust – kolida teise liikmesriiki, et taotleda päritoluliikmesriiki tagasipöördumisel ühenduse õigusest tulenevaid õigusi, kuigi välismaalasest abikaasa ei vasta siseriiklikes õigusaktides sätestatud tingimustele – ühenduse õigusele tuginemiseks eesmärgiga vältida siseriiklike õigusaktide kohaldamist;
2) kui see on nii, siis kas päritoluliikmesriik võib keelduda:
a) tühistamast välismaalasest abikaasa liikmesriiki sisenemisele seatud takistust (käesolevas kohtuasjas kehtiv väljasaatmiskorraldus) ja
b) andmast välismaalasest abikaasale õigust oma territooriumile siseneda?”
Eelotsuse küsimused
46 Nende küsimustega, mida tuleb käsitleda koos, tahab eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, milline on eespool viidatud Singhi kohtuotsuse ulatus sellises olukorras, nagu on kõne all põhikohtuasjas.
47 Mainitud kohtuotsuses leidis Euroopa Kohus, et EMÜ asutamislepingu artikli 52 (hiljem EÜ asutamislepingu artikkel 52, muudetuna EÜ artikkel 43) ja direktiivi 73/148 sätteid tuleb tõlgendada nii, et need kohustavad liikmesriiki andma loa tema territooriumile sisenemiseks ja seal elamiseks selle liikmesriigi kodaniku abikaasale olenemata viimase kodakondsusest, kui see kodanik on koos nimetatud abikaasaga asunud EMÜ asutamislepingu artikli 48 tähenduses (hiljem EÜ asutamislepingu artikkel 48, muudetuna EÜ artikkel 39) töötamise eesmärgil elama teise liikmesriigi territooriumile ja pöördub tagasi oma kodakondsusriigi territooriumile, et asuda seal elama asutamislepingu artikli 52 tähenduses. Selle kohtuotsuse resolutsiooni kohaselt peavad abikaasal olema vähemalt samad õigused, mis tal oleksid ühenduse õiguse alusel siis, kui tema abikaasa siseneks mõne teise liikmesriigi territooriumile ja elaks seal.
48 Samad tagajärjed on ka EÜ artiklil 39, kui liikmesriigi kodanik soovib liikmesriigi territooriumile tagasi tulla, et seal töötada. Kui tema abikaasa on kolmanda riigi kodanik, peavad tal järelikult olema vähemalt samad õigused, mis tal oleksid määruse nr 1612/68 artikli 10 alusel siis, kui tema abikaasa siseneks mõne teise liikmesriigi territooriumile ja elaks seal.
49 Määrus nr 1612/68 käsitleb siiski vaid vaba liikumist ühenduse piires. See ei sätesta midagi liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasa õiguse kohta ühenduse territooriumile siseneda.
50 Sellises olukorras, nagu on kõne all põhikohtuasjas, peab määruse nr 1612/68 artiklis 10 sätestatud õigustele tuginemiseks elama liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasa seaduslikult mõnes liikmesriigis, kui ta liigub teise liikmesriiki, kuhu liidu kodanik kavatseb elama asuda või on elama asunud.
51 See tõlgendus on kooskõlas ühenduse õiguse sätete süsteemiga, mis on suunatud sellele, et tagada ühenduses töötajate liikumisvabadus, mille kasutamine ei tohi kaasa tuua võõrtöötaja ega tema perekonna karistamist.
52 Kui liikmesriigis elav liidu kodanik, kes on abielus kolmanda riigi kodanikuga, kellel on selles liikmesriigis elamise õigus, liigub töötamise eesmärgil teise liikmesriiki, ei tohiks ta selle ümberasumise tõttu kaotada võimalust seaduslikult koos elada, mistõttu annab määruse nr 1612/68 artikkel 10 nimetatud abikaasale õiguse asuda elama kõnealusesse teise liikmesriiki.
53 Kui aga liikmesriigis elav liidu kodanik, kes on abielus kolmanda riigi kodanikuga, kellel ei ole selles liikmesriigis elamise õigust, liigub töötamise eesmärgil teise liikmesriiki, ei tähenda asjaolu, et tema abikaasal puudub määruse nr 1612/68 artiklist 10 tulenev õigus koos temaga sellesse teise liikmesriiki elama asuda, ebasoodsamat kohtlemist võrreldes sellega, mis langes neile osaks enne, kui nimetatud liidu kodanik oli kasutanud asutamislepinguga antud vaba liikumise võimalusi. Järelikult ei pane sellise õiguse puudumine liidu kodanikku loobuma EÜ artikliga 39 tagatud liikumisvabaduse kasutamisest.
54 Sama kehtib siis, kui kolmanda riigi kodanikuga abielus olev liidu kodanik pöördub töötamise eesmärgil tagasi liikmesriiki, mille kodanik ta on. Kui tema abikaasal on kehtiv elamisõigus mõnes teises liikmesriigis, kohaldub määruse nr 1612/68 artikkel 10, et mitte panna liidu kodanikku loobuma liikumisvabaduse kasutamisest, pöördudes tagasi liikmesriiki, mille kodanik ta on. Kui aga tema abikaasal ei ole kehtivat elamisõigust teises liikmesriigis, ei pane asjaolu, et abikaasal ei ole määruse nr 1612/68 artiklist 10 tulenevat õigust asuda elama koos liidu kodanikuga, liidu kodanikku loobuma ülalmainitud õiguste kasutamisest.
55 Mis puudutab eespool viidatud Singhi kohtuotsuse punktis 24 mainitud kuritarvitamise küsimust, siis tuleb meenutada, et kavatsused, mis võivad olla ajendanud liikmesriigi töötajat otsima tööd teises liikmesriigis, ei oma tähtsust seoses tema õigusega siseneda teise liikmesriigi territooriumile ja seal elada, kui ta seal tõepoolest tegeleb või soovib tegelda tegeliku tööga (23. märtsi 1982. aasta otsus kohtuasjas 53/81: Levin, EKL 1982, lk 1035, punkt 23).
56 Need kavatsused ei ole asjassepuutuvad ka abielupaari õigusliku olukorra hindamisel, kui nad pöörduvad tagasi liikmesriiki, mille kodanik töötaja on. Sellist käitumist ei saa pidada eespool viidatud Singhi kohtuotsuse punktis 24 mainitud kuritarvituseks isegi siis, kui abikaasal ei olnud töötaja kodakondsusriigis elamisõigust sel ajal, kui abielupaar teise liikmesriiki elama asus.
57 Seevastu oleks kuritarvitamine see, kui võõrtöötajatele ja nende abikaasadele ühenduse õigusega loodud võimalusi kasutataks näilike abielude raames, mis on sõlmitud selleks, et vältida kolmandate riikide kodanike riiki sisenemist ja seal elamist käsitlevate sätete kohaldamist.
58 Kui abielu ei ole näilik ning kui ajal, mil liidu kodanik pöördub tagasi liikmesriiki, mille kodanik ta on, ei ela tema abikaasa, kes on kolmanda riigi kodanik ja kellega koos elas liidu kodanik liikmesriigis, kust ta nüüd lahkub, seaduslikult mõne liikmesriigi territooriumil, tuleb ikkagi võtta arvesse õigust sellele, et austataks perekonnaelu 4. novembril 1950 Roomas allkirjastatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 8 tähenduses (edaspidi „EIÕK”). See õigus on osa põhiõigustest, mis on Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt ühenduse õiguskorras kaitstud, mida on kinnitatud ka ühtse Euroopa akti preambulis ja EL lepingu artikli 6 lõikes 2.
59 Kuigi välismaalase õigus siseneda teatud riigi territooriumile ja seal elada ei ole EIÕK alusel tagatud nagu põhiõigus, võib konventsiooni artikli 8 lõikes 1 ette nähtud õigust perekonnaelu austamisele riivata see, kui isikul keelatakse sisenemine riiki või elamine riigis, kus elavad tema lähedased pereliikmed. Selline riive on EIÕK‑ga vastuolus, kui see ei vasta artikli 8 lõike 2 nõuetele, st kui see ei ole „kooskõlas seadusega”, ei ole kehtestatud viidatud lõikes nimetatud ühe või mitme legitiimse eesmärgi saavutamiseks ja ei ole „demokraatlikus ühiskonnas vajalik”, st põhjendatud tungiva sotsiaalse vajadusega, ning ei ole proportsionaalne taotletava legitiimse eesmärgi suhtes (11. juuli 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑60/00: Carpenter, EKL 2002, lk I-6279, punkt 42).
60 Selle piirid, mis on „demokraatlikus ühiskonnas vajalik”, kui abikaasa on toime pannud õigusrikkumise, on toodud välja Euroopa Inimõiguste Kohtu 2. augusti 2001. aasta otsuses kohtuasjas Boultif vs. Šveits (Recueil des arrêts et décisions 2001 IX, punktid 46–56) ja 11. juuli 2002. aasta otsuses kohtuasjas Amrollahi vs. Taani (kogumikus Recueil des arrêts et décisions veel avaldamata, punktid 33–44).
61 Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb eelotsuse küsimustele vastata järgmiselt.
– Niisuguses olukorras, nagu on kõne all põhikohtuasjas, määruse nr 1612/68 artiklis 10 sätestatud õigustele tuginemiseks peab liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasa elama seaduslikult mõnes liikmesriigis, kui ta liigub teise liikmesriiki, kuhu liidu kodanik kavatseb elama asuda või on elama asunud.
– Määruse nr 1612/68 artikkel 10 ei kohaldu, kui liikmesriigi kodanik ja kolmanda riigi kodanik on sõlminud näiliku abielu, et vältida kolmandate riikide kodanike riiki sisenemist ja seal elamist käsitlevate sätete kohaldamist.
– Kui liikmesriigi kodaniku ja kolmanda riigi kodaniku vahel sõlmitud abielu ei ole näilik, ei oma asjaolu, et abikaasad asusid teise liikmesriiki elama eesmärgiga saada tagasipöördumisel liikmesriiki, mille kodanik esimene abikaasa on, et tugineda ühenduse õigusest tulenevatele õigustele, tähtsust nende õigusliku olukorra hindamisel viimati mainitud liikmesriigi ametivõimude poolt.
– Kui ajal, mil kolmanda riigi kodanikuga abielus olev esimese liikmesriigi kodanik, kes elab koos oma abikaasaga mõnes teises liikmesriigis, pöördub töötamise eesmärgil tagasi liikmesriiki, mille kodanik ta on, ning tema abikaasa ei saa tugineda määruse nr 1612/68 artiklis 10 sätestatud õigustele, kuna ta ei ole seaduslikult elanud mõne liikmesriigi territooriumil, siis juhul, kui abielu ei ole näilik, peavad esimese liikmesriigi pädevad ametiasutused abikaasa territooriumile sisenemise ja seal elamise taotluse hindamisel arvestama EIÕK artikli 8 mõttes õigusega sellele, et austataks perekonnaelu.
Kohtukulud
62 Euroopa Kohtule märkusi esitanud Ühendkuningriigi ja Kreeka valitsuse ning komisjoni kohtukulusid ei hüvitata. Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus.
Esitatud põhjendustest lähtudes
EUROOPA KOHUS,
vastuseks Immigration Appeal Tribunali 3. oktoobri 2000. aasta määrusega esitatud küsimustele, otsustab:
1. Niisuguses olukorras, nagu on kõne all põhikohtuasjas, nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määruse (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires artiklis 10 sätestatud õigustele tuginemiseks peab liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasa elama seaduslikult mõnes liikmesriigis, kui ta liigub teise liikmesriiki, kuhu liidu kodanik kavatseb elama asuda või on elama asunud.
2. Määruse nr 1612/68 artikkel 10 ei kohaldu, kui liikmesriigi kodanik ja kolmanda riigi kodanik on sõlminud näiliku abielu, et vältida kolmandate riikide kodanike riiki sisenemist ja seal elamist käsitlevate sätete kohaldamist.
3. Kui liikmesriigi kodaniku ja kolmanda riigi kodaniku vahel sõlmitud abielu ei ole näilik, ei oma asjaolu, et abikaasad asusid teise liikmesriiki elama eesmärgiga saada tagasipöördumisel liikmesriiki, mille kodanik esimene abikaasa on, et tugineda ühenduse õigusest tulenevatele õigustele, tähtsust nende õigusliku olukorra hindamisel viimati mainitud liikmesriigi ametivõimude poolt.
4. Kui ajal, mil kolmanda riigi kodanikuga abielus olev esimese liikmesriigi kodanik, kes elab koos oma abikaasaga mõnes teises liikmesriigis, pöördub töötamise eesmärgil tagasi liikmesriiki, mille kodanik ta on, ning tema abikaasa ei saa tugineda määruse nr 1612/68 artiklis 10 sätestatud õigustele, kuna ta ei ole seaduslikult elanud mõne liikmesriigi territooriumil, siis juhul, kui abielu ei ole näilik, peavad esimese liikmesriigi pädevad ametiasutused abikaasa territooriumile sisenemise ja seal elamise taotluse hindamisel arvestama EIÕK artikli 8 mõttes õigusega sellele, et austataks perekonnaelu.
Rodríguez Iglesias | Puissochet | Wathelet |
Schintgen | Timmermans | Edward |
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 23. septembril 2003 Luxembourgis.
R. Grass | | G. C. Rodríguez Iglesisas |