Causa T‑333/10
Animal Trading Company (ATC) BV e altri
contro
Commissione europea
«Responsabilità extracontrattuale – Polizia sanitaria – Misure di salvaguardia in situazioni di crisi – Misure di tutela relative all’influenza aviaria ad alta patogenicità in taluni paesi terzi – Divieto di importazione di volatili selvatici catturati in natura – Violazione sufficientemente qualificata di norme giuridiche che conferiscono diritti ai singoli – Violazione grave e manifesta dei limiti del potere discrezionale – Direttive 91/496/CE e 92/65/CE – Principio di precauzione – Dovere di diligenza – Proporzionalità»
Massime – Sentenza del Tribunale (Prima Sezione) del 16 settembre 2013
1. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Danno – Nesso causale – Presupposti cumulativi
(Art. 340, secondo comma, TFUE)
2. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione – Margine discrezionale spettante all’istituzione ridotto o inesistente al momento dell’adozione dell’atto – Necessità di prendere in considerazione elementi contestuali
(Art. 340, secondo comma, TFUE)
3. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione – Controlli veterinari e zootecnici negli scambi intracomunitari di animali vivi e di prodotti di origine animale – Divieto di importazione di volatili selvatici in cattività a causa del pericolo grave per gli animali o per la salute umana – Violazione del dovere di diligenza e dell’obbligo di motivazione
(Art. 37 CE; direttiva del Consiglio 91/496, art. 18, § 1; decisione della Commissione 2005/760)
4. Agricoltura – Ravvicinamento delle legislazioni in materia di polizia sanitaria – Controlli veterinari e zootecnici negli scambi intracomunitari di animali vivi e di prodotti di origine animale – Misure di salvaguardia in caso di pericolo grave per gli animali o per la salute umana – Principio di precauzione – Potere discrezionale della Commissione
[Artt. 3, p), CE, 6 CE, 152, § 1, CE, 153, § 1 e 2, CE e 174, § 1 e 2, CE; direttiva del Consiglio 91/496, art. 18, § 1]
5. Agricoltura – Ravvicinamento delle legislazioni in materia di polizia sanitaria – Controlli veterinari e zootecnici negli scambi intracomunitari di animali vivi e di prodotti di origine animale – Direttiva 91/496 – Misure di salvaguardia contro l’influenza aviaria altamente patogena – Portata geografica estesa malgrado l’assenza di prova scientifica – Violazione del principio di proporzionalità
(Direttiva del Consiglio 91/496, art. 18, § 1; decisione della Commissione 2005/760)
6. Agricoltura – Ravvicinamento delle legislazioni in materia di polizia sanitaria – Controlli veterinari e zootecnici negli scambi intracomunitari di animali vivi e di prodotti di origine animale – Adozione da parte della Commissione di disposizioni regolamentari aventi l’effetto di vietare l’importazione di volatili selvatici catturati nel loro ambiente naturale – Articoli 17 e 18 della direttiva 92/65 – Base giuridica appropriata
[Artt. 37 CE, 152 CE e 174 CE; CE; regolamento della Commissione n. 318/2007; direttive del Consiglio 89/662, art. 17, e 92/65, artt. 17, § 2, b), 3, c), e 4, a), 18, § 1, e 26]
7. Agricoltura – Ravvicinamento delle legislazioni in materia di polizia sanitaria – Controlli veterinari e zootecnici negli scambi intracomunitari di animali vivi e di prodotti di origine animale – Adozione da parte della Commissione di disposizioni regolamentari aventi l’effetto di vietare l’importazione di volatili selvatici catturati nel loro ambiente naturale – Violazione del principio di parità di trattamento – Insussistenza
(Regolamento della Commissione n. 318/2007; direttiva del Consiglio 92/65, art. 1, terzo comma)
8. Agricoltura – Ravvicinamento delle legislazioni in materia di polizia sanitaria – Controlli veterinari e zootecnici negli scambi intracomunitari di animali vivi e di prodotti di origine animale – Regolamento n. 318/2007 che impone un divieto di importazione di volatili selvatici catturati nel loro ambiente naturale – Diritto di proprietà e libero esercizio delle attività professionali – Restrizioni giustificate nell’interesse generale
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 16 e 17; Regolamento della Commissione n. 318/2007)
9. Responsabilità extracontrattuale – Responsabilità per atto lecito – Comportamento rientrante nella competenza normativa dell’Unione – Esclusione – Limiti
(Art. 340, secondo comma, TFUE)
1. V. il testo della decisione.
(v. punto 61)
2. In materia di responsabilità extracontrattuale dell’Unione, qualora l’istituzione interessata disponga soltanto di un margine discrezionale considerevolmente ridotto, o inesistente, la semplice violazione del diritto dell’Unione può essere sufficiente per accertare l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata di una norma di diritto che ha lo scopo di attribuire diritti ai singoli. Tuttavia non sussiste alcun nesso automatico tra, da una parte, l’insussistenza di potere discrezionale dell’istituzione interessata e, dall’altra, la qualificazione dell’infrazione come violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione. Infatti, sebbene essa presenti carattere determinante, la portata del potere discrezionale dell’istituzione interessata non costituisce un criterio esclusivo. Soltanto la constatazione di un’irregolarità che un’amministrazione prudente e diligente non avrebbe commesso in circostanze analoghe consente il sorgere della responsabilità dell’Unione. Spetta pertanto al giudice dell’Unione, dopo aver determinato, anzitutto, se l’istituzione interessata disponesse di un margine discrezionale, prendere in considerazione, in un secondo tempo, la complessità della situazione da disciplinare, le difficoltà d’applicazione o di interpretazione dei testi, il grado di chiarezza e di precisione della norma violata e l’intenzionalità o l’inescusabilità dell’errore commesso.
(v. punti 62, 63)
3. Per quanto riguarda il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione a causa dell’adozione della decisione 2005/760, recante alcune misure di protezione relative all’influenza aviaria ad alta patogenicità in taluni paesi terzi per quanto concerne l’importazione di volatili in cattività, un’eventuale violazione sufficientemente qualificata delle norme di diritto di cui trattasi deve essere basata sul travisamento grave e manifesto dei limiti dell’ampio potere discrezionale di cui il legislatore dell’Unione dispone nell’esercizio delle competenze in materia di politica agricola comune a norma dell’articolo 37 CE. Infatti, l’esercizio di tale potere discrezionale implica la necessità che il legislatore dell’Unione anticipi e valuti evoluzioni ecologiche, scientifiche, tecniche ed economiche dal carattere complesso e incerto.
Al riguardo, adottando la decisione 2005/760, nell’esercizio del potere discrezionale di cui disponeva a norma dell’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 91/496, che fissa i principi relativi all’organizzazione dei controlli veterinari per gli animali che provengono dai paesi terzi e che sono introdotti nella Comunità, la Commissione ha violato, in assenza di motivazione e di elementi in fatto concreti e sufficientemente corroborati dal punto di vista scientifico che fossero idonei a giustificare l’orientamento globale di tale decisione, segnatamente di una valutazione scientifica dei rischi il più esauriente possibile, il suo dovere di diligenza e, pertanto, una norma di diritto che conferisce diritti ai singoli, adottando un comportamento che un’istituzione diligente, posta in identiche circostanze, non avrebbe tenuto. Detta violazione del principio di diligenza è sufficientemente qualificata per far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione quanto all’adozione illegittima della decisione 2005/760.
(v. punti 64, 84, 91, 93)
4. Il principio di precauzione costituisce un principio generale del diritto dell’Unione che impone alle autorità interessate di adottare, nel preciso contesto dell’esercizio delle competenze ad esse attribuite dalla disciplina pertinente, misure idonee a prevenire taluni rischi potenziali per la salute, la sicurezza e l’ambiente, facendo prevalere le esigenze collegate alla tutela di tali interessi sugli interessi economici, senza dover attendere che la realtà e la gravità di tali rischi siano pienamente dimostrate. In particolare, qualora risulti impossibile determinare con certezza l’esistenza o la portata del rischio asserito a causa della natura insufficiente, non concludente o imprecisa del risultato degli studi condotti, ma persista la probabilità di un danno reale per la salute nell’ipotesi in cui il rischio si realizzasse, tale principio giustifica l’adozione di misure restrittive e obiettive.
Nel caso dell’adozione di una misura di salvaguardia sul fondamento della prima ipotesi di cui all’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 91/496, che fissa i principi relativi all’organizzazione dei controlli veterinari per gli animali che provengono dai paesi terzi e che sono introdotti nella Comunità, cioè l’apparizione o l’estensione di una zoonosi, malattia o causa idonee a costituire un pericolo grave per gli animali o per la salute umana, la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale in base al principio di precauzione. Così, essa può, in conformità a tale principio, adottare misure di salvaguardia per prevenire la propagazione potenziale di tali malattie, idonee a costituire un pericolo grave per gli animali o per la salute umana, qualora gravi ragioni di polizia sanitaria lo giustifichino. Inoltre, le istituzioni dell’Unione dispongono anche di un ampio potere discrezionale riguardo alla determinazione del livello di rischio considerato inaccettabile per la società ai fini dell’applicazione del principio di precauzione e, segnatamente, all’adozione di misure di salvaguardia.
(v. punti 79-82)
5. Per quanto riguarda il controllo giurisdizionale delle condizioni di attuazione del principio di proporzionalità, considerato l’ampio potere discrezionale di cui dispone il legislatore comunitario in materia di politica agricola comune, solo il carattere manifestamente inappropriato di una misura adottata in tale ambito, in relazione allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di tale misura. Non si tratta quindi di stabilire se le misure adottate dal legislatore dell’Unione siano le uniche o le migliori possibili, ma se esse siano o no manifestamente inadeguate rispetto all’obiettivo perseguito.
Con riferimento ad una misura di salvaguardia adottata dalla Commissione grazie al suo potere discrezionale a norma dell’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 91/496, che fissa i principi relativi all’organizzazione dei controlli veterinari per gli animali che provengono dai paesi terzi e che sono introdotti nella Comunità, e recante una temporanea sospensione delle importazioni di volatili selvatici di portata generale, misura adottata con l’obiettivo di proteggere la salute animale e la salute umana, siffatta misura è manifestamente sproporzionata, quantomeno dal punto di vista geografico, qualora sussista una carenza di prove scientifiche che possano giustificarla. In tal contesto, non è dimostrato che non esistessero misure meno vincolanti, cioè una sospensione d’importazione geograficamente più limitata e, quindi, che la misura fosse necessaria e appropriata ai fini dell’obiettivo considerato.
(v. punti 99, 102, 103)
6. In quanto fissa un divieto totale e indifferenziato di importazione riguardo ai volatili selvatici catturati nel loro ambiente naturale, il regolamento n. 318/2007, che stabilisce le condizioni di polizia sanitaria per le importazioni nella Comunità di determinati volatili e le relative condizioni di quarantena, è fondato su una base giuridica sufficiente, cioè l’articolo 17, paragrafi 2, lettera b), e 3, e l’articolo 18, paragrafo 1, trattini primo e quarto, della direttiva 92/65, che stabilisce norme sanitarie per gli scambi e le importazioni nella Comunità di animali, sperma, ovuli e embrioni non soggetti, per quanto riguarda le condizioni di polizia sanitaria, alle normative comunitarie specifiche di cui all’allegato A, sezione I, della direttiva 90/425.
In primo luogo, infatti, il regime che disciplina gli scambi e le importazioni nell’Unione di animali, come fissato, in particolare, dalla direttiva 92/65, è basato sul principio secondo cui, per ragioni di polizia sanitaria e di prevenzione, ogni importazione di animali provenienti da paesi terzi è, in linea di principio, vietata ed è permessa soltanto con riserva di espressa autorizzazione collegata al compimento di formalità e di controlli preventivi obbligatori.
In secondo luogo, risulta dal principio di autorizzazione preventiva che l’importazione nell’Unione può aver luogo soltanto con riserva del rispetto dei requisiti menzionati nella direttiva 92/65, tra cui quello previsto al suo articolo 17, paragrafo 2. Sulla base di tale disposizione, la Commissione è abitata a escludere o a cancellare determinati paesi terzi da detto elenco, con la conseguenza che ogni importazione di animali provenienti da detti paesi è automaticamente vietata.
In terzo luogo, risulta dall’articolo 17, paragrafi 3, lettera c), e 4, lettera a), primo trattino, e dall’articolo 18, paragrafo 1, trattini primo e quarto, della direttiva 92/65 che la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale per fissare le regole di polizia sanitaria che disciplinano l’immissione in commercio di animali, ai sensi del quinto considerando che detta direttiva.
In quarto luogo, sebbene la direttiva 92/65 sia fondata esclusivamente sull’articolo 37 CE relativo alla politica agricola comune, essa si inserisce anche nel contesto dell’attuazione delle politiche dell’Unione in materia di tutela della salute e dell’ambiente a norma dell’articolo 152 CE e dell’articolo 174 CE e, pertanto, essa deve essere interpretata anche alla luce del principio di precauzione per l’attuazione del quale la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale, tenuto conto, segnatamente, delle disposizioni di cui all’articolo 17, paragrafo 3, lettera c), della direttiva 92/65.
(v. punti 139-144, 146, 147)
7. Per quanto riguarda il divieto di importazione di volatili selvatici catturati nel loro ambiente naturale adottato con il regolamento n. 318/2007, che stabilisce le condizioni di polizia sanitaria per le importazioni nella Comunità di determinati volatili e le relative condizioni di quarantena, il solo fatto che un rischio di livello equivalente a quello rappresentato dai volatili selvatici potesse, eventualmente, giustificare anche l’esclusione di altre categorie di volatili dall’ambito d’applicazione dello stesso regolamento non è di per sé idoneo a configurare una disparità di trattamento dei volatili selvatici, poiché, a norma del principio della parità di trattamento, la cui osservanza dev’essere conciliata con quella del principio di legalità, nessuno può invocare a suo vantaggio un illecito commesso a favore di altri. Del pari, la disparità di trattamento tra i volatili da compagnia e i volatili selvatici, che è imputabile esclusivamente al regime applicabile ai volatili da compagnia previsti dall’articolo 1, terzo comma, della direttiva 92/65, che stabilisce norme sanitarie per gli scambi e le importazioni nella Comunità di animali, sperma, ovuli e embrioni non soggetti, per quanto riguarda le condizioni di polizia sanitaria, alle normative comunitarie specifiche di cui all’allegato A, sezione I, della direttiva 90/425, non può neppure inficiare la legittimità del regolamento n. 318/2007, in quanto quest’ultimo non autorizza le importazioni di volatili selvatici.
(v. punti 172, 181)
8. Per quanto riguarda le misure di divieto di importazione di volatili selvatici catturati nel loro ambiente naturale adottate a norma del regolamento n. 318/2007, che stabilisce le condizioni di polizia sanitaria per le importazioni nella Comunità di determinati volatili e le relative condizioni di quarantena, dette misure perseguono un obiettivo legittimo di interesse generale, cioè la protezione della salute umana e della salute animale dinanzi al rischio di propagazione del virus dell’influenza aviaria, e non sono manifestamente sproporzionate a tale scopo. Pertanto, non possono essere considerate come un intervento sproporzionato ed inaccettabile, tale da ledere la sostanza stessa dei diritti di proprietà e di libero esercizio di un’attività economica. Al riguardo, nella parte in cui il suddetto regolamento continua ad autorizzare l’importazione di volatili allevati in cattività, l’attività economica di importazione di siffatti volatili resta possibile.
(v. punto 190)
9. V. il testo della decisione.
(v. punto 195)