PRESUDA OPĆEG SUDA (četvrto vijeće)
22. svibnja 2019.(*)
„Državne potpore – Potpora koju su španjolska tijela dodijelila u korist profesionalnog nogometnog kluba – Propis kojim se želi nadoknaditi izostanak prijenosa imovine koji je prvotno dogovoren između gradskog vijeća i nogometnog kluba – Prekomjerni iznos naknade dodijeljene u korist nogometnog kluba – Odluka kojom se potpora proglašava nespojivom s unutarnjim tržištem – Prednost”
U predmetu T‑791/16,
Real Madrid Club de Fútbol, sa sjedištem u Madridu (Španjolska), koji zastupaju J. Pérez‑Bustamante Köster i F. Löwhagen, odvjetnici,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju P.-J. Loewenthal, G. Luengo i P. Němečková, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a radi poništenja Odluke Komisije (EU) 2016/2393 od 4. srpnja 2016. o državnoj potpori SA.33754 (2013/C) (ex 2013/NN) koju je provela Španjolska za nogometni klub Real Madrid CF (SL 2016., L 358, str. 3.),
OPĆI SUD (četvrto vijeće),
u sastavu: H. Kanninen (izvjestitelj), predsjednik, J. Schwarcz i C. Iliopoulos, suci,
tajnik: I. Dragan, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 5. rujna 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Ayuntamiento de Madrid (Gradsko vijeće grada Madrida, Španjolska), Gerencia Municipal de Urbanismo tog grada (Gradska uprava za urbanizam) i tužitelj, Real Madrid Club de Fútbol su 20. prosinca 1991. potpisali sporazum o rekonstrukciji stadiona Santiago Bernabéu u Madridu (u daljnjem tekstu: Sporazum iz 1991.).
2 Tužitelj i Comunidad autonoma de Madrid (Autonomna zajednica Madrid) su 29. studenoga 1996. sklopili sporazum o zamjeni zemljišta (u daljnjem tekstu: Sporazum iz 1996.).
3 Tužitelj i Gradsko vijeće grada Madrida sklopili su 29. svibnja 1998. novi sporazum u cilju provedbe zamjene koja je bila predviđena sporazumom iz 1996. (u daljnjem tekstu: Sporazum o provedbi iz 1998.). U skladu sa Sporazumom o provedbi iz 1998. bilo je predviđeno da tužitelj ustupi određeno zemljište navedenom gradskom vijeću, a da, kao protučinidbu, potonje tužitelju ustupi zemljišta u iznosu koji odgovara njegovim ugovornim obvezama prema tužitelju, odnosno prodaji zemljišta čija je vrijednost iznosila 13,5 milijuna eura. Bilo je predviđeno da ta općina ustupi zemljišne čestice koje su se nalazile na području Julián Camarillo Sur (zemljišne čestice 33 i 34) i zemljišnu česticu B-32 u području Las Tablas u Madridu (u daljnjem tekstu: zemljišna čestica B-32). Za potrebe te zamjene tehničke službe u istom gradskom vijeću procijenile su vrijednost potonje zemljišne čestice na 595 194 eura.
4 Tužitelj i Gradsko vijeće grada Madrida su 29. srpnja 2011. potpisali ugovor u cilju rješavanja pravnog spora među njima u pogledu Sporazuma iz 1991. i zamjene nekretnina koja je bila predmet Sporazuma iz 1996. i Sporazuma o provedbi iz 1998. (u daljnjem tekstu: Sporazum o namiri iz 2011.). Na temelju tog sporazuma stranke su potvrdile pravnu nemogućnost ustupa tužitelju zemljišne čestice B-32 u trenutačnom stanju. Budući da je smatrao da mu je nemoguće izvršiti obveze iz Sporazuma o provedbi iz 1998., taj je grad odlučio tužitelju nadoknaditi štetu, isplativši mu iznos koji je odgovarao vrijednosti te zemljišne čestice u 2011. godini. U izvješću za godinu 2011. tehničke službe Gradskog vijeća grada Madrida su tu vrijednost procijenile na 22 693 054,44 eura. Stranke su ugovorile da će se šteta naknaditi zamjenom ustupa te zemljišne čestice ustupom drugih zemljišnih čestica tužitelju. Potonje su zemljišne čestice identificirane kao nekretnina od 3600 m2, različita zemljišta ukupne površine od 7966 m2 i područja od 3035 m2, čija je ukupna vrijednost bila procijenjena na 19 972 348,96 eura. Stranke su također ugovorile prijeboj uzajamnih dugova. Preostala je tužiteljeva tražbina od neto 8,04 eura prema tom gradskom vijeću.
5 Na temelju urbanističkog ugovora koji su u rujnu 2011. sklopili Gradsko vijeće grada Madrida i tužitelj, potonji se obvezao vratiti određene nekretnine. U okviru te transakcije navedeno gradsko vijeće i Autonomna zajednica Madrid izmijenili su opći urbanistički plan u Madridu (u daljnjem tekstu: PGOU).
6 Obaviještena 2011. o postojanju navodne državne potpore u tužiteljevu korist, koja je odobrena u obliku povoljnog ustupa nekretnina, Europska komisija je 20. prosinca 2011. pozvala Kraljevinu Španjolsku da se očituje o tim informacijama. Ta je država članica 23. prosinca 2011. i 20. veljače 2012. odgovorila na zahtjev Komisije, koja je 2. travnja 2012. uputila novi zahtjev, na koji joj je država članica odgovorila 18. lipnja 2012.
7 Dopisom od 18. prosinca 2013. Komisija je obavijestila Kraljevinu Španjolsku o svojoj odluci o pokretanju postupka predviđenog člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a. Komisija je došla do preliminarnog zaključka da je naknada štete koju je tužitelju dodijelilo Gradsko vijeće grada Madrida u skladu sa Sporazumom o namiri iz 2011. državna potpora u tužiteljevu korist u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Ona je pozvala Kraljevinu Španjolsku i zainteresirane strane da dostave odgovarajuće informacije o tome je li prijenos zemljišne čestice B-32 tužitelju u skladu sa Sporazumom o provedbi iz 1998. zaista za navedeno gradsko vijeće bio nemoguć te o tome koje su moguće posljedice takvog prijenosa u skladu sa španjolskim zakonodavstvom. Komisija je također zatražila pojašnjenje vrijednosti zemljišnih čestica iz Sporazuma o nagodbi iz 2011. i iz Sporazuma o urbanističkom razvoju iz točke 5. ove presude. Kraljevina Španjolska je 16. siječnja 2014. podnijela svoja očitovanja na odluku o pokretanju postupka.
8 Odlukom (EU) 2016/2393 od 4. srpnja 2016. o državnoj potpori SA.33754 (2013/C) (ex 2013/NN) koju je provela Španjolska za nogometni klub Real Madrid CF (SL 2016., L 358, str. 3., u daljnjem tekstu: pobijana odluka), Komisija je, u skladu s člankom 1. te odluke utvrdila da državna potpora u iznosu od 18 418 054,44 eura, koju je Kraljevina Španjolska nezakonito dodijelila tužitelju 29. srpnja 2011. kršeći članak 108. stavak 3. UFEU‑a, nije spojiva s unutarnjim tržištem.
9 U pobijanoj odluci Komisija je smatrala da subjekt u tržišnom gospodarstvu koji je u sličnoj situaciji kao i Gradsko vijeće grada Madrida ne bi sklopio Sporazum o namiri iz 2011. Ona je, kao prvo, utvrdila, uzimajući u obzir pravne nesigurnosti koje su postojale 2011. u pogledu pitanja je li navedeno gradsko vijeće odgovorno nadoknaditi tužitelju štetu nastalu zbog neprenošenja zemljišne čestice B-32 u skladu sa Sporazumom o provedbi iz 1998., da bi subjekt u tržišnom gospodarstvu u istoj situaciji prvo tražio pravni savjet prije sklapanja navedenog sporazuma u cilju utvrđivanja toga je li on stvarno odgovoran za to neizvršenje obveze. Komisija je pojasnila da to gradsko vijeće nije provelo takvo savjetovanje. Drugo, smatrala je da subjekt u tržišnom gospodarstvu u sličnoj situaciji kao i to gradsko vijeće ne bi prihvatio platiti tužitelju naknadu od 22 693 054,44 eura u skladu s takvim sporazumom jer taj iznos premašuje najveći stupanj njegove pravne odgovornosti za neizvršenje prijenosa navedene zemljišne čestice.
10 Komisija je ispitala u pobijanoj odluci procjenu zemljišta koju su provele tehničke službe Gradskog vijeća grada Madrida, sadržanu u izvješću španjolskog Ministarstva financija za 2011., izvješću koje je dostavio tužitelj naručenom kod konzultantskog društva za nekretnine (u daljnjem tekstu: izvješće konzultantskog društva za nekretnine) i izvješću koje je Komisija naručila kod ureda za procjenu nekretnina (u daljnjem tekstu: izvješće ureda za procjenu nekretnina). Ona je osobito zaključila da se u potonjem izvješću iznosi detaljna i pažljiva usporedba i utvrdila da je vrijednost čestice B-32 u 2011. u tom izvješću bila procijenjena u iznosu od 4 275 000 eura.
Postupak i zahtjevi stranaka
11 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 14. studenoga 2016. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak i od Općeg suda zahtijeva da:
– utvrdi da je tužba dopuštena;
– u cijelosti poništi pobijanu odluku;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
12 Komisija je podnijela odgovor na tužbu tajništvu Općeg suda 2. ožujka 2017. i od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu kao neosnovanu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
13 Tužitelj je tajništvu Općeg suda podnio repliku 25. travnja 2017., a Komisija odgovor na repliku 6. lipnja 2017.
14 Na prijedlog suca izvjestitelja Opći sud je odlučio otvoriti usmeni dio postupka te je, u okviru mjera upravljanja postupkom iz članka 89. Poslovnika, strankama pisanim putem postavio pitanja, pozvavši ih da na njih pisanim putem odgovore prije rasprave. Stranke su na ta pitanja odgovorile u određenim rokovima.
15 Na raspravi održanoj 5. rujna 2018. saslušana su izlaganja stranaka i njihovi odgovori na usmena pitanja koja je postavio Opći sud.
Pravo
Zahtjevi za saslušanje svjedoka i dostavu dokumenata
16 Tužitelj u tužbi podnosi zahtjev za saslušanje autora izvješća konzultantskog društva za nekretnine, u skladu s člancima 85., 88. i 91. točke (d) Poslovnika, u svrhu dobivanja očitovanja tih osoba o metodi procjene zemljišne čestice B-32 koju je upotrijebila Komisija i o pogreškama koje su prema njegovu mišljenju počinjene u izvješću ureda za procjenu nekretnina. On također iznosi zahtjev, pozivajući se na članak 89. stavak 3. te uredbe, da mu Komisija dostavi presliku ugovora sklopljenog s tim uredom za procjenu nekretnina.
17 Komisija smatra da zatraženo saslušanje nije potrebno jer je detaljno obrazložila razloge zbog kojih je odbila procjenu koja je dio izvješća konzultantskog društva za nekretnine, čiji je primjerak pune verzije priložila tužbi, a koji odražava sveobuhvatnu analizu i zaključke autora izvješća. Što se tiče zahtjeva za dostavu dokumenta, Komisija je odgovoru na tužbu priložila javnu inačicu ugovora potpisanog s uredom za procjenu nekretnina.
18 Što se tiče tužiteljeva zahtjeva za saslušanje, valja podsjetiti da samo Opći sud ocjenjuje moguću potrebu da se dopune informacije kojima raspolaže u predmetima o kojima odlučuje (vidjeti presudu od 28. lipnja 2016., Portugal Telecom/Komisija, T‑208/13, EU:T:2016:368, t. 280. i navedenu sudsku praksu).
19 Iz sudske prakse proizlazi da, kad bi Opći sud mogao učinkovito presuditi na temelju zahtjeva, razloga i tvrdnji iznesenih tijekom pisanog i usmenog dijela postupka s obzirom na dostavljene dokumente, treba odbiti zahtjev tužitelja za saslušanje svjedoka, a Opći sud nije dužan posebno obrazložiti svoju ocjenu u skladu s kojom nije potrebno tražiti dodatne dokaze (vidjeti presudu od 28. lipnja 2016., Portugal Telecom/Komisija, T‑208/13, EU:T:2016:368, t. 285. i navedenu sudsku praksu).
20 U ovom slučaju dovoljno je istaknuti da je primjerak izvješća konzultantskog društva za nekretnine dostavljen u prilogu tužbi i da to izvješće sadržava sve elemente koji omogućuju razumijevanje analize i zaključke njegovih autora. Osim toga, u uvodnim izjavama 47. i 54. pobijane odluke Komisija je preuzela tužiteljeve argumente koji se temelje na zaključcima navedenog izvješća. U uvodnoj izjavi 64. navedene odluke navela je rezultate tog izvješća i po čemu se ono razlikuje od procjena vrijednosti utvrđenih u Sporazumu o provedbi iz 1998. U uvodnoj izjavi 66. te odluke Komisija je podsjetila na metodologiju izvješća konzultantskog društva za nekretnine u pogledu procjene vrijednosti zemljišne čestice B-32, kako je naveo tužitelj. U uvodnim izjavama 107. i 110. iste odluke ona je podsjetila na procjenu i metodu procjene u navedenom izvješću. Ona je također detaljno iznijela razloge zbog kojih je odbila procjenu iz izvješća konzultantskog društva za nekretnine. Stoga nije potrebno prihvatiti zahtjev za saslušanje svjedoka koji je podnio tužitelj.
21 Što se tiče tužiteljeva zahtjeva za dostavu dokumenta, dovoljno je istaknuti da je Komisija u prilogu odgovoru na tužbu dostavila javnu verziju sporazuma potpisanog s uredom za procjenu nekretnina. Stoga nije potrebno odlučiti o tom zahtjevu.
Meritum
22 Uvodno, valja podsjetiti da je u pobijanoj odluci Komisija kao prvo utvrdila da bi subjekt u tržišnom gospodarstvu u istoj situaciji kao i Gradsko vijeće grada Madrida tražio pravni savjet prije potpisivanja Sporazuma o namiri iz 2011. i da, u nedostatku takvog savjeta, navedeno gradsko vijeće nije trebalo prihvatiti odgovornost za nepoštovanje obveze prijenosa zemljišne čestice B-32.
23 Kao drugo, kako bi se utvrdilo postojanje i iznos potpore, Komisija je pretpostavila da je Gradsko vijeće grada Madrida u potpunosti odgovorno za neprenošenje zemljišne čestice B-32 i da je ispitalo vrijednost te parcele na kojoj se temelji priznanje duga tog grada u korist tužitelja u okviru Sporazuma o namiri iz 2011.
24 U prilog osnovanosti tužbe tužitelj ističe tri tužbena razloga. U okviru prvog tužbenog razloga, on tvrdi da je Komisija pogrešno utvrdila postojanje prednosti u njegovu korist. U okviru drugog tužbenog razloga, on obuhvaća povredu članka 107. stavka 1. UFEU‑a i opće načelo dobre uprave kako bi tvrdio da je Komisija počinila očite pogreške u ocjeni temeljeći svoju odluku na procjeni koja nema dokaznu snagu i odbijajući neopravdano druge procjene zemljišne čestice B-32. U okviru trećeg tužbenog razloga, on ističe povredu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, obveze obrazlaganja i načela dobre uprave te tvrdi da pobijana odluka sadržava proturječnosti u određivanju vrijednosti naknade dodijeljene tužitelju.
25 U okviru prvog tužbenog razloga, tužitelj ističe tri prigovora. Prvim prigovara Komisiji da je pogrešno zamijenio uvjet utemeljen na načelu subjekta u tržišnom gospodarstvu formalnim testom vanjskog pravnog savjeta. Drugim tvrdi da je Komisija bila dužna dokazati da gradsko vijeće grada Madrida nije bilo obvezno naknaditi štetu zbog neispunjenja svojih ugovornih obveza i da Komisija nije pravilno odredila najvišu razinu odgovornosti tog grada. Trećim tvrdi da je vrijednost zemljišne čestice B-32 kako je utvrđena u Sporazumu o namiri iz 2011. mnogo manja od financijske izloženosti navedenog grada da bi se mogao osloboditi od odgovornosti zbog nepoštovanja Sporazuma o provedbi iz 1998.
26 U biti, prvim i drugim prigovorom u okviru prvog tužbenog razloga, tužitelj osporava pobijanu odluku u pogledu razloga na temelju kojih je odgovornost gradskog vijeća grada Madrida za neprenošenje zemljišne čestice B-32 pogrešno utvrđena, posebice s obzirom na to da nije zatražen vanjski stručni savjet o toj odgovornosti. Osim toga, tužitelj osporava, trećim prigovorom u okviru prvog, drugog i trećeg tužbenog razloga, postojanje državne potpore i procjenu njezina iznosa.
27 Opći sud će najprije razmotriti prvi i drugi prigovor u okviru prvog tužbenog razloga, zatim, zajedno, treći prigovor ovog tužbenog razloga i drugi tužbeni razlog i naposljetku treći tužbeni razlog.
Prvi i drugi prigovor u okviru prvog tužbenog razloga
28 Prema tužiteljevu mišljenju, s jedne strane, Komisija ne može zamijeniti uvjet utemeljen na načelu subjekta u tržišnom gospodarstvu formalnim testom vanjskog pravnog savjeta, prema kojem, u nedostatku takvog savjeta, hipotetski subjekt u tržišnom gospodarstvu u sličnoj situaciji ne bi preuzeo potpunu pravnu odgovornost za neispunjavanje ugovorne obveze.
29 Gradsko vijeće grada Madrida je dobilo stručno pravno mišljenje svojih pravnih službi prije sklapanja Sporazuma o namiri iz 2011. i nije imalo nikakvu obvezu zatražiti vanjski stručni savjet prije sklapanja tog sporazuma.
30 Osim toga tužitelj osporava Komisijin argument prema kojem Gradsko vijeće grada Madrida nije imalo obvezu sklapanja Sporazuma o namiri iz 2011. prije nego što sud utvrdi takvu obvezu. Među ostalim osporava Komisijino tumačenje presude od 27. rujna 1988., Asteris i dr. (106/87 do 120/87, EU:C:1988:457).
31 S druge strane, tužitelj tvrdi da je, kako bi se utvrdilo postojanje državne potpore na temelju članka 107. stavka 1. UFEU‑a, na Komisiji bilo da dokaže da Gradsko vijeće grada Madrida nije imalo obvezu naknade štete nastale zbog neispunjenja njegovih ugovornih obveza. Komisija osim toga nije pravilno utvrdila najvišu razinu odgovornosti tog grada. Međutim, ne postoji nikakva pravna nesigurnost u pogledu odgovornosti tog grada za nepoštovanje Ugovora o provedbi iz 1998. Prema španjolskom pravu, to je gradsko vijeće moglo izbjeći odgovornost za neprenošenje zemljišne čestice B-32 samo u dva slučaja, to jest ako je navedeni sporazum o provedbi bio ništetan jer se njime ugovorila obveza prijenosa koja prvotno nije bila moguća ili je izvorno bila valjana, ali je prije njezina dospijeća nastala prepreka zbog koje se dotično gradsko vijeće moglo osloboditi svoje obveze. Međutim, uvjeti koji se odnose na te dvije pretpostavke nisu ispunjeni u ovom slučaju.
32 Komisija osporava argumentaciju tužitelja.
33 U tom pogledu najprije valja navesti, kao prvo, da se u prilog prvom prigovoru u okviru prvog tužbenog razloga tužitelj u replici pozvao na argument koji se odnosi na navodnu primjenu kriterija selektivnosti. U odgovoru na pitanje Općeg suda na raspravi tužitelj je naveo da nije potrebno shvatiti taj argument kao tužbeni razlog koji se temelji na nepostojanju selektivnosti, nego samo kao nepostojanje ekonomske prednosti u okviru analize uvjeta koji se temelji na načelu subjekta u tržišnom gospodarstvu. Stoga nije potrebno odlučivati o Komisijinu pitanju dopuštenosti argumenta koji se temelji na nepostojanju selektivnosti mjere.
34 Kao drugo, kao što je to istaknuo, Komisija je u ovom slučaju, da bi utvrdila postoji li potpora i procijenila njezin iznos, pošla od pretpostavke da je Gradsko vijeće grada Madrida bilo u potpunosti odgovorno za neprenošenje zemljišne čestice B-32. Na taj način Komisijina ocjena nije bila različita od one navedenog gradskog vijeća i tužitelja, koji su, sklapajući Sporazum o namiri iz 2011. s priznanjem duga u korist tužitelja koji odgovara vrijednosti te zemljišne čestice, također smatrali da to gradsko vijeće mora snositi punu odgovornost za neprenošenje te zemljišne čestice.
35 Neovisno o pitanju jesu li prvi i drugi prigovor u okviru prvog tužbenog razloga, u konačnici, bespredmetni, jer se pitaju o postojanju i opsegu odgovornosti grada Madrida koju je Komisija utvrdila, kao i to gradsko vijeće i tužitelj, valja istaknuti da je Komisija istaknula, u pobijanoj odluci, da je subjekt u tržišnom gospodarstvu koji se nalazi u istom položaju kao navedeno gradsko vijeće trebao zatražiti stručno pravno mišljenje prije potpisivanja Sporazuma o namiri iz 2011.
36 Valja podsjetiti da je, u skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a, osim ako je Ugovorima drukčije predviđeno, svaka potpora koju dodijeli država članica, ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će se narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama.
37 Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, da bi se mjera kvalificirala „državnom potporom” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, moraju se ispuniti sve sljedeće pretpostavke. Kao prvo, mora biti riječ o državnoj intervenciji ili intervenciji putem državnih sredstava. Kao drugo, ta intervencija mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama. Kao treće, ona mora pružati selektivnu prednost svojem korisniku. Kao četvrto, ona mora narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje (vidjeti presudu od 6. ožujka 2018., Komisija/FIH Holding i FIH Erhvervsbank, C‑579/16 P, EU:C:2018:159, t. 43. i navedenu sudsku praksu).
38 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, pojam potpore je širi od pojma subvencije s obzirom na to da obuhvaća ne samo pozitivne činidbe, kao što su same subvencije, već i državne intervencije koje u različitim oblicima smanjuju troškove koji uobičajeno opterećuju proračun poduzetnika i koje su time, iako nisu subvencije u strogom značenju riječi, iste naravi i imaju identične učinke (vidjeti presude od 8. svibnja 2003., Italija i SIM 2 Multimedia/Komisija, C‑328/99 i C‑399/00, EU:C:2003:252, t. 35. i navedenu sudsku praksu, i od 21. prosinca 2016., Komisija/Aer Lingus i Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P i C‑165/15 P, EU:C:2016:990, t. 40. i navedenu sudsku praksu).
39 Iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a proizlazi da je pojam državne potpore objektivan pojam koji ovisi samo o tome je li državnom potporom dodijeljena prednost jednom poduzetniku ili više određenih poduzetnika.
40 Stoga, kako bi se ocijenilo je li državna mjera potpora, osobito valja utvrditi je li poduzetnik korisnik primio prednost koju ne bi ostvario u normalnim tržišnim uvjetima (presude od 11. srpnja 1996., SFEI i dr., C‑39/94, EU:C:1996:285, t. 60. i od 29. travnja 1999., Španjolska/Komisija, C‑342/96, EU:C:1999:210, t. 41.; vidjeti također presudu od 12. lipnja 2014., Sarc/Komisija, T‑488/11, neobjavljena, EU:T:2014:497, t. 90. i navedenu sudsku praksu). U skladu s ustaljenom sudskom praksom, isporuka dobara ili usluga po povlaštenim uvjetima može predstavljati državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a (vidjeti presude od 11. srpnja 1996., SFEI i dr., C‑39/94, EU:C:1996:285, t. 59. i navedenu sudsku praksu; od 1. srpnja 2010., ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni/Komisija, T‑62/08, EU:T:2010:268, t. 57. i navedenu sudsku praksu, i od 28. veljače 2012., Land Burgenland/Komisija, T‑268/08 i T‑281/08, EU:T:2012:90, t. 47. i navedenu sudsku praksu).
41 Primjena kriterija privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu obuhvaća usporedbu ponašanja javnih vlasti s načinom na koji bi se privatni subjekt slične veličine ponašao u jednakim okolnostima. U slučaju kad se država stvarno ponaša isključivo kao svaki drugi privatni subjekt koji djeluje u normalnim tržišnim uvjetima (vidjeti u tom smislu presudu od 1. listopada 2015., Electrabel i Dunamenti Erőmű/Komisija, C‑357/14 P, EU:C:2015:642, t. 144. i navedenu sudsku praksu), ne postoji prednost povezana s državnom intervencijom jer je subjekt korisnik u načelu iste koristi mogao ostvariti u okviru samog funkcioniranja tržišta (vidjeti presudu od 30. travnja 2014., Tisza Erőmű/Komisija, T‑468/08, neobjavljena, EU:T:2014:235, t. 85. i navedenu sudsku praksu; vidjeti u tom smislu također presudu od 28. veljače 2012., Land Burgenland/Komisija, T‑268/08 i T‑281/08, EU:T:2012:90, t. 48. i navedenu sudsku praksu).
42 U ovom slučaju treba utvrditi je li tužitelj ostvario prednost koju ne bi ostvario u uobičajenim tržišnim uvjetima.
43 Konkretno, i kao što je to Komisija ispravno istaknula u uvodnoj izjavi 86. pobijane odluke, treba utvrditi je li Sporazumom o namiri iz 2011. dodijeljena gospodarska prednost tužitelju, u okviru primjene načela subjekta u tržišnom gospodarstvu.
44 Što se tiče pitanja je li, s jedne strane, Komisija zamijenila uvjet koji se temelji na načelu subjekta u tržišnom gospodarstvu formalnim testom vanjskog pravnog savjeta i, s druge strane, je li postojala obveza sklapanja Sporazuma o namiri iz 2011. prije nego što je sud utvrdio takvu obvezu (vidjeti točku 30. ove presude), valja podsjetiti na ono što je Komisija u pobijanoj odluci utvrdila u pogledu nepostojanja pravnog savjeta o odgovornosti Gradskog vijeća grada Madrida zbog neprenošenja zemljišne čestice B-32.
45 U uvodnoj izjavi 93. pobijane odluke Komisija je smatrala da bi, uzimajući u obzir pravne nesigurnosti koje su postojale 2011. u pogledu pitanja je li Gradsko vijeće grada Madrida bilo odgovorno nadoknaditi tužitelju štetu nastalu jer mu nije moglo prenijeti zemljišnu česticu B-32, gospodarski subjekt u tržišnom gospodarstvu u istoj situaciji kao navedeno gradsko vijeće zatražio pravni savjet prije potpisivanja Sporazuma o namiri iz 2011. te je istaknula da to gradsko vijeće nije zatražilo takav savjet. Komisija je u uvodnoj izjavi 94. pobijane odluke dodala da je od Kraljevine Španjolske zatražila da joj dostavi „pravni savjet koji je potencijalno zatražilo [to gradsko vijeće] prije sklapanja [navedenog sporazuma o namiri]”. Komisija je navela, u bilješci br. 23 pobijane odluke, da je Kraljevina Španjolska potvrdila nepostojanje „takvog savjeta”.
46 Stoga, osim u toj bilješci u kojoj se Komisija izričito poziva na „vanjski” savjet, iz različitih uvodnih izjava pobijane odluke, to jest uvodnih izjava 93., 94., 105. i 108., proizlazi da nije jasno što Komisija smatra pravnim savjetom i nije navela da prigovara tome što nije zatražen savjet od neovisnog tijela.
47 U odgovoru na pitanje postavljeno na raspravi Komisija je potvrdila da bi u slučaju da je primila bilo koje drugo izvješće o savjetu, to uzela u obzir.
48 Osim toga, iz dokumenata koje su dostavile stranke u pisanom dijelu postupka, kao i iz odgovora stranaka na pitanja postavljena na raspravi, proizlazi da je Komisija tijekom upravnog postupka elektroničkom poštom od 2. ožujka 2016. upitala Kraljevinu Španjolsku je li Gradsko vijeće grada Madrida zatražilo neovisno pravno mišljenje o svojim obvezama i različitim mogućnosti koje su mu stajale na raspolaganju.
49 Međutim, upravo je Kraljevina Španjolska istaknula u odgovoru elektroničkom poštom od 9. ožujka 2016. da su, ako se neovisnim pravnim mišljenjem trebalo smatrati vanjski savjet, nadležna tijela navela da takvo savjetovanje nije bilo provedeno.
50 Nije podnesen nijedan dokument o bilo kakvom odgovoru Komisije na potonju poruku elektroničke pošte kojim bi se pojasnilo da neovisno pravno mišljenje ne podrazumijeva samo vanjski savjet.
51 Međutim, kako u biti podsjeća Komisija, primjenjivost kriterija privatnog ulagača podrazumijeva da se nedvojbeno i na temelju objektivnih i provjerljivih elemenata utvrdi ocjena usporediva s onom kojoj bi privatni gospodarski subjekt imao pristup prije ili u trenutku donošenja dotične mjere (vidjeti, u tom smislu, presude od 5. lipnja 2012., Komisija/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, t. 81. do 83., i od 24. listopada 2013., Land Burgenland i dr./Komisija, C‑214/12 P, C‑215/12 P i C‑223/12 P, EU:C:2013:682, t. 57. i 58.).
52 Kao odgovor na Komisijin zahtjev, Kraljevina Španjolska se mogla pozivati na svaku pravnu analizu koju je Gradsko vijeće grada Madrida moglo provesti u uvjetima navedenima u točki 51. ove presude.
53 U ovom slučaju tužitelj je na raspravi istaknuo da je Gradsko vijeće grada Madrida primilo dva tehnička izvješća vlastitih gradskih službi prije sklapanja Sporazuma o namiri iz 2011. Do dokaza o savjetu dolazi se tumačenjem obrazloženja navedenog sporazuma, koje preuzima zaključke tog gradskog vijeća u tom pogledu.
54 Međutim, valja utvrditi, s jedne strane, da ni tijekom postupka pred Komisijom ni pred Općim sudom nisu dostavljena izvješća gradskih službi usluga koja je navodno primilo Gradsko vijeće grada Madrida. Unatoč brojnim potencijalnim kontaktima između Kraljevine Španjolske i Komisije tijekom upravnog postupka, ali i mogućnostima sudjelovanja u tom postupku koje su bile ponuđene tom gradskom vijeću, Komisiji nije dostavljena pravna analiza odgovornosti tog gradskog vijeća za neprenošenje zemljišne čestice B-32.
55 S druge strane, ako obrazloženje Sporazuma o nagodbi iz 2011. sadržava jasno određene smjernice, činjenične prirode, o pravilima koja se primjenjuju na zemljišnoj čestici B-32 i prijenos te zemljišne čestice na Gradsko vijeće grada Madrida, takvo obrazloženje ne može se promatrati kao prava pravna analiza uzroka koji vode tome da se prihvati odgovornost u toj općini za neprenošenje navedene parcele. Ono osobito nije podrobno navelo razvoj propisa primjenjivih na istu zemljišnu česticu od Sporazuma iz 1991. do Sporazuma o namiri iz 2011. Isto tako nije analiziralo tko bi bio odgovoran i zašto za neprenošenje dotične zemljišne čestice. S druge strane je točno, kao što to ističe Komisija, da prijenos dotične zemljišne čestice nije bio moguć te se ističe dobra volja stranaka za postizanje dogovora u kontekstu u kojem su odgovornosti svake od njih nejasne.
56 Što se tiče tužiteljeva osporavanja navodnog Komisijina argumenta prema kojem Gradsko vijeće grada Madrida nije bilo obvezno sklopiti Sporazum o namiri iz 2011. prije nego što je takvu obvezu utvrdio sud, dovoljno je istaknuti da takav prigovor nije činjenično osnovan jer Komisija u pobijanoj odluci ni u jednom trenutku nije smatrala da je ta obveza sklapanja navedenog sporazuma o namiri trebala proizlaziti iz sudske odluke.
57 Valja dodati da, suprotno predmetu u kojem je donesena presuda od 27. rujna 1988., Asteris i dr. (106/87 do 120/87, EU:C:1988:457), u kojoj je nacionalnim tijelima naloženo da naknade štetu proizašlu iz nezakonitosti utvrđene sudskom odlukom, odgovornost Gradskog vijeća grada Madrida, u ovom predmetu, nije utvrđena sudskim putem, a naknada dodijeljena tužitelju proizlazi iz Sporazuma o namiri iz 2011. kojim se želi okončati spor među strankama i na temelju kojeg samo navedeno gradsko vijeće snosi odgovornost za neprenošenje zemljišne čestice B-32.
58 Komisija nije pogriješila zaključivši, u uvodnoj izjavi 105. pobijane odluke, da bi razuman subjekt u tržišnom gospodarstvu u situaciji poput one u ovom slučaju zatražio pravni savjet prije potpisivanja Sporazuma o namiri iz 2011. i prihvaćanja pune pravne odgovornosti za nemogućnost prijenosa zemljišne čestice B-32 u skladu sa Sporazumom o provedbi iz 1998.
59 Takav je zaključak tim više opravdan s obzirom na pravni okvir koji se primjenjuje na zemljišnu česticu B-32 od datuma Sporazuma o provedbi iz 1998. do dana sklapanja Sporazuma o namiri iz 2011. i uzimajući u obzir podijeljenu nadležnost u području urbanizma između Autonomne zajednice Madrid i Gradskog vijeća grada Madrida te tužiteljevo poznavanje tog pravnog konteksta.
60 U tom pogledu valja naglasiti da iz sadržaja spisa proizlazi da od Sporazuma iz 1996. do Sporazuma o namiri iz 2011. pravni sustav primjenjiv na česticu B-32 nije olakšavao prijenos potonje.
61 Na temelju činjenica utvrđenih u pobijanoj odluci i koje nisu osporavane, kad su tužitelj i Autonomna zajednica Madrid potpisali Sporazum iz 1996. zemljišne čestice i prava koja će se prenijeti trebalo je utvrditi kasnije i stranke su utvrdile da je vrijednost transakcije zamjene 27 milijuna eura. Prilikom sklapanja Sporazuma o provedbi iz 1998. među ostalim je ugovoren prijenos zemljišne čestice B-32 tužitelju i vrijednost te zemljišne čestice su tehničke službe Gradskog vijeća grada Madrida procijenile na 595 194 eura. Posebno su uzele u obzir činjenicu da je za to područje donesen tek prostorni plan, ali ne i urbanistički plan te činjenicu da još nisu počele aktivnosti gradnje.
62 Na temelju činjenica koje su također utvrđene u pobijanoj odluci i koje nisu osporavane, tijekom 1998. godine Gradsko vijeće grada Madrida nije prenijelo zemljišnu česticu B-32 tužitelju jer potonji još nije bio njegov zakonski vlasnik. U Sporazumu o provedbi iz 1998. predviđeno je da bi se prijenos trebao izvršiti sedam dana nakon upisa Gradskog vijeća grada Madrida kao vlasnika te zemljišne čestice u španjolski registar nekretnina (Registro de la Propiedad). Potonji je 28. srpnja 2000. postao vlasnik navedene zemljišne čestice, ali ona je upisana u registar tek 11. veljače 2003. Ista zemljišna čestica nije prenesena. Ona se prema urbanističkom planu od 28. srpnja 1995. smatrala zemljištem za osnovnu sportsku namjenu i uključena je u OUP, koji su 17. travnja 1997. odobrili to Gradsko vijeće i Autonomna zajednica Madrid.
63 Iz pobijane odluke proizlazi da se, prema Ley 9/2001, de 17 de julio 2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid (Zakon 9/2001 od 17. srpnja 2001. o prostornom uređenju u Autonomnoj zajednici Madrid), sve zemljišne čestice, objekti, građevine i zgrade moraju upotrebljavati u skladu sa svojom kvalifikacijom, razvrstavanjem ili zakonskim položajem prema prostornom planu, i, prema članku 7.7.2. točki (a) PGOU‑a, čestice namijenjene za sportsku uporabu opisane su kao zemljišne čestice u javnom vlasništvu. Navedeni je zakon bio na snazi kada je Gradsko vijeće grada Madrida upisano 2003. kao vlasnik zemljišne čestice B-32. Isti zakon predviđa obvezu javnog vlasništva za zemljišta osnovne sportske namjene, te se svako ustupanje mora odbiti s obzirom na to da javna narav parcele zabranjuje njezino otuđenje.
64 Tužitelj ne osporava da je, u trenutku sklapanja Sporazuma o provedbi iz 1998. zemljišna čestica B-32 prema PGOU‑u imala osnovnu sportsku namjenu. Osim toga, nije sporno da je 2003., kad je Gradsko vijeće grada Madrida trebalo izvršiti svoju obvezu prijenosa, ta čestica bila u gradskoj javnoj domeni i da je bila neotuđiva.
65 Važno je primijetiti da je tužitelj stoga, u trenutku sklapanja Sporazuma o provedbi iz 1998., znao da Gradsko vijeće grada Madrida nije vlasnik zemljišne čestice B-32, da ona pripada posebnoj kategoriji, odnosno onoj osnovne sportske namjene, i da je potrebno, u najmanju ruku, da je navedeno Gradsko vijeće stekne te je upiše u registar prije nego što predvidi njezin prijenos u korist tužitelja.
66 Tužitelj nije osporio ni to da su na temelju članka 7.7.2. točke (a) PGOU‑a, usvojenog 17. travnja 1997. i stoga primjenjivog na datum sklapanja Sporazuma o provedbi iz 1998., zemljišne čestice koje su pripadale kategoriji „osnovne sportske namjene” bile zemljišne čestice u javnom vlasništvu. Sklapanjem navedenog sporazuma o provedbi on je dakle znao da bi prije prijenosa vlasništva u njegovu korist na zemljišnoj čestici B-32 potonja morala biti predmet nove kategorizacije kako bi se mogla prenijeti jer se zemljišne čestice u javnom vlasništvu ne mogu, kao takve, u skladu sa španjolskim pravom, prenositi.
67 Iz pobijane odluke i iz odgovora na pitanja koja je postavio Opći sud proizlazi da je PGOU dokument koji nije samo u nadležnosti Gradskog vijeća grada Madrida već i u onoj Autonomne zajednice Madrid. Navedeno gradsko vijeće ne može provesti izmjenu PGOU‑a motu proprio, nego mora predložiti tu izmjenu toj autonomnoj zajednici.
68 Valja dodati da se pravni okvir koji se primjenjuje na zemljišnu česticu B-32 promijenio između datuma sklapanja Sporazuma o provedbi iz 1998. i sklapanja Sporazuma o namiri iz 2011. Zakonom 9/2001 od 17. srpnja 2001. o prostornom uređenju u Autonomnoj zajednici Madrid je propisano da se sve zemljišne čestice, objekti, građevine i zgrade moraju upotrebljavati u skladu sa svojom kvalifikacijom, razvrstavanjem ili zakonskim položajem prema prostornom planu.
69 Stranke su suglasne da, iako su zemljišne čestice koje pripadaju kategoriji „osnovne sportske namjene” već bile zemljišne čestice u javnom vlasništvu u skladu s člankom 7.7.2. točkom (a) PGOU‑a, Zakon 9/2001 od 17. srpnja 2001. o prostornom uređenju u Autonomnoj zajednici Madrid dodatno otežava mogućnost prijenosa zemljišne čestice B-32.
70 Valja dodati da, budući da ni Kraljevina Španjolska ni Gradsko vijeće grada Madrida ni tužitelj nisu Komisiji dostavili detaljnu pravnu analizu o odgovornosti tog gradskog vijeća za neprenošenje zemljišne čestice B-32, nije na potonjoj da sama provede tu analizu i općenitu ocjenu uzimajući u obzir, osim dostavljenih elemenata, sve druge elemente relevantne u ovom slučaju koji joj omogućuju da odredi proizlazi li dotična mjera iz svojstva gospodarskog subjekta u tržišnom gospodarstvu ili javnog tijela Kraljevine Španjolske (vidjeti u tom smislu presude od 5. lipnja 2012., Komisija/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, t. 86., i od 24. listopada 2013., Land Burgenland i dr./Komisija, C‑214/12 P, C‑215/12 P i C‑223/12 P, EU:C:2013:682, t. 60.). Komisija ne može snositi teret dokaza prilikom dokazivanja da navedeno gradsko vijeće nije imalo obvezu naknade štete prouzročene neispunjenjem njegovih ugovornih obveza i utvrđivanja najviše razine odgovornosti istog gradskog vijeća.
71 Iz prethodno navedenoga proizlazi da treba odbiti prvi i dugi prigovor u okviru prvog tužbenog razloga.
Treći prigovor u okviru prvog tužbenog razloga i drugi tužbeni razlog
72 Trećim prigovorom u okviru prvog tužbenog razloga i drugim tužbenim razlogom tužitelj u biti osporava procjenu iznosa prednosti i, osobito, vrijednosti zemljišne čestice B-32, kako ju je utvrdila Komisija.
73 Tužitelj tvrdi da se Gradsko vijeće grada Madrida nije moglo osloboditi od odgovornosti zbog nepoštovanja Sporazuma o provedbi iz 1998. i da financijska izloženost tog gradskog vijeća ne odgovara cijeni koju je čestica B-32 imala za navedeno gradsko vijeće. Tržišna vrijednost te zemljišne čestice, kako je obećana tužitelju, vrijednost je prava na dobivanje te zemljišne čestice u puno vlasništvo, bez ograničenja u pogledu njegove preprodaje.
74 Najviši stupanj financijske izloženosti Gradskog vijeća grada Madrida u slučaju spora s tužiteljem, ako je pravno odgovorno za nepoštovanje Ugovora o provedbi iz 1998., jest između 33 i 240 milijuna eura, prema procjenama iz izvješća konzultantskog društva za nekretnine. Financijska izloženost je u svakom slučaju veća od 4 275 000 eura. Tužitelj tvrdi da Komisija nije osporila da je bilo moguće promijeniti namjenu zemljišne čestice B-32 kako bi ona postala prenosiva.
75 Tužitelj dodaje da financijska izloženost Gradskog vijeća grada Madrida, čak i u slučaju da nije bilo odgovorno za nepoštovanje ugovora (u slučaju da je u početku ili naknadno nastala nemogućnost prijenosa s učinkom pokrića duga), nije jednaka nuli, nego je znatno veća od vrijednosti zemljišne čestice B-32. Najveća financijska izloženost navedenog gradskog vijeća odgovara 40 milijuna eura, ako se Sporazum o provedbi iz 1998. smatra nevažećim, ili 33 milijuna eura, ako se odluči o raskidu tog sporazuma o provedbi zbog nemogućnosti izvršenja do koje je došlo naknadno.
76 Tužitelj dodaje da je Komisija očito pogrešno procijenila tržišnu vrijednost zemljišne čestice B-32 i oslonila se na tri druge procjene koje su toj zemljišnoj čestici dodijelile vrijednost između 22 i 25 milijuna eura.
77 Nakon što je podsjetio na različite scenarije u izvješću ureda za procjenu nekretnina, odnosno scenarije SE-00, SE-01, SE-02 i SE-03, tužitelj tvrdi da scenarij SE-03 prema kojem je zemljišna čestica B-32 predmet prava građenja procijenjenog na 4 275 000 eura, koje omogućuje njezino korištenje tijekom 30 godina kao sportskog zemljišta, nema dokaznu vrijednost.
78 Scenarij SE-03 ne omogućuje utvrđivanje tržišne vrijednosti zemljišne čestice B-32, nego samo vrijednosti ulaganja.
79 Osim toga, procjena tržišne vrijednosti koju je proveo ured za procjenu nekretnina sadržava očite metodološke pogreške. S jedne strane, u obzir je uzeto samo pravo građenja, koje je bilo netočno procijenjeno. Procjena nije poštovala pravila koja se primjenjuju na vrednovanje prava građenja iz Orden Ministerial ECO/805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras (ministarska uredba ECO/805/2003 od 27. ožujka 2003. o pravilima za vrednovanje nekretnina i određenih financijskih prava). Prema procjenama koje je dostavio tužitelj, vrijednost prava građenja se kretala između 23 i 24 milijuna eura, ovisno o njegovu trajanju. S druge strane, projekt ulaganja utvrđen u izvješću ureda za procjenu nekretnina ne poštuje kriterij maksimalnog i optimalnog korištenja i nije prikladan za određivanje najveće vrijednosti zemljišne čestice B-32.
80 Relevantnost ostalih dostupnih procjena, uz onu iz izvješća ureda za procjenu nekretnina nije bila u dovoljnoj mjeri osporena.
81 Komisija osporava tužiteljevu argumentaciju.
82 Uvodno valja navesti da, prema tužiteljevima navodima, financijska izloženost Gradskog vijeća grada Madrida zbog nepoštovanja Sporazuma o provedbi iz 1998., u svakom je slučaju, neovisno o tome je li navedeno gradsko vijeće odgovorno za to nepoštovanje, prelazilo tržišnu vrijednost zemljišne čestice B-32. Stoga nije nužno da Opći sud odlučuje o toj vrijednosti.
83 U tom pogledu valja podsjetiti, s jedne strane, da Gradsko vijeće grada Madrida nije podnijelo dokaze da je zatražilo stručno pravno mišljenje prije sklapanja Sporazuma o namiri iz 2011. kako bi se pojasnilo tko bi trebao snositi, u skladu sa španjolskim zakonodavstvom, odgovornost za neprenošenje zemljišne čestice B-32. S druge strane, u navedenom sporazumu o namiri tužitelj i navedeno gradsko vijeće temeljili su se na vrijednosti te zemljišne čestice, koju su procijenile tehničke službe tog gradskog vijeća, kako bi se tužitelju naknadila šteta nastala zbog nemogućnosti da mu se prenese ta zemljišna čestica u skladu sa Sporazumom o provedbi iz 1998.
84 U tim okolnostima, bez obzira na zaključak do kojeg je Komisija došla ranije – odnosno da razuman subjekt u tržišnom gospodarstvu ne bi pod istim uvjetima kao u ovom slučaju potpisao Sporazum o namiri iz 2011. bez pravnog savjeta – ne može se prigovoriti toj instituciji da se, u pogledu ocjene postojanja prednosti i njezina iznosa, zanimala za vrijednost zemljišne čestice B-32 nakon što je kao premisu postavila odgovornost Gradskog vijeća grada Madrida.
85 S obzirom na navedeno, bitno je podsjetiti da ponašanje privatnog ulagača, koje treba usporediti s ponašanjem javnog ulagača, nije nužno ponašanje običnog ulagača koji plasira kapital da bi ostvario njegov povrat u više ili manje kratkom roku. To postupanje mora barem biti jednako postupanju privatnog holdinga ili privatne grupe poduzetnikâ koja vodi globalnu ili sektorsku strukturnu politiku i mora ići za mogućnostima dugoročnije isplativosti (presuda od 21. ožujka 1991., Italija/Komisija, C‑305/89, EU:C:1991:142, t. 20.).
86 U tim okolnostima primjenom kriterija privatnog ulagača ne želi se odrediti najveća profitabilnost koji ulagač ostvaruje u određenom sektoru ili u cjelokupnom gospodarstvu, nego utvrditi bi li usporedivi privatni ulagač mogao, u okolnostima ovog slučaja, ostvariti dotično ulaganje. Prema tome, potrebno je utvrditi proizlazi li predmetno ulaganje iz određene ekonomske opravdanosti, barem one dugoročne (presuda od 3. srpnja 2014., Španjolska i dr./Komisija, T‑319/12 i T‑321/12, neobjavljena, EU:T:2014:604, t. 42.).
87 Prema toj sudskoj praksi valja dakle ocijeniti je li, s obzirom na prvotnu namjeru stranaka Sporazuma o provedbi iz 1998., ali i iz propisa primjenjivih na zemljišnu česticu B-32 u trenutku sklapanja navedenog sporazuma o provedbi, kao i prilikom sklapanja Sporazuma o namiri iz 2011., razumno pretpostaviti da bi subjekt u tržišnom gospodarstvu pristao snositi punu naknadu za neprenošenje dotične zemljišne čestice, koja je procijenjena na vrijednost te zemljišne čestice u visini od 22 690 000 eura.
88 Valja dodati da je u pogledu opsega nadzora Općeg suda, s obzirom na sudsku praksu – iako je to u načelu puni nadzor u pogledu toga ulazi li mjera u područje primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a, Sud presudio da je sudski nadzor ograničen ako su ocjene koje je dala Komisija složene ili su tehničke naravi (vidjeti presudu od 22. prosinca 2008., British Aggregates/Komisija, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, t. 114. i navedenu sudsku praksu; presudu od 28. listopada 2015., Hammar Nordic Plugg/Komisija, T‑253/12, EU:T:2015:811, t. 30. (neobjavljena)).
89 Nadzor koji sudovi Unije provode nad složenim gospodarskim ocjenama Komisije suženi je nadzor koji se nužno ograničava na provjeru poštovanja postupovnih pravila i pravila o obrazloženju, točnosti činjeničnog stanja kao i postojanja eventualne očite pogreške u ocjeni i zlouporabe ovlasti (presuda od 2. rujna 2010., Komisija/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, t. 66.).
90 Prethodno je bilo presuđeno da, kako bi se provjerilo predstavlja li prodaja zemljišta od strane tijela javne vlasti privatnoj osobi državnu potporu, Komisija mora primijeniti kriterij privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu kako bi provjerila odgovara li cijena koju je navodni korisnik potpore platio cijeni koju je privatni ulagač, koji postupa u uvjetima uobičajenog tržišnog natjecanja, mogao odrediti. Primjena tog kriterija općenito zahtijeva od Komisije složenu ekonomsku analizu (presuda od 2. rujna 2010., Komisija/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, t. 68.).
91 Valja dodati da je, budući da zemljišna čestica B-32 nije prenesena, bila predviđena naknada čiju procjena karakterizira nepostojanje postupka bezuvjetne ponude. Takva okolnost također može učiniti Komisijin zadatak složenim (vidjeti po analogiji presudu od 2. rujna 2010., Komisija/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, t. 70.).
92 Sama očita pogreška pri utvrđivanju vrijednosti zemljišne čestice B-32 može stoga dovesti do nezakonitosti pobijane odluke (vidjeti u tom smislu presudu od 28. listopada 2015., Hammar Nordic Plugg/Komisija, T‑253/12, EU:T:2015:811, t. 34. (neobjavljena)).
93 U ovom slučaju, iz pobijane odluke i drugih elemenata iz spisa proizlazi da se različite procjene za određivanje vrijednosti zemljišne čestice B-32 znatno razlikuju.
94 Za Sporazum o provedbi iz 1998. službenici Gradske uprave a urbanizam procijenili su navodnu vrijednost zemljišne čestice B-32 u visini od 595 194 eura. Navedeno je da je ta procjena bila provedena „primjenom metodologije za procjenu vrijednosti propisane u španjolskom zakonodavstvu”, bez dodatnog pojašnjenja.
95 Za Sporazum o namiri iz 2011. službe Gradskog vijeća grada Madrida temeljile su se na katastarskoj vrijednosti, koja, prema tužiteljevu mišljenju, uzima u obzir čimbenike poput vrijednosti zemljišta, vrijednosti izgradnje, lokaciju i dotično tržište. U izvješću objavljenom 27. srpnja 2011. navedene su službe ocijenile vrijednost zemljišne čestice B-32 na 22 693 054,44 eura. Detalji procjene iznose se u točki 36. pobijane odluke i stranke ih nisu osporavale. Ta je vrijednost utvrđena u Sporazumu o namiri iz 2011.
96 Nakon sklapanja Sporazuma o namiri iz 2011. službenici španjolskog katastra, koji pripadaju španjolskom Ministarstvu gospodarstva i financija, ažurirali su vrijednost zemljišne čestice B-32 i procijenili da ona ne može biti manja od 25 776 296 eura. Prema tužiteljevu mišljenju, takvo ažuriranje služi približavanju katastarske vrijednosti tržišta a da se potonja pritom ne može premašiti. Katastarska vrijednost se primjerice oslanja na podatke o stvarnim transakcijama na tržištu. Navedeni su službenici neovisni o onima iz Gradskog vijeća grada Madrida.
97 Tužitelj je naručio i podnio izvješće konzultantskog društva za nekretnine u kojemu je tržišna vrijednost parcele B-32 godine 1998. bila procijenjena na 574 000 eura, što se dakle dovoljno razlikuje od vrijednosti utvrđene u Sporazumu o provedbi iz 1998. U istom izvješću tržišna vrijednost iste zemljišne čestice godine 2011. procijenjena je na 22 690 000 eura, što također otprilike odgovara vrijednosti utvrđenoj u Sporazumu o namiri iz 2011. Tužitelj navodi da je izvješće konzultantskog društva za nekretnine koristilo statičku metodu procjene, pod pretpostavkom prodaje različitih jedinica ubrzo nakon izgradnje sportske infrastrukture na dotičnom zemljištu. Ono je uzelo u obzir prijenos punog vlasništva bez ograničenja preprodaje i cilja naknade štete tog sporazuma o namiri.
98 U izvješću ureda za procjenu nekretnina, koje je naručila Komisija, predviđena su četiri scenarija: scenarij SE-00, prema kojem je zemljište u javnom vlasništvu i nema nikakvu tržišnu vrijednost, nego samo cijenu koštanja, odnosno 3 930 000 eura; scenarij SE-01, prema kojem je zemljište namijenjeno izgradnji socijalnih stanova i procijenjeno je na 18 000 000 eura; scenarij SE-02, prema kojem tržišna vrijednost zemljišta odgovara 10 % vrijednosti u sektoru, odnosno 12 245 000 eura; scenarij SE-03 prema kojoj se zemljišna čestica B-32 nije mogla prenijeti, nego je samo mogla biti predmet prava građenja koje omogućuje iskorištavanje tijekom 30 godina za sportsku namjenu, pri čemu je daljnja prodaja isključena, što dovodi do vrijednosti od 4 275 000 eura.
99 Komisija je navela da je, u ovom slučaju, uzela u obzir vrijednost koja proizlazi iz scenarija SE-03 izvješća društva za procjenu nekretnina, s obzirom na urbanističku namjenu tog zemljišta koja određuje njegovu uporabu i isključuje daljnju prodaju.
100 Najprije, valja utvrditi da Komisija nije počinila očitu pogrešku u ocjeni utvrdivši vrijednost koja proizlazi iz takvog scenarija i koja je procijenjena uzimajući u obzir pravo građenja na zemljišnoj čestici B-32.
101 Naime, nije sporno da se za procjenu vrijednosti zemljišne čestice B-32 treba uzeti datum Sporazuma o namiri iz 2011. Taj datum naime odgovara onome naknade i naknade štete kako su određeni u navedenom sporazumu o namiri, a koje su dovele do ovog postupka.
102 Međutim, kao što to proizlazi iz pravnog sustava primjenjivog na česticu B-32 na taj datum, takva zemljišna čestica bila je u javnoj domeni i nije se mogla prenijeti, nego se samo moglo zasnovati pravo građenja.
103 Kako je Komisija ispravno istaknula u uvodnoj izjavi 123. pobijane odluke, u slučaju da je od Gradskog vijeća grada Madrida zatražena naknada štete, relevantna vrijednost zemljišne čestice B-32 morala bi odgovarati vrijednosti koju je ona imala za navedeno gradsko vijeće i time prava građenja na toj zemljišnoj čestici, a ne hipotetskoj vrijednosti koju bi imala da je bila prenosiva.
104 Nadalje, što se tiče prava građenja, tužitelj je tvrdio da to pravo nije pravilno ocijenjeno i da njegova procjena ne poštuje pravila koja se primjenjuju za vrednovanje prava građenja u Španjolskoj.
105 Međutim, u tom pogledu, valja zaključiti da Komisija nije počinila očitu pogrešku u ocjeni prihvativši scenarij SE-03 izvješća društva za procjenu nekretnina.
106 Naime, ostali scenariji izvješća društva za procjenu nekretnina i druge procjene na koje se oslanja tužitelj mnogo više odstupaju od okolnosti ovog slučaja jer se ne temelje na pretpostavci o procjeni prava građenja parcele iz javne domene, nego na vrijednosti dobra koje se može prodati u puno vlasništvo.
107 Sa scenarijem SE-03 izvješća društva za procjenu nekretnina Komisija raspolaže samo s pretpostavkom kojoj je cilj procjena prava građenja na zemljišnoj čestici B-32.
108 Tužitelj osim toga tvrdi da je Komisija pogrešno pretpostavila da se pravo građenja ne može prodavati.
109 Točno je da je u uvodnoj izjavi 111. pobijane odluke navedeno da urbanistička namjena tog zemljišta određuje njegovu uporabu i isključuje daljnju prodaju. U odgovoru na pitanje Općeg suda Komisija je navela da je dala prednost pretpostavci koja se sastoji od utvrđivanja vrijednosti ulaganja i iskorištavanja prava građenja tijekom 30 godina u sportske namjene.
110 Međutim takva je pretpostavka također najbliža tužiteljevoj volji 1996. prilikom transakcije zamjene zemljišta s Gradskim vijećem grada Madrida jer se ta razmjena prvotno izvršila zato da bi sam tužitelj iskorištavao zemljišta koja je dobio od tog gradskog vijeća.
111 Naposljetku, što se tiče prigovora koji se temelji na povredi načela dobre uprave, valja istaknuti da je Komisija zatražila stručno izvješće na temelju nekoliko scenarija, da je analizirala te različite scenarije, te druge podnesene procjene, i da, jednostavno, nije prihvatila zaključke iz izvješća društva za procjenu nekretnina.
112 Što se tiče tužiteljeva argumenta koji se temelji na razlikama koje su postojale između početne i konačne verzije izvješća društva za procjenu nekretninama, dovoljno je istaknuti da su vrijednosti utvrđene u te dvije verzije za scenarij SE-03 gotovo identične, kao što je to pravilno istaknula Komisija, odnosno 4 270 000 EUR za početno izvješće i 4 275 000 EUR za završno izvješće.
113 Iz svega prethodno navedenog proizlazi da treći prigovor u okviru prvog tužbenog razloga i drugi tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovane.
Treći tužbeni razlog
114 Tužitelj ističe da je Komisija povrijedila članak 107. stavak 1. UFEU‑a, članak 296. UFEU‑a, obvezu obrazlaganja i načelo dobre uprave, utvrđeno u članku 41. Povelje Europske unije o temeljnim pravima jer je Komisija osporila vrijednost zemljišne čestice B-32 za određivanje postojanja prednosti, istovremeno priznajući da je vrijednost ostalih parcela prenesenih tužitelju na temelju naknade štete u okviru Sporazuma o namiri iz 2011. bila pravilna. Međutim ta je vrijednost izračunana uporabom iste metode vrednovanja koju je koristilo Gradsko vijeće grada Madrida za česticu B-32. Pozivajući se na različite predmete, tužitelj tvrdi da je teret dokazivanja postojanja državne potpore na Komisiji i da se ona nije mogla ograničiti na selektivnu i pojedinačnu procjenu određenih činidbi transakcije. Nadalje, navodi da je bio obvezan prihvatiti procjenu vrijednosti zemljišta koju je provelo navedeno gradsko vijeće, unatoč umanjenju njihove vrijednosti. Prema španjolskom pravu, nije raspolagao nijednim pravnim lijekom koji bi mu omogućio osporavanje procjene u svrhu zahtijevanja razlike između ugovorne procjene i tržišne vrijednosti. Iako je Komisija ispitala jesu li činidbe bili uravnotežene, ona je zaključila da iznos državne potpore koja je navodno dodijeljena ni u kojem slučaju nije premašivao 10 931 835 eura.
115 Komisija podsjeća da je predmet istrage u ovom predmetu bio ispitati eventualno postojanje državne potpore koja proizlazi iz naknade štete koju je dodijelilo Gradsko vijeće grada Madrida zbog vlastitog nepoštovanja Sporazuma o provedbi iz 1998. i utvrditi bi li razborit subjekt u tržišnom gospodarstvu u potpunosti prihvatio svoju odgovornost bez prethodnih pravnih savjeta, s obzirom na brojne pravne nesigurnosti, te provjeriti je li dug navedenog gradskog vijeća odgovarao financijskoj izloženosti koju je taj subjekt prihvatio za posebnu vrijednost zemljišne čestice B-32 2011. Odluka o pokretanju postupka i pobijana odluka bile su jasne u tom pogledu. Prema mišljenju Komisije, također je potrebno ocijeniti obrazloženje navedene odluke s obzirom na njezin kontekst i ona nije bila obvezna odgovoriti na sve argumente koje je tijekom upravnog postupka iznijela zainteresirana stranka. Tvrdi da je, u skladu sa sudskom praksom, dostatno obrazložila tu odluku. Ona dodaje da predmet istrage nije podrazumijevao utvrđivanje je li tužitelj primio nezakonitu potporu u odnosu na sve obveze preuzete u okviru Sporazuma o namiri iz 2011. Predmeti na koje se poziva tužitelj nisu relevantni i, ako je tužitelj primio činidbu koja je bila niža od dogovorene, mogao je tražiti vrijednost utvrđenu u Sporazum o namiri iz 2011., što on nije učinio.
116 U tom pogledu iz sudske prakse proizlazi da je, kako bi se ocijenilo je li prednost mogla biti ostvarena u uobičajenim tržišnim uvjetima, Komisija obvezna provesti potpunu analizu svih relevantnih elemenata sporne transakcije i njezina konteksta (vidjeti presudu od 30. lipnja 2015., Nizozemska i dr./Komisija, T‑186/13, T‑190/13 i T‑193/13, neobjavljena, EU:T:2015:447, t. 88. i navedenu sudsku praksu).
117 Također je presuđeno da se, što se tiče procjene vrijednosti potpore u obliku prodaje zemljišta privatnoj osobi od strane javnog subjekta po navodno povlaštenoj cijeni, primjenjuje načelo privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu i da je vrijednost potpore jednaka razlici između onoga što je korisnik stvarno platio i onoga što bi morao platiti u to vrijeme u uobičajenim tržišnim uvjetima da bi kupio zemljište od privatnog prodavatelja (vidjeti presudu od 30. lipnja 2015., Nizozemska i dr./Komisija, T‑186/13, T‑190/13 i T‑193/13, neobjavljena, EU:T:2015:447, t. 77. i navedenu sudsku praksu).
118 Valja navesti da, prema sudskoj praksi, za ocjenu zakonitosti pobijane odluke, valja uzeti u obzir informacije kojima je Komisija raspolagala ili je mogla raspolagati u trenutku kada je donijela tu odluku. U tom pogledu, ako se dokaže da su Komisijinoj presudi proturječile, ili je dovodile u pitanje, informacije o kojima nije imala saznanja tijekom upravnog postupka, valja provjeriti je li ona mogla znati za te elemente i pravodobno ih uzeti u obzir i, ovisno o slučaju, saznati je li ih Komisija normalno morala uzeti u obzir, u najmanju ruku kao relevantne podatke za primjenu kriterija privatnog ulagača (vidjeti presudu od 30. lipnja 2015., Nizozemska i dr./Komisija, T‑186/13, T‑190/13 i T‑193/13, neobjavljena, EU:T:2015:447, t. 90. i navedenu sudsku praksu).
119 U ovom slučaju valja istaknuti da je Komisija potvrdila da je ispitala eventualno postojanje državne potpore koja proizlazi iz naknade štete koju je Gradsko vijeće grada Madrida dodijelilo u skladu sa Sporazumom o namiri iz 2011.
120 Važno je istaknuti da su prema Sporazumu o namiri iz 2011. stranke suglasne da se naknada isplati tako što će Gradsko vijeće grada Madrida prijenos zemljišne čestice B-32 zamijeniti prijenosom drugih zemljišnih čestica tužitelju i prijebojem njihovih uzajamnih dugova. Rezultat je preostala tražbina od 8,04 eura u tužiteljevu korist, koju duguje navedeno gradsko vijeće.
121 Sporazum o namiri iz 2011. ne odnosi se, dakle, samo na priznanje duga koji proizlazi iz neprenošenja zemljišne čestice B-32, nego se njime želi tužitelju naknaditi štetu nastalu zbog tog neprenošenja prijenosom drugih zemljišnih čestica i prijebojem uzajamnih dugova.
122 Međutim, nesporno je da Komisija nije procijenila zemljišne čestice koje su prenesene umjesto zemljišne čestice B-32. Potonji je preuzeo vrijednosti utvrđene u Sporazumu o namiri iz 2011.
123 U odgovoru na pisana pitanja koja je postavio Opći sud tužitelj je potvrdio, a Komisija nije osporila, da je tijekom upravnog postupka postojala razlika između vrijednosti zemljišnih čestica prenesenih na temelju Sporazuma o namiri iz 2011. i vrijednosti tih zemljišnih čestica navedene u izvješću konzultantskog društva za nekretnine i stoga moguće precjenjivanje tih zemljišnih čestica.
124 Osim toga, tužitelj je također istaknuo tijekom upravnog postupka da izvješće društva za procjenu nekretnina ne sadržava procjenu nekretnina prenesenih zemljišnih parcela u skladu sa Sporazumom o namiri iz 2011.
125 Ispitujući samo vrijednost zemljišne čestice B-32, Komisija nije uzela u obzir sve elemente sporne transakcije i njezina konteksta. Ona dakle nije mogla, suprotno onomu što je bila dužna učiniti, provesti cjelovitu analizu svih relevantnih elemenata u svrhu dokazivanja ne samo procjene iznosa potpore, već i postojanja prednosti koja proizlazi iz dotične mjere razmotrene u svim njezinim elementima.
126 Valja pojasniti da je, u odgovoru na pitanja koja je postavio Opći sud, Komisija navela da nije bila obvezna uzeti u obzir činjenice nastale nakon one koja je bila predmet ispitnog postupka, ni prednosti koje nisu povezane s ispitanim mjerama kao takvima.
127 Međutim, dovoljno je podsjetiti da je procjena zemljišnih čestica prenesenih na temelju Sporazuma o namiri iz 2011. bila uvrštena u izvješće konzultantskog društva za nekretnine dostavljeno tijekom upravnog postupka. Osim toga, dotična se mjera nije ograničila samo na priznanje duga nakon prijenosa zemljišne čestice B-32, već je obuhvaćala i eventualno postojanje državne potpore koja proizlazi iz naknade štete koju je Gradsko vijeće grada Madrida dodijelilo u skladu sa Sporazumom o namiri iz 2011.
128 Komisija dakle nije u dovoljnoj mjeri dokazala da se dotičnom mjerom dodijelila prednost tužitelju. Budući da najmanje jedan od kumulativnih uvjeta iz točke 37. ove presude nije ispunjen, Komisija nije mogla kvalificirati predmetnu mjeru kao državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
129 Iz prethodno navedenog proizlazi da treći tužbeni razlog treba odbiti. Slijedom toga, pobijanu odluku treba poništiti.
Troškovi
130 Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Komisija nije uspjela u postupku, istoj valja naložiti da, osim vlastitih troškova, snosi troškove tužitelja, sukladno njegovu zahtjevu.
Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (četvrto vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Poništava se Odluka Komisije (EU) 2016/2393 od 4. srpnja 2016. o državnoj potpori SA.33754 (2013/C) (ex 2013/NN) koju je provela Španjolska za nogometni klub Real Madrid CF.
2. Europska komisija snosit će vlastite troškove, kao i troškove kluba Real Madrid Club de Fútbol.
Kanninen | Schwarcz | Iliopoulos |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 22. svibnja 2019.
Potpisi