Predmet T‑217/11
Claire Staelen
protiv
Europskog ombudsmana
„Izvanugovorna odgovornost – Postupanje Ombudsmana u vezi s pritužbom koja se odnosi na vođenje popisa prikladnih kandidata za otvoreni natječaj – Istražne ovlasti – Obveza dužne pažnje – Gubitak mogućnosti – Nematerijalna šteta“
Sažetak – Presuda Općeg suda (četvrto vijeće) od 29. travnja 2015.
1. Tužba za naknadu štete – Predmet – Zahtjev za naknadu štete navodno uzrokovane nepravilnim postupanjem Europskog ombudsmana u vezi s pritužbom – Dopuštenost
(čl. 268. UFEU‑a i čl. 340. st. 2. UFEU‑a)
2. Tužba za naknadu štete – Samostalnost u odnosu na tužbu za poništenje i tužbu zbog propusta – Dopuštenost tužbe u vezi s postupanjem koje se pripisuje instituciji ili tijelu Unije – Nepostojanje konačne odluke o određenim činjenicama koje je na vlastitu inicijativu istražila tužena stranka – Nepostojanje utjecaja
(čl. 268. UFEU‑a i čl. 340. st. 2. UFEU‑a)
3. Izvanugovorna odgovornost – Pretpostavke – Nezakonitost – Šteta – Uzročna veza – Kumulativne pretpostavke – Neispunjenje jedne od pretpostavki – Odbijanje tužbe za naknadu štete u cijelosti
(čl. 340. st. 2. UFEU‑a)
4. Izvanugovorna odgovornost – Pretpostavke – Nezakonitost – Dovoljno ozbiljna povreda prava Unije – Povreda od strane Europskog ombudsmana obveze dužne pažnje u okviru istrage u vezi sa slučajem nepravilnog postupanja – Uključenost
(članak 340. st. 2. UFEU‑a; Odluka Europskog parlamenta 94/262)
5. Europski ombudsman – Istrage – Diskrecijska ovlast u odnosu na izvršavanje istražnih ovlasti – Granice – Poštovanje obveze dužne pažnje – Povreda – Pogreška koja može dovesti do odgovornosti Unije
(čl. 228. st. 1. UFEU‑a i čl. 340. st. 2. UFEU‑a; Odluka Europskog parlamenta 94/262, čl. 3. st. 1.)
6. Pravo Europske unije – Načela – Načelo dobre uprave – Obveza dužne pažnje – Opseg
7. Europski ombudsman – Istrage – Istrage na vlastitu inicijativu – Pokretanje – Pretpostavke
(Odluka Europskog parlamenta 94/262)
8. Tužba za poništenje – Nadležnost suda Unije – Zahtjevi za utvrđenje kaznenog djela – Nedopuštenost
(čl. 256. UFEU‑a i čl. 263.UFEU‑a)
9. Europski ombudsman – Istrage – Prava osoba na koje se odnosi istraga – Zahtjev za povjerljivi postupanjem s primljenim dokumentima i informacijama – Dovođenje u pitanje od strane Obmudsmana – Isključenje
(Odluka Europskog parlamenta 94/262)
10. Dužnosnici – Natječaj – Povjerenstvo za odabir – Sastavljanje popisa prikladnih kandidata – Određivanje trajanja valjanosti – Diskrecijska ovlast tijela za imenovanje – Granice
(čl. 29. i 30. Pravilnika o osoblju za dužnosnike)
11. Pravo Europske unije – Načela – Jednako postupanje – Pojam
12. Europski ombudsman – Istrage – Obveza dužne pažnje – Utvrđenje nepostojanja nepravilnog postupanja samo na temelju tvrdnji institucije na koju se odnosi istraga – Povreda – Pogreška koja može dovesti do odgovornosti Unije
(čl. 340. st. 2. UFEU‑a; Odluka Europskog parlamenta 94/262)
13. Sudski postupak – Iznošenje novih razloga tijekom postupka – Pretpostavke – Proširivanje postojećeg razloga – Dopuštenost
(Poslovnik Općeg suda, čl. 44. st. 1. t. (c) i čl. 48. st. 2. )
14. Tužba za poništenje – Razlozi – Zloporaba ovlasti – Pojam
(čl. 263. UFEU‑a)
15. Pravo Europske unije – Načela – Poštovanje razumnog roka – Upravni postupak – Kriteriji za ocjenu
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 41.)
16. Europski ombudsman – Kodeks dobrog ponašanja – Obvezujući učinak – Nepostojanje
(čl. 228. UFEU‑a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 41.)
17. Izvanugovorna odgovornost – Pretpostavke – Stvarna i izvjesna šteta – Teret dokazivanja
(čl. 340. st. 2. UFEU‑a)
18. Izvanugovorna odgovornost – Pretpostavke – Uzročna veza – Pojam – Šteta koja kandidatu natječaja nastane zbog gubitka mogućnosti zapošljavanja slijedom pogrešaka koje je počinio Europski ombudsman – Odlučujući uzrok štete koji nema temelja u radnjama Ombudsmana – Nepostojanje uzročne veze
(čl. 340. st. 2. UFEU‑a)
19. Tužba za naknadu štete – Predmet – Naknada štete koja je navodno nastala zbog činjenice gubitka mogućnosti zapošljavanja u instituciji Unije – Dopuštenost
(čl. 268. UFEU‑a i čl. 340. st. 2. UFEU‑a; Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 30.)
20. Izvanugovorna odgovornost – Šteta – Naknadiva šteta – Nematerijalna šteta nastala zbog gubitka povjerenja u Ured Europskog Ombudsmana – Uključenost
(čl. 340. st. 2. UFEU‑a)
1. Vidjeti tekst odluke.
(t. 55.)
2. Tužba za naknadu štete uvedena je Ugovorom o FEU‑u kao samostalno pravno sredstvo koje u sustavu pravnih sredstava ima posebnu zadaću i na koje se primjenjuju provedbeni uvjeti, prilagođeni njezinoj posebnoj svrsi. Dok je cilj tužbe za poništenje i tužbe zbog propusta sankcionirati nezakonitost ili nepostojanje pravno obvezujućeg akta, cilj tužbe za naknadu štete je zahtijevati popravljanje štete proizašle iz akta, bio on pravno obvezujući ili ne, ili iz postupanja koje se može pripisati instituciji ili tijelu Zajednice.
Stoga, kad je riječ o tužbi za naknadu štete čiji je cilj popravljanje štete koja je navodno pretrpljena zbog postupanja Europskog ombudsmana u vezi s pritužbom, na dopuštenost navedene tužbe za naknadu štete ne može utjecati činjenica da Europski ombudsman još uvijek nije donio konačnu odluku u vezi s određenim pitanjima koja su predmet istrage koju je isti pokrenuo na vlastitu inicijativu s ciljem provjere je li s njegove strane došlo do nepravilnog postupanja prilikom ocjene tužiteljičina položaja.
(t. 59., 60.)
3. Vidjeti tekst odluke.
(t. 68., 69.)
4. U pogledu izvanugovorne odgovornosti Unije, kad se radi o uvjetu nezakonitog postupanja institucije, zahtijeva se da se utvrdi dovoljno ozbiljna povreda pravnog pravila koje ima za cilj dodijeliti prava pojedincima. Uvjet koji se odnosi na zaštitnički karakter je ispunjen, ako povrijeđeno pravno pravilo, iako u biti za cilj ima zaštitu interesa opće naravi, osigurava i zaštitu pojedinačnih interesa osoba o kojima je riječ. Kad se radi o načelu dužne pažnje ili pravu na dobru upravu, to načelo i to pravo imaju jasan zaštitnički karakter u odnosu na pojedince. Isto je što se tiče pravila koja reguliraju istražne radnje Europskog ombudsmana, jer ona omogućavaju pojedincu da podnese pritužbe koje se odnose na slučaj nepravilnosti u postupanju i da bude obaviješten o rezultatu istraga koje je Ombudsman s tim u vezi vodio.
(t. 70., 88.)
5. Kad je riječ o margini prosudbe kojom Europski ombudsman raspolaže u vezi s obvezom i dosegom istražnih radnji koje mora provesti, kao i u vezi s istražnim mjerama koje koristi, samo očito i ozbiljno nepoštovanje ograničenja tih ovlasti, koje su utvrđene člankom 3. stavkom 1. Odluke 94/262 o propisima i općim uvjetima koji uređuju obnašanje dužnosti Europskog ombudsmana i člancima 4.1., 5. i 9.2. provedbenih odredbi, može predstavljati povredu koja je dovoljno ozbiljna da dovede do odgovornosti Unije.
Ipak, budući da se izvršavanje diskrecijskih ovlasti Ombudsmana u području istrage mora ostvarivati uz poštovanje hijerarhijski viših pravila prava Unije, margina prosudbe koju Ombudsman ima na temelju Odluke 94/262 i provedbenih odredbi u pogledu istražnih mjera koje poduzima u izvršavanju svoje dužnosti, ne oslobađa ga obveze da poštuje načelo dužne pažnje. Iako Ombudsman može slobodno odlučiti o započinjanju istrage i ako to odluči učiniti, može poduzeti sve istražne mjere koje smatra opravdanima, ipak mora osigurati da na temelju tih istražnih mjera pažljivo i nepristrano ispita sve relevantne činjenice i dokaze kako bi odlučio je li tvrdnja, koja se odnosi na slučaj nepravilnosti u postupanju, osnovana, te eventualno je li i kakvo daljnje postupanje je potrebno s obzirom na tu tvrdnju. Zahtjev da Ombudsman u izvršavanju svojih ovlasti poštuje načelo dužne pažnje još je važniji jer mu se na temelju članka 228. stavka 1. UFEU‑a i članka 3. stavka 1. Odluke 94/262 povjerio upravo zadatak da u općem interesu i u interesu građanina o kojemu je riječ otkrije i otkloni slučajeve nepravilnosti u postupanju.
Zato Ombudsman, u konkretnom slučaju, u pogledu poštovanja načela dužne pažnje, ne raspolaže marginom prosudbe. U skladu s time, sama povreda načela dužne pažnje je dostatna da se utvrdi postojanje povrede koja je dovoljno ozbiljna da dovede do odgovornosti Unije. Međutim, ne predstavlja povredu tog načela svaka nepravilnost koju je počinio Ombudsman. Samo nepravilnost čija je posljedica to da on nije mogao pažljivo i nepristrano ispitati sve relevantne činjenice i dokaze da bi odlučio je li tvrdnja koja se odnosi na nepravilnost u postupanju institucije, tijela, ureda ili agencije Unije, osnovana, te eventualno daljnje postupanje u vezi te tvrdnje, može dovesti do izvanugovorne odgovornosti Unije zbog povrede načela dužne pažnje.
(t. 78.‑80., 85.‑87.)
6. U slučaju kada institucija raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću, nadzor poštovanja jamstava dodijeljenih pravnim poretkom Unije u upravnim je postupcima od temeljne važnosti. Među tim jamstvima su među ostalim načelo dužne pažnje, odnosno obveza nadležne institucije da pažljivo i nepristrano ispita sve relevantne činjenice i dokaze predmetnog slučaja.
U tom pogledu je tim važnije da nadležna institucija poštuje obvezu da pažljivo prikupi sve činjenice koje su joj prijeko potrebne za izvršavanje njezinih širokih diskrecijskih ovlasti, kao i njezin nadzor od strane suda Unije, jer izvršavanje navedenih diskrecijskih ovlasti podliježe samo sudskom nadzoru merituma koji je ograničen na traženje očite pogreške. Tako je obveza nadležne institucije da brižljivo i nepristrano ispita sve relevantne elemente pojedinog slučaja nužan preduvjet kako bi sud Unije mogao provjeriti jesu li bili ispunjeni činjenični i pravni elementi o kojima ovisi izvršavanje te široke diskrecijske ovlasti.
(t. 83., 84.)
7. Europski ombudsman nije obvezan, u kontekstu istrage na vlastitu inicijativu, po službenoj dužnosti zaključiti istragu, jer se osoba na koju se ona odnosi tomu protivila. Nijedna odredba Odluke 94/262 o propisima i općim uvjetima koji uređuju obnašanje dužnosti Europskog ombudsmana ili provedbenih odredbi koje je Ombudsman donio na temelju članka 14. navedene odluke ne zahtijeva od njega da pribavi suglasnost osobe koja podnosi pritužbu da pokrene istragu institucije ili tijela Unije. Jednako tako, nijedna odredba od Ombudsmana ne zahtijeva da provodi istragu na vlastitu inicijativu samo kada to opravdava javni interes.
Međutim, njegova dužnost da pažljivo vodi istragu zahtijeva da vodi računa o svim relevantnim činjenicama i dokazima kada provodi istražne radnje. Među tim činjenicama i dokazima je stav osoba o kojima je riječ i javni interes za istragom. Ombudsman raspolaže diskrecijskom ovlašću pri razmatranju tih činjenica i dokaza, kako bi odlučio treba li provesti istragu ili ne.
(t. 155., 156.)
8. Iako je sud Unije nadležan za ocjenu može li zbog određenih radnji institucija postojati odgovornost Unije, nije nadležan da na temelju tih radnji utvrđuje postojanje kaznenog djela. Zato je nedopuštena tvrdnja koja se odnosi na utvrđenje Općeg suda da je Ombudsman kriv za kazneno djelo krivotvorenja i korištenja krivotvorenih dokumenata.
(t. 165.)
9. Na temelju članka 13.3. provedbenih odredbi koje je Europski ombudsman donio na temelju članka 14. Odluke 94/262 o propisima i općim uvjetima koji uređuju obnašanje dužnosti Europskog ombudsmana, podnositelj pritužbe nema pristup dokumentima ili informacijama koje je Ombudsman pribavio od institucija tijekom svoje istrage ako su oni određeni kao povjerljivi i upućeni Ombudsmanu. Članak 10.1. provedbenih odredaba određuje da ako podnositelj pritužbe tako zahtijeva, Ombudsman pritužbu klasificira kao povjerljivu. Navedene odredbe ne određuju iznimku ili poseban postupak kako bi se provjerila osnovanost zahtjeva za povjerljivo postupanje.
Posljedično tomu, nije na Ombudsmanu da dovede u pitanje zahtjeve institucija da se s određenim dokumentima ili određenim informacijama u vezi s podnositeljima pritužbi postupa povjerljivo, kao što nije na njemu da dovede u pitanje zahtjev podnositelja pritužbe da se s pritužbom postupa povjerljivo.
Međutim, kada Ombudsman u odluci svoju ocjenu temelji na povjerljivim dokazima i kad podnositelj pritužbe dovodi u pitanje zakonitost navedene odluke pred sudom Unije, Ombudsman ne može valjano prigovorima podnositelja pritužbe suprotstaviti razloge koji se temelje na povjerljivim dokazima kojima ni podnositelj pritužbe ni sud nemaju pristup. Ako se Ombudsman protivi priopćenju svih ili dijela podataka ili dokaza, sud Unije će pristupiti ocjeni zakonitosti pobijanog akta na temelju samo onih elemenata koji su bili priopćeni.
(t. 178., 179., 181.)
10. Iz članaka 29. i 30. Pravilnika o osoblju za dužnosnike proizlazi da tijelo za imenovanje mora odlučiti o trajanju valjanosti popisa prikladnih kandidata za natječaj. Navedeno tijelo ima u tom pogledu široku diskrecijsku ovlast koju mora izvršiti u skladu s općim načelima, poput načela jednakog postupanja i obveze obrazlaganja.
(t. 193.)
11. Vidjeti tekst odluke.
(t. 198.)
12. Činjenica da se objašnjenje koje je Ombudsman tijekom istrage dobio od institucije može činiti uvjerljivim ga ne oslobađa odgovornosti da provjeri da su činjenice na kojima ono temelji utvrđene ako je to objašnjenje jedina osnova za njegovo utvrđenje da ne postoje nepravilnosti u postupanju te institucije. Tako Ombudsman nije postupao s potpunom dužnom pažnjom kad je utvrdio da ne postoje nepravilnosti u postupanju institucije oslonivši se na objašnjenja potonje oko zapošljavanja uspješnih kandidata natječaja a da nije primio dokaze o tome kada se svaki od tih uspješnih kandidata zaposlio, i kad su se ta objašnjenja pokazala neosnovanima. Ta povreda dužne pažnje može dovesti do odgovornosti Unije za postupanje Ombudsmana.
Nasuprot tomu, činjenica da se u ovom slučaju Ombudsman pogrešno oslanjao na tvrdnje institucije ne dokazuje u dovoljnoj mjeri postojanje zle vjere Ombudsmana ili njegovu volju da prikrije vlastitu pogrešku.
(t. 204., 205., 236.)
13. Vidjeti tekst odluke.
(t. 214., 329.)
14. Vidjeti tekst odluke.
(t. 247.)
15. Vidjeti tekst odluke.
(t. 252.)
16. Europski kodeks dobrog upravnog ponašanja nije zakonski tekst nego rezolucija Parlamenta o izmjenama nacrta koji mu je predložio Ombudsman, koja poziva Komisiju da u vezi s time podnese zakonski prijedlog. U tom pogledu, kada je Ombudsman prihvatio taj kodeks, nije imao za cilj propisati pravna pravila kojima se pojedincima dodjeljuju prava. U skladu s time, njihovo nepoštovanje nije dovoljno da se utvrdi dovoljno ozbiljna povreda pravnog pravila koje ima za cilj dodijeliti prava pojedincima, a koja može dovesti do odgovornosti Unije. Samo ako su odredbe tog kodeksa izraz temeljnog prava na dobru upravu, kao što je određeno u članku 41. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, one mogu dovesti do odgovornosti Unije.
Kad se radi o pravilu iz članka 14. Kodeksa dobrog ponašanja da se za svaki dopis upućen instituciji mora dobiti potvrda o primitku u roku od dva tjedna, riječ je o samo formalnom pravilu, koje nije izričito predviđeno u članku 41. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Nepoštovanje toga pravila stoga ne može dovesti do odgovornosti Unije.
(t. 263.‑265.)
17. Vidjeti tekst odluke.
(t. 273., 274.)
18. U kontekstu zahtjeva za naknadu štete priznaje se postojanje uzročne veze kad postoji dovoljno izravna uzročna veza između ponašanja koje se pripisuje instituciji i navedene štete, pri čemu takvu vezu mora dokazati tužitelj. Takvo ponašanje koje se pripisuje instituciji mora biti odlučujući uzrok pretrpljene štete.
Tomu nije tako u slučaju uzročne veze između štete nastale kandidatu zbog gubitka mogućnosti zapošljavanja i pogrešaka koje je počinio Europski ombudsman jer su odlučujući uzrok štete radnje institucije Unije koja je organizirala natječaj, a ne radnje Ombudsmana. Čak i ako je Ombudsman trebao surađivati s navedenom institucijom u traženju sporazumnog rješenja i, kada ono nije moguće, izraditi kritičku ocjenu ili izvješće, nijedna od tih mjera nije pravno obvezujuća. Činjenica hoće li suradnja dovesti do sporazumnog rješenja ovisi o Ombudsmanu i predmetnoj instituciji. Kad su mjere koje Ombudsman može donijeti u pogledu navedene institucije bez pravno obvezujućeg učinka, nije ih moguće smatrati odlučujućim uzrokom štete koja se sastoji u tužiteljevu gubitku mogućnosti zapošljavanja.
Ta ocjena nije dovedena u pitanje argumentom da je predmetna institucija uvijek slijedila preporuke Ombudsmana i da bi odbijanje moglo služiti kao osnova tužbe za naknadu štete protiv navedene institucije. Osim toga, čak i ako bi ta tvrdnja bila dokazana, to ne bi značilo da postoji dovoljno izravna uzročna veza između nezakonitog postupanja Ombudsmana i tužiteljičina gubitka mogućnosti zapošljavanja.
(t. 275., 281., 284.‑286.)
19. Upis imena uspješnog kandidata na popis prikladnih kandidata za natječaj ne dodjeljuje mu pravo da se zaposli. Diskrecijska ovlast koju institucije imaju na području zapošljavanja uspješnih kandidata na temelju natječaja ograničava to pravo. U skladu s time, kad je riječ o tužbi za naknadu štete pretrpljene zbog pogreške koja je utjecala na upis osobe na popis prikladnih kandidata za natječaj, pretrpljena šteta ne može odgovarati izgubljenoj zaradi zbog gubitka tog prava.
Nadalje, iako je zaista teško, ako ne i nemoguće, utvrditi metodu za točno određivanje mogućnosti zapošljavanja u okviru institucije i tako ocijeniti štetu nastalu zbog gubitka mogućnosti, ne može se na temelju toga zaključiti da je zahtjev za naknadu štete za takav gubitak mogućnosti trebalo po službenoj dužnosti odbaciti kao nedopušten ili odbiti neosnovan.
(t. 277., 280.)
20. Vidjeti tekst odluke.
(t. 290.‑293.)