Language of document : ECLI:EU:T:2015:238

Processo T‑217/11

Claire Staelen

contra

Provedor de Justiça Europeu

«Responsabilidade extracontratual — Tratamento pelo Provedor de Justiça de uma queixa relativa à gestão de uma lista de candidatos aprovados num concurso geral — Poderes de inquérito — Dever de diligência — Perda de uma oportunidade — Dano moral»

Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Quarta Secção) de 29 de abril de 2015

1.      Ação de indemnização — Objeto — Pedido de indemnização de um prejuízo causado devido ao pretenso mau tratamento de uma queixa pelo Provedor de Justiça Europeu — Admissibilidade

(Artigos 268.° TFUE e 340.°, segundo parágrafo, TFUE)

2.      Ação de indemnização — Autonomia em relação ao recurso de anulação e à ação por omissão — Admissibilidade do recurso que tem por objeto um comportamento imputável a uma instituição ou a um órgão da União — Não adoção de uma decisão definitiva sobre certos elementos do quadro factual que foi objeto de um inquérito lançado por iniciativa da recorrida — Não incidência

(Artigos 268.° TFUE e 340.°, segundo parágrafo, TFUE)

3.      Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Ilegalidade — Prejuízo — Nexo de causalidade — Requisitos cumulativas — Falta de um dos requisitos — Ação de indemnização totalmente julgada improcedente

(Artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE)

4.      Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Ilegalidade — Violação suficientemente caracterizada do direito da União — Violação pelo Provedor de Justiça Europeu do dever de diligência no quadro de um inquérito sobre casos de má administração — Inclusão

(Artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE; Decisão 94/262 do Parlamento Europeu)

5.      Provedor de Justiça Europeu — Inquéritos — Poder de apreciação quanto ao exercício dos poderes de inquérito — Limites — Respeito do dever de diligência — Violação — Falta suscetível de desencadear a responsabilidade da União

(Artigos 228.°, n.° 1, TFUE e 340.°, segundo parágrafo, TFUE; Decisão 94/262 do Parlamento Europeu, artigo 3.°, n.° 1)

6.      Direito da União Europeia — Princípios — Princípio da boa administração — Dever de diligência — Alcance

7.      Provedor de Justiça Europeu — Inquéritos — Inquéritos por iniciativa própria — Abertura — Requisitos

(Decisão 94/262 do Parlamento Europeu)

8.      Recurso de anulação — Competência do juiz da União — Pedidos destinados a obter a declaração da existência de uma infração penal — Inadmissibilidade

(Artigos 256.° TFUE e 263.° TFUE)

9.      Provedor de Justiça Europeu — Inquéritos — Direitos das pessoas objeto de um inquérito — Pedido de tratamento confidencial de documentos e de informações recolhidas — Pedido posto em causa pelo Provedor de Justiça — Exclusão

(Decisão 94/262 do Parlamento Europeu)

10.    Funcionários — Concurso — Júri — Estabelecimento da lista dos candidatos aprovados — Determinação do prazo de validade — Poder de apreciação da autoridade investida do poder de nomeação — Limites

(Estatuto dos Funcionários, artigos 29.° e 30.°)

11.    Direito da União Europeia — Princípios — Igualdade de tratamento — Conceito

12.    Provedor de Justiça Europeu — Inquéritos — Dever de diligência — Conclusão de que não houve má administração com base unicamente nas afirmações da instituição objeto de um inquérito — Violação — Falta suscetível de desencadear a responsabilidade da União

(Artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE; Decisão 94/262 do Parlamento Europeu)

13.    Processo judicial — Dedução de novos fundamentos no decurso da instância — Requisitos — Ampliação de um fundamento existente — Admissibilidade

[Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigos 44.°, n.° 1, alínea c), e 48.°, n.° 2]

14.    Recurso de anulação — Fundamentos — Desvio de poder — Conceito

(Artigo 263.° TFUE)

15.    Direito da União Europeia — Princípios — Observância de um prazo razoável — Procedimento administrativo — Critérios de apreciação

(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.°)

16.    Provedor de Justiça Europeu — Código de boa conduta — Efeito vinculativo — Inexistência

(Artigo 228.° TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.°)

17.    Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Prejuízo real e certo — Ónus da prova

(Artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE)

18.    Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Nexo de causalidade — Conceito — Prejuízo resultante, para um candidato a um concurso, da perda de uma oportunidade de ser recrutado na sequência das irregularidades cometidas pelo Provedor de Justiça Europeu — Causa determinante do prejuízo que não reside nos comportamentos do Provedor de Justiça — Falta de nexo de causalidade

(Artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE)

19.    Ação de indemnização — Objeto — Reparação do prejuízo pretensamente sofrido em razão da perda de uma oportunidade de ser recrutado para um emprego numa instituição da União — Admissibilidade

(Artigos 268.° TFUE e 340.°, segundo parágrafo, TFUE; Estatuto dos Funcionários, artigo 30.°)

20.    Responsabilidade extracontratual — Prejuízo — Prejuízo suscetível de indemnização — Dano moral causado pela perda de confiança nos serviços do Provedor de Justiça Europeu — Inclusão

(Artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE)

1.      V. texto da decisão.

(cf. n.° 55)

2.      A ação de indemnização foi instituída pelo TFUE como uma via autónoma, com uma função particular no âmbito do sistema dos meios processuais e subordinada a condições de exercício concebidas tendo em vista o seu objetivo específico. Enquanto o recurso de anulação e a ação por omissão se destinam a obter a condenação da ilegalidade de um ato juridicamente vinculativo ou da inexistência de tal ato, a ação de indemnização tem como objeto a reparação de um prejuízo decorrente de um ato, quer este seja juridicamente vinculativo quer não, ou de um comportamento imputável a uma instituição ou a um organismo comunitário.

Por conseguinte, estando em causa uma ação de indemnização destinada a obter a reparação do prejuízo pretensamente sofrido em razão do tratamento de uma queixa pelo Provedor de Justiça Europeu, a admissibilidade da referida ação não pode ser afetada pelo facto de o Provedor de Justiça ainda não ter tomado uma decisão definitiva no que respeita a certas questões que foram objeto de um inquérito por iniciativa própria lançado por este com vista a verificar se tinha havido um caso de má administração da sua parte na apreciação da situação da recorrente.

(cf. n.os 59 e 60)

3.      V. texto da decisão.

(cf. n.os 68 e 69)

4.      Em matéria de responsabilidade extracontratual da União, no que respeita ao requisito relativo ao comportamento ilegal de uma instituição, exige‑se que seja provada uma violação suficientemente caracterizada de uma regra jurídica que tenha por objeto conferir direitos aos particulares. Este requisito relativo ao caráter protetor está preenchido quando a regra jurídica violada, visando embora interesses de caráter geral, assegure igualmente a proteção dos interesses individuais dos particulares em causa. Ora, no que se refere ao princípio da diligência ou ao direito a uma boa administração, este princípio e este direito possuem claramente um caráter protetor em relação aos particulares. O mesmo acontece quanto às regras que regulam os inquéritos do Provedor de Justiça, as quais conferem aos particulares o direito de apresentar queixas relativas a casos de má administração e de ser informados do resultado dos inquéritos conduzidos a esse respeito pelo Provedor de Justiça.

(cf. n.os 70 e 88)

5.      Relativamente à margem de apreciação de que o Provedor de Justiça dispõe quanto à abertura e ao âmbito dos inquéritos a efetuar, bem como quanto aos instrumentos de investigação a utilizar, apenas uma violação manifesta e grave dos limites destes poderes conferidos pelo artigo 3.°, n.° 1, da Decisão 94/262, relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu, e pelos artigos 4.°, n.° 1, 5.° e 9.°, n.° 2, das disposições de execução adotadas pelo Provedor de Justiça em aplicação do artigo 14.° da referida decisão pode constituir uma violação suficientemente caracterizada, suscetível de desencadear a responsabilidade da União.

Uma vez que o Provedor de Justiça deve, contudo, exercer o seu poder de apreciação em matéria de inquérito no respeito pelas regras hierarquicamente superiores do direito da União, a margem de apreciação conferida pela Decisão 94/262 e pelas disposições de execução quanto às medidas de inquérito a tomar no exercício de sua missão não o dispensa de respeitar o princípio da diligência. Ora, embora o Provedor de Justiça possa decidir livremente dar início a um inquérito e, se decidir fazê‑lo, possa tomar todas as medidas de inquérito que considere justificadas, deve, todavia, certificar‑se de que, na sequência dessas medidas de inquérito, está em condições de analisar com rigor e imparcialidade todos os elementos pertinentes a fim de decidir da procedência de uma alegação relativa à existência de má administração e do eventual seguimento a dar a essa alegação. O respeito pelo princípio da diligência por parte do Provedor de Justiça no exercício das suas competências é tanto mais importante quanto este foi incumbido, precisamente, por força do artigo 228.°, n.° 1, TFUE e do artigo 3.°, n.° 1, da Decisão 94/262, da incumbência de detetar e de procurar eliminar casos de má administração no interesse geral do cidadão em causa.

O Provedor de Justiça não dispõe de margem de apreciação quanto ao respeito, num caso concreto, do princípio da diligência. Consequentemente, uma simples violação deste princípio basta para provar a existência de uma violação suficientemente caracterizada suscetível de desencadear a responsabilidade da União. No entanto, nem todos os comportamentos faltosos do Provedor de Justiça constituem uma violação do referido princípio. Só um comportamento faltoso que tenha como consequência que este não possa analisar com rigor e imparcialidade todos os elementos pertinentes a fim de decidir da procedência de uma alegação relativa a má administração por parte de uma instituição, de um órgão ou de um organismo da União, e do eventual seguimento a dar a essa alegação, pode desencadear a responsabilidade extracontratual da União por violação do princípio da diligência.

(cf. n.os 78 a 80 e 85 a 87)

6.      Nos casos em que uma instituição da União dispõe de um amplo poder de apreciação, o controlo do respeito pelas garantias atribuídas pela ordem jurídica da União nos processos administrativos assume uma importância fundamental. Entre essas garantias figuram, nomeadamente, o respeito pelo princípio da diligência, ou seja, a obrigação da instituição competente de analisar com rigor e imparcialidade todos os elementos relevantes do caso concreto.

A este propósito, o respeito do dever que incumbe a uma instituição competente de reunir, de forma diligente, os elementos de facto indispensáveis ao exercício do seu amplo poder de apreciação, bem como a sua fiscalização pelo juiz da União, são tanto mais importantes quanto o exercício do referido poder de apreciação está sujeito apenas a uma fiscalização jurisdicional restrita quanto ao mérito, que se limita à determinação da existência de erro manifesto. Assim, a obrigação da instituição competente de analisar com rigor e imparcialidade todos os elementos pertinentes do caso concreto constitui um pressuposto indispensável para que o juiz da União possa verificar se os elementos de facto e de direito de que o exercício desse amplo poder de apreciação depende estão reunidos.

(cf. n.os 83 e 84)

7.      O Provedor de Justiça não é obrigado oficiosamente, no contexto de um inquérito por iniciativa própria, a pôr termo ao inquérito quando uma pessoa objeto da investigação a ela se oponha. Ora, nenhuma disposição da Decisão 94/262, relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu, ou das disposições de execução adotadas pelo Provedor de Justiça em aplicação do artigo 14.° da referida decisão impõe ao Provedor de Justiça a obtenção do acordo do queixoso para investigar uma instituição ou um organismo da União. De igual modo, nenhuma disposição impõe ao Provedor de Justiça que investigue por iniciativa própria apenas quando um interesse público superior o justifique.

Contudo, o dever do Provedor de Justiça de realizar um inquérito com diligência obriga‑o a ter em conta todos os elementos pertinentes quando procede a atos de investigação. Entre esses elementos, estão a atitude das pessoas em causa e o interesse público do inquérito. O Provedor de Justiça dispõe de um poder de apreciação na ponderação desses elementos a fim de decidir se deve prosseguir ou não um inquérito.

(cf. n.os 155 e 156)

8.      Embora o juiz da União tenha competência para apreciar se certos comportamentos das instituições são suscetíveis de desencadear a responsabilidade da União, não é competente para declarar, com base nesses comportamentos, que foi cometida uma infração penal. Por conseguinte, uma alegação que implique que o juiz da União declare que o Provedor de Justiça Europeu cometeu a infração penal de falsificação de documentos é inadmissível.

(cf. n.° 165)

9.      Por força do artigo 13.°, n.° 3, das disposições de execução adotadas pelo Provedor de Justiça em aplicação do artigo 14.° da Decisão 94/262, relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu, o queixoso não tem acesso aos documentos e informações obtidos pelo Provedor de Justiça junto das instituições no seu inquérito, quando sejam indicados ao provedor de Justiça como sendo confidenciais. O artigo 10.°, n.° 1, das disposições de execução prevê que o Provedor de Justiça classifique uma queixa como confidencial sempre que o queixoso o solicite. As referidas disposições não preveem nenhuma exceção ou processo específico para verificar a procedência dos pedidos de tratamento confidencial.

Por conseguinte, não compete ao Provedor de Justiça pôr em causa os pedidos das instituições para tratar certos documentos ou certas informações de forma confidencial em relação aos queixosos, tal como não compete ao Provedor de Justiça pôr em causa um pedido de tratamento confidencial de uma queixa apresentado por um queixoso.

Contudo, quando numa decisão o Provedor de Justiça baseie a sua apreciação em elementos confidenciais e um queixoso ponha em causa a legalidade dessa decisão perante o juiz da União, o Provedor de Justiça não pode contrapor validamente às alegações do queixoso motivos baseados em elementos confidenciais aos quais nem o queixoso nem o juiz tenham acesso. Com efeito, se o Provedor de Justiça se opuser à comunicação da totalidade ou de parte desses elementos por razões de confidencialidade, o juiz da União procederá ao exame da legalidade da decisão impugnada apenas com base nos elementos que tenham sido comunicados.

(cf. n.os 178, 179 e 181)

10.    Resulta de uma leitura conjugada dos artigos 29.° e 30.° do Estatuto dos Funcionários que incumbe à autoridade investida do poder de nomeação determinar o prazo de validade de uma lista de candidatos aprovados num concurso. Neste aspeto, a referida autoridade goza de um amplo poder de apreciação que deve ser exercido no respeito pelos princípios gerais, tais como o princípio da igualdade de tratamento e do dever de fundamentação.

(cf. n.° 193)

11.    V. texto da decisão.

(cf. n.° 198)

12.    O facto de, por ocasião de um inquérito, uma explicação dada por uma instituição ao Provedor de Justiça poder parecer convincente não isenta o Provedor de Justiça da sua responsabilidade de se certificar de que os factos nos quais essa explicação se baseia se verificaram sempre que a referida explicação constitua o único fundamento da sua conclusão de inexistência de má administração da referida instituição. Assim, o Provedor de Justiça não atuou com toda a diligência exigida quando concluiu pela inexistência de má administração de uma instituição baseando‑se nas explicações desta última sobre o recrutamento de candidatos aprovados do concurso, sem ter recebido elementos que comprovassem o momento do recrutamento de cada um desses candidatos aprovados, e essas explicações se revelaram infundadas. Essa falta de diligência é suscetível de desencadear a responsabilidade da União pelo comportamento do Provedor de Justiça.

Em contrapartida, o facto de o Provedor de Justiça ter erradamente confiado nas afirmações da instituição em causa não demonstra, de forma suficiente, a existência, por parte do Provedor de Justiça, de má‑fé ou de vontade de dissimular o seu próprio comportamento faltoso.

(cf. n.os 204, 205 e 236)

13.    V. texto da decisão.

(cf. n.os 214 e 329)

14.    V. texto da decisão.

(cf. n.° 247)

15.    V. texto da decisão.

(cf. n.° 252)

16.    O Código Europeu de Boa Conduta Administrativa não é um documento regulamentar, mas uma resolução do Parlamento que introduziu alterações a um projeto que lhe tinha sido apresentado pelo Provedor de Justiça e que convidava a Comissão a apresentar uma proposta legislativa sobre esta matéria. A este respeito, ao adotar o código, o Provedor de Justiça não teve como objetivo instituir regras jurídicas que conferissem direitos a particulares. Consequentemente, a sua inobservância não basta para dar como provada uma violação suficientemente caracterizada de uma regra jurídica que tenha por objeto conferir direitos aos particulares, suscetível de desencadear a responsabilidade da União. Só se as disposições do referido código constituírem a expressão do direito fundamental a uma boa administração, tal como consagrado no artigo 41.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, é que são suscetíveis de desencadear a responsabilidade da União.

Por conseguinte, a regra consagrada no artigo 14.° do código de boa conduta, segundo a qual qualquer carta endereçada a uma instituição deve ser objeto de um aviso de receção no prazo de duas semanas, é uma simples regra formal que não está expressamente prevista no artigo 41.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. A inobservância dessa regra não pode, por isso, desencadear a responsabilidade da União.

(cf. n.os 263 a 265)

17.    V. texto da decisão.

(cf. n.os 273 e 274)

18.    No âmbito de uma ação de indemnização, admite‑se que existe um nexo de causalidade quando há um nexo suficientemente direto de causa e efeito entre o comportamento imputado à instituição e o prejuízo invocado, nexo esse cuja existência incumbe ao demandante provar. O comportamento censurado deve ser a causa determinante do prejuízo.

Não é o que acontece relativamente ao nexo de causalidade entre um prejuízo resultante da perda, para um candidato a um concurso, de uma oportunidade de ser recrutado e as ilegalidades cometidas pelo Provedor de Justiça. Na verdade, a causa determinante do prejuízo reside nos comportamentos da instituição da União que organizou o concurso e não no comportamento do Provedor de Justiça. Com efeito, embora o Provedor de Justiça devesse ter cooperado com a referida instituição para alcançar uma solução amigável e, não sendo esta possível, feito uma observação crítica ou elaborado um relatório, nenhuma destas medidas é juridicamente vinculativa. O facto de a cooperação conduzir a uma solução amigável depende tanto do Provedor de Justiça como da instituição em causa. Ora, não tendo as medidas que o Provedor de Justiça pode adotar em relação a essa instituição efeito vinculativo, essas medidas não podem ser consideradas a causa determinante do prejuízo que consistiu na perda, pela demandante, de uma oportunidade de ser recrutada.

Esta apreciação não é posta em causa pelo argumento de que a instituição em causa sempre seguiu as recomendações do Provedor de Justiça e que uma recusa poderia ter servido de base a uma ação de indemnização contra essa instituição. Com efeito, ainda que o fizesse, tal não conferiria um nexo de causalidade suficientemente direto entre as ilegalidades cometidas pelo Provedor de Justiça e a perda, pela demandante, de uma oportunidade de ser recrutada.

(cf. n.os 275, 281 e 284 a 286)

19.    A inscrição do nome de um candidato na lista de candidatos aprovados num concurso não lhe confere um direito de ser recrutado. O poder de apreciação de que as instituições dispõem em matéria de recrutamento de candidatos aprovados de concursos obsta a que tal direito se constitua. Consequentemente, no que toca a uma ação de indemnização do dano sofrido devido a um comportamento faltoso que afete a inscrição do nome de uma pessoa numa lista de candidatos aprovados num concurso, o prejuízo sofrido não pode corresponder ao lucro cessante decorrente da perda desse direito.

Por outro lado, embora seja efetivamente muito difícil, ou mesmo impossível, definir um método que permita quantificar com exatidão a oportunidade de se ser recrutado para um lugar numa instituição e, consequentemente, avaliar o prejuízo resultante da perda de uma oportunidade, não se pode deduzir dessa circunstância que um pedido de indemnização pela perda de uma oportunidade deva ser oficiosamente considerado inadmissível ou improcedente.

(cf. n.os 277 a 280)

20.    V. texto da decisão.

(cf. n.os 290 a 293)