Cauza T‑217/11

Claire Staelen

împotriva

Ombudsmanului European

„Răspundere extracontractuală – Examinarea de către Ombudsman a unei plângeri referitoare la gestionarea unei liste de candidați eligibili din cadrul unui concurs general – Competențe în materie de anchetă – Obligație de diligență – Pierderea unei șanse – Prejudiciu moral”

Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a patra) din 29 aprilie 2015

1.      Acțiune în despăgubire – Obiect – Cerere de despăgubire a unui prejudiciu cauzat ca urmare a pretinsei examinări necorespunzătoare a unei plângeri de către Ombudsmanul European – Admisibilitate

(art. 268 TFUE și art. 340 al doilea paragraf TFUE)

2.      Acțiune în despăgubire – Autonomie în raport cu acțiunile în anulare și în constatarea abținerii de a acționa – Admisibilitatea unei acțiuni având ca obiect un comportament imputabil unei instituții sau unui organ al Uniunii – Lipsa unei decizii definitive cu privire la anumite elemente ale cadrului factual care a făcut obiectul unei anchete din proprie inițiativă din partea pârâtului – Irelevanță

(art. 268 TFUE și art. 340 al doilea paragraf TFUE)

3.      Răspundere extracontractuală – Condiții – Nelegalitate – Prejudiciu – Legătură de cauzalitate – Condiții cumulative – Lipsa uneia dintre condiții – Respingerea în întregime a acțiunii în despăgubire

(art. 340 al doilea paragraf TFUE)

4.      Răspundere extracontractuală – Condiții – Nelegalitate – Încălcare suficient de gravă a dreptului Uniunii – Încălcare de către Ombudsmanul European a obligației de diligență în cadrul unei anchete privind cazuri de administrare defectuoasă – Includere

(art. 340 al doilea paragraf TFUE; Decizia 94/262 a Parlamentului European)

5.      Ombudsmanul European – Anchete – Putere de apreciere în ceea ce privește exercitarea competențelor în materie de anchetă – Limite – Respectarea obligației de diligență – Încălcare – Greșeală de natură să angajeze răspunderea Uniunii

[art. 228 alin. (1) TFUE și art. 340 al doilea paragraf TFUE; Decizia 94/262 a Parlamentului European, art. 3 alin. (1)]

6.      Dreptul Uniunii Europene – Principii – Principiul bunei administrări – Obligația de diligență – Conținut

7.      Ombudsmanul European – Anchete – Anchete din proprie inițiativă – Deschidere – Condiții

(Decizia 94/262 a Parlamentului European)

8.      Acțiune în anulare – Competența instanței Uniunii – Concluzii prin care se urmărește constatarea unei fapte penale – Inadmisibilitate

(art. 256 TFUE și 263 TFUE)

9.      Ombudsmanul European – Anchete – Drepturile persoanelor care fac obiectul unei anchete – Cerere de aplicare a regimului de confidențialitate unor documente și informații primite – Repunere în discuție de către Ombudsman – Excludere

(Decizia 94/262 a Parlamentului European)

10.    Funcționari – Concurs – Comisie de evaluare – Întocmirea listei de candidați eligibili – Stabilirea duratei de validitate – Putere de apreciere a autorității împuternicite să facă numiri – Limite

(Statutul funcționarilor, art. 29 și 30)

11.    Dreptul Uniunii Europene – Principii – Egalitate de tratament – Noțiune

12.    Ombudsmanul European – Anchete – Obligație de diligență – Constatarea inexistenței unei administrări defectuoase numai pe baza afirmațiilor instituției care face obiectul unei anchete – Încălcare – Greșeală de natură să angajeze răspunderea Uniunii

(art. 340 al doilea paragraf TFUE; Decizia 94/262 a Parlamentului European)

13.    Procedură jurisdicțională – Invocarea de motive noi pe parcursul procesului – Condiții – Dezvoltarea unui motiv existent – Admisibilitate

[Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 44 alin. (1) lit. (c) și art. 48 alin. (2)]

14.    Acțiune în anulare – Motive – Abuz de putere – Noțiune

(art. 263 TFUE)

15.    Dreptul Uniunii Europene – Principii – Respectarea unui termen rezonabil – Procedură administrativă – Criterii de apreciere

(Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41)

16.    Ombudsmanul European – Codul bunei conduite – Efect obligatoriu – Lipsă

(art. 228 TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41)

17.    Răspundere extracontractuală – Condiții – Prejudiciu real și cert – Sarcina probei

(art. 340 al doilea paragraf TFUE)

18.    Răspundere extracontractuală – Condiții – Legătură de cauzalitate – Noțiune – Prejudiciu ce rezultă, pentru un candidat la un concurs, din pierderea unei șanse de a fi recrutat ca urmare a greșelilor săvârșite de Ombudsmanul European – Cauză determinantă a prejudiciului care nu își are originea în acțiunile Ombudsmanului – Lipsa unei legături de cauzalitate

(art. 340 al doilea paragraf TFUE)

19.    Acțiune în despăgubire – Obiect – Repararea prejudiciului pretins suferit ca urmare a pierderii unei șanse de a fi recrutat pentru un post din cadrul unei instituții a Uniunii – Admisibilitate

(art. 268 TFUE și art. 340 al doilea paragraf TFUE; Statutul funcționarilor, art. 30)

20.    Răspundere extracontractuală – Prejudiciu – Prejudiciu reparabil – Prejudiciu moral cauzat prin pierderea încrederii în serviciul Ombudsmanului European – Includere

(art. 340 al doilea paragraf TFUE)

1.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 55)

2.      Acțiunea în despăgubire a fost instituită prin Tratatul FUE ca o cale de atac autonomă, având o funcție specială în cadrul sistemului căilor de atac și fiind subordonată unor condiții de exercitare concepute în vederea obiectului său specific. În timp ce acțiunea în anulare și acțiunea în constatarea abținerii de a acționa urmăresc sancționarea nelegalității unui act obligatoriu din punct de vedere juridic sau lipsa unui astfel de act, acțiunea în despăgubire are ca obiect cererea de reparare a unui prejudiciu ce rezultă dintr‑un act, indiferent dacă este sau nu este obligatoriu din punct de vedere juridic, sau dintr‑un comportament, imputabil unei instituții sau unui organ comunitar.

Așadar, în ceea ce privește o acțiune în despăgubire având ca obiect repararea unui prejudiciu pretins suferit ca urmare a examinării unei plângeri de către Ombudsmanul European, admisibilitatea plângerii respective nu poate fi afectată de faptul că Ombudsmanul nu a luat încă o decizie definitivă cu privire la anumite puncte care au făcut obiectul anchetei din proprie inițiativă deschise de acesta în scopul de a verifica dacă a existat un caz de administrare defectuoasă din partea acestuia la aprecierea situației reclamantei.

(a se vedea punctele 59 și 60)

3.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 68 și 69)

4.      În materia angajării răspunderii extracontractuale a Uniunii, în ceea ce privește condiția referitoare la comportamentul nelegal al unei instituții, se impune stabilirea unei încălcări suficient de grave a unei norme de drept având ca obiect acordarea de drepturi particularilor. Această condiție privind caracterul protector este îndeplinită atunci când norma de drept încălcată, deși vizează, în esență, interese cu caracter general, asigură și protecția intereselor individuale ale particularilor în cauză. Or, în ceea ce privește principiul diligenței sau dreptul la bună administrare, acest principiu și acest drept au în mod evident un caracter protector în privința particularilor. Același lucru este valabil în ceea ce privește normele ce reglementează anchetele Ombudsmanului European, întrucât aceste norme permit în special unui particular să adreseze plângeri care privesc cazuri de administrare defectuoasă și să fie informat în legătură cu rezultatul anchetelor întreprinse în această privință de către Ombudsman.

(a se vedea punctele 70 și 88)

5.      În ceea ce privește marja de apreciere de care dispune Ombudsmanul European în privința începerii și a întinderii anchetelor care trebuie efectuate, precum și în privința instrumentelor de investigare care trebuie utilizate, doar o nerespectare vădită și gravă a limitelor competenței conferite în materie de anchetă prin articolul 3 alineatul (1) din Decizia 94/262 privind statutul și condițiile generale pentru exercitarea funcțiilor Ombudsmanului și prin articolele 4.1, 5 et 9.2 din normele de aplicare adoptate de Ombudsman în conformitate cu articolul 14 din decizia menționată poate constitui o încălcare suficient de gravă de natură să angajeze răspunderea Uniunii.

Cu toate acestea, având în vedere că puterea de apreciere a Ombudsmanului în materie de anchetă trebuie să se exercite însă cu respectarea normelor superioare ale dreptului Uniunii, marja de apreciere care îi este conferită prin Decizia 94/262 și prin normele de aplicare în privința măsurilor de investigare care trebuie luate în exercitarea misiunii sale nu îl dispensează de respectarea principiului diligenței. Or, deși Ombudsmanul poate hotărî în mod liber să înceapă o anchetă și, în cazul în care hotărăște să procedeze astfel, poate adopta toate măsurile de investigare pe care le consideră justificate, el trebuie totuși să se asigure că, în urma acestor măsuri de investigare, va fi capabil să examineze atent și imparțial toate elementele pertinente pentru a se pronunța asupra temeiniciei unei afirmații referitoare la un caz de administrare defectuoasă și la măsurile eventuale care ar trebui luate în legătură cu această afirmație. Respectarea principiului diligenței de către Ombudsman în cadrul exercitării competențelor sale este cu atât mai importantă cu cât i s‑a conferit, în temeiul articolului 228 alineatul (1) TFUE și al articolului 3 alineatul (1) din Decizia 94/262, tocmai sarcina de a detecta și de a urmări să elimine cazurile de administrare defectuoasă în interesul general al cetățeanului în cauză.

Prin urmare, Ombudsmanul nu dispune de o marjă de apreciere în ceea ce privește respectarea, într‑un caz concret, a principiului diligenței. În consecință, o simplă încălcare a acestui principiu este suficientă pentru a se stabili o încălcare suficient de gravă care poate angaja răspunderea Uniunii. Cu toate acestea, nu orice neregulă săvârșită de către Ombudsman constituie o încălcare a principiului menționat. Doar o neregulă care a avut drept consecință faptul că acesta nu a putut examina atent și imparțial toate elementele pertinente pentru a se pronunța asupra temeiniciei unei afirmații referitoare la un caz de administrare defectuoasă din partea unei instituții, a unui organ sau a unui organism al Uniunii și asupra măsurilor eventuale care ar trebui luate în legătură cu această afirmație poate angaja răspunderea extracontractuală a Uniunii ca urmare a unei încălcări a principiului diligenței.

(a se vedea punctele 78-80 și 85-87)

6.      În cazul în care o instituție a Uniunii dispune de o largă putere de apreciere, controlul respectării garanțiilor conferite de ordinea juridică a Uniunii în cadrul procedurilor administrative prezintă o importanță fundamentală. Printre aceste garanții figurează în special respectarea principiului diligenței, și anume obligația instituției competente de a examina atent și imparțial toate elementele pertinente ale cazului.

În această privință, respectarea obligației unei instituții competente de a reuni, acționând în mod diligent, elementele de fapt indispensabile pentru exercitarea puterii sale largi de apreciere, precum și controlul acesteia de către instanța Uniunii sunt cu atât mai importante cu cât exercitarea respectivei puteri de apreciere nu este supusă decât unui control jurisdicțional restrâns în ceea ce privește fondul, limitat la verificarea săvârșirii unei erori vădite. Astfel, obligația instituției competente de a examina atent și imparțial toate elementele pertinente ale cazului constituie o condiție prealabilă indispensabilă pentru ca instanța Uniunii să poată verifica dacă erau întrunite elementele de fapt și de drept de care depinde exercitarea acestei largi puteri de apreciere.

(a se vedea punctele 83 și 84)

7.      Ombudsmanul European nu este obligat din oficiu, în contextul unei anchete din proprie inițiativă, să își înceteze investigațiile atunci când o persoană care face obiectul acestei investigații se opune. Or, nicio dispoziție din Decizia 94/262 privind statutul și condițiile generale pentru exercitarea funcțiilor Ombudsmanului sau din normele de aplicare adoptate de Ombudsman în conformitate cu articolul 14 din decizia menționată nu impune Ombudsmanului să obțină acordul reclamantului pentru a ancheta cu privire la o instituție sau la un organ al Uniunii. De asemenea, nicio dispoziție nu impune Ombudsmanului să ancheteze din proprie inițiativă numai atunci când un interes public superior justifică acest lucru.

Cu toate acestea, obligația acestuia de a întreprinde o anchetă cu diligență îi impune să țină seama de toate elementele pertinente atunci când efectuează acte de investigare. Printre aceste elemente figurează atitudinea persoanelor în cauză și interesul public al anchetei. Ombudsmanul dispune de o putere de apreciere la evaluarea comparativă a acestor elemente pentru a decide dacă este sau nu este necesară continuarea unei anchete.

(a se vedea punctele 155 și 156)

8.      Deși instanța Uniunii are competența de a aprecia dacă anumite acte săvârșite de instituții pot angaja răspunderea Uniunii, nu are competența de a constata, pe baza acestor acte, o faptă penală. Prin urmare, o afirmație care implică constatarea de către instanța Uniunii a împrejurării că Ombudsmanul European s‑a făcut vinovat de fapta penală de fals și uz de fals este inadmisibilă.

(a se vedea punctul 165)

9.      În temeiul articolului 13.3 din normele de aplicare adoptate de Ombudsmanul European în conformitate cu articolul 14 din Decizia 94/262 privind statutul și condițiile generale pentru exercitarea funcțiilor Ombudsmanului, reclamantul nu are acces la documentele sau la informațiile obținute de Ombudsman de la instituții în cadrul anchetei atunci când sunt identificate ca fiind confidențiale, destinate Ombudsmanului. Articolul 10.1 din normele de aplicare prevede că o plângere este clasată confidențială de către Ombudsman la cererea reclamantului. Dispozițiile menționate nu prevăd excepții sau proceduri specifice pentru a verifica temeinicia cererilor de aplicare a regimului de confidențialitate.

În consecință, nu este atribuția Ombudsmanului să repună în discuție cererile din partea instituțiilor de a aplica regimul de confidențialitate anumitor documente sau anumitor informații cu privire la reclamanți, tot astfel cum nu este atribuția Ombudsmanului să repună în discuție o cerere de aplicare a regimului de confidențialitate în privința unei plângeri formulate de un reclamant.

Cu toate acestea, atunci când, într‑o decizie, Ombudsmanul își întemeiază aprecierea pe elemente confidențiale, iar un reclamant contestă legalitatea deciziei respective în fața instanței Uniunii, Ombudsmanul nu poate opune în mod valabil obiecțiilor reclamantului argumente întemeiate pe elemente confidențiale la care nu au acces nici reclamantul, nici instanța. Astfel, în cazul în care Ombudsmanul se va opune comunicării totale sau parțiale a acestor elemente pentru motivul că sunt confidențiale, instanța Uniunii va proceda la examinarea legalității deciziei atacate numai pe baza elementelor care au fost comunicate.

(a se vedea punctele 178, 179 și 181)

10.    Reiese din dispozițiile coroborate ale articolelor 29 și 30 din Statutul funcționarilor că revine autorității împuternicite să facă numiri sarcina de a determina durata de validitate a unei liste de candidați eligibili din cadrul unui concurs. Autoritatea menționată beneficiază în această privință de o largă putere de apreciere, cu respectarea principiilor generale precum principiul egalității de tratament și obligația de motivare.

(a se vedea punctul 193)

11.    A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 198)

12.    Faptul că, în cadrul unei anchete, o explicație dată de o instituție Ombudsmanului European poate părea convingătoare nu scutește Ombudsmanul de răspunderea care constă în a se asigura că faptele pe care se bazează această explicație sunt dovedite, atunci când explicația respectivă constituie singurul temei pentru constatarea inexistenței unui caz de administrare defectuoasă din partea instituției respective. Astfel, Ombudsmanul nu a acționat cu toată diligența necesară atunci când a constatat inexistența unui caz de administrare defectuoasă din partea unei instituții întrucât s‑a bazat pe explicațiile acesteia din urmă în ceea ce privește recrutarea unor candidați admiși la concurs fără să fi primit elemente care să ateste momentul la care a fost recrutat fiecare dintre acești candidați admiși la concurs, iar acele explicații s‑au dovedit nefondate. Această lipsă de diligență poate angaja răspunderea Uniunii pentru comportamentul Ombudsmanului.

Dimpotrivă, faptul că Ombudsmanul a acordat în mod eronat credibilitate afirmațiilor instituției în cauză nu demonstrează în mod corespunzător cerințelor legale existența unei rele‑credințe din partea Ombudsmanului sau intenția acestuia de a disimula propria greșeală.

(a se vedea punctele 204, 205 și 236)

13.    A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 214 și 329)

14.    A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 247)

15.    A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 252)

16.    Codul european al bunei conduite administrative nu este un text normativ, ci o rezoluție a Parlamentului European care aduce modificări unui proiect care i‑a fost supus de către Ombudsmanul European și prin care se solicită Comisiei să prezinte o propunere legislativă în această privință. În această privință, prin adoptarea acestui cod, Ombudsmanul nu a avut drept obiectiv să edicteze norme prin care să se acorde drepturi particularilor. În consecință, nerespectarea acestora nu este suficientă pentru a se constata o încălcare suficient de gravă a unei norme de drept având ca obiect acordarea de drepturi particularilor care să poată angaja răspunderea Uniunii. Aceste dispoziții pot angaja răspunderea Uniunii numai pentru că dispozițiile codului menționat constituie expresia dreptului fundamental la bună administrare astfel cum este consacrat la articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

Prin urmare, în ceea ce privește regula potrivit căreia orice scrisoare adresată unei instituții face obiectul unei confirmări de primire într‑un termen de două săptămâni, consacrată la articolul 14 din Codul bunei conduite, este vorba despre o simplă regulă de formă neprevăzută în mod expres la articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Nerespectarea acestei reguli nu poate, așadar, să angajeze răspunderea Uniunii.

(a se vedea punctele 263-265)

17.    A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 273 și 274)

18.    În contextul unei acțiuni în despăgubire, o legătură de cauzalitate este admisă atunci când există o legătură suficient de directă de la cauză la efect între comportamentul imputat instituției și prejudiciul invocat, legătură pentru care sarcina probei îi revine reclamantului. Comportamentul imputat trebuie astfel să fie cauza determinantă a prejudiciului.

Această situație nu se regăsește în ceea ce privește legătura de cauzalitate între un prejudiciu constând în pierderea, de către candidatul la un concurs, a unei șanse de a fi recrutat și greșelile săvârșite de Ombudsmanul European, atunci când cauza determinantă a prejudiciului își are originea în acțiunile instituției Uniunii care a organizat concursul, iar nu în cele ale Ombudsmanului. Astfel, deși este adevărat că Ombudsmanul ar fi trebuit să coopereze cu instituția respectivă pentru a găsi o soluție amiabilă și, atunci când acest lucru nu este posibil, să formuleze un comentariu critic sau să întocmească un raport, niciuna dintre aceste măsuri nu este obligatorie din punct de vedere juridic. Faptul că, prin cooperare, se poate ajunge la o soluție amiabilă depinde atât de Ombudsman, cât și de instituția în cauză. Or, în lipsa efectului obligatoriu al măsurilor pe care le poate adopta Ombudsmanul în privința instituției respective, aceste măsuri nu pot fi considerate ca fiind cauza determinantă a prejudiciului, care constă în pierderea de către reclamantă a unei șanse de a fi recrutată.

Această apreciere nu este repusă în discuție de argumentul potrivit căruia instituția în cauză a urmat întotdeauna recomandările Ombudsmanului și că un refuz ar fi putut servi drept bază pentru o acțiune în despăgubire împotriva instituției respective. Astfel, chiar dacă acest lucru ar fi dovedit, nu ar conferi o legătură de cauzalitate suficient de directă între nelegalitățile săvârșite de Ombudsman și pierderea de către reclamantă a unei șanse de a fi recrutată.

(a se vedea punctele 275, 281 și 284-286)

19.    Înscrierea numelui unui candidat care a reușit la concurs pe lista de candidați eligibili din cadrul unui concurs nu îi conferă dreptul de a fi recrutat. Puterea de apreciere de care se bucură instituțiile în materie de recrutare a candidaților admiși la concursuri constituie un obstacol în calea unui astfel de drept. În consecință, în ceea ce privește o acțiune în despăgubire pentru prejudiciul suferit ca urmare a unei greșeli care ar afecta înscrierea numelui unei persoane pe lista de candidați eligibili din cadrul unui concurs, prejudiciul suferit nu poate să corespundă beneficiului nerealizat ca urmare a pierderii acestui drept.

Pe de altă parte, deși este foarte dificil, dacă nu chiar imposibil, să se definească o metodă care să permită să se evalueze cu exactitate șansa de a fi recrutat pentru un post din cadrul unei instituții și, în consecință, să se evalueze prejudiciul ce rezultă din pierderea unei șanse, nu se poate deduce de aici că o cerere de despăgubire pentru pierderea unei șanse trebuie să fie respinsă din oficiu ca fiind inadmisibilă sau nefondată.

(a se vedea punctele 277 și 280)

20.    A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 290-293)