ARRÊT DU TRIBUNAL (première chambre)
23 septembre 2014 (*)
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de la Biélorussie – Gel des fonds et des ressources économiques – Restrictions d’entrée et de passage en transit sur le territoire de l’Union – Recours en annulation – Délai de recours – Recevabilité – Obligation de motivation – Droits de la défense – Erreur d’appréciation »
Dans l’affaire T‑646/11,
Vadzim Ipatau, demeurant à Minsk (Biélorussie), représenté par Me M. Michalauskas, avocat,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. F. Naert et B. Driessen, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision 2011/666/PESC du Conseil, du 10 octobre 2011, modifiant la décision 2010/639/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO L 265, p. 17), en ce qu’elle concerne le requérant, du règlement d’exécution (UE) n° 1000/2011 du Conseil, du 10 octobre 2011, mettant en œuvre l’article 8 bis, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 765/2006 concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO L 265, p. 8), en ce qu’il concerne le requérant, de la décision du Conseil du 14 novembre 2011 rejetant la demande du requérant visant à ce que son nom soit retiré de la décision 2011/69/PESC du Conseil, du 31 janvier 2011, modifiant la décision 2010/639/PESC du Conseil concernant des mesures restrictives à l’encontre de certains fonctionnaires de Biélorussie (JO L 28, p. 40), et du règlement d’exécution (UE) n° 84/2011 du Conseil, du 31 janvier 2011, modifiant le règlement (CE) n° 765/2006 concernant des mesures restrictives à l’encontre du président Lukashenko et de certains fonctionnaires de Biélorussie (JO L 28, p. 17), et l’annulation de la décision 2012/642/PESC du Conseil, du 15 octobre 2012, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO L 285, p. 1), et du règlement d’exécution (UE) n° 1017/2012, du 6 novembre 2012, mettant en œuvre l’article 8 bis, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 765/2006 concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO L 307, p. 7), en ce qu’ils concernent le requérant,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de M. H. Kanninen (rapporteur), président, Mme I. Pelikánová et M. E. Buttigieg, juges,
greffier : Mme C. Kristensen, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 11 février 2014,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Le requérant, M. Vadzim Ipatau, est un ressortissant biélorusse, vice-président de la commission électorale centrale (ci-après la « CEC »).
2 Il ressort de la position commune 2006/276/PESC du Conseil, du 10 avril 2006, concernant des mesures restrictives à l’encontre de certains fonctionnaires de Biélorussie et abrogeant la position commune 2004/661/PESC (JO L 101, p. 5), que, à la suite de la disparition de personnalités en Biélorussie, d’élections et d’un référendum frauduleux ainsi que de violations graves des droits de l’homme perpétrées à l’occasion de la répression exercée à l’égard de manifestants pacifiques après ces élections et référendum, il a été décidé de prendre des mesures restrictives, telles que l’entrée ou le passage en transit sur le territoire de l’Union européenne ainsi que le gel de fonds et de ressources économiques, à l’encontre de diverses personnes de Biélorussie.
3 Les dispositions d’exécution de l’Union ont été énoncées dans le règlement (CE) n° 765/2006 du Conseil, du 18 mai 2006, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO L 134, p. 1). Ces dispositions ont fait l’objet de plusieurs modifications successives et l’article 8 bis, paragraphe 1, dudit règlement, tel que modifié, prévoit que, lorsque le Conseil de l’Union européenne décide d’appliquer à une personne physique ou morale, à une entité ou à un organisme les mesures visées à l’article 2, paragraphe 1, il modifie l’annexe, dans laquelle figure la liste sur laquelle cette personne est inscrite, en conséquence.
4 Les mesures restrictives prévues dans la position commune 2006/276 ont été prorogées jusqu’au 15 mars 2010 par la position commune 2009/314/PESC du Conseil, du 6 avril 2009, modifiant la position commune 2006/276 et abrogeant la position commune 2008/844/PESC (JO L 93, p. 21). Toutefois, les interdictions de séjour visant certains responsables de Biélorussie, à l’exception de ceux impliqués dans les disparitions de 1999-2000 et de la présidente de la CEC, ont été suspendues jusqu’au 15 décembre 2009.
5 Le 15 décembre 2009, le Conseil a adopté la décision 2009/969/PESC prorogeant les mesures restrictives à l’encontre de certains fonctionnaires de Biélorussie prévues dans la position commune 2006/276 et abrogeant la position commune 2009/314 (JO L 332, p. 76). Il a prorogé jusqu’au 31 octobre 2010 tant les mesures restrictives prévues dans la position commune 2006/276 que la suspension des interdictions de séjour visant certains responsables de Biélorussie.
6 Sur la base d’un réexamen de la position commune 2006/276, le Conseil a, par la décision 2010/639/PESC, du 25 octobre 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO L 280, p. 18), renouvelé jusqu’au 31 octobre 2011 tant les mesures restrictives prévues dans la position commune 2006/276 que la suspension des interdictions de séjour visant certains responsables de Biélorussie.
7 Par la décision 2011/69/PESC du Conseil, du 31 janvier 2011, modifiant la décision 2010/639 (JO L 28, p. 40), il a été décidé, compte tenu des élections présidentielles frauduleuses du 19 décembre 2010 et de la violente répression à l’encontre de l’opposition politique, de la société civile et des représentants des médias indépendants en Biélorussie, de mettre un terme à la suspension des interdictions de séjour, ainsi que de mettre en œuvre d’autres mesures restrictives. L’article 1er, paragraphe 1, de la décision 2010/639 a été complété de la manière suivante :
« d) sont responsables des atteintes aux normes électorales internationales qui ont marqué l’élection présidentielle organisée en Biélorussie le 19 décembre 2010, ainsi que de la répression à l’égard de la société civile et de l’opposition démocratique, ainsi que les personnes qui leur sont associées, telles qu’elles sont énumérées à l’annexe III A. »
8 La décision 2011/69 a remplacé l’article 2 de la décision 2010/639 ainsi :
« Article 2
1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant :
[…]
b) aux personnes responsables des atteintes aux normes électorales internationales qui ont marqué l’élection présidentielle organisée en Biélorussie le 19 décembre 2010, ainsi que de la répression à l’égard de la société civile et de l’opposition démocratique, ainsi qu’aux personnes physiques ou morales, les entités et les organismes qui leur sont associés, dont la liste figure à l’annexe III A ;
[…] »
9 Le nom du requérant a été mentionné à l’annexe V de la décision 2011/69, qui ajoute l’annexe III A à la décision 2010/639 [annexe III A, liste des personnes visées à l’article 1er, paragraphe 1, sous d), et à l’article 2, paragraphe 1, sous b)]. Le nom du requérant, qui figure au n° 10, est accompagné de la précision suivante : « Directeur adjoint de la [CEC] ».
10 Le règlement d’exécution (UE) n° 84/2011 du Conseil, du 31 janvier 2011, modifiant le règlement n° 765/2006 (JO L 28, p. 17), a notamment remplacé l’article 2 du règlement n° 765/2006 par le texte suivant :
« Article 2 :
1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant aux personnes physiques ou morales, entités ou organismes tels qu’énumérés à l’annexe I ou à l’annexe I A, de même que les fonds et ressources économiques qui sont en leur possession ou qui sont détenus ou contrôlés par eux.
2. Aucun fonds ou ressource économique n’est mis directement ou indirectement à la disposition des personnes physiques ou morales, entités ou organismes énumérés à l’annexe I ou à l’annexe I A ni utilisé à leur profit.
[…]
5. L’annexe I A comporte les noms des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes visés à l’article 2, paragraphe 1, point b), de la décision 2010/639[…] telle que modifiée. »
11 Le règlement d’exécution n° 84/2011 a, par son annexe II (annexe I A du règlement n° 765/2006 comportant la liste des personnes physiques ou morales, des entités ainsi que des organismes visés à l’article 2, paragraphes 1, 2 et 5), inséré le nom du requérant avec la précision figurant au point 9 ci-dessus.
12 Un avis a été publié le 2 février 2011 au Journal officiel de l’Union européenne à l’attention des personnes auxquelles s’appliquent les mesures prévues par la décision 2011/69 et par le règlement d’exécution n° 84/2011 (JO C 33, p. 17).
13 Par lettre du 2 septembre 2011, le requérant a demandé au Conseil de procéder au réexamen de l’inscription de son nom sur les listes concernées.
14 Par lettre du 14 novembre 2011, le Conseil a rejeté cette demande de réexamen (ci-après la « lettre du 14 novembre 2011 »), estimant que les mesures restrictives adoptées à l’encontre du requérant étaient justifiées. Il a joint à cette lettre une nouvelle décision et un nouveau règlement d’exécution.
15 À cet égard, le Conseil a joint la décision 2011/666/PESC, du 10 octobre 2011, modifiant la décision 2010/639 (JO L 265, p. 17), dans laquelle il a remplacé la précision concernant le requérant telle qu’indiquée au point 9 ci-dessus par la mention suivante :
« Vice-président de la [CEC]. En qualité de membre de la [CEC], il est coresponsable des atteintes aux normes électorales internationales dans le cadre de l’élection présidentielle du 19 décembre 2010. »
16 Le Conseil a également joint le règlement d’exécution (UE) n° 1000/2011, du 10 octobre 2011, mettant en œuvre l’article 8 bis, paragraphe 1, du règlement n° 765/2006 (JO L 265, p. 8), par lequel la précision telle qu’indiquée au point 9 ci-dessus a été également remplacée par la même mention figurant dans la décision 2011/666 et indiquée au point 15 ci-dessus.
17 Un avis à l’attention des personnes auxquelles les mesures restrictives prévues dans la décision 2010/639, modifiée par la décision 2011/666, et dans le règlement n° 765/2006, modifié par le règlement (UE) n° 999/2011 du Conseil concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie a été, le 11 octobre 2011, publié au Journal officiel (JO C 299, p. 4).
18 Par la décision 2012/642/PESC, du 15 octobre 2012, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO L 285, p. 1), le Conseil a prorogé, jusqu’au 31 octobre 2013, les mesures restrictives en vigueur et regroupé ces mesures imposées par la décision 2010/639 dans un instrument juridique unique. L’article 3, paragraphe 1, de ladite décision prévoit :
« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour empêcher l’entrée ou le passage en transit sur leur territoire des personnes qui :
a) sont responsables de violations graves des droits de l’homme ou de la répression à l’égard de la société civile et de l’opposition démocratique, ou dont les activités nuisent gravement, d’une autre manière, à la démocratie ou à l’État de droit en Biélorussie, ou de toute personne qui leur est associée ;
b) profitent du régime de Loukashenko ou le soutiennent,
dont la liste figure à l’annexe. »
19 L’article 4, paragraphe 1, de la décision 2012/642 dispose :
« Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant aux personnes et entités ci-après, de même que tous les fonds et ressources économiques possédés, détenus ou contrôlés par les personnes ou entités ci-après :
a) les personnes, entités ou organismes responsables de violations graves des droits de l’homme ou de la répression à l’égard de la société civile et de l’opposition démocratique, ou dont les activités nuisent gravement, d’une autre manière, à la démocratie ou à l’État de droit en Biélorussie, ou toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme qui leur est associé, ainsi que les personnes morales, les entités ou les organismes qu’ils détiennent ou contrôlent ;
b) les personnes physiques ou morales, les entités ou les organismes qui profitent du régime de Loukashenko ou le soutiennent, ainsi que les personnes morales, les entités ou les organismes qu’ils détiennent ou contrôlent,
dont la liste figure à l’annexe. »
20 À l’annexe de la décision 2012/642 (liste des personnes visées à l’article 3, paragraphe 1, et à l’article 4, paragraphe 1), le nom du requérant, qui figure au numéro 66, a été inscrit avec la mention suivante :
« Vice-président de la [CEC]. En qualité de membre de la CEC, il porte une responsabilité pour les atteintes aux normes électorales internationales dans le cadre de l’élection présidentielle du 19 décembre 2010. »
21 Par le règlement (UE) n° 1014/2012, du 6 novembre 2012 (JO L 307, p. 1), le Conseil a modifié le règlement n° 765/2006. Il a remplacé l’article 2 de ce dernier règlement par le texte suivant :
« 1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant aux personnes physiques ou morales, aux entités ou aux organismes dont la liste figure à l’annexe I, de même que tous les fonds et ressources économiques qui sont en leur possession, qu’ils détiennent ou qu’ils contrôlent.
2. Aucun fonds ni aucune ressource économique n’est mis, directement ou indirectement, à la disposition des personnes physiques ou morales, entités ou organismes énumérés à l’annexe I, ni utilisé à leur profit.
3. La participation délibérée et en toute connaissance de cause à des activités ayant pour objet ou pour effet, direct ou indirect, de contourner les mesures visées aux paragraphes 1 et 2 est interdite.
4. L’annexe I est composée d’une liste des personnes physiques ou morales, des entités et des organismes qui, conformément à l’article 4, paragraphe 1, point a), de la décision 2012/642[…], ont été reconnus par le Conseil comme étant responsables de graves violations des droits de l’homme ou d’actes de répression à l’égard de la société civile et de l’opposition démocratique ou dont les activités nuisent gravement d’une autre manière, à la démocratie ou à l’État de droit en Biélorussie, ainsi que des personnes physiques ou morales, des entités et des organismes qui leur sont associés et des personnes morales, des entités ou des organismes qu’ils détiennent ou contrôlent.
5. L’annexe I est également composée d’une liste des personnes physiques ou morales, des entités et des organismes qui, conformément à l’article 4, paragraphe 1, point b), de la décision 2012/642[…] ont été reconnus par le Conseil comme profitant du régime Lukashenko ou le soutenant, ainsi que des personnes morales, des entités et des organismes qu’ils détiennent ou contrôlent. »
22 Par ailleurs, par le règlement n° 1014/2012, les références aux « annexes I, I°A, et I°B » ou les références aux « annexes I ou I A » dans le règlement n° 765/2006, tel que modifié, ont été remplacées par des références à l’ « annexe I ».
23 Par le règlement d’exécution (UE) n° 1017/2012, du 6 novembre 2012, mettant en œuvre l’article 8 bis, paragraphe 1, du règlement n° 765/2006 (JO L 307, p. 7), le Conseil a remplacé le texte des annexes I, I A et I B du règlement n° 765/2006 par une seule annexe. Dans cette dernière figure, au numéro 66, le nom du requérant suivi de la même mention, indiquée au point 20 ci-dessus.
24 Le 7 novembre 2012, un avis à l’attention des personnes et entités auxquelles s’appliquent les mesures restrictives prévues par la décision 2012/642, le règlement n° 1014/2012 et le règlement d’exécution n° 1017/2012 a été publié au Journal officiel (JO C 339, p. 9).
Procédure et conclusions des parties
25 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 11 décembre 2011, le requérant a introduit une demande d’aide judiciaire au titre des articles 94 et 95 du règlement de procédure du Tribunal en vue d’introduire, contre le Conseil, un recours tendant à l’annulation de la décision 2011/69, de la décision 2011/666, du règlement d’exécution n°84/2011 et du règlement d’exécution n° 1000/2011.
26 Par ordonnance du président de la sixième chambre du Tribunal du 6 juin 2012, CD/Conseil (T‑646/11 AJ, non publiée au Recueil), le requérant a été admis au bénéfice de l’aide judiciaire.
27 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 27 juin 2012, le requérant a introduit le présent recours. Il a demandé à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision 2011/666, en ce qu’elle le concerne ;
– annuler le règlement d’exécution n° 1000/2011, en ce qu’il le concerne ;
– annuler la lettre du 14 novembre 2011 ;
– condamner le Conseil aux dépens.
28 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 27 juin 2012, le requérant a introduit une demande de procédure accélérée, au titre de l’article 76 bis du règlement de procédure.
29 Par décision du 6 août 2012, le Tribunal (sixième chambre) a rejeté la demande visant à ce que le litige soit tranché selon une procédure accélérée au titre de l’article 76 bis du règlement de procédure.
30 Le Conseil a, le 17 septembre 2012, déposé le mémoire en défense au greffe du Tribunal, aux termes duquel il a demandé à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme non fondé ;
– condamner le requérant aux dépens.
31 Le requérant a, le 5 novembre 2012, déposé la réplique, dans laquelle il a indiqué demander également l’annulation de la décision 2012/642.
32 Le requérant a, le 21 novembre 2012, déposé des observations, aux termes desquelles il a demandé à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision 2011/666 ;
– annuler le règlement d’exécution n° 1000/2011 ;
– annuler la lettre du 14 novembre 2011 ;
– annuler la décision 2012/642 ;
– condamner le Conseil aux dépens.
33 Dans ses observations du 21 novembre 2012, le requérant a aussi indiqué contester le règlement n° 1014/2012 et le règlement d’exécution n° 1017/2012.
34 Le Conseil a, le 9 janvier 2013, déposé la duplique contenant ses observations sur celles du requérant du 21 novembre 2012. Il a indiqué ne pas s’opposer à la demande du requérant visant à adapter les conclusions en étendant le recours à la décision 2012/642 et au règlement d’exécution n° 1017/2012. Il a ajouté que le requérant ne devrait pas être autorisé à étendre le recours au règlement n° 1014/2012. Il a demandé à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter la demande du requérant tendant à l’annulation, en ce qu’ils le concernent, des décisions 2011/666 et 2012/642, des règlements d’exécution n° 1000/2011 et n° 1017/2012 et de la lettre du 14 novembre 2011 ;
– condamner le requérant aux dépens.
35 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 19 décembre 2013, le Conseil a répondu à des questions du Tribunal et a également communiqué des pièces sollicitées par ce dernier au titre de mesures d’organisation de la procédure.
36 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 31 décembre 2013, le requérant a répondu à des questions du Tribunal posées au titre de mesures d’organisation de la procédure. Il a, notamment, indiqué ne plus solliciter l’annulation du règlement n° 1014/2012 en ce qu’il le concerne.
37 À l’audience du 11 février 2014, le requérant a produit une pièce qui n’a pas soulevé d’objection de la part du Conseil.
En droit
Sur la recevabilité
38 À titre liminaire, d’une part, il convient de relever que, au titre de l’ensemble des demandes qu’il a formulées et ainsi qu’il l’a confirmé dans sa lettre du 31 décembre 2013 déposée en réponse à une question du Tribunal, le requérant a entendu demander, en ce qu’il le concerne, l’annulation de la décision 2011/666, du règlement d’exécution n° 1000/2011, de la lettre du 14 novembre 2011, de la décision 2012/642 et du règlement d’exécution n° 1017/2012. Le requérant a renoncé à demander l’annulation du règlement n° 1014/2012, en ce qu’il le concerne. Il n’y a donc pas lieu d’examiner la fin de non-recevoir soulevée par le Conseil à l’égard de ce règlement.
39 D’autre part, il y a lieu d’observer que, s’agissant du règlement d’exécution n° 1017/2012, le Conseil a relevé qu’il ne figurait pas dans les conclusions du requérant. Le Conseil ne s’est toutefois pas opposé à l’extension de l’objet de la requête à l’égard dudit règlement. Le requérant ayant indiqué, dans ses observations du 21 novembre 2012, contester ce règlement, il apparaît clair qu’il a entendu demander l’annulation de ce règlement en ce qu’il le concerne, nonobstant l’absence de mention expresse du règlement en question dans les conclusions [voir, par analogie, arrêt du Tribunal du 10 décembre 2008, Vitro Corporativo/OHMI – VKR Holding (Vitro), T‑295/07, non publié au Recueil, point 17].
40 Cela étant, il est constant que le Tribunal est habilité à examiner d’office le respect du délai de recours, celui-ci étant d’ordre public (arrêts de la Cour du 7 juillet 1971, Müllers/CES, 79/70, Rec. p. 689, point 6 ; du 11 novembre 2010, Transportes Evaristo Molina/Commission, C‑36/09 P, non publié au Recueil, point 33, et du 23 avril 2013, Gbagbo e.a./Conseil, C‑478/11 P à C‑482/11 P, non encore publié au Recueil, point 53).
41 Aux termes de l’article 263, sixième alinéa, TFUE, « [l]es recours prévus au présent article doivent être formés dans un délai de deux mois à compter, suivant le cas, de la publication de l’acte, de sa notification au requérant ou, à défaut, du jour où celui-ci en a eu connaissance ».
42 Par ailleurs, l’article 102, paragraphes 1 et 2, du règlement de procédure dispose :
« 1. Lorsqu’un délai pour l’introduction d’un recours contre un acte d’une institution commence à courir à partir de la publication de l’acte, ce délai est à compter, au sens de l’article 101, paragraphe 1, sous a), à partir de la fin du quatorzième jour suivant la date de la publication de l’acte au [Journal officiel].
2. Les délais de procédure sont augmentés d’un délai de distance forfaitaire de dix jours. »
43 En outre, l’article 96, paragraphe 4, du règlement de procédure prévoit :
« L’introduction d’une demande d’aide judiciaire suspend le délai prévu pour l’introduction du recours jusqu’à la date de la notification de l’ordonnance statuant sur cette demande ou, dans les cas visés au deuxième alinéa du paragraphe 3, de l’ordonnance désignant l’avocat chargé de représenter le demandeur. »
44 À l’exception de la lettre du 14 novembre 2011, les actes attaqués ont été publiés au Journal officiel, série L, mais devaient également être communiqués aux personnes et aux entités concernées, soit directement si leurs adresses étaient connues, soit, dans le cas contraire, par la publication d’un avis.
45 Cette situation découle de la nature particulière de ces actes, lesquels s’apparentent, à la fois, à des actes de portée générale, dans la mesure où ils interdisent à une catégorie de destinataires déterminés de manière générale et abstraite, notamment, de mettre des fonds et des ressources économiques à la disposition des personnes et des entités dont les noms figurent sur les listes contenues dans leurs annexes, et à un faisceau de décisions individuelles à l’égard de ces personnes et entités (voir arrêt Gbagbo e.a./Conseil, point 40 supra, point 56, et la jurisprudence citée).
46 En ce qui concerne les actes adoptés sur la base des dispositions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune, tels que les actes attaqués, c’est la nature individuelle de ces actes qui ouvre, conformément aux termes de l’article 275, deuxième alinéa, TFUE et de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, l’accès au juge de l’Union (arrêt Gbagbo e.a./Conseil, point 40 supra, point 57).
47 Eu égard à ces particularités et au régime de publication et de communication en résultant, l’article 263, sixième alinéa, TFUE ne serait pas appliqué d’une manière cohérente si, à l’égard des personnes et des entités dont les noms figurent sur les listes contenues dans les annexes desdits actes, le point de départ pour le calcul du délai d’introduction d’un recours en annulation était situé à la date de la publication de l’acte en cause et non à la date à laquelle celui-ci leur a été communiqué. En effet, cette communication a précisément pour objet de permettre aux destinataires de défendre leurs droits dans les meilleures conditions possibles et de décider en pleine connaissance de cause s’il est utile de saisir le juge de l’Union (voir arrêt Gbagbo e.a./Conseil, point 40 supra, point 58, et la jurisprudence citée).
S’agissant de la décision 2011/666 et du règlement d’exécution n° 1000/2011
48 La décision 2011/666 et le règlement d’exécution n° 1000/2011 ont fait l’objet d’une publication au Journal officiel le 11 octobre 2011. Ils ont aussi été notifiés, le 26 novembre 2011, au requérant avec la lettre du 14 novembre 2011, ainsi que le Conseil l’a indiqué dans sa lettre du 19 décembre 2013 déposée en réponse à une question du Tribunal et sans que cela soit contesté par le requérant. La décision 2011/666 a également fait l’objet d’un avis publié le 11 octobre 2011 au même Journal officiel à l’attention des personnes auxquelles s’appliquent les mesures prévues par ladite décision.
49 La demande d’aide judiciaire, qui vise la décision 2011/666 et le règlement d’exécution n° 1000/2011, a été introduite le 11 décembre 2011, soit moins d’un mois après la notification desdits actes faite avec la lettre du 14 novembre 2011. Elle a donc suspendu le délai prévu pour l’introduction d’un recours contre ces actes, conformément à l’article 96, paragraphe 4, du règlement de procédure.
50 L’ordonnance accordant l’aide judiciaire a été notifiée au requérant le 13 juin 2012.
51 Le requérant a introduit le recours à l’encontre de la décision 2011/666 et du règlement d’exécution n° 1000/2011 le 27 juin 2012, soit quatorze jours après la notification de l’ordonnance accordant l’aide judiciaire.
52 La décision 2011/666 et le règlement d’exécution n° 1000/2011 ont donc fait l’objet d’une demande en annulation introduite dans les délais prévus à l’article 263 TFUE et à l’article 102, paragraphes 1 et 2, du règlement de procédure.
S’agissant de la lettre du 14 novembre 2011
53 Il est constant que la lettre du 14 novembre 2011 a été notifiée au requérant le 26 novembre 2011.
54 Dans sa réponse à la question posée par le Tribunal ainsi qu’au cours de l’audience, le requérant a soutenu avoir visé cette lettre dans la demande d’aide judiciaire, déposée le 11 décembre 2011. Selon lui, il y aurait donc eu suspension du délai prévu pour introduire un recours contre ladite lettre.
55 Or, il ressort de la demande d’aide judiciaire que, s’il est exact que le requérant a bien mentionné la lettre du 14 novembre 2011, une telle mention a été faite en ces termes :
« [L]a demande [de réexamen du requérant] a reçu une réponse au nom du Conseil, du 14 novembre 2011 […] énonçant en substance que le Conseil considérait comme correctement motivée l’imposition des mesures restrictives. Le Conseil n’a répondu à aucun des arguments du requérant et il n’a pas non plus exposé les arguments au soutien de sa position. »
56 Le passage en question de la demande d’aide judiciaire évoque certes la lettre du 14 novembre 2011, mais il ressort des pages 3 et 4 de cette demande que le requérant a exposé l’objet du recours en ces termes :
« Requête en vue de l’annulation de la décision 2011/69 […], de la décision 2011/666 […], du règlement d’exécution n° 84/2011 […] et du règlement d’exécution n° 1000/2011 […]
Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision 2011/69[…], la décision 2011/666[…], le règlement d’exécution n° 84/2011[…] et le règlement d’exécution n° 1000/2011[…]
– condamner le Conseil aux dépens. »
57 Le requérant a mentionné la lettre du 14 novembre 2011 uniquement dans ses développements sur les moyens et principaux arguments exposés dans la partie « objet du recours » et cette mention n’est faite qu’au milieu de l’exposé du premier moyen. Ladite lettre n’est pas visée dans le cadre des deux autres moyens qui sont développés par ailleurs dans ladite partie et, si les trois moyens concernent de manière très explicite les décisions 2011/69 et 2011/666 ainsi que les règlements d’exécution n° 84/2011 et n° 1000/2011, tel n’est pas le cas pour cette lettre.
58 Il ne saurait en conséquence être considéré que, dans sa demande d’aide judiciaire, le requérant a mentionné clairement la lettre du 14 novembre 2011 comme étant un acte devant être visé par le recours à introduire.
59 Le délai prévu pour introduire un recours contre la lettre du 14 novembre 2011 n’a donc pas été suspendu par l’introduction de la demande d’aide judiciaire, en application de l’article 96, paragraphe 4, du règlement de procédure.
60 Le recours ayant été introduit le 27 juin 2012, soit plus de sept mois après la date de la communication de la lettre du 14 novembre 2011, il a donc été introduit après l’expiration des délais prévus à l’article 263 TFUE et à l’article 102, paragraphes 1 et 2, du règlement de procédure.
61 Le recours est donc irrecevable en ce qu’il est dirigé contre la lettre du 14 novembre 2011.
S’agissant de la décision n° 2012/642 et du règlement d’exécution n° 1017/2012
62 La décision n° 2012/642 et le règlement d’exécution n° 1017/2012 ont fait l’objet d’une publication au Journal officiel, respectivement, le 17 octobre et le 7 novembre 2012.
63 Dans la mesure où la demande en adaptation des conclusions a été effectuée dans les observations du requérant du 21 novembre 2012, soit un peu plus d’un mois après la publication de la décision 2012/642 et moins de quinze jours après la publication du règlement d’exécution n° 1017/2012, le recours contre ces actes a été introduit dans les délais prévus à l’article 102, paragraphes 1 et 2, du règlement de procédure. Le recours est donc recevable à leur égard.
64 Il résulte de ce qui précède que le recours doit être considéré comme irrecevable en ce qu’il est dirigé contre la lettre du 14 novembre 2011 et recevable en ce qu’il est dirigé contre la décision 2011/666, le règlement d’exécution n° 1000/2011, la décision 2012/642 et le règlement d’exécution n°1017/2012.
Sur le fond
65 Dans la requête, le requérant a soulevé cinq moyens, tirés, en premier lieu, d’une motivation insuffisante et d’une atteinte aux droits de la défense, en deuxième lieu, du caractère collectif de la responsabilité et de la mesure restrictive, en troisième lieu, d’une « absence d’élément légal », en quatrième lieu, d’une erreur d’appréciation et, en cinquième lieu, du non-respect du principe de proportionnalité. ]
66 Dans ses observations du 21 novembre 2012, le requérant a soulevé quatre moyens, qui sont les mêmes que les premier, deuxième, quatrième et cinquième moyens soulevés dans la requête. Le troisième moyen soulevé dans la requête n’a pas été repris dans lesdites observations.
67 Compte tenu de ce qui est indiqué aux points 36, 61 et 64 ci-dessus, il y a lieu d’examiner les moyens invoqués en ce qui concerne la décision 2011/666, le règlement d’exécution n° 1000/2011, la décision 2012/642 et le règlement d’exécution n° 1017/2012.
Sur le premier moyen, tiré d’une motivation insuffisante et d’une atteinte aux droits de la défense
68 Le premier moyen invoqué par le requérant est constitué de deux branches, la première étant relative à une violation de l’obligation de motivation et la seconde étant relative à une violation des droits de la défense. Pour les besoins de la présente affaire, la seconde branche est abordée avant la première.
– Sur la branche relative à une violation des droits de la défense
69 Il ressort de la procédure écrite et de l’audience que le requérant a, dans le cadre de la branche du premier moyen relative à la violation des droits de la défense, invoqué des griefs en partie différents selon les actes attaqués. Seront abordés successivement les griefs invoqués spécifiquement en ce qui concerne la décision 2012/642 et le règlement d’exécution n° 1017/2012 et ceux invoqués en ce qui concerne ces actes ainsi que la décision 2011/666 et le règlement d’exécution n° 1000/2011.
70 En ce qui concerne, en premier lieu, les griefs invoqués spécifiquement en ce qui concerne la décision 2012/642 et le règlement d’exécution n° 1017/2012, le requérant a fait valoir, à l’audience, au stade de sa réplique finale, que le Conseil ne lui avait pas communiqué lesdits actes avant leur adoption.
71 Le Conseil a soutenu que ces griefs étaient irrecevables, car soulevés tardivement, et indiqué, en tout état de cause, qu’ils étaient non fondés dans la mesure où la décision 2012/642 et le règlement d’exécution n° 1017/2012 ne retenaient pas d’élément nouveau à l’encontre du requérant. Il estime qu’il n’était donc pas tenu de les notifier avant leur adoption.
72 À cet égard, il ressort de la jurisprudence que, dans le cadre d’une procédure portant sur l’adoption de la décision d’inscrire ou de maintenir le nom d’une personne sur une liste figurant à l’annexe d’un acte portant mesures restrictives, le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective exige que l’autorité compétente de l’Union communique à la personne concernée les éléments dont dispose cette autorité à l’encontre de ladite personne pour fonder sa décision, afin que cette personne puisse défendre ses droits dans les meilleures conditions possibles et décider en pleine connaissance de cause s’il est utile de saisir le juge de l’Union (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 18 juillet 2013, Commission/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, non encore publié au Recueil, point 111).
73 Lors de cette communication, l’autorité compétente de l’Union doit permettre à cette personne de faire connaître utilement son point de vue à l’égard des motifs retenus à son égard (voir, en ce sens, arrêt Commission/Kadi, point 72 supra, point 112).
74 S’agissant d’une décision consistant à maintenir le nom de la personne concernée sur la liste figurant à l’annexe de l’acte portant mesures restrictives, le respect de cette double obligation procédurale doit, contrairement à ce qui est le cas pour une inscription initiale, précéder l’adoption de cette décision (voir, en ce sens, arrêt Commission/Kadi, point 72 supra, point 113).
75 La Cour a, à cet égard, déjà considéré que, dans le cas d’une décision subséquente de gel de fonds par laquelle le nom d’une personne ou d’une entité figurant déjà sur la liste était maintenu, l’effet de surprise n’était plus nécessaire afin d’assurer l’efficacité de la mesure, de sorte que l’adoption d’une telle décision devait, en principe, être précédée d’une communication des éléments retenus à charge ainsi que de l’opportunité conférée à la personne ou à l’entité concernée d’être entendue (arrêt de la Cour du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Rec. p. I‑13427, point 62).
76 Ce droit d’être entendu préalablement doit être respecté lorsque le Conseil a retenu de nouveaux éléments à l’encontre de la personne visée par la mesure restrictive et qui fait l’objet d’un maintien sur la liste en cause (arrêts du Tribunal du 13 septembre 2013, Makhlouf/Conseil, T‑383/11, non encore publié au Recueil, point 43, et du 4 février 2014, Syrian Lebanese Commercial Bank/Conseil, T‑174/12 et T‑80/13, non encore publié au Recueil, point 149 ; voir, en ce sens, arrêt France/People’s Mojahedin Organization of Iran, point 75 supra, point 63).
77 S’agissant des motifs spécifiques au requérant, il importe de rappeler que la décision 2012/642 et le règlement d’exécution n° 1017/2012 ont maintenu le nom du requérant sur la liste des personnes visées par les mesures restrictives en cause.
78 Dans la décision 2011/666 et le règlement d’exécution n° 1000/2011, ainsi qu’il a été indiqué aux points 8 et 15 ci-dessus, le critère d’inscription était « [personnes] responsables des atteintes aux normes électorales internationales qui ont marqué l’élection présidentielle organisée en Biélorussie le 19 décembre 2010, ainsi que la répression à l’égard de la société civile et de l’opposition démocratique, ainsi que les personnes qui leur sont associées, telles quelles sont énumérées à l’annexe III A » et les motifs individuels étaient :
« Vice-président de la [CEC]. En qualité de membre de la [CEC], il est coresponsable des atteintes aux normes électorales internationales dans le cadre de l’élection présidentielle du 19 décembre 2010. »
79 Dans la décision 2012/642 et le règlement d’exécution n° 1017/2012, comme il a été indiqué aux points 19 et 20 ci-dessus, le critère d’inscription était « [personnes] responsables de violations graves des droits de l’homme ou de la répression à l’égard de la société civile et de l’opposition démocratique, ou dont les activités nuisent gravement, d’une autre manière, à la démocratie ou à l’État de droit en Biélorussie, ou toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme qui leur est associé, ainsi que les personnes morales, les entités ou les organismes qu’ils détiennent ou contrôlent » et les motifs individuels étaient :
« Vice-président de la [CEC]. En qualité de membre de la CEC, il porte une responsabilité pour les atteintes aux normes électorales internationales dans le cadre de l’élection présidentielle du 19 décembre 2010. »
80 Il convient de relever que la motivation pour ce qui concerne le requérant n’a pas substantiellement changé en 2012, dans la mesure où la responsabilité de celui-ci est toujours retenue en qualité de vice-président et de membre de la CEC pour les atteintes aux normes électorales dans le cadre de l’élection présidentielle du 19 décembre 2010.
81 Il convient donc de conclure, sans qu’il y ait lieu d’examiner leur recevabilité, que les griefs développés à cet égard par le requérant sont, en tout état de cause, non fondés, dès lors que le Conseil n’était pas tenu de communiquer au requérant les éléments retenus à charge et de lui conférer l’opportunité d’être entendu avant l’adoption de la décision 2012/642 et du règlement d’exécution n° 1017/2012.
82 En ce qui concerne, en second lieu, les griefs invoqués pour la décision 2011/666, le règlement d’exécution n° 1000/2011, la décision 2012/642 et le règlement d’exécution n° 1017/2012, le requérant a, en substance, reproché au Conseil de s’être fondé sur le rapport de l’Organisation sur la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et des conclusions provisoires de la mission de l’OSCE, alors que ni ce rapport ni ces conclusions ne lui avaient été communiqués.
83 Par une telle argumentation, le requérant reproche en réalité au Conseil de ne pas avoir indiqué ou communiqué une motivation complète concernant son inscription sur la liste des personnes visées par des mesures restrictives. Ladite argumentation s’inscrit donc dans le cadre de la seconde branche du premier moyen, relative à une violation de l’obligation de motivation, avec laquelle elle doit être examinée.
– Sur la branche relative à une violation de l’obligation de motivation
84 Selon le requérant, la motivation figurant dans la décision 2011/666 ne retient aucun fait concret à son égard. Seule son activité professionnelle aurait été retenue pour justifier per se sa responsabilité partagée dans les supposées « atteintes aux normes électorales internationales qui ont marqué l’élection présidentielle organisée en Biélorussie le 19 décembre 2010 ».
85 Une telle approche serait contraire au droit de l’Union, dès lors que, en principe, la motivation porterait sur les conditions légales d’application de l’acte attaqué ainsi que sur les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil considère, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’appréciation, qu’une personne doit faire l’objet des mesures restrictives en cause.
86 Le requérant soutient que la seule indication de ses fonctions ne permet pas de comprendre dans quelle mesure il se serait livré à des atteintes aux normes électorales internationales, à supposer même que l’existence de ces normes puisse être démontrée.
87 Le requérant ajoute, tant dans la réplique que dans ses observations du 21 novembre 2012, que la motivation du Conseil dans les actes attaqués repose uniquement sur un rapport de l’OSCE, qui serait critiquable sur la forme et sur le fond.
88 En premier lieu, le rapport de l’OSCE en question n’aurait pas été signé et n’émanerait pas des institutions de l’Union, mais d’une organisation tierce qui aurait formulé des observations générales et n’aurait pas mené d’enquête contradictoire. En outre, ledit rapport viserait le droit objectif, alors que les mesures restrictives relèveraient du droit subjectif.
89 En second lieu, le renvoi au rapport de l’OSCE en question ne pourrait constituer une motivation concrète et suffisante. Selon le requérant, aucun élément concret ne peut être relevé dudit rapport contre lui. Ce rapport viserait exclusivement le droit électoral biélorusse qui devrait être amélioré, mais pas la CEC en tant qu’institution, qui n’a fait qu’appliquer les règles du droit positif, et encore moins ses membres. Seule la note en bas de page n° 17 stigmatiserait les prises de position du président de la CEC. Le requérant ajoute que, dès lors que la plupart des décisions de la CEC ne sont pas collégiales, le Conseil aurait pu très facilement identifier les décisions qui lui étaient imputables.
90 Par ailleurs, le Conseil n’aurait pas pris en compte le rapport de la mission des observateurs des États de la CEI qui a conclu que « les élections présidentielles du 19 décembre 2010 s’étaient déroulées conformément à la législation de la République de Belarus et les normes communément admises dans les États démocratiques ». Il aurait également dû motiver son choix de se fonder sur le rapport de l’OSCE en question ainsi que sur la résolution du Conseil des droits de l’homme de l’ONU du 17 juin 2011, qui se borne à une critique générale à l’encontre des élections présidentielles en Biélorussie.
91 Le Conseil conteste les arguments du requérant.
92 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’obligation de motiver un acte faisant grief, qui constitue un corollaire du principe du respect des droits de la défense, a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si l’acte est bien fondé ou s’il est éventuellement entaché d’un vice permettant d’en contester la validité devant le juge de l’Union et, d’autre part, de permettre à ce dernier d’exercer son contrôle sur la légalité de cet acte (voir arrêt de la Cour du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11°P, non encore publié au Recueil, point 49, et la jurisprudence citée).
93 La motivation exigée par l’article 296 TFUE doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre à l’intéressé de connaître les justifications des mesures prises et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêt Conseil/Bamba, point 92 supra, point 50, et la jurisprudence citée).
94 La motivation d’un acte du Conseil imposant une mesure de gel des fonds doit identifier les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil considère, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’appréciation, que l’intéressé doit faire l’objet d’une telle mesure (arrêt Conseil/Bamba, point 92 supra, point 52).
95 Cependant, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et au contexte dans lequel il a été adopté. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt Conseil/Bamba, point 92 supra, point 53, et la jurisprudence citée).
96 En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (voir arrêt Conseil/Bamba, point 92 supra, point 54, et la jurisprudence citée).
97 En l’espèce, d’une part, il apparaît que le Conseil a exposé dans les différentes décisions précédant les actes attaqués le contexte général dans lequel ont été adoptées les mesures restrictives en cause et que ce contexte ne pouvait pas être méconnu par le requérant, eu égard à sa position professionnelle.
98 Aux considérants 1 à 5 de la décision 2010/639, le Conseil a exposé les raisons pour lesquelles il avait décidé de renouveler les mesures restrictives imposées par la position commune 2006/276. Aux considérants 2 et 3 de la décision 2011/69, le Conseil a indiqué que c’était compte tenu des élections présidentielles frauduleuses du 19 décembre 2010 et de la violente répression à l’encontre de l’opposition politique, de la société civile et des représentants des médias indépendants en Biélorussie qu’il y avait lieu de mettre un terme à la suspension des interdictions de séjour concernant les personnes visées à l’article 1er, paragraphe 1, sous b) et c), de la décision 2010/639 et que les personnes responsables du processus électoral frauduleux et de la répression à l’encontre de l’opposition devaient faire l’objet de mesures restrictives.
99 D’autre part, s’agissant des motifs pour lesquels le Conseil a considéré que le requérant devait être visé par les mesures restrictives, il importe d’examiner, d’une part, la décision 2011/666 et le règlement d’exécution n° 1000/2011 et, d’autre part, la décision 2012/642 et le règlement d’exécution n° 1017/2012.
100 En ce qui concerne la décision 2011/666 et le règlement d’exécution n° 1000/2011, il convient de relever que lesdits actes identifient les éléments spécifiques et concrets pour lesquels il est considéré que le requérant détient une part de responsabilité dans le déroulement des élections présidentielles du 19 décembre 2010. Ces actes contiennent en effet la mention suivante :
« Vice-président de la Commission électorale centrale. En qualité de membre de la [CEC], il est coresponsable des atteintes aux normes électorales internationales dans le cadre de l’élection présidentielle du 19 décembre 2010. »
101 La lecture de la mention en cause permet de comprendre que le Conseil tire la raison spécifique et concrète l’ayant conduit à adopter des mesures restrictives à l’encontre du requérant de la prétendue coresponsabilité de ce dernier, au titre de sa fonction de vice-président de la CEC, dans la supervision du déroulement des élections présidentielles du 19 décembre 2010.
102 Le requérant ne pouvait donc raisonnablement ignorer que, en faisant allusion à la fonction de vice-président, le Conseil avait entendu mettre en exergue le pouvoir d’influence et la coresponsabilité qui sont supposés résulter d’une telle fonction en ce qui concerne la supervision du déroulement des élections présidentielles.
103 En ce qui concerne la décision 2012/642 et le règlement d’exécution n° 1017/2012, il y a lieu également de considérer que leur lecture permet de comprendre la raison spécifique et concrète ayant conduit le Conseil à adopter des mesures restrictives à l’encontre du requérant. En effet, les motifs énoncés dans lesdits actes sont analogues à ceux figurant dans la décision 2011/666 et le règlement d’exécution n° 1000/2011, puisqu’il est indiqué que le requérant est « vice-président de la [CEC] » et que ,« [e]n qualité de membre de la CEC, il porte une responsabilité pour les atteintes aux normes électorales internationales dans le cadre de l’élection présidentielle du 19 décembre 2010 ». La seule différence réside dans le fait qu’il n’est plus fait référence à une coresponsabilité, mais à une responsabilité individuelle du requérant.
104 Il importe d’ajouter que la question de la motivation, qui concerne une formalité substantielle, est distincte de celle de la preuve du comportement allégué, laquelle relève de la légalité au fond de l’acte en cause et implique de vérifier la réalité des faits mentionnés dans cet acte ainsi que la qualification de ces faits de constituant des éléments justifiant l’application de mesures restrictives à l’encontre de la personne concernée (arrêt Conseil/Bamba, point 92 supra, point 60).
105 Ainsi, le contrôle du respect de l’obligation de motivation doit être distingué de l’examen du bien-fondé de la motivation, qui consiste à vérifier si les éléments invoqués par le Conseil sont établis et s’ils sont de nature à justifier l’adoption de ces mesures.
106 Il n’y a donc pas lieu de répondre, à ce stade, aux arguments invoqués par le requérant et qui relèvent du bien-fondé de la motivation, notamment ceux relatifs au rapport de l’OSCE en question, qui ne contiendrait pas les éléments démontrant suffisamment l’implication de la CEC et du requérant dans le déroulement des élections présidentielles de décembre 2010.
107 Il résulte de ce qui précède que la branche du premier moyen, relative à une violation de l’obligation de motivation, et, en conséquence de tout ce qui précède, le premier moyen dans son ensemble doivent être rejetés comme non fondés.
Sur le deuxième moyen, tiré du caractère collectif de la responsabilité et de la mesure
108 Le requérant soutient que, en matière de sanctions individuelles, il ressort de la jurisprudence de l’Union que chacun ne saurait être responsable que de son propre fait. Il ajoute que, en l’espèce, rien n’indique qu’il ait effectivement participé à l’activité de la CEC et dans quelle mesure sa voix aurait été déterminante au sein de cette commission, qui est composée de neuf membres.
109 Le requérant invoque la décision 2012/642 et le motif qui y est retenu à son endroit pour soutenir que la modification opérée par le Conseil, qui fait désormais référence à sa responsabilité et non plus à sa coresponsabilité, démontrerait que le Conseil a reconnu son erreur initiale.
110 La CEC, dans sa formation collégiale, n’aurait statué que cinq fois lors de la campagne électorale et une fois sur la demande d’annulation des résultats du scrutin, les autres décisions de la CEC ayant été prises, selon lui, par le président ou le secrétaire de la CEC. Aucune décision ne lui serait imputable et seule pourrait être engagée la responsabilité de la CEC prise en la personne de son représentant légal.
111 Le Conseil conteste les arguments du requérant.
112 À cet égard, il convient de rappeler que, en vertu du principe d’individualité des peines et des sanctions, une personne, physique ou morale, ne doit être sanctionnée que pour les faits qui lui sont individuellement reprochés (voir arrêt du Tribunal du 25 octobre 2005, Groupe Danone/Commission, T‑38/02, Rec. p. II‑4407, points 277 et 278, et la jurisprudence citée).
113 Toutefois, il convient de rappeler que les mesures de gel des fonds prises à l’encontre d’une personne ou d’une entité, sur la base des dispositions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune, constituent des mesures préventives ciblées, qui visent à lutter contre les menaces pour la paix et la sécurité internationale et dont l’adoption s’inscrit dans le cadre strict des conditions légales définies par une décision adoptée sur la base de l’article 29 TUE et par un règlement fondé sur l’article 215, paragraphe 2, TFUE mettant en œuvre cette décision dans le champ d’application du traité sur le fonctionnement de l’Union. Par leur nature conservatoire ainsi que par leur finalité préventive, ces mesures se distinguent de sanctions pénales (arrêt du Tribunal du 12 juin 2013, HTTS/Conseil, T‑128/12 et T‑182/12, non publié au Recueil, point 42).
114 Par ailleurs, le fait pour le requérant de souligner que le Conseil a justifié son inscription sur les listes en cause en raison, dans un premier temps, de sa coresponsabilité, en qualité de vice-président de la CEC, et, dans un second temps, de sa responsabilité individuelle, pour la même qualité, n’est pas de nature à exonérer le requérant de sa propre responsabilité, qui est seule pertinente en l’espèce.
115 L’argument du requérant ne conduit en rien à exonérer celui-ci de sa responsabilité, étant précisé que seule l’implication propre de la personne physique dans des agissements visés par la réglementation pertinente justifie l’adoption de mesures restrictives à son égard (arrêt du Tribunal du 12 décembre 2013, Nabipour e.a./Conseil, T‑58/12, non publié au Recueil, point 108).
116 En outre, le fait que la responsabilité de la CEC ait dû ou pu être éventuellement recherchée ne conduit pas per se à exclure que la responsabilité du requérant puisse être recherchée en tant que telle, compte tenu de la qualité de vice-président du requérant au sein de la CEC.
117 Le second moyen doit donc être rejeté comme non fondé.
Sur le troisième moyen, tiré d’une « absence d’élément légal »
118 Le requérant soutient qu’il appartient au Conseil de démontrer l’existence des prétendues « normes électorales internationales » ainsi que leur caractère obligatoire à son égard. En l’espèce, la décision 2011/666 et le règlement d’exécution n° 1000/2011 ne viseraient aucune de ces normes.
119 Le Conseil conteste les arguments du requérant.
120 Il importe, d’une part, de rappeler, comme indiqué au point 113 ci-dessus, que les mesures de gel des fonds prises à l’encontre d’une personne ou d’une entité, sur la base des dispositions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune, constituent des mesures préventives ciblées et qu’elles se distinguent des sanctions pénales.
121 D’autre part, il convient de rappeler que les actes indiqués au point 67 ci-dessus ont été fondés soit sur l’article 29 TUE soit sur l’article 215, paragraphe 2, TFUE, qui visent les décisions et mesures que le Conseil prend dans le cadre du titre V du traité UE portant dispositions spécifiques concernant la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union. Il ressort notamment de l’article 21, paragraphe 2, sous b), TUE, qui figure parmi ces dispositions, que l’un des objectifs de l’action extérieure de l’Union est de « consolider et de soutenir la démocratie, l’État de droit, les droits de l’homme et les principes du droit international ». Or, ces derniers incluent nécessairement le respect de certains principes en matière électorale. Ainsi, il ne saurait être reproché au Conseil de ne pas avoir spécifié les normes électorales internationales dans les actes en cause.
122 En tout état de cause, le Conseil a cité, à l’audience, plusieurs règles découlant de différents actes internationaux, tels que l’article 25 du pacte international relatif aux droits civils et politiques, conclu le 16 décembre 1966 dans le cadre des Nations unies, l’article 3 du protocole additionnel n° 1 à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, ainsi que le document de la réunion de Copenhague de la conférence sur la dimension humaine de la conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) du 29 juin 1990. Ces règles prescrivent des standards en matière électorale et peuvent parfaitement être qualifiées de normes électorales internationales.
123 Par ailleurs, quant à l’argument du requérant selon lequel le Conseil aurait dû démontrer qu’il était soumis à ces normes, il suffit de relever que les mesures restrictives concernant le requérant ne sont pas fondées sur la violation d’une règle juridique qui devrait lui être applicable. L’argument en question ne saurait donc être retenu.
124 Le troisième moyen, tiré d’une « absence d’élément légal », doit donc être rejeté comme non fondé.
Sur le quatrième moyen, tiré d’une erreur d’appréciation
125 Le requérant soutient, dans la requête, qu’il n’existe aucun élément factuel de nature à accréditer l’affirmation selon laquelle il serait « coresponsable des atteintes aux normes électorales internationales ». Il estime que, même à supposer qu’il ait approuvé les résultats des élections présidentielles de décembre 2010, aucun élément n’indiquerait qu’il aurait dû agir différemment au regard des documents qui lui ont été soumis et des faits qui ont été rapportés par les commissions régionales. Selon lui, il ne lui serait pas reproché d’avoir manipulé les résultats en faveur du président.
126 Le rapport de l’OSCE en question ne reprocherait pas à la CEC d’avoir falsifié les élections et les faits visés par ce rapport ne seraient pas constitutifs d’« atteintes aux normes électorales internationales », si tant est que celles-ci existent.
127 La CEC aurait agi dans un cadre légal complexe et parfois lacunaire. Elle n’interviendrait pas dans le comptage des voix, les autres opérations matérielles ou techniques relevant des commissions électorales régionales ou locales.
128 Le requérant soutient ne pas être responsable de la composition de la CEC, qui pourrait laisser présumer un certain manque d’indépendance. Il y aurait d’ailleurs aussi des débats sur l’indépendance d’autres institutions dans l’Union. Il indique également que, dans une élection, les présidents sortants bénéficient toujours d’un temps de parole plus important que les autres candidats et, pour autant, aucune élection n’est annulée pour ce motif dans les États membres de l’Union. La CEC aurait pu parfaitement décider qu’elle n’avait pas la compétence pour limiter le temps de parole du président.
129 S’agissant du manque de pertinence des décisions collégiales, le requérant fait valoir que le rapport de l’OSCE en question ne contient aucun élément supplémentaire à cet égard. Le fait que la réglementation relative au matériel électoral devrait être améliorée ne permettrait pas de déduire une quelconque violation des règles électorales internationales. Seules cinq décisions collégiales auraient été rendues pendant la campagne électorale en cause et il serait impossible de savoir dans quelle mesure elles manqueraient de pertinence juridique selon ledit rapport. Dix candidats sur onze auraient pu s’inscrire, ce qui aurait offert un véritable choix entre les différents courants politiques. Les décisions de la CEC seraient susceptibles de recours, ce qui, au demeurant, constituerait, même pour ce rapport, une amélioration du système électoral. Neuf des dix candidats autorisés n’auraient diligenté aucune demande d’annulation des élections présidentielles de 2010. Un seul candidat aurait saisi la CEC d’une demande d’annulation des résultats de l’élection présidentielle, sans que soient connus les motifs d’une telle demande.
130 Ainsi, tant pendant la campagne électorale que lors des résultats du scrutin, les faits relatés dans le rapport de l’OSCE en question ne seraient pas susceptibles d’être qualifiés de violation des normes électorales imputables à la CEC.
131 Le Conseil conteste les arguments du requérant.
132 À cet égard, selon la jurisprudence, les juridictions de l’Union doivent, conformément aux compétences dont elles sont investies en vertu du traité, assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes de l’Union au regard des droits fondamentaux faisant partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union (voir arrêt Commission/Kadi, point 72 supra, point 97, et la jurisprudence citée).
133 Il importe d’indiquer que le contrôle juridictionnel de la légalité des actes attaqués s’étend à l’appréciation des faits et des circonstances invoqués comme la justifiant, de même qu’à la vérification des éléments de preuve et d’information sur lesquels est fondée cette appréciation (arrêts du Tribunal du 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil, T‑228/02, Rec. p. II‑4665, point 154, et du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, T‑390/08, Rec. p. II‑3967, point 37).
134 L’effectivité du contrôle juridictionnel garanti par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne exige que, au titre du contrôle de la légalité des motifs sur lesquels est fondée la décision d’inscrire ou de maintenir le nom d’une personne déterminée sur la liste annexée des actes en cause, le juge de l’Union s’assure que cette décision, qui revêt une portée individuelle pour cette personne, repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ladite décision, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur le point de savoir si ces motifs, ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour soutenir cette même décision, sont étayés (arrêt Commission/Kadi, point 72 supra, point 119).
135 Par ailleurs, eu égard à la nature préventive des mesures restrictives en cause, si, dans le cadre de son contrôle de la légalité de la décision attaquée, le juge de l’Union considère que, à tout le moins, l’un des motifs mentionnés est suffisamment précis et concret, qu’il est étayé et qu’il constitue en soi une base suffisante pour soutenir cette décision, la circonstance que d’autres de ces motifs ne le seraient pas ne saurait justifier l’annulation de ladite décision (voir, en ce sens, arrêt Commission/Kadi, point 72 supra, point 130).
136 En l’espèce, il convient de rappeler que les motifs retenus dans la décision 2011/666 et le règlement d’exécution n° 1000/2011 pour justifier l’inscription du requérant sur la liste ont été les suivants :
« Vice-président de la [CEC]. En qualité de membre de la [CEC], il est coresponsable des atteintes aux normes électorales internationales dans le cadre de l’élection présidentielle du 19 décembre 2010. »
137 Les motifs retenus dans la décision 2012/642 et le règlement d’exécution n° 1017/2012 ont été formulés ainsi :
« Vice-président de la [CEC]. En qualité de membre de la CEC, il porte une responsabilité pour les atteintes aux normes électorales internationales dans le cadre de l’élection présidentielle du 19 décembre 2010. »
138 Le requérant ne conteste pas sa qualité de vice-président de la CEC, mais, en substance, son rôle et son influence ainsi que, plus généralement, le rôle et l’influence de la CEC dans le déroulement des élections présidentielles.
139 Le requérant conteste, en revanche, l’inscription de son nom sur la liste des personnes visées par des mesures restrictives au motif que le Conseil aurait tiré des conclusions erronées du rapport de l’OSCE en question.
140 Or, il apparaît tout d’abord que, si le Conseil semble s’être fondé sur le rapport de l’OSCE en question, les conclusions dudit rapport ne sont pas contredites, comme le Conseil le souligne, par des institutions telles que celles du Conseil de l’Europe. Il ressort à cet égard de la résolution 1790(2011) de l’assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe du 27 janvier 2011 ainsi que de la résolution 17/24 du Conseil des droits de l’homme des Nations unies du 15 juin 2011 que les élections présidentielles de décembre 2010 en Biélorussie ne se sont pas déroulées de manière régulière, des candidats aux élections ayant été arrêtés et une répression ayant été opérée dans le mois qui a suivi les élections. Le fait que la Communauté des États indépendants (CEI) ait validé les élections présidentielles de 2010 en Biélorussie n’est pas de nature à suffire pour contester le contenu de ce rapport à cet égard.
141 Ainsi qu’il a été indiqué au point 122 ci-dessus, il découle des actes internationaux, tels que le pacte international relatif aux droits civils et politiques, conclu le 16 décembre 1966 dans le cadre des Nations unies, le protocole additionnel n° 1 à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que le document de la réunion de Copenhague de la conférence sur la dimension humaine de la CSCE du 29 juin 1990, que l’organisation et le déroulement des élections présidentielles de 2010 auraient dû avoir lieu à la lumière de plusieurs règles constitutives de normes électorales internationales.
142 Ensuite, si la CEC n’est pas l’unique responsable de l’application du droit électoral, cela ne signifie pas qu’elle ne porte aucune responsabilité dans le déroulement des élections présidentielles de décembre 2010. Il ressort du rapport de l’OSCE en question et cela n’est pas contesté par les parties que la CEC est l’instance la plus élevée dans l’administration chargée des élections. Elle joue notamment un rôle important dans l’établissement de la liste des candidats aux élections présidentielles, dans la supervision des instances inférieures de l’administration chargée des élections, dans le contrôle du déroulement de la campagne électorale, dans la gestion des plaintes et des recours contre les décisions prises par les différentes commissions électorales inférieures ainsi que par les administrations locales et dans les recours introduits plus généralement par les différents candidats aux élections.
143 Or le rapport de l’OSCE en question souligne l’« absence d’indépendance et d’impartialité dans la gestion de l’élection, des conditions inéquitables et un environnement limitant la liberté d’action des médias, ainsi qu’un manque persistant de transparence à des étapes clés du processus électoral ». Il ressort également de ce rapport que la supervision et le contrôle des élections n’ont manifestement pas été effectués de manière suffisante. La CEC a manqué d’indépendance, d’impartialité ainsi que de collégialité et elle a annoncé les résultats officiels proclamant l’élection du président Lukashenko, sans publier sous quelque forme que ce soit des résultats détaillés.
144 Enfin, il n’est pas contesté que le requérant, en qualité de vice-président de la CEC, a participé personnellement aux activités de celle-ci. il n’apparaît pas qu’il se soit désolidarisé à un moment ou à un autre du travail de la CEC, qu’il ait émis la moindre protestation, réserve ou nuance sur le travail accompli par cette commission en ce qui concerne les élections présidentielles de décembre 2010, alors que la CEC a avalisé totalement le déroulement de ces élections.
145 Le quatrième moyen, tiré de l’erreur d’appréciation, doit donc être rejeté comme non fondé.
Sur le cinquième moyen, tiré du non-respect du principe de proportionnalité
146 Dans la requête, le requérant soutient qu’il est inapproprié de le viser en qualité de coresponsable des décisions de la CEC, qui est composée de neuf personnes. La sanction collective et identique à tous les membres de la CEC serait disproportionnée, dès lors que l’implication de chaque membre ne serait pas d’égale importance.
147 Par ailleurs, dans la réplique et ses observations du 21 novembre 2012, le requérant indique que, si le Conseil a suivi le rapport de l’OSCE en question, il aurait dû également recopier les recommandations faites par ledit rapport, à savoir l’amélioration du code électoral, la révision de la composition de la CEC, la transparence du travail des commissions électorales locales, les délais de recours judiciaires plus longs. Ce rapport ne préconiserait aucune mesure restrictive à l’encontre des membres de la CEC. Les mesures retenues par le Conseil seraient même en contradiction avec les préconisations du même rapport, puisque ce dernier propose de sensibiliser les acteurs du système électoral, donc les membres de la CEC, aux normes électorales internationales avec des formations et des visites d’observation. Or l’interdiction de se déplacer sur le territoire de l’Union empêcherait que puisse être réalisée une telle proposition.
148 Le Conseil conteste les arguments du requérant.
149 À cet égard, il résulte d’une jurisprudence constante que le principe de proportionnalité fait partie des principes généraux du droit de l’Union et exige que les moyens mis en œuvre par une disposition du droit de l’Union soient aptes à réaliser les objectifs légitimes poursuivis par la réglementation concernée et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre (voir arrêt de la Cour du 13 mars 2012, Melli Bank/Conseil, C‑380/09 P, non encore publié au Recueil, point 52, et la jurisprudence citée).
150 Le requérant conteste les actes attaqués au motif que ce devrait être la responsabilité de la CEC en tant que personne morale qui devrait être recherchée et non la sienne. La sanction collective et identique à tous les membres de la CEC serait disproportionnée, dès lors que l’implication de chaque membre ne serait pas d’égale importance et le rapport de l’OSCE en question ne préconiserait aucune mesure restrictive à l’encontre des membres de la CEC.
151 Tout d’abord, il importe de relever que, si le Conseil a invoqué le rapport de l’OSCE en question pour justifier que des mesures restrictives soient prises à l’encontre des membres de la CEC, il n’apparaît pas que ce rapport ait été la seule source d’information utilisée par le Conseil. Comme il a été indiqué au point 140 ci-dessus, la situation en Biélorussie et le déroulement des élections présidentielles de décembre 2010 avaient été relatés et condamnés dans des actes émanant d’autres institutions.
152 Ensuite, s’il est vrai que le rapport de l’OSCE en question ne préconise aucune mesure restrictive à l’encontre des membres de la CEC, le Conseil ne saurait être lié, dans le cadre de son pouvoir d’appréciation, par la condition selon laquelle les documents sur lesquels il se fonde doivent prévoir expressis verbis les mesures restrictives afin qu’il puisse adopter celles-ci.
153 Enfin, comme il a été déjà indiqué au point 116 ci-dessus, le fait que la responsabilité de la CEC ait dû ou pu être éventuellement recherchée ne conduit pas per se à exclure que la responsabilité du requérant puisse être recherchée en tant que telle, compte tenu de la qualité de vice-président du requérant au sein de la CEC. Ainsi qu’il a été constaté dans le cadre du quatrième moyen, c’est à bon droit que le Conseil a considéré le requérant comme portant une responsabilité dans les atteintes aux normes électorales internationales qui ont eu lieu lors des élections présidentielles de décembre 2010. Dans ces circonstances, les mesures restrictives visant le requérant sont de nature à permettre de réaliser l’objectif poursuivi par le Conseil. De même, en l’absence d’arguments précis sur ce point, il n’y a pas lieu de considérer que lesdites mesures vont au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif. En outre, dans la mesure où il a été constaté ci-dessus que le comportement du requérant justifie l’adoption des mesures restrictives le concernant, il y a lieu de rejeter comme inopérant l’argument selon lequel l’implication des différents membres de la CEC n’aurait pas été d’égale importance.
154 Le cinquième moyen doit donc être rejeté comme non fondé.
155 Il résulte de tout ce qui précède que le recours doit être rejeté dans son ensemble.
Sur les dépens
156 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Conseil.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) M. Vadzim Ipatau supportera, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Conseil de l’Union européenne.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 23 septembre 2014.
Signatures