WYROK SĄDU PIERWSZEJ INSTANCJI (czwarta izba)
z dnia 5 października 2005 r.(*)
Zbliżanie ustawodawstw – Przepisy krajowe stanowiące odstępstwo od przepisu harmonizującego – Zakaz używania organizmów genetycznie zmodyfikowanych w Oberösterreich – Przesłanki stosowania art. 95 ust. 5 WE
W sprawach połączonych T‑366/03 i T‑235/04,
Land Oberösterreich, reprezentowany przez adwokata F. Mittendorfera,
Republika Austrii, reprezentowana przez H. Hauera oraz H. Dossiego, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez M. Patakię oraz U. Wölkera, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
mających za przedmiot wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji 2003/653/WE Komisji z dnia 2 września 2003 r. w sprawie przepisów krajowych zabraniających używania organizmów genetycznie zmodyfikowanych w Oberösterreich na podstawie art. 95 ust. 5 traktatu WE (Dz.U. L 230, str. 34),
SĄD PIERWSZEJ INSTANCJIWSPÓLNOT EUROPEJSKICH (czwarta izba),
w składzie: H. Legal, prezes, P. Lindh i V. Vadapalas, sędziowie,
sekretarz: C. Kristensen, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 17 marca 2005 r.
wydaje następujący
Wyrok
Ramy prawne
Artykuł 95 WE
1 Artykuł 95 ust. 4–7 stanowią:
„4. Jeśli po przyjęciu przez Radę lub Komisję środka harmonizującego państwo członkowskie uzna za niezbędne utrzymanie przepisów krajowych uzasadnionych ważnymi względami określonymi w artykule 30 lub dotyczącymi ochrony środowiska naturalnego lub środowiska pracy, notyfikuje je Komisji, wskazując powody ich utrzymania.
5. Ponadto bez uszczerbku dla ustępu 4, jeśli po przyjęciu przez Radę lub Komisję środka harmonizującego państwo członkowskie uzna za niezbędne wprowadzenie przepisów krajowych opartych na nowych dowodach naukowych dotyczących ochrony środowiska naturalnego lub środowiska pracy ze względu na specyficzny problem tego państwa, który pojawił się po przyjęciu środka harmonizującego, notyfikuje ono Komisji projektowane środki oraz powody ich wprowadzenia.
6. W terminie 6 miesięcy od notyfikacji określonych w ustępach 4 i 5 Komisja zatwierdza lub odrzuca przepisy krajowe, o których mowa, po sprawdzeniu, czy są one środkiem arbitralnej dyskryminacji lub ukrytym ograniczeniem w handlu między państwami członkowskimi i czy stanowią one przeszkodę w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego.
W przypadku braku decyzji Komisji w tym terminie przepisy krajowe określone w ustępach 4 i 5 są uważane za zatwierdzone.
W przypadku gdy jest to uzasadnione złożonością sprawy i nie ma niebezpieczeństwa dla zdrowia ludzkiego, Komisja może notyfikować danemu państwu członkowskiemu, że okres, o którym mowa w niniejszym ustępie, może być przedłużony na kolejny okres trwający do 6 miesięcy.
7. W przypadku gdy w zastosowaniu ustępu 6 państwo członkowskie zostaje upoważnione do utrzymania lub wprowadzenia przepisów krajowych uchylających środek harmonizujący, Komisja bada niezwłocznie, czy należy zaproponować dostosowanie tego środka”.
Dyrektywa 90/220
2 Dyrektywa Rady 90/220/EWG z dnia 23 kwietnia 1990 r. w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów genetycznie zmodyfikowanych (Dz.U. L 117, str. 15) miała na celu, zgodnie z jej art. 1 ust. 1, zbliżenie przepisów ustawodawczych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich oraz ochronę zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego w zakresie, po pierwsze, zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów genetycznie zmodyfikowanych (zwanych dalej „GMO”) oraz, po drugie, wprowadzania do obrotu produktów zawierających lub składających się z GMO, przeznaczonych do zamierzonego uwalniania do środowiska.
3 Artykuł 4 dyrektywy 90/220 zobowiązywał państwa członkowskie do podjęcia wszelkich odpowiednich działań w celu uniknięcia negatywnych efektów dla zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego, które mogłyby wyniknąć z zamierzonego uwalniania do środowiska lub wprowadzenia do obrotu GMO.
4 Część C dyrektywy 90/220 (art. 10–18) zawierała przepisy szczególne dotyczące wprowadzania do obrotu produktów zawierających GMO. Zgodnie z art. 11 ust. 5 tej dyrektywy w związku z jego ust. 1 żaden produkt zawierający GMO nie może być uwalniany do środowiska naturalnego zanim właściwe władze państwa członkowskiego, w którym produkt zostanie wprowadzony do obrotu po raz pierwszy, nie wydadzą zezwolenia pisemnego na skutek zgłoszenia, które zostanie dokonane przez producenta lub podmiot importujący do Wspólnoty. Artykuł 11 ust. 1–3 tej dyrektywy przewidywał obowiązkową treść tego zgłoszenia, która powinna umożliwiać władzom krajowym w szczególności przeprowadzenie oceny ryzyka wymaganej art. 10 ust. 1. Owa ocena ryzyka powinna poprzedzać wydanie każdego zezwolenia.
5 Artykuł 16 dyrektywy 90/220 stanowił:
„Jeżeli państwo członkowskie ma uzasadnione podstawy, aby uważać, że z produktem, który prawidłowo zgłoszono i dla którego uzyskano zezwolenie na piśmie na mocy niniejszej dyrektywy, wiąże się ryzyko dla zdrowia ludzkiego lub środowiska naturalnego, to dane państwo członkowskie może tymczasowo ograniczyć jego stosowania lub sprzedaż na swoim terytorium lub ich zakazać.
2. Decyzja w tym przedmiocie zostanie wydana zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 21 w terminie trzech miesięcy” [tłumaczenie nieoficjalne].
Dyrektywa 2001/18
6 Po licznych zmianach dyrektywa 90/220 została uchylona i zastąpiona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE z dnia 12 marca 2001 r. sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie i uchylająca dyrektywę 90/220 (Dz.U. L 106, str. 1). Służy ona tym samym celom.
7 Zamierzone uwalnianie do środowiska oraz wprowadzenie GMO do obrotu poddane jest systemowi zezwoleń. Każdy, kto chce uzyskać zezwolenie, musi przedtem przeprowadzić ocenę ryzyka sanitarnego i środowiskowego. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 3 dyrektywy 2001/18:
„Państwa członkowskie, a gdzie stosowne Komisja, zapewnią odpowiednią ocenę poszczególnych potencjalnych skutków niepożądanych, które mogłyby mieć niekorzystny wpływ na zdrowie ludzkie i środowisko naturalne, a które mogłyby bezpośrednio lub pośrednio wynikać z przeniesienia genów z GMO na inne organizmy. Ocenę tę przeprowadza się zgodnie z załącznikiem II z uwzględnieniem wpływu na środowisko naturalne wynikającego z charakteru, uwalnianego organizmu i rodzaju środowiska”.
8 Dyrektywa 2001/18 ustanawia odrębny system dla wprowadzenia GMO do obrotu w postaci produktów lub składników produktów oraz dla ich zamierzonego uwalniania w jakimkolwiek innym celu niż wprowadzenie do obrotu.
9 Zezwolenia wydane przed dniem 17 października 2002 r. na podstawie dyrektywy 90/220 na wprowadzenie GMO do obrotu jako produktów lub składników produktów mogą zostać odnowione przed dniem 17 października 2006 r. z zastosowaniem procedury uproszczonej, o której mowa w art. 17 ust. 2–9 dyrektywy 2001/18.
10 Artykuł 23 dyrektywy 2001/18, zatytułowany „Klauzula ochronna”, sformułowany jest w następujący sposób:
„Jeżeli państwo członkowskie, w wyniku uzyskania po wydaniu zezwolenia nowych lub dodatkowych informacji mających wpływ na ocenę ryzyka dla środowiska lub w wyniku ponownej oceny posiadanych wcześniej informacji na podstawie nowych lub dodatkowych danych naukowych, ma uzasadnione podstawy, aby uważać, że GMO w charakterze lub w składzie produktu [w charakterze produktu lub w jego składzie], który prawidłowo zgłoszono i dla którego uzyskano zezwolenie na piśmie na mocy niniejszej dyrektywy, stanowi ryzyko dla zdrowia ludzkiego lub środowiska naturalnego, to dane państwo członkowskie [to państwo to] może tymczasowo ograniczyć lub zakazać stosowania i/lub sprzedaży tego GMO w charakterze lub w składzie produktu [w charakterze produktu lub w jego składzie] na swoim terytorium.
Państwo członkowskie zapewnia, aby w przypadku poważnego ryzyka zostały zastosowane środki nadzwyczajne, takie jak zawieszenie lub zakończenie wprowadzania do obrotu, i aby została o tym poinformowana opinia publiczna.
Państwo członkowskie niezwłocznie powiadomi Komisję i inne państwa członkowskie o działaniach podjętych na mocy niniejszego artykułu i uzasadni swoje decyzje, przedstawiając własną ocenę ryzyka dla środowiska naturalnego, wskazując, czy i jak należy zmienić warunki zezwolenia albo czy zezwolenie należy wycofać, oraz podając, gdzie stosowne, nowe lub dodatkowe informacje stanowiące podstawę dla tej decyzji.
Decyzja w tej sprawie zostanie podjęta w terminie do 60 dni, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 30 ust. 2 […]”.
Okoliczności powstania sporu
11 W dniu 13 marca 2003 r. Republika Austrii notyfikowała Komisji Oberösterreichisches Gentechnik-Verbotsgesetz 2002, projekt ustawy Land Oberösterreich zabraniający inżynierii genetycznej (zwany dalej „notyfikowanym działaniem”). Notyfikowane działanie miało na celu zakazanie prowadzenia upraw nasiennych i roślinnych złożonych z GMO lub je zawierających, jak również hodowli i wprowadzania do obrotu zwierząt transgenicznych celem uboju lub połowu. Notyfikacja miała na celu przyznanie na podstawie art. 95 ust. 5 WE odstępstwa od przepisów dyrektywy 2001/18. Opierała się ona na raporcie zatytułowanym „GVO freie Bewirtschaftungsgebiete: Konzeption und Analyse von Szenarien und Umsetzungsschritten” (Rejony rolnicze bez GMO: koncepcja i analiza scenariuszy działania oraz środków wprowadzenia w życie).
12 Komisja zażądała od Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA), zgodnie z art. 29 ust. 1 oraz art. 22 ust. 5 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. L 31, str. 1), wydania opinii naukowej odnośnie do mocy dowodowej informacji naukowych wskazanych przez Republikę Austrii.
13 W opinii naukowej z dnia 4 lipca 2003 r. (zwanej dalej „opinią EFSA”) EFSA doszła w istocie do wniosku, że informacje te nie stanowiły żadnego nowego dowodu naukowego, który mógłby uzasadnić zakaz GMO na terytorium Oberösterreich.
14 W tych właśnie okolicznościach Komisja wydała decyzję 2003/653/WE z dnia 2 września 2003 r. w sprawie przepisów krajowych zabraniających używania organizmów genetycznie zmodyfikowanych w Oberösterreich na podstawie art. 95 ust. 5 traktatu WE (Dz.U. L 230, str. 34, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
15 Według zaskarżonej decyzji Republika Austrii ani nie dostarczyła nowych dowodów, ani nie wykazała, by na terytorium Oberösterreich pojawił się specyficzny problem po wydaniu dyrektywy 2001/18, który czyniłby niezbędnym wprowadzenie notyfikowanego działania. Jako że przesłanki zdefiniowane w art. 95 ust. 5 WE nie zostały spełnione, Komisja oddaliła wniosek Republiki Austrii o przyznanie odstępstwa.
Przebieg postępowania i żądania stron
16 Pismem złożonym w dniu 3 listopada 2003 r. w sekretariacie Sądu Pierwszej Instancji Land Oberösterreich wniósł skargę zarejestrowaną pod numerem T‑366/03.
17 Pismem złożonym w dniu 13 listopada 2003 r. w sekretariacie Trybunału Republika Austrii wniosła skargę, której został nadany numer C‑492/03.
18 Postanowieniem Trybunału z dnia 8 czerwca 2004 r. sprawa ta została przekazana Sądowi zgodnie z art. 2 decyzji Rady 2004/407/WE, Euratom z dnia 26 kwietnia 2004 r. dotyczącej zmiany art. 51 i 54 Protokołu w sprawie statutu Trybunału Sprawiedliwości (Dz.U. L 132, str. 5). Została ona zarejestrowana pod numerem T‑235/04.
19 Postanowieniem prezesa czwartej izby Sądu z dnia 22 lutego 2005 r. sprawy T‑366/03 i T‑235/04 zostały połączone do celów procedury ustnej oraz wydania wyroku, zgodnie z art. 50 regulaminu Sądu.
20 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (czwarta izba) postanowił otworzyć procedurę ustną oraz w ramach środków organizacji postępowania, przewidzianych w art. 64 regulaminu Sądu, wystosował na piśmie pytania do Republiki Austrii oraz Komisji.
21 Stanowiska stron oraz ich odpowiedzi na pytania zadane przez Sąd zostały wysłuchane podczas rozprawy w dniu 17 marca 2005 r.
22 W sprawie T‑366/03 Land Oberösterreich wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
23 W sprawie T‑235/04 Republika Austrii wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
24 W sprawach T‑235/04 oraz T‑366/03 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżących kosztami postępowania.
W przedmiocie dopuszczalności skargi wniesionej przez Land Oberösterreich
25 Mimo że Komisja nie kwestionowała dopuszczalności skargi wniesionej przez Land Oberösterreich, należy zaznaczyć, iż zaskarżona decyzja adresowana była do Republiki Austrii. Celem dokonania oceny dopuszczalności skargi w sprawie T‑366/03 Sąd uznaje za właściwe sprawdzenie z urzędu, czy dotyczy ona bezpośrednio i indywidualnie Land Oberösterreich w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE.
26 Land Oberösterreich twierdzi, że posiada własny interes prawny, odrębny od interesu Republiki Austrii. Podkreśla w tym zakresie, że z punktu widzenia konstytucji notyfikowane działanie należy do jego wyłącznej kompetencji. Ponadto potwierdza, że zaskarżona decyzja dotyczy go indywidualnie i bezpośrednio, z tym skutkiem że skarga w sprawie T‑366/03 jest dopuszczalna. Odnosząc się konkretnie do swojego indywidualnego interesu prawnego Land Oberösterreich podnosi, że zaskarżona decyzja narusza jego autonomiczne kompetencje ustawodawcze, niezależnie od tego, że notyfikowane działanie było w fazie projektu.
27 W świetle utrwalonego orzecznictwa inne podmioty niż te, które są adresatami decyzji, mogą twierdzić, iż dotyczy ich ona indywidualnie w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE tylko wtedy, gdy decyzja ta dotyczy ich indywidualnie ze względu na określone cechy, które są im właściwe, lub sytuację faktyczną, która odróżnia je od wszystkich innych osób i w ten sposób indywidualizuje je w sposób analogiczny do adresata tej decyzji (wyroki Trybunału z dnia 15 lipca 1963 r. w sprawie 25/62 Plaumann przeciwko Komisji, Rec. str. 197, 223; z dnia 28 stycznia 1986 r. w sprawie 169/84 COFAZ i in. przeciwko Komisji, Rec. str. 391, pkt 22). W istocie celem tego przepisu jest zapewnienie ochrony prawnej również osobie, której mimo że nie jest ona adresatem spornego aktu, dotyczy on w taki sposób, jakby była jego adresatem (wyrok Trybunału z dnia 11 lipca 1984 r. w sprawie 222/83 Commune de Differdange i in. przeciwko Komisji, Rec. str. 2889, pkt 9).
28 W niniejszej sprawie Land Oberösterreich jest autorem projektu ustawy pozostającej w jego własnej kompetencji, w stosunku do którego Republika Austrii wniosła o przyznanie odstępstwa na podstawie art. 95 ust. 5 WE. Zaskarżona decyzja skutkuje zatem nie tylko tym, że dotyczy aktu, którego Land Oberösterreich jest autorem, ale ponadto uniemożliwia mu wykonywanie zgodnie z jego zamiarem jego własnych kompetencji przyznanych mu w austriackim porządku konstytucyjnym. Wynika z tego, że zaskarżona decyzja dotyczy Land Oberösterreich indywidualnie w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE (zob. podobnie wyroki Sądu z dnia 30 kwietnia 1998 r. w sprawie T‑214/95 Vlaamse Gewest przeciwko Komisji, Rec. str. II‑717, pkt 29 i nast.; z dnia 23 października 2002 r. w sprawach połączonych T‑346/99, T‑347/99 i T‑348/99 Diputación Foral de Álava i in. przeciwko Komisji, Rec. str. II‑4259, pkt 37).
29 Ponadto mimo że zaskarżona decyzja była adresowana do Republiki Austrii, to państwo to nie skorzystało w żadnej mierze ze swobodnego uznania przy zawiadomieniu Land Oberösterreich, z takim skutkiem, że to również jego bezpośrednio dotyczy zaskarżona decyzja w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 13 maja 1971 r. w sprawach połączonych od 41/70 do 44/70 International Fruit Company i in. przeciwko Komisji, Rec. str. 411, pkt 25–28).
30 Wynika z tego, iż Land Oberösterreich ma zdolność do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Co do istoty sprawy
31 Skarżący podnoszą cztery zarzuty dotyczące odpowiednio naruszenia: zasady kontradyktoryjności, obowiązku uzasadnienia, art. 95 ust. 5 WE oraz zasady ostrożności.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia zasady kontradyktoryjności
Argumenty uczestników
32 Skarżący zarzucają Komisji, że nie wysłuchała ich przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
33 Mimo że Trybunał uznał, że zasada kontradyktoryjności nie ma zastosowania w procedurze przewidzianej w art. 95 WE (wyrok Trybunału z dnia 20 marca 2003 r. w sprawie C‑3/00 Dania przeciwko Komisji, Rec. str. I‑2643), skarżący twierdzą, iż okoliczności niniejszej sprawy wymagają odmiennego potraktowania.
34 Po pierwsze ww. wyrok w sprawie Dania przeciwko Komisji dotyczył wniosku o przyznanie na podstawie art. 95 ust. 4 WE odstępstwa w zakresie obowiązującego już przepisu prawa krajowego. Ponieważ w niniejszej sprawie notyfikowane działanie było jeszcze projektem, Komisja mogła bez uszczerbku dla funkcjonowania rynku wewnętrznego i interesu występującego z żądaniem państwa członkowskiego przeprowadzić, zgodnie z art. 95 ust. 6 akapit trzeci WE, postępowanie celem wysłuchania skarżących.
35 Po drugie, w przeciwieństwie do tego, co Komisja uczyniła w zakończonej ww. wyrokiem sprawie Dania przeciwko Komisji, nie podjęła ona decyzji na podstawie notyfikacji, lecz zażądała od EFSA ekspertyzy, na której opiera się zaskarżona decyzja. Zdaniem skarżących Komisja powinna była zatem ich wysłuchać w przedmiocie opinii EFSA przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Jeśliby skarżący otrzymaliby taką możliwość, mogliby obalić tę opinię, co umożliwiłoby Komisji podjęcie innej decyzji.
36 Komisja kwestionuje te argumenty. Podkreśla, że Land Oberösterreich nie może się powoływać na prawo do złożenia wyjaśnień, ponieważ nie jest stroną rozważanego postępowania, które dotyczyło wyłącznie Republiki Austrii. Twierdzi ponadto, że zasada kontradyktoryjności nie ma zastosowania w procedurze z art. 95 ust. 5 WE (ww. wyrok w sprawie Dania przeciwko Komisji, pkt 50).
Ocena Sądu
37 Trybunał orzekł, że zasada kontradyktoryjności nie ma zastosowania w procedurze przewidzianej w art. 95 ust. 4 WE (ww. wyrok w sprawie Dania przeciwko Komisji, pkt 50). Należy zbadać, czy jak twierdzą skarżący, procedura przewidziana w art. 95 ust. 5 WE podlega innej zasadzie.
38 W tym zakresie należy przypomnieć, że w ww. wyroku w sprawie Dania przeciwko Komisji Trybunał oparł się na okoliczności, że skoro procedura przewidziana w art. 95 ust. 4 WE została wszczęta nie przez instytucję wspólnotową, lecz przez państwo członkowskie, to zaskarżona decyzja instytucji wspólnotowej została wydana jedynie w odpowiedzi na tę inicjatywę. Procedura ta ma bowiem na celu zatwierdzenie przepisów krajowych stanowiących odstępstwo od przepisu harmonizującego wydanego na poziomie wspólnotowym. Przez swój wniosek państwo to ma pełną swobodę zajęcia stanowiska wobec decyzji, której wydania się domaga, jak to wynika wprost z art. 95 ust. 4 WE, który zobowiązuje to państwo członkowskie do wskazania powodów utrzymania danych przepisów krajowych. Z kolei Komisja powinna być w stanie w przewidzianych do tego terminach uzyskać informacje, które okażą się niezbędne, bez obowiązku ponownego wysłuchania występującego z wnioskiem państwa członkowskiego (ww. wyrok w sprawie Dania przeciwko Komisji, pkt 47 i 48).
39 Zgodnie z ww. wyrokiem w sprawie Dania przeciwko Komisji, pkt 49, potwierdza to w pierwszej kolejności art. 95 ust. 6 akapit drugi WE, który stanowi, iż przepisy krajowe stanowiące odstępstwo są uważane za zatwierdzone, w przypadku braku decyzji Komisji w określonym terminie. W drugiej kolejności na podstawie akapitu trzeciego tego ustępu przedłużenie tego terminu nie jest dopuszczalne w przypadku niebezpieczeństwa dla zdrowia ludzkiego. Trybunał wywiódł z tego, że autorzy traktatu chcieli, by zarówno w interesie występującego z wnioskiem państwa członkowskiego, jak i w interesie właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego postępowanie przewidziane w art. 95 ust. 4 WE było szybko zakończone. Trybunał orzekł, że cel ten jest trudny do pogodzenia z wymogiem nakładającym obowiązek przedłużonej wymiany informacji i argumentów (ww. wyrok w sprawie Dania przeciwko Komisji, pkt 49).
40 Sąd ocenia, że rozumowanie to może zostać przeniesione na grunt procedury przewidzianej w art. 95 ust. 5 WE. Podobnie bowiem jak w przypadku procedury, o której mowa w art. 95 ust. 4 WE, jest ona wszczynana na wniosek państwa członkowskiego zmierzającego do uzyskania zatwierdzenia przepisów krajowych stanowiących odstępstwo od przepisu harmonizującego wydanego na poziomie wspólnotowym. Postępowanie w tych dwóch przypadkach jest wszczynane przez dokonujące notyfikacji państwo członkowskie, które ma pełną swobodę zajęcia stanowiska wobec decyzji, której wydania się domaga. Podobnie też obie procedury winny być szybko zakończone zarówno w interesie występującego z wnioskiem państwa członkowskiego, jak i w interesie właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego.
41 W przeciwieństwie do tego, co twierdzą skarżący, okoliczność, że procedura z art. 95 ust. 5 WE dotyczy przepisów krajowych będących jeszcze w stadium projektu, nie daje podstaw do odmiennego jej traktowania niż procedury przewidzianej w ust. 4 tego artykułu, w stopniu pozwalającym na stwierdzenie, że zasada kontradyktoryjności znajduje do niej zastosowanie. W tym względzie skarżący nie mogą skutecznie argumentować, że wymóg szybkości postępowania ma mniejsze znaczenie, gdy chodzi o przepis krajowy, który jeszcze nie wszedł w życie, z tym skutkiem, że Komisja mogłaby swobodnie przedłużyć sześciomiesięczny termin przewidziany w art. 95 ust. 6 WE, celem przeprowadzenia postępowania kontradyktoryjnego.
42 Po pierwsze argument ten sprzeczny jest z brzmieniem art. 95 ust. 6 WE. Z jednej strony bowiem odnosi się on jednakowo do wniosków o przyznanie odstępstwa w zakresie obowiązujących przepisów krajowych, o których mowa w art. 95 ust. 4 WE, oraz do wniosków dotyczących przepisów znajdujących się w stadium projektu, do których ma zastosowanie art. 95 ust. 5 WE; z drugiej strony Komisja może skorzystać z uprawnienia do przedłużenia sześciomiesięcznego terminu na wydanie decyzji, które zostało przewidziane w akapicie trzecim tego przepisu, jedynie w przypadku złożoności sprawy oraz braku niebezpieczeństwa dla zdrowia ludzkiego. Okazuje się zatem, że art. 95 ust. 6 akapit trzeci WE nie pozwala Komisji na przedłużenie sześciomiesięcznego terminu wydania decyzji jedynie w celu umożliwienia wysłuchania państwa członkowskiego, które wniosło, na podstawie art. 95 ust. 5 WE, wniosek o przyznanie odstępstwa.
43 Po drugie argument skarżących nie jest zgodny z systematyką art. 95 ust. 5 WE. Okoliczność, że postanowienie to dotyczy przepisu krajowego, który jeszcze nie wszedł w życie, nie pomniejsza interesu Komisji w szybkim orzeczeniu w przedmiocie wniosku o przyznanie odstępstwa, który rozpatruje. Szybkie zakończenie tego postępowania było bowiem zamiarem autorów traktatu zarówno w celu ochrony interesu państwa członkowskiego występującego z wnioskiem, jaki ma ono w pewności co do zasad znajdujących zastosowanie, jak również w interesie właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego.
44 Odnosząc się do tej ostatniej kwestii należy podkreślić, że aby uniknąć uszczerbku dla mocy wiążącej i jednolitego stosowania prawa wspólnotowego, celem procedur przewidzianych w art. 95 ust. 4 i 5 WE jest zagwarantowanie, że żadne państwo członkowskie nie będzie stosowało uregulowań krajowych, które stanowią odstępstwo od przepisów zharmonizowanych, bez uprzedniego uzyskania zatwierdzenia ze strony Komisji. Z tego bowiem punktu widzenia system znajdujący zastosowanie do przepisów krajowych notyfikowanych na podstawie art. 95 ust. 4 WE nie różni się znacząco od tego, który stosuje się do przepisów krajowych znajdujących się jeszcze w stadium projektu i notyfikowanych na podstawie art. 95 ust. 5 WE. W tych bowiem dwóch procedurach rozważane przepisy nie podlegają zastosowaniu tak długo, jak długo Komisja nie wyda decyzji o przyznaniu odstępstwa. W ramach art. 95 ust. 5 WE sytuacja taka wynika z samej natury przepisów, będących jeszcze projektem. W przypadku zaś art. 95 ust. 4 WE stan ten wynika z przedmiotu procedury, którą przepis ten ustanawia. Trybunał przypomniał bowiem, że przepisy dotyczące zbliżenia przepisów ustawodawczych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, które mają na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego, zostałyby pozbawione skuteczności, gdyby państwa członkowskie zachowywały uprawnienie do jednostronnego stosowania uregulowań krajowych, które stanowią od nich odstępstwo. Państwo członkowskie może zatem stosować przepisy krajowe notyfikowane na podstawie art. 95 ust. 4 WE dopiero po uzyskaniu od Komisji decyzji o ich zatwierdzeniu (zob. analogicznie w odniesieniu do procedury z art. 100A ust. 4 traktatu WE wyroki Trybunału: z dnia 17 maja 1994 r. w sprawie C‑41/93 Francja przeciwko Komisji, Rec. str. I‑1829, pkt 29 i 30; z dnia 1 czerwca 1999 r. w sprawie C‑319/97 Kortas, Rec. str. I‑3143, pkt 28).
45 Należy wreszcie odrzucić argument skarżących, że okoliczności niniejszej sprawy różnią się od tych, które miały miejsce w zakończonej ww. wyrokiem sprawie Dania przeciwko Komisji, w ten sposób, że Komisja nie ograniczyła się do orzeczenia na podstawie informacji przekazanych przez Republikę Austrii, lecz zażądała od EFSA sporządzenia ekspertyzy, na której opiera się zaskarżona decyzja. Skoro zasada kontradyktoryjności nie znajduje zastosowania do rozważanej procedury, argument ten jest nieistotny dla sprawy.
46 Ponadto należy podkreślić, że niestosowalność zasady kontradyktoryjności nie oznacza, że Komisja zobowiązana jest do orzekania jedynie na podstawie informacji przekazanych na poparcie wniosku o przyznanie odstępstwa. Z ww. wyroku w sprawie Dania przeciwko Komisji, pkt 48, wynika natomiast, że Komisja powinna być w stanie w przewidzianych dla niej terminach uzyskać informacje, które okażą się niezbędne, bez obowiązku ponownego wysłuchiwania państwa członkowskiego występującego z wnioskiem.
47 Wynika z tego, że pierwszy zarzut należy odrzucić jako nieistotny dla sprawy, bez konieczności wypowiadania się w przedmiocie kwestii, czy Land Oberösterreich, będąc osobą trzecią w postępowaniu administracyjnym, mógł się powołać na naruszenie zasady kontradyktoryjności.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia
Argumenty uczestników
48 Według skarżących zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom art. 253 WE. Zaskarżona decyzja nie ustosunkowuje się do ograniczonego do trzech lat okresu obowiązywania notyfikowanego działania. Kwestia ta jest jednak kluczowa dla oceny proporcjonalności tego działania. Odnowienie bowiem zezwoleń przyznanych na podstawie dyrektywy 90/220 powinno następować zgodnie z bardziej surowymi kryteriami dyrektywy 2001/18 i przed dniem 17 października 2006 r. Skarżący wskazują, że okres obowiązywania notyfikowanego działania został ograniczony do trzech lat, tak by pokrywał się z tą datą końcową i by uniknąć wykorzystania GMO niespełniających wymogów ochrony środowiska naturalnego przewidzianych w dyrektywie 2000/18 na terytorium Oberösterreich przed wygaśnięciem moratorium Komisji z 1999 r. Zdaniem skarżących Komisja powinna była odpowiedzieć na argumenty zawarte w zawiadomieniu, zgodnie z którymi poziom ochrony środowiska naturalnego wynikający z dyrektywy 2000/18 jest niewystarczający.
49 Komisja zaprzecza, jakoby naruszyła art. 253 WE. Ocenia, że nie było konieczne szczegółowe ustosunkowywanie się do ograniczonego czasu trwania notyfikowanego działania, jako że okoliczność ta była obojętna względem przesłanek wskazanych w art. 95 ust. 5 WE.
Ocena Sądu
50 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie, jakiego wymaga art. 253 WE, powinno być dostosowane do charakteru danego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny tok rozumowania instytucji, która wydała akt, w sposób umożliwiający zainteresowanym zaznajomienie się z podstawą podjętego rozstrzygnięcia, a właściwemu sądowi dokonanie jego kontroli (wyroki Trybunału: z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C‑367/95 P Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, Rec. str. I‑1719, pkt 63; z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑159/01 Niderlandy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑4461, pkt 65).
51 Kwestię, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 253 WE, należy oceniać nie tylko na podstawie treści tego aktu, lecz także z uwzględnieniem jego kontekstu oraz wszelkich przepisów prawnych z zakresu danej dziedziny (wyroki Trybunału z dnia 14 lutego 1990 r. w sprawie C‑350/88 Delacre i in. przeciwko Komisji, Rec. str. I‑395, pkt 15 i 16; z dnia 19 września 2002 r. w sprawie C‑114/00 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. str. I‑7657, pkt 62 i 63).
52 O ile Komisja jest zobowiązana do uzasadnienia decyzji poprzez wskazanie elementów stanu faktycznego i prawnego, od których zależy uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia, i rozważań, które doprowadziły ją do wydania decyzji, o tyle nie jest zobowiązana do omawiania wszystkich elementów stanu faktycznego i prawnego, które zostały podniesione w trakcie postępowania administracyjnego (wyrok Sądu z dnia 27 listopada 1997 r. w sprawie T‑290/94 Kaysersberg przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2137, pkt 150).
53 Aby zadośćuczynić obowiązkowi uzasadnienia przewidzianemu w art. 253 WE, decyzja wydana przez Komisję na podstawie art. 95 ust. 5 WE powinna zawierać wystarczające wskazanie elementów wziętych pod uwagę celem określenia, czy spełnione są przesłanki przewidziane w tym artykule dla przyznania odstępstwa.
54 Artykuł 95 ust. 5 WE wymaga, by wprowadzenie przepisów krajowych stanowiących odstępstwo od przepisu harmonizującego było uzasadnione nowymi dowodami naukowymi dotyczącymi ochrony środowiska naturalnego lub środowiska pracy ze względu na specyficzny problem tego państwa, który pojawił się po wydaniu przepisu harmonizującego, oraz by projektowane środki, jak również powody ich wprowadzenia, zostały notyfikowane Komisji. Ze względu na to, że są to wyraźnie przesłanki kumulatywne, winny być one wszystkie spełnione pod rygorem oddalenia wniosku o przyznanie odstępstwa przez Komisję (wyrok Trybunału z dnia 21 stycznia 2003 r. w sprawie C‑512/99 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑845, pkt 80 i 81).
55 W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że Komisja rozwinęła swoja argumentację w sposób szczegółowy i zrozumiały, umożliwiając adresatowi zaskarżonej decyzji zaznajomienie się z podstawami faktycznymi i prawnymi, a Sądowi przeprowadzenie kontroli jej legalności.
56 Oddalając wniosek Republiki Austrii, Komisja oparła się w istocie na trzech zasadniczych motywach. Stwierdziła przede wszystkim, że owo państwo członkowskie nie wykazało, że notyfikowane działanie było uzasadnione w świetle nowych dowodów naukowych dotyczących ochrony środowiska naturalnego (motywy 63–68 zaskarżonej decyzji). Komisja uznała ponadto, że notyfikowane działanie nie było uzasadnione specyficznym problemem, który pojawił się w Republice Austrii (motywy 70 i 71 zaskarżonej decyzji). Wreszcie Komisja odrzuciła argumenty władz austriackich zmierzające do uzasadnienia przepisów krajowych odwołaniem się do zasady ostrożności, ponieważ oceniła, że były one zbyt ogólne i niewystarczająco uzasadnione (motywy 72 i 73 zaskarżonej decyzji).
57 Odnosząc się do kwestii, czy Komisja naruszyła art. 253 WE poprzez zaniechanie ustosunkowania się do argumentów Republiki Austrii, w których podniosła ona w istocie, że notyfikowane działanie było uzasadnione niewystarczającym poziomem ochrony środowiska naturalnego do momentu upłynięcia terminu ustalonego w art. 17 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2001/18 na odnowienie zezwoleń przyznanych przed dniem 17 października 2002 r. na podstawie dyrektywy 90/220 na wprowadzenie GMO do obrotu w postaci produktów lub składników produktów, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie zajmuje w tym zakresie wyraźnego stanowiska. Jednakże owa luka nie wynika z niewystarczającego uzasadnienia, lecz z charakteru rozumowania przeprowadzonego przez Komisję celem wskazania względów faktycznych i prawnych, które uzasadniają zaskarżoną decyzję. Jako że Komisja wskazała powody, dla których uznała, że notyfikacja nie spełniała przesłanek z art. 95 ust. 5 WE dotyczących istnienia nowych dowodów naukowych odnoszących się do ochrony środowiska naturalnego i specyficznego problemu zainteresowanego państwa członkowskiego, to nie była ona zobowiązana do odpowiedzi na argumenty Republiki Austrii dotyczące poziomu ochrony środowiska naturalnego wymaganego przez dyrektywę 2001/18 do dnia 17 października 2006 r.
58 Niniejszy zarzut należy zatem oddalić jako bezpodstawny.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 95 ust. 5 WE
Argumenty uczestników
59 Skarżący utrzymują, że Komisja powinna była uwzględnić wniosek Republiki Austrii, ponieważ przesłanki z art. 95 ust. 5 WE zostały spełnione. Podnoszą, że notyfikowane działanie miało na celu ochronę środowiska, że było uzasadnione nowymi dowodami naukowymi, że było motywowane specyficznym problemem, który wystąpił w Republice Austrii, oraz że było zgodne z zasadą proporcjonalności.
60 Komisja kwestionuje te argumenty.
Ocena Sądu
61 Artykuł 95 WE, który na podstawie traktatu z Amsterdamu zastąpił i zmienił art. 100A traktatu WE, przeprowadza rozróżnienie między notyfikowanymi przepisami w zależności od tego czy są to przepisy krajowe poprzedzające harmonizację, czy przepisy krajowe, które państwo członkowskie zamierza dopiero wprowadzić. W pierwszym przypadku, przewidzianym w art. 95 ust. 4 WE, utrzymanie przepisów krajowych poprzedzających harmonizację powinno być uzasadnione ważnymi względami, o których mowa w art. 30 WE, lub dotyczącymi ochrony środowiska naturalnego bądź środowiska pracy. W drugim przypadku, przewidzianym w art. 95 ust. 5 WE, wprowadzenie nowych przepisów krajowych powinno się opierać na nowych dowodach naukowych dotyczących ochrony środowiska naturalnego lub środowiska pracy ze względu na specyficzny problem tego państwa członkowskiego, który pojawia się po wydaniu przepisu harmonizującego.
62 Różnica między sytuacjami przewidzianymi w art. 95 WE polega na istnieniu w pierwszej sytuacji przepisów krajowych poprzedzających przepis harmonizujący. Przepisy te były zatem znane prawodawcy wspólnotowemu, który nie mógł lub nie zamierzał się nimi kierować przy harmonizacji. Zostało zatem uznane za dopuszczalne, by państwa członkowskie mogły składać wnioski o pozostawienie w mocy ich własnych zasad. W tym celu traktat WE wymaga, by takie środki były uzasadnione ważnymi względami, o których mowa w art. 30 WE, lub względami dotyczącymi ochrony środowiska naturalnego bądź środowiska pracy. Natomiast w drugiej sytuacji przyjęcie nowych przepisów krajowych może tym bardziej zagrozić harmonizacji. Instytucje wspólnotowe z definicji nie mogą brać pod uwagę tekstu krajowego przy opracowaniu przepisu harmonizującego. W takim przypadku wymagania, o których mowa w art. 30 WE, nie są uwzględniane, a pod uwagę brane są jedynie względy odnoszące się do ochrony środowiska naturalnego lub środowiska pracy, pod warunkiem że państwo członkowskie dostarczy nowe dowody naukowe i że konieczność wprowadzenia nowych przepisów krajowych wynika ze specyficznego problemu zainteresowanego państwa członkowskiego, który wyniknął po wydaniu przepisu harmonizującego (ww. wyroki w sprawie Niemcy przeciwko Komisji, pkt 40 i 41; w sprawie Dania przeciwko Komisji, pkt 56–58).
63 Państwo członkowskie, które powołuje się na art. 95 ust. 5 WE, zobowiązane jest wykazać, że przesłanki stosowania tego przepisu są spełnione (opinia rzecznika generalnego A. Tizzana do ww. sprawy Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑847, pkt 71; zob. również per analogiam do art. 95 ust. 4 WE ww. wyrok w sprawie Dania przeciwko Komisji, pkt 84).
64 Zgodnie z art. 95 ust. 5 WE to Republika Austrii winna w niniejszym przypadku wykazać na podstawie nowych dowodów naukowych, że poziom ochrony środowiska naturalnego gwarantowany przez dyrektywę 2001/18 nie mógł zostać zaakceptowany, z uwagi na specyficzny problem tego państwa członkowskiego, który pojawił się po przyjęciu dyrektywy 2001/18. Należy zatem zbadać na wstępie, czy błędne było stwierdzenie Komisji, iż Republika Austrii nie zdołała wykazać istnienia specyficznego problemu, który pojawił się po przyjęciu dyrektywy 2001/18.
65 W zaskarżonej decyzji Komisja odrzuciła argumenty Republiki Austrii zmierzające do wykazania istnienia specyficznego problemu w rozumieniu art. 95 ust. 5 WE, z tego względu, że z notyfikacji wynikało jasno, iż mały rozmiar gospodarstw rolnych, nie będąc wcale specyficzny dla Oberösterreich, jest cechą charakterystyczną wszystkich państw członkowskich. Komisja zgodziła się również z wnioskami EFSA, zwłaszcza tymi, zgodnie z którymi po pierwsze „przedstawione dowody naukowe nie zawierały żadnej informacji, która byłaby nowa lub odnosiła się do specyfiki lokalnej w zakresie wpływów na środowisko naturalne lub zdrowie ludzkie obecnych lub przyszłych upraw i zwierząt genetycznie zmodyfikowanych”, a po drugie nie została przedstawiona „żadna informacja naukowa, która wykazałaby, że w owym regionie w Austrii istniały szczególne lub wyjątkowe ekosystemy, które wymagałyby odrębnej oceny ryzyka od tej, która została przeprowadzona dla całej Austrii lub dla innych podobnych regionów w Europie” (motywy 70 i 71 zaskarżonej decyzji).
66 Należy stwierdzić, że skarżący nie dostarczyli elementów dowodowych, które pozwoliłyby wątpić w uzasadnienie tych ocen dotyczących istnienia specyficznego problemu, lecz ograniczyli się do podkreślenia małego rozmiaru gospodarstw rolnych i znaczenia rolnictwa ekologicznego w Oberösterreich.
67 Skarżący nie wskazali w szczególności informacji, które miałyby na celu obalenie wniosków EFSA, zgodnie z którymi Republika Austrii nie wykazała, by na terytorium Oberösterreich występowały szczególne lub wyjątkowe ekosystemy, które wymagałyby odrębnej oceny ryzyka od tej, która została przeprowadzona dla całej Austrii lub dla innych podobnych regionów w Europie. Wezwani podczas rozprawy do wypowiedzenia się w przedmiocie rozmiarów problemu stworzonego przez GMO na terytorium Oberösterreich, skarżący nie byli w stanie wskazać nawet, czy obecność takich organizmów została stwierdzona. Land Oberösterreich uściślił, że przyjęcie notyfikowanego działania wynikało z obawy, że konieczne będzie zaakceptowanie obecności GMO z uwagi na ogłoszone wygaśnięcie porozumienia, na podstawie którego państwa członkowskie zobowiązały się czasowo nie wydawać zezwoleń w odniesieniu do tych organizmów. Rozważania takie ze względu na swój ogólny charakter nie są w stanie podważyć konkretnych ocen, które zamieszczone zostały w zaskarżonej decyzji.
68 Zatem należy oddalić argumenty, którymi skarżący kwestionowali ocenę, jakiej dokonała Komisja w przedmiocie przesłanki dotyczącej istnienia specyficznego problemu w państwie członkowskim dokonującym notyfikacji.
69 Ponieważ przesłanki wymagane dla zastosowania art. 95 ust. 5 WE są kumulatywne, wystarczy, aby jedna z nich nie została spełniona, by wniosek o udzielenie odstępstwa został oddalony (ww. wyrok w sprawie Niemcy przeciwko Komisji, pkt 81). Zważywszy, że w odniesieniu do jednej z przesłanek wymaganych przez art. 95 ust. 5 WE skarżący nie zdołali wykazać, że została spełniona, należy oddalić trzeci zarzut jako bezpodstawny, bez potrzeby wypowiadania się w przedmiocie pozostałych części zarzutu oraz argumentów podniesionych w ramach tego zarzutu.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia zasady ostrożności
70 Skarżący zarzucają Komisji, że zignorowała okoliczność, iż notyfikowane działanie stanowiło działanie zapobiegawcze w rozumieniu art. 174 ust. 2 WE, uzasadnione zasadą ostrożności. Komisja kwestionuje to twierdzenie.
71 Sąd stwierdza, że zarzut ten jest nieistotny dla sprawy. Komisja rozpatrywała bowiem wniosek złożony na podstawie art. 95 ust. 5 WE. Stwierdziła ona, że przesłanki zastosowania tego artykułu nie zostały spełnione. Sąd stwierdził po przeprowadzeniu badania zarzutu trzeciego, że zaskarżona decyzja nie była błędna. Komisja nie mogła w żadnym razie zrobić nic innego, jak tylko oddalić wniosek, który rozpatrywała.
72 Czwarty zarzut należy zatem oddalić.
73 W związku z powyższymi rozważaniami należy oddalić skargi w całości.
W przedmiocie kosztów
74 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
75 Ponieważ skarżący przegrali sprawę w niniejszym przypadku, zgodnie z żądaniem Komisji należy obciążyć ich kosztami postępowania poniesionymi w niniejszej instancji przez Komisję.
Z powyższych względów
SĄD PIERWSZEJ INSTANCJI (czwarta izba)
orzeka, co następuje:
1) Skargi zostają oddalone.
2) Skarżący zostają obciążeni kosztami postępowania.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 5 października 2005 r.