NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
NILS WAHL
prednesené 29. novembra 2018 (1)
Vec C‑635/17
E.
proti
Staatssecretaris van Veiligheid end Justitie
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (súd v Haagu, zasadajúci v Haarleme, Holandsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Kontroly na hraniciach, azyl a prisťahovalectvo – Prisťahovalecká politika – Právo na zlúčenie rodiny – Smernica 2003/86/ES – Zlúčenie rodiny pre osoby s postavením medzinárodnej ochrany – Článok 11 ods. 2 – Dôkazné bremeno a požadovaná úroveň dôkazov na účely preukázania rodinného vzťahu – Chýbajúce úradné písomné dôkazy – Vnútroštátne procesné pravidlo umožňujúce zamietnuť žiadosť o zlúčenie rodiny v prípade, že garant prijateľným spôsobom nevysvetlí, prečo uvedené dôkazy chýbajú – Prípustnosť“
I. Úvod
1. Môže vnútroštátny orgán zamietnuť žiadosť o zlúčenie rodiny podanú osobou s postavením medzinárodnej ochrany v prípade, že táto osoba prijateľným spôsobom nevysvetlila dôvody, prečo nemôže predložiť matričné doklady potvrdzujúce existenciu rodinného vzťahu?
2. Toto je v podstate predmetom prejudiciálnej otázky, ktorú položil Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (súd v Haagu, zasadajúci v Haarleme, Holandsko) Súdnemu dvoru v rámci konania o zlúčení rodiny týkajúceho sa maloletého dieťaťa eritrejskej štátnej príslušnosti, vo vzťahu ku ktorému garant(2) nedokáže preukázať príbuzenstvo požadovanými matričnými dokladmi.
3. Prejednávaná vec dáva Súdnemu dvoru príležitosť vyjadriť sa k osobitným ustanoveniam určeným osobám s postavením medzinárodnej ochrany na účely výkonu ich práva na zlúčenie rodiny, a to najmä pokiaľ ide o dôkazné bremeno a požadovanú úroveň dôkazov na účely preukázania existencie rodinného vzťahu podľa článku 11 ods. 2 smernice 2003/86.
4. Súdny dvor bude musieť okrem iného určiť rozsah povinnosti garanta a príslušného vnútroštátneho orgánu navzájom spolupracovať pri preukazovaní tohto vzťahu. Bude musieť najmä vyváženým spôsobom posúdiť všetky dotknuté záujmy, berúc do úvahy jednak špecifické ťažkosti, ktorým osoby s postavením medzinárodnej ochrany môžu v súvislosti s predložením alebo obstaraním úradných dokladov z krajiny ich pôvodu čeliť z dôvodu ich právneho postavenia a ich situácie, a jednak riziká spojené s účelovým využívaním konania o zlúčení rodiny s cieľom zneužívajúcim spôsobom legalizovať vstup štátneho príslušníka tretej krajiny do členského štátu alebo jeho pobyt v tomto členskom štáte.
II. Právny rámec
A. Právo Únie
5. Podmienky na uplatňovanie práva na zlúčenie rodiny štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí sa oprávnene zdržiavajú na území členských štátov, upravuje smernica 2003/86.
6. Odôvodnenia 2 a 8 tejto smernice znejú takto:
(2) je potrebné prijať opatrenia týkajúce sa zlúčenia rodiny v súlade s povinnosťou chrániť rodinu a rešpektovať rodinný život, ktorá je zakotvená v mnohých nástrojoch medzinárodného práva. Táto smernica rešpektuje základné práva a dodržiava zásady uznané najmä v článku 8 [Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd podpísaného v Ríme 4. novembra 1950] a v Charte základných práv Európskej únie.
…
(8) osobitnú pozornosť je potrebné venovať situácii utečencov s ohľadom na príčiny, ktoré ich donútili opustiť svoju krajinu a bránili im tam viesť normálny rodinný život. Preto je potrebné ustanoviť priaznivejšie podmienky na uplatnenie ich práva na zlúčenie rodiny.“
7. Článok 5 ods. 2 a 5 v kapitole III uvedenej smernice, ktorá sa týka podania a posúdenia žiadosti, stanovuje:
„2. K žiadosti je potrebné priložiť písomný dôkaz o rodinnom vzťahu a o splnení podmienok, ktoré sú ustanovené v článkoch 4 a 6 a kde je to uplatniteľné, v článkoch 7 a 8, ako aj overené kópie cestovných dokladov rodinného príslušníka/rodinných príslušníkov.
Ak je to potrebné s cieľom získania dôkazu o existencii rodinného vzťahu, môžu členské štáty uskutočniť pohovory s garantom a jeho/jej rodinnými príslušníkmi a viesť ďalšie vyšetrovania, ktoré sa ukážu byť nevyhnutné.
…
5. Pri posudzovaní žiadosti členské štáty náležito zohľadnia najlepšie záujmy maloletých detí.“
8. Článok 10 ods. 2 v kapitole V smernice 2003/86, ktorá sa vzťahuje na zlúčenie rodiny utečencov, stanovuje:
„Členské štáty môžu povoliť zlúčenie rodiny pre ďalších rodinných príslušníkov, ktorí nie sú uvedení v článku 4, ak sú od utečenca závislí.“
9. Článok 11 tejto smernice, ktorého výklad sa v prejednávanej veci požaduje, stanovuje:
„1. Článok 5 sa vzťahuje na podanie a posúdenie žiadosti za predpokladu [s výhradou – neoficiálny preklad] uplatnenia ods. 2 tohto článku.
2. Ak utečenec nemôže predložiť úradný písomný dôkaz o rodinnom vzťahu, členské štáty vezmú do úvahy iné dôkazy o existencii takéhoto vzťahu, ktoré sa zhodnotia podľa vnútroštátneho práva. Rozhodnutie o zamietnutí žiadosti sa nesmie zakladať iba na skutočnosti, že chýba písomný dôkaz.“
10. Článok 17 kapitoly VII uvedenej smernice, ktorá sa týka sankcií a náprav, znie takto:
„Členské štáty náležito zohľadnia charakter a pevnosť rodinných vzťahov osoby a trvanie jej pobytu v členskom štáte a existenciu rodinných, kultúrnych a sociálnych väzieb s krajinou jej pôvodu, keď zamietnu žiadosť, odoberú alebo odmietnu obnoviť povolenie na pobyt, alebo rozhodnú nariadiť odsun garanta alebo jeho rodinných príslušníkov.“
B. Holandské právo
11. Smernicu 2003/86 do holandského práva prebral Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (zákon o celkovej rekodifikácii zákona o cudzincoch)(3) z 23. novembra 2000.
12. Podľa § 29 ods. 2 tohto zákona má maloletá osoba má právo na zlúčenie rodiny s rodičom, ktorý je osobou s postavením medzinárodnej ochrany, ak je žiadosť o zlúčenie rodiny podaná v lehote troch mesiacov od udelenia tejto ochrany. Toto ustanovenie sa uplatňuje, ak je dotknutá maloletá osoba sirota, s ktorou má garant skutočný rodinný vzťah.
13. Vykonávací predpis k zákonu, ktorý sa týka preukazovania rodinného vzťahu, je spresnený vo Vreemdelingencirculaire 2000 (obežník o cudzincoch z roku 2000), ako aj vo Werkinstructie 2014/9 (verejný služobný pokyn 2014/9), ktorý vydal Immigratie ‑ en Naturalisatiedienst (Imigračný a naturalizačný úrad, Holandsko)(4).
14. Podľa tejto právnej úpravy je garant povinný preukázať, že osoba, o zlúčenie s ktorou žiada, bola skutočne súčasťou jeho rodiny pred jeho príchodom do Holandska, a že tento rodinný vzťah nebol prerušený. Na tento účel musí prostredníctvom úradných dokladov potvrdiť totožnosť tejto osoby (pas, preukaz totožnosti, potvrdenie o štátnom občianstve, vojenská knižka, atď.) a preukázať reálnosť a účinnosť rodinného vzťahu, ktorý ho s touto osobou spája (napríklad sobášnym listom, rodným listom, rodnou knižkou, úmrtným listom, atď.), a to, že ide o dieťa, s ktorým ho spája biologický vzťah, alebo že ide o osvojené dieťa alebo sirotu(5). Garant sa pri predložení jeho žiadosti zároveň vyzve, aby predložil akýkoľvek iný dokument, ktorý môže tento rodinný vzťah preukázať.
15. V prípade, že garant požiada o zlúčenie rodiny so sirotou, skutočnosť tohto rodinného vzťahu sa posúdi najmä so zreteľom na dôvody, pre ktoré bola sirota do rodiny prijatá. Ak garant úradné doklady nepredloží, vnútroštátny zákonodarca od neho požaduje, aby prijateľným spôsobom preukázal, že to, že tieto doklady chýbajú, nezapríčinil.(6)
16. V prípade, že príslušný vnútroštátny orgán na základe vysvetlení poskytnutých garantom uzná, že pre garanta je nemožné mať k dispozícii úradné doklady potvrdzujúce skutočný rodinný vzťah, na základe ďalších ním predložených dôkazov, ako sú fotografie, diplomy, očkovacie preukazy alebo aj vyhlásenia cirkevného orgánu, posúdi, či je nevyhnutné vykonať dôslednejšie vyšetrovanie, ako napríklad pohovory, na ktorých sa položia otázky k totožnosti, alebo testy DNA, ktoré sa vykonávajú na konzulárnych úradoch Holandska.
17. Naopak, ak príslušný vnútroštátny orgán zastáva názor, že garant nepodal prijateľné vysvetlenie dôvodov, pre ktoré nemá k dispozícii úradné doklady potvrdzujúce existenciu rodinného vzťahu, a ostatné dôkazy predložené garantom ďalej označí za neuspokojivé, nie je povinný vykonať doplňujúce vyšetrovanie, a teda žiadosť o zlúčenie rodiny môže zamietnuť.
III. Skutkové okolnosti sporu, spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
18. Garantka má eritrejskú štátnu príslušnosť a spolu so svojou dcérou býva v Holandsku. Dňa 11. marca 2015 jej holandské orgány udelili postavenie doplnkovej ochrany a na základe toho aj povolenie na pobyt.
A. Posúdenie žiadosti o zlúčenie rodiny štátnym tajomníkom
19. Garantka podala 16. apríla 2015 žiadosť o zlúčenie rodiny v prospech žalobcu, maloletej osoby eritrejskej štátnej príslušnosti narodenej 1. júla 2003 v Eritrei.(7) Tvrdí, že táto maloletá osoba je syn jej staršej sestry, ktorý bol po smrti jeho rodičov vo veku piatich rokov zverený do jej opatery. V roku 2013 garantka utiekla so svojou dcérou a týmto dieťaťom z Eritrei do Sudánu. Počas svojho úteku do Holandska však toto dieťa musela zanechať v Sudáne z dôvodu nedostatku peňazí. Maloletý, ktorý má v súčasnosti 15 rokov, zostal u známeho v Sudáne.
20. Je nesporné, že v prejednávanej veci garantka neposkytla úradné písomné dôkazy umožňujúce potvrdiť totožnosť dotknutého maloletého, smrť jeho rodičov a poručníctvo, ktoré nad ním garantka vykonáva. Znalecký posudok vyhotovený k platnosti potvrdenia, ktoré na tieto účely vydal Front de libération de l’Érythrée (Eritrejský oslobodzovací front), ukázal, že tento doklad bol vydaný nepríslušným orgánom, pričom holandská vláda na pojednávaní spresnila, že išlo o falošný doklad.
21. Je takisto nesporné, že Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (štátny tajomník pre bezpečnosť a spravodlivosť, Holandsko)(8) v priebehu konania uviedol dôvody, pre ktoré rodinný vzťah nebol preukázaný, vyzývajúc tak garantku, aby podrobne a úplne uviedla dôvody, pre ktoré nemá požadované úradné listiny k dispozícii.
22. Štátny tajomník uviedol, že neexistuje žiadne prijateľné vysvetlenie chýbajúcich písomných dôkazov potvrdzujúcich totožnosť maloletého, keďže podľa informačnej správy o situácii v Eritrei vypracovanej Európskym podporným úradom pre azyl (EASO)(9) Eritrea vydáva preukazy totožnosti, školské preukazy, študentské karty, ako aj preukazy rezidentov. V odpovedi na argumenty, ktoré v tejto súvislosti garantka predložila, už štátny tajomník voči nej nepredloženie týchto dokladov nenamietal.
23. Na zistenie dôvodov a povahy vzťahu, ktorý ju s dotknutým maloletým spájal, jej však adresoval niekoľko doplňujúcich otázok, na ktoré táto odpovedala prostredníctvom organizácie zastupujúcej jej záujmy.
24. Štátny tajomník však zotrval na svojom stanovisku, že nebolo prijateľne vysvetlené, prečo chýbajú úradné písomné doklady potvrdzujúce smrť biologických rodičov dotknutého maloletého a poručníctvo, ktoré garantka nad dotknutým maloletým vykonávala. Podľa neho z informačnej správy EASO takisto vyplývalo, že Eritrea vydáva úmrtné listy, ako aj potvrdenia o poručníctve. V súlade s uplatniteľnými vnútroštátnymi právnymi predpismi preto nepovažoval zo potrebné prijať doplňujúce vyšetrovacie opatrenie, ako napríklad uskutočnenie pohovoru, na ktorom sa položia otázky o totožnosti, a žiadosť o zlúčenie rodiny rozhodnutím z 12. mája 2016 zamietol. Rozhodnutím z 27. októbra 2016 ďalej zamietol ako nedôvodnú sťažnosť, ktorú podala garantka proti rozhodnutiu z 12. mája 2016.
25. Garantka následne podala žalobu na vnútroštátny súd.
B. Žaloba podaná na vnútroštátny súd
26. Štátny tajomník tvrdil v konaní pred vnútroštátnym súdom, že uplatnený postup je v súlade s článkom 11 ods. 2 smernice 2003/86, a to predovšetkým so zreteľom na pojmy použité normotvorcom Únie v prvej časti prvej vety uvedeného ustanovenia. Podľa jeho názoru zo slovného spojenia „ak utečenec nemôže predložiť úradný písomný dôkaz o rodinnom vzťahu“ vyplýva, že garant má k týmto chýbajúcim dôkazom predložiť prijateľné vysvetlenie. Štátny tajomník teda uviedol, že „ak možno požadovať úradné písomné dôkazy a utečenec tieto nemá k dispozícii, pričom v tejto súvislosti nepredloží prijateľné vysvetlenie, [príslušný vnútroštátny orgán] nie je povinný vziať do úvahy iné dôkazy alebo uskutočniť pohovor, na ktorom sa položia otázky o totožnosti“.
27. Podľa žalobcu však tento postup nie je v súlade s článkom 11 ods. 2 smernice 2003/86. V prvom rade a berúc do úvahy najmä druhú vetu uvedeného ustanovenia, členský štát nemôže zamietnuť žiadosť o zlúčenie rodiny len z toho dôvodu, že garant nepredložil úradné písomné dôkazy potvrdzujúce rodinný vzťah. V takom prípade by totiž členský štát mal vziať do úvahy iné dôkazy o existencii takéhoto vzťahu, z čoho vyplýva, že by mal uskutočniť pohovor, na ktorom sa položia otázky o totožnosti. Žalobca ďalej namieta proti výkladu štátneho tajomníka, podľa ktorého z použitia výrazu „nemôže“ vyplýva, že garant musí predložiť prijateľné vysvetlenie, prečo tieto úradné písomné dôkazy nemá, nemal alebo nemohol mať k dispozícii. Žalobca nakoniec zdôrazňuje, že za predpokladu, že by Súdny dvor takýto výklad prijal, vysvetlenia, ktoré boli poskytnuté k chýbajúcim úmrtným listom biologických rodičov dotknutého maloletého, sú v tomto prípade prijateľné.
28. Vnútroštátny súd má pochybnosti, pokiaľ ide o výklad článku 11 ods. 2 smernice 2003/86, a to konkrétne prvej časti jeho prvej vety, „ak utečenec nemôže predložiť úradný písomný dôkaz o rodinnom vzťahu“. V tejto súvislosti uvádza, že normotvorca Únie výslovne nestanovil test prijateľnosti ani mieru voľnej úvahy členských štátov. Kladie si však otázku, či z pojmu „nemôže“ nevyplýva, že utečenec musí poskytnúť prijateľné vysvetlenie toho, prečo neposkytol úradné písomné doklady potvrdzujúce tento vzťah a prečo si ich ešte stále nemôže zaobstarať. Vnútroštátny súd sa v tomto bode odvoláva na zásady upravujúce posudzovanie žiadosti o medzinárodnú ochranu, podľa ktorých možno v rámci tohto posudzovania vziať do úvahy skutočnosť, že žiadateľ vynaložil skutočné úsilie o podloženie svojej žiadosti a predložil uspokojivé vysvetlenie, pokiaľ ide o chýbajúce dôkazy o existencii rizika prenasledovania alebo vážnej ujmy v krajine jeho pôvodu.
C. Prejudiciálne otázky
29. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy Rechtbank Den Haag, zittingplaats Haarlem (súd v Haagu, zasadajúci v Haarleme) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má Súdny dvor s prihliadnutím na článok 3 ods. 2 písm. c) smernice 2003/86 a na rozsudok z 18. októbra 2012, Nolan (C‑583/10, EU:C:2012:638), právomoc odpovedať na prejudiciálne otázky položené holandskými súdmi v súvislosti s výkladom ustanovení tejto smernice vo veci, ktorá sa týka práva na pobyt rodinného príslušníka osoby s postavením doplnkovej ochrany, ak bola uvedená smernica v holandskom práve vyhlásená za priamo a bezpodmienečne uplatniteľnú na osoby s postavením doplnkovej ochrany?
2. Má sa článok 11 ods. 2 smernice 2003/86 vykladať v tom zmysle, že bráni zamietnutiu žiadosti o zlúčenie rodiny podanej utečencom, ktoré odôvodňuje len skutočnosť, že utečenec k svojej žiadosti nepriložil nijaké úradné písomné dôkazy potvrdzujúce rodinné vzťahy,
alebo
sa má článok 11 ods. 2 smernice 2003/86 vykladať v tom zmysle, že zamietnutiu žiadosti o zlúčenie rodiny podanej utečencom, ktoré je odôvodnené iba tým, že chýbajú úradné písomné dôkazy potvrdzujúce rodinné vzťahy, bráni len v prípade, ak utečenec poskytol hodnoverné vysvetlenie k dôvodu, prečo uvedené písomné dôkazy nepredložil, a k jeho tvrdeniu, že ich ešte stále nemôže predložiť?“
30. Žalobca spolu s garantkou, ako aj holandská vláda a Európska komisia predložili písomné a ústne pripomienky.
31. Treba však zdôrazniť, že po tom, ako bol podaný prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania, Súdny dvor už mal príležitosť rozhodnúť o otázke totožnej s prvou otázkou v rozsudku zo 7. novembra 2018, K a B (C‑380/17, EU:C:2018:877), a konštatoval, že má právomoc rozhodnúť.
IV. Analýza
32. Pred preskúmaním druhej otázky, ktorú predkladá vnútroštátny súd Súdnemu dvoru, je potrebné spresniť, že holandská vláda namieta proti jej zneniu.
33. Holandská vláda vo svojich pripomienkach tvrdí, že premisa, na ktorej sa zakladá návrh na začatie prejudiciálneho konania, je nesprávna. Predovšetkým sa domnieva, že znenie tohto návrhu nezodpovedá skutočnému postupu uplatnenému vo veci samej. Podľa nej nie je pravda, ako sa uvádza v znení prejudiciálnej otázky, že štátny tajomník žiadosť podanú garantkou odmietol len z toho dôvodu, že nepredložila úradné doklady a navyše ani prijateľne nevysvetlila, prečo tieto doklady chýbajú. Štátny tajomník totiž, skôr ako o tomto zamietnutí rozhodol, údajne prijal v konaní o posúdení žiadosti rôzne vyšetrovacie opatrenia, pričom zohľadnil iné dôkazy, akým je potvrdenie od Eritrejského oslobodzovacieho frontu, a garantke položil niekoľko doplňujúcich otázok na zistenie dôvodov a povahy vzťahu, ktorý ju s dotknutým maloletým spájal.
34. Pred vnútroštátnym súdom, ako aj pred Súdnym dvorom garantka v skutočnosti obviňuje štátneho tajomníka z toho, že jej žiadosť o zlúčenie rodiny zamietol na základe uplatniteľných vnútroštátnych právnych predpisov bez toho, aby najprv vyhovel jej žiadosti o uskutočnenie pohovoru, v rámci ktorého by sa položili otázky o totožnosti. Ide pritom o doplňujúce vyšetrovacie opatrenie podľa článku 5 ods. 2 smernice 2003/86.
35. So zreteľom na tieto skutočnosti sa preto domnievam, že druhá otázka, ktorú predkladá vnútroštátny súd Súdnemu dvoru, sa v podstate týka určenia, či v rámci posudzovania žiadosti o zlúčenie rodiny podanej osobou s postavením medzinárodnej ochrany príslušný vnútroštátny orgán môže, ak chýbajú úradné písomné dôkazy potvrdzujúce rodinný vzťah, takúto žiadosť v zmysle článku 11 ods. 2 smernice 2003/86 zamietnuť bez toho, aby vykonal vyšetrovacie opatrenia, ak táto osoba nepodá prijateľné vysvetlenie dôvodov, prečo nemôže takéto dôkazy predložiť.
A. Úvodné poznámky
36. Skôr ako pristúpim k výkladu uvedeného článku 11 ods. 2 smernice 2003/86, rád by som uviedol niekoľko úvodných poznámok o osobitných ťažkostiach, ktoré so sebou prináša prejednávaná vec.
37. Normotvorca Únie totiž v rámci smernice 2003/86 pojem „rodina“ nedefinuje.
38. Z odôvodnenia 9 a článku 4 ods. 1 tejto smernice vyplýva, že zlúčenie rodiny sa má v každom prípade vzťahovať na členov užšej rodiny, to znamená na manželského partnera a maloleté deti, vrátane detí, ktoré boli osvojené podľa rozhodnutia prijatého príslušným orgánom dotknutého členského štátu alebo rozhodnutia, ktoré je vykonateľné zo zákona na základe medzinárodných záväzkov.(10)
39. Pokiaľ ide konkrétne o zlúčenie rodiny osôb s postavením medzinárodnej ochrany, z článku 10 ods. 2 smernice 2003/86 vyplýva, že členské štáty môžu povoliť zlúčenie rodiny pre „ďalších rodinných príslušníkov, ktorí nie sú uvedení v článku 4, ak sú od utečenca závislí“. Holandská právna úprava v tejto súvislosti povoľuje zlúčenie rodiny so sirotami, s ktorými garant udržiava skutočný rodinný vzťah.
40. Keďže existencia rodiny nevyhnutne znamená existenciu rodinného vzťahu, ktorý je osobitným právnym vzťahom, využitie práva na zlúčenie rodiny si vyžaduje preukázanie existencie tohto rodinného vzťahu a pokiaľ ide o sirotu, aj toho, že tento vzťah je skutočný. Tento vzťah sa v zásade preukazuje úradnými dokladmi vydanými príslušnými orgánmi krajiny pôvodu.
41. Práve v tomto bode spor vo veci samej vyvoláva ťažkosti, pretože garantka nepredložila žiaden úradný doklad, ktorý by mohol potvrdiť existenciu a skutočnosť tohto rodinného vzťahu s dotknutým maloletým, čo je však pre uplatnenie smernice 2003/86 nevyhnutné. „Poručníctvo“, o ktorom garantka tvrdí, že nad týmto dieťaťom vykonáva, sa v skutočnosti podobá skôr na dobrovoľný obyčajový záväzok spočívajúci v prevzatí zodpovednosti za výživu, výchovu a ochranu dieťaťa, ktoré členom širšej rodiny. V takomto type situácie a na to, aby sa čo najlepšie vyhovelo záujmom tohto dieťaťa, je však nevyhnutné ubezpečiť sa, že biologickí rodičia tohto dieťaťa sú naozaj zosnulí a že s garantkou udržiava skutočný rodinný vzťah, aby sa predišlo tomu, že bude vystavené riziku zneužívania alebo vykorisťovania.
42. Po zdôraznení osobitostí tejto veci je teraz potrebné preskúmať pravidlá a zásady, ktorými sa riadi dôkaz o rodinnom vzťahu v zmysle článku 11 ods. 2 smernice 2003/86.
B. Pravidlá a zásady upravujúce dôkaz o rodinnom vzťahu v zmysle článku 11 ods. 2 smernice 2003/86
43. V rámci konania o zlúčení rodiny upraveného smernicou 2003/86 normotvorca Únie rozlišuje dva druhy režimov týkajúcich sa dôkazu o rodinnom vzťahu.
44. Prvým je všeobecný režim určený štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorého hmotnoprávne podmienky sú uvedené v článku 5 ods. 2 tejto smernice.
45. Toto ustanovenie od garanta vyžaduje, aby k svojej žiadosti priložil písomné dôkazy o rodinnom vzťahu. Príslušný vnútroštátny orgán však môže dospieť k záveru, že tieto dôkazy nepostačujú na preukázanie existencie tohto rodinného vzťahu, a teda sa môže rozhodnúť uskutočniť pohovory s garantom a jeho/jej rodinnými príslušníkmi, ako aj viesť ďalšie vyšetrovania, ktoré uzná za nevyhnutné.(11) Normotvorca Únie sa tu, obdobne ako v článku 16 smernice 2003/86,(12) snaží bojovať proti podvodným alebo zneužívajúcim žiadostiam o zlúčenie rodiny, založeným napríklad na účelových manželstvách alebo na podvodných alebo fiktívnych uznaniach otcovstva, tým, že okrem predloženia úradných dokladov sa vykonajú doplňujúce vyšetrovania, ktoré umožnia preukázať, či je alebo nie je rodinný vzťah reálny a skutočný.
46. Druhý režim je osobitný režim určený pre osoby s postavením medzinárodnej ochrany, ktorého hmotnoprávne podmienky sú ako také stanovené v článku 11 smernice 2003/86.
47. Tento režim má umožniť zabezpečenie účinnosti práva na bežný rodinný život zlúčením tých rodinných príslušníkov, ktorí z dôvodu okolností v krajine ich pôvodu utiekli pred prenasledovaním a vážnou ujmou, a pri ich nútenom vysídlení alebo úteku boli od seba odlúčení.
48. Tento režim stanovuje, vzhľadom na osobitné ťažkosti, ktorým musia čeliť tieto osoby pri predkladaní úradných dokladov alebo ich získavaní z krajiny ich pôvodu, podmienky preukazovania rodinného vzťahu v súlade s odôvodnením 8 smernice 2003/86 a judikatúrou Európskeho súdu pre ľudské práva, ktoré musia byť pre výkon tohto práva nevyhnutne „priaznivejšie“.(13)
49. Ak teda osoba s postavením medzinárodnej ochrany podá žiadosť o zlúčenie rodiny, uplatnia sa všeobecné ustanovenia článku 5 smernice 2003/86 s výhradou osobitných ustanovení podľa článku 11 ods. 2 tejto smernice.
50. Tento druhý článok stanovuje osobitné pravidlá pre prípad, „ak utečenec nemôže predložiť úradný písomný dôkaz o rodinnom vzťahu“.
51. Po prvé z článku 11 ods. 2 prvej vety smernice 2003/86 vyplýva, že členské štáty sú povinné vziať do úvahy „iné dôkazy“ o existencii takéhoto vzťahu.(14) Tieto dôkazy sa posudzujú v súlade s vnútroštátnymi predpismi.(15) Miera voľnej úvahy, ktorú majú členské štáty, však nemôže byť uplatnená spôsobom, ktorý by mohol ohroziť cieľ smernice 2003/86, ktorým je prispôsobiť režim dokazovania osobitným ťažkostiam, s ktorými sa môžu stretnúť osoby s postavením medzinárodnej ochrany. Tieto dôkazy teda musia byť realistické a prispôsobené konkrétnej situácii, v ktorej sa dotknuté osoby nachádzajú.(16)
52. Po druhé zo znenia článku 11 ods. 2 druhej vety tejto smernice výslovne vyplýva, že „rozhodnutie o zamietnutí žiadosti sa nesmie zakladať iba na skutočnosti, že chýba písomný dôkaz“. Podľa môjho názoru je nepochybné, že normotvorca Únie tu odkazuje na úradné písomné dôkazy. Toto ustanovenie zapadá do logiky predchádzajúceho bodu týchto návrhov tým, že stanovuje jasný a bezpodmienečný zákaz, podľa ktorého skutočnosť, že chýbajú dokumenty potvrdzujúce existenciu rodinného vzťahu, nesmie sama osebe predstavovať dôvod na zamietnutie žiadosti o zlúčenie rodiny. Toto ustanovenie je tiež v súlade s odporúčaniami Rady Európy(17) a Úradu Vysokého komisára OSN pre utečencov (UNHCR)(18).
53. V prejednávanej veci teraz vzniká otázka, či v rámci žiadosti o zlúčenie rodiny, ktorá nie je podložená žiadnym úradným písomným dôkazom potvrdzujúcom existenciu rodinného vzťahu, členský štát môže podmieniť vykonanie doplňujúcich vyšetrovacích opatrení stanovených v článku 5 ods. 2 smernice 2003/86 tým, že garant prijateľným spôsobom vysvetlí dôvody, prečo tieto dokumenty nemôže predložiť.
C. Povinnosť garanta poskytnúť prijateľné vysvetlenie, pokiaľ ide o chýbajúce úradné doklady potvrdzujúce rodinný vzťah
54. Súdny dvor potvrdil, že neexistuje subjektívne právo rodinných príslušníkov na prijatie na území členských štátov a že podľa smernice 2003/86 majú členské štáty pri posudzovaní žiadostí o zlúčenie rodiny určitý priestor pre ich voľnú úvahu a môžu stanoviť podmienky výkonu tohto práva.(19)
55. Súdny dvor však takisto uznal, že táto možnosť sa má vykladať reštriktívne, pretože povolenie na zlúčenie rodiny zostáva pravidlom, a členské štáty ju nesmú využívať spôsobom, ktorý by ohrozoval cieľ smernice 2003/86.(20)
56. V prejednávanej veci požiadavka stanovená predmetnou právnou úpravou, aj keď výslovne nevyplýva zo znenia smernice 2003/86, dokonale zapadá do rámca spolupráce, ktorá sa má medzi garantom a príslušným vnútroštátnym orgánom vytvoriť pri posudzovaní žiadosti o zlúčenie rodiny podanej bez úradných písomných dôkazov, a umožňuje, pokiaľ sa uplatní v súlade s procesnými požiadavkami uvedenými v tejto smernici, dosiahnuť jej ciele, pričom nijako nenaruší osobitný režim, ktorý platí pre osoby s postavením medzinárodnej ochrany.
1. Predmetná povinnosť vyplýva z úlohy garanta spolupracovať pri posúdení žiadosti o zlúčenie rodiny, ktorá bola podaná bez úradných písomných dôkazov
57. Ako vyplýva zo znenia článku 5 ods. 2 a článku 11 ods. 2 smernice 2003/86, dôkazné bremeno nesie v prvom rade žiadateľ. V skutočnosti je to on, kto dáva návrh na začatie konania s cieľom získať právo, a je to takisto len on, kto má k dispozícii úradné písomné dôkazy na podloženie jeho vyhlásení a preukázanie existencie údajného rodinného vzťahu, na ktorom v konečnom dôsledku závisí úspech jeho žiadosti.
58. Povinnosť spolupráce kladie normotvorca Únie aj členským štátom. Z uvedených ustanovení teda vyplýva, že v prípade, ak osoba s postavením medzinárodnej ochrany nie je schopná predložiť úradné doklady potvrdzujúce rodinný vzťah, členský štát je povinný podľa článku 11 ods. 2 smernice 2003/86 vziať do úvahy iné dôkazy o existencii takéhoto vzťahu a môže, okrem iného a podľa článku 5 ods. 2 tejto smernice, vykonať doplňujúce vyšetrovania, ako sú pohovory s garantom a jeho/jej rodinnými príslušníkmi, a ďalšie vyšetrovania, ktoré uzná za nevyhnutné.
59. Práve v rámci tejto spolupráce a na účely jej riadneho fungovania môže príslušný vnútroštátny orgán podľa môjho názoru od garanta žiadať, aby vysvetlil dôvody, pre ktoré nemôže predložiť žiaden matričný doklad potvrdzujúci existenciu rodinného vzťahu, a myslím si, že prijateľnosti tohto vysvetlenia môže prikladať osobitný význam.
60. Totiž aj keď je cieľom dôkazného režimu stanoveného v článku 11 ods. 2 smernice 2003/86 prispôsobiť režim dokazovania, ktorý je uplatniteľný na preukazovanie rodinného vzťahu, osobám s postavením medzinárodnej ochrany uplatnením pružnejších pravidiel, tento režim musí zároveň týmto osobám ukladať povinnosti, aby sa v súlade s článkom 16 tejto smernice predišlo využitiu konania o zlúčení rodiny podvodným alebo zneužívajúcim spôsobom, ktorým by sa obišli pravidlá pre vstup a pobyt štátnych príslušníkov tretích krajín v členskom štáte, alebo nedobromyseľným spôsobom, ktorým by sa deti vystavili riziku zneužitia, vykorisťovania alebo obchodovania s ľuďmi.(21)
61. Za týchto podmienok, ak sa osoba s postavením medzinárodnej ochrany rozhodne podať návrh na začatie konania o zlúčenie rodiny, aj keď nemá žiaden úradný doklad potvrdzujúci existenciu rodinného vzťahu, z dôkazného bremena, ktoré nesie, vyplýva, že na účely posúdenia jej žiadosti má vysvetliť dôvody, pre ktoré nie je schopná tieto doklady predložiť.
62. Od príslušného vnútroštátneho orgánu totiž nemožno vyžadovať, aby vykonal posúdenie tejto žiadosti uskutočnením doplňujúcich vyšetrovacích opatrení, hoci garant nepredložil žiaden matričný doklad osvedčujúci existenciu rodinného vzťahu, a napriek krokom, ktoré tento orgán podnikol, a prostriedkom, ktoré mu dal k dispozícii, nepodal žiadne uspokojivé vysvetlenie.
63. Teda aj keď garant nie je povinný preukázať skutočnosť rodinného vzťahu úradnými dokladmi, musí sa však pokúsiť vysvetliť dostatočne podrobným a úplným spôsobom dôvody, pre ktoré nie je schopný tieto doklady zaobstarať. To mu musí umožniť preukázať, že jeho žiadosť je napriek týmto chýbajúcim dokladom stále legitímna, a že jej posúdenie si vyžaduje spoluprácu príslušného vnútroštátneho orgánu, aby sa dali zhromaždiť všetky dôkazy, ktorými možno existenciu tohto rodinného vzťahu potvrdiť.(22)
64. Príslušný vnútroštátny orgán bude práve s ohľadom na vysvetlenia poskytnuté garantom, a prípadne aj na iné predložené dôkazy, schopný odlíšiť situáciu, keď treba túto žiadosť už v úvode zamietnuť, pretože je zjavne neopodstatnená, alebo preto, že je podvodná alebo zneužívajúca, od situácie, keď treba garantovi pomôcť tým, že sa vykonajú doplňujúce vyšetrovacie opatrenia, pretože existujú vážne dôvody domnievať sa, že garant naozaj nie je schopný zaobstarať úradné doklady.
65. Je zrejmé, že požiadavky na vysvetlenia, ktoré má garant poskytnúť, musia byť primerané, aby ho nezaťažovali viac, než je na preukázanie tejto jeho neschopnosti nevyhnutné.
66. Úroveň týchto požiadaviek preto musí závisieť tak od povahy, ako aj od úrovne ťažkostí, ktorým garant konkrétne pri predkladaní úradných dokladov čelí. Aj keď teda príslušný vnútroštátny orgán môže vyžadovať podrobné a úplné vysvetlenia, keď je zrejmé, že garant môže tieto doklady zaobstarať, zastávam názor, že z úrovne svojich požiadaviek musí poľaviť, ak sa ukáže, že získanie uvedených dokladov je nemožné napríklad preto, že matriky v krajine pôvodu garanta neexistujú alebo majú vážne nedostatky.
67. Tu je potrebné poznamenať, že v prípade povinnosti, ktorú v prejednávanej veci stanovuje vnútroštátna právna úprava, ide o povinnosť stanovenú v rámci posudzovania žiadosti o medzinárodnú ochranu.
2. Predmetná povinnosť patrí medzi povinnosti, ktoré sa na žiadateľa vzťahujú v rámci posudzovania žiadosti o medzinárodnú ochranu
68. Je pravda, že konanie o posúdení žiadosti o medzinárodnú ochranu má iný účel než konanie o posúdení žiadosti o zlúčenie rodiny. To prvé je zamerané na priznanie postavenia utečenca alebo osoby s postavením doplnkovej ochrany tomu, kto je vystavený aktom prenasledovania alebo riziku vážnej ujmy v krajine svojho pôvodu. To druhé je zamerané na zlúčenie rodinných príslušníkov osoby s postavením medzinárodnej ochrany, ktorí boli od seba odlúčení počas núteného vysídlenia alebo úteku.
69. Tieto konania sa však vyznačujú aj spoločnými znakmi, ktoré sú spojené s totožnosťou žiadateľa a s veľmi špecifickou situáciou, v ktorej sa tento nachádza, čo bezpochyby vysvetľuje, prečo sa Európsky súd pre ľudské práva odvoláva na svoju judikatúru týkajúcu sa preukázania nebezpečenstva prenasledovania v prípade návratu do krajiny pôvodu (žiadosť o medzinárodnú ochranu), keď určuje dôkazné bremeno a požadovanú úroveň dôkazov na účely preukázania rodinného vzťahu (žiadosť o zlúčenie rodiny).(23)
70. Tak ako v prvom, tak aj v druhom konaní spolupráca, ktorá sa má vytvoriť medzi žiadateľom a príslušným vnútroštátnym orgánom, sa zakladá na rovnakej domnienke, a síce, že žiadateľ o medzinárodnú ochranu alebo osoba s postavením medzinárodnej ochrany nie je schopná, vzhľadom na to, že bola nútená utiecť z krajiny svojho pôvodu, zaobstarať úradné doklady, ktoré potvrdzujú okrem iného jej totožnosť, štátnu príslušnosť alebo dokonca existenciu rodinného vzťahu.
71. Súdny dvor pritom v rámci žiadosti o medzinárodnú ochranu rozhodol, že žiadateľ má podľa článku 13 ods. 1 smernice 2013/32/EÚ(24) povinnosť spolupracovať s príslušným vnútroštátnym orgánom najmä na účely zistenia jeho totožnosti, štátnej príslušnosti, ako aj odôvodnenia jeho žiadosti, čo podľa Súdneho dvora znamená povinnosť predložiť, pokiaľ je to možné, požadované doklady, a prípadne poskytnúť požadované vysvetlenia a informácie.(25) Tieto predstavujú dôkazy, ktoré sú pre posúdenie žiadosti podstatné a nevyhnutné.
72. Táto povinnosť súvisí s povinnosťou stanovenou v článku 4 ods. 5 smernice 2011/95/EÚ(26), ktorá sa týka posudzovania skutočností a okolností, ktoré má príslušný vnútroštátny orgán pri preskúmaní takejto žiadosti vykonať. Tento článok totiž stanovuje, že keď určité aspekty vyhlásení žiadateľa nie sú podložené listinným alebo iným dôkazom, tieto aspekty si nevyžadujú potvrdenie, ak žiadateľ predovšetkým skutočne vynaložil snahu zdôvodniť svoju žiadosť, predložil všetky príslušné náležitosti a poskytol „uspokojivé“ vysvetlenie týkajúce sa akéhokoľvek nedostatku iných príslušných náležitostí,(27) a tieto vyhlásenia sú uznané za logické a prijateľné a nie sú v rozpore s dostupnými osobitnými a všeobecnými informáciami týkajúcimi sa jeho žiadosti.
73. Vzhľadom na všetky uvedené skutočnosti preto zastávam názor, že článok 11 ods. 2 smernice 2003/86 môže byť vykladaný v tom zmysle, že príslušný vnútroštátny orgán je oprávnený požadovať od garanta, aby predložil prijateľné vysvetlenie v prípade, že nedokáže predložiť úradné písomné dôkazy potvrdzujúce existenciu rodinného vzťahu.
74. Je však potrebné stanoviť medze voľnej úvahy, ktorou tento orgán na tento účel disponuje.
D. Povinnosti, ktoré sa vzťahujú na príslušný vnútroštátny orgán pri posudzovaní prijateľnosti vysvetlenia predloženého garantom
75. Posúdenie vysvetlení poskytnutých garantom patrí do výlučnej právomoci vnútroštátneho orgánu, ktorá podlieha preskúmaniu vnútroštátnym súdom. Túto povinnosť však musí tento orgán vykonať v súlade s procesnými požiadavkami smernice 2003/86, a konkrétne s tými, ktoré sú stanovené v jej článku 17.
76. Aj keď je teda garant povinný prijateľným spôsobom vysvetliť dôvody, pre ktoré nedokáže úradnými dokladmi preukázať existenciu rodinného vzťahu, príslušný vnútroštátny orgán je zas povinný vykonať primerané posúdenie vysvetlení, ktoré garant predložil.
77. Vnútroštátny orgán musí predovšetkým a v súlade s článkom 17 smernice 2003/86(28) vykonať individuálne posúdenie, ktoré musí zohľadňovať nielen relevantné všeobecné a osobitné informácie o situácii v krajine pôvodu garanta, ale aj jeho osobnosť, jeho konkrétnu situáciu a osobitné ťažkosti, ktorým čelí.(29)
78. Táto metóda umožňuje vymedziť hranice voľnej úvahy, ktorá sa naďalej vyznačuje subjektívnosťou, a to napriek skutkovým okolnostiam, z ktorých má vychádzať.
79. Na jednej strane sa vysvetlenia toho, prečo garant nie je schopný predložiť úradný doklad preukazujúci rodinný vzťah, musia posudzovať objektívne, s ohľadom tak na všeobecné, ako aj na osobitné informácie o situácii v krajine jeho pôvodu. Musí ísť o relevantné, objektívne, spoľahlivé, presné a aktualizované informácie, ktoré môžu byť uvedené v správach vypracovaných medzinárodnými a vnútroštátnymi orgánmi, konkrétne orgánmi Rady Európy alebo orgánmi patriacimi do systému Organizácie Spojených národov, ale takisto aj v medzinárodných súdnych rozhodnutiach, akými sú rozsudky Európskeho súdu pre ľudské práva.(30) V rámci žiadosti o zlúčenie rodiny, ku ktorej nie je priložený žiaden úradný doklad potvrdzujúci existenciu rodinného vzťahu, musia tieto informácie, ku ktorým majú vnútroštátne orgány neobmedzený prístup, umožňovať posúdenie fungovania matričných úradov krajiny pôvodu a obzvlášť reálnu existenciu nedostatkov, ktoré sa týkajú buď určitých miest, alebo určitých skupín osôb.
80. Táto metóda zodpovedá metóde, ktorú normotvorca Únie uplatnil v rámci posudzovania žiadosti o medzinárodnú ochranu.
81. Podľa článku 4 ods. 3 písm. a) smernice 2011/95 má totiž členský štát vykonať posúdenie žiadosti na individuálnom základe a pritom zohľadniť všetky príslušné skutočnosti, pokiaľ sa týkajú krajiny pôvodu, vrátane zákonov a nariadení tejto krajiny a spôsobu, ktorým sú uplatňované. Navyše na základe článku 4 ods. 5 písm. c) smernice 2011/95 sa má logickosť a koherentnosť vyhlásení žiadateľa posudzovať s ohľadom na dostupné všeobecné a osobitné informácie týkajúce sa jeho žiadosti.(31)
82. S cieľom umožniť príslušným vnútroštátnym orgánom tieto požiadavky bežne dodržiavať a v záujme harmonizácie postupov posudzovania žiadostí o medzinárodnú ochranu v členských štátoch bol EASO poverený úlohou vypracovať informačné správy obsahujúce tematicky usporiadané posúdenie stavu v krajine alebo regióne pôvodu žiadateľa o medzinárodnú ochranu. Tieto správy sa vypracúvajú na základe zhromaždenia „relevantn[ých], spoľahliv[ých], presn[ých] a aktuáln[ych]“ informácií, pričom sa využívajú všetky relevantné zdroje informácií, vrátane informácií od vládnych, mimovládnych a medzinárodných organizácií.(32)
83. V prejednávanej veci tak štátny tajomník na účely svojho posúdenia zohľadnil časť „úradné doklady o matričnom stave“ informačnej správy EASO zameranej na Eritreu.(33)
84. Je však na vnútroštátnom súde, aby sa ubezpečil, či táto štúdia môže byť na účely tohto posúdenia uspokojivým zdrojom informácií a či umožňuje okrem iného vyvodiť spoľahlivé a presné informácie o reálnom stave fungovania matrík vo vidieckych oblastiach a/alebo v mieste pôvodu garantky, o vydávaní úmrtných listov a potvrdení o poručníctve a o tom, do akej miery je garantka konkrétne a podľa uplatniteľných vnútroštátnych právnych predpisov schopná tieto matričné doklady zo svojej krajiny pôvodu alebo od diplomatických zastúpení tejto krajiny vyžiadať.
85. Na druhej strane sa vysvetlenia toho, prečo garantka nie je schopná predložiť úradný doklad potvrdzujúci rodinný vzťah, musia posudzovať so zreteľom na jej individuálne právne postavenie a jej osobnú situáciu, a to v súlade s článkom 17 smernice 2003/86 a judikatúrou Súdneho dvora. Informačná správa EASO totiž nenahrádza individuálne posúdenie žiadosti, pri ktorom možno zohľadniť možnosti, ktoré má garant k dispozícii.
86. Vek, a konkrétne maloletosť garanta, pohlavie, úroveň vzdelania, pôvod a sociálne postavenie, ale aj dôvody, ktoré odôvodnili priznanie medzinárodnej ochrany, a traumatické zážitky tak môžu predstavovať faktory, ktoré treba vziať do úvahy pri vyhodnotení dôvodov, pre ktoré garant nemá k dispozícii úradné doklady, a pri posúdení úrovne ťažkostí, ktorým prípadne čelí.
87. Vzhľadom na všetky tieto úvahy som dospel k záveru, že článok 11 ods. 2 smernice 2003/86 nebráni vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide v prejednávanej veci, pokiaľ príslušný vnútroštátny orgán vykoná primerané posúdenie vysvetlení predložených garantom, pričom zohľadní nielen relevantné informácie, tak všeobecné, ako aj osobitné, o situácii v krajine pôvodu tohto garanta, ale takisto aj osobitnú situáciu, v ktorej sa tento nachádza.
V. Návrh
88. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem Súdnemu dvoru, aby na prejudiciálne otázky, ktoré položil Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (súd v Haagu, zasadajúci v Haarleme, Holandsko), odpovedal takto:
Článok 11 ods. 2 smernice Rady 2003/86/ES z 22. septembra 2003 o práve na zlúčenie rodiny sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej je osoba s postavením medzinárodnej ochrany povinná na účely posúdenia jej žiadosti o zlúčenie rodiny prijateľným spôsobom vysvetliť dôvody, prečo nie je schopná predložiť úradné písomné doklady potvrdzujúce existenciu rodinného vzťahu, pokiaľ príslušný vnútroštátny orgán tieto vysvetlenia posúdi nielen vzhľadom na relevantné informácie, tak všeobecné, ako aj osobitné, o situácii v krajine pôvodu tejto osoby, ale takisto vzhľadom na osobitnú situáciu, v ktorej sa táto osoba nachádza.