Sag T-115/13
Gert-Jan Dennekamp
mod
Europa-Parlamentet
»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – dokumenter vedrørende visse medlemmer af Parlamentet, der er omfattet af den supplerende pensionsordning – afslag på aktindsigt – undtagelse vedrørende beskyttelse af privatlivets fred og den enkeltes integritet – artikel 8, litra b), i forordning (EF) nr. 45/2001 – videregivelse af personoplysninger – betingelser vedrørende nødvendigheden af videregivelsen af personoplysningerne og risikoen for, at den pågældendes legitime interesser vil kunne lide skade«
Sammendrag – Rettens dom (Femte Afdeling) af 15. juli 2015
1. Retslig procedure – søgsmålets genstand – offentliggørelse af navnene på visse medlemmer af Parlamentet som følge af deres anlæggelse af et søgsmål – ingen genstand for søgsmål, som er anlagt mod Parlamentet af en tredjemand, og som har til formål at videregive oplysninger vedrørende disse medlemmer – ufornødent at træffe afgørelse
(Rettens procesreglement, art. 76)
2. Den Europæiske Unions institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – streng fortolkning og anvendelse – forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse med hensyn til de dokumenter, der er omfattet af en undtagelse – rækkevidde
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4)
3. Den Europæiske Unions institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af privatlivets fred og den enkeltes integritet – rækkevidde – forpligtelse til at foretage en bedømmelse, som er i overensstemmelse med EU-lovgivningen om beskyttelse af personoplysninger – bestemmelserne i forordning nr. 45/2001 finder anvendelse som helhed på enhver begæring om aktindsigt i dokumenter, der indeholder personoplysninger
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 45/2001, art. 8, og nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1, litra b)]
4. Den Europæiske Unions institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 og nr. 45/2001 – sammenhæng mellem undtagelserne til retten til aktindsigt og beskyttelsen af privatlivets fred og den enkeltes integritet – krav om nødvendighed for videregivelsen af personoplysninger fastsat i artikel 8, litra b), i forordning nr. 45/2001
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 45/2001, 12. betragtning og art. 2, litra a), art. 5, litra b), og art. 8, litra b), og nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1, litra b), og art. 6, stk. 1]
5. Retslig procedure – fremsættelse af nye anbringender under sagens behandling – betingelser – anbringender støttet på omstændigheder, som er kommet frem under sagens behandling i første instans – foreligger ikke – afvisning
(Rettens procesreglement, art. 84, stk. 1)
6. Tilnærmelse af lovgivningerne – beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger – Unionens institutioners og organers behandling af disse oplysninger – forordning nr. 45/2001 – begæring i henhold til forordning nr. 1049/2001, der nævner navnene på medlemmer af Parlamentet, der er omfattet af den supplerende pensionsordning – personoplysninger – pligt for den person, der fremsætter begæringen, til at godtgøre nødvendigheden af videregivelsen af nævnte oplysninger – den omhandlede institutions pligt til at foretage en afvejning af de interesser, der berøres af offentliggørelsen af disse oplysninger
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 45/2001 art. 8, litra b), og nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1, litra b)]
7. Den Europæiske Unions institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – medlemmer af en institution, der er omfattet af den supplerende pensionsordning – risiko for interessekonflikt i tilfælde af afstemning om denne ordning – den omhandlede institutions pligt til at videregive dokumenter med navnene på de medlemmer, der er omfattet, som har deltaget i sådanne afstemninger
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001)
8. Den Europæiske Unions institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – begæring om aktindsigt i dokumenter, der kan afdække en interessekonflikt – begrebet interessekonflikt
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 2 og art. 4, stk. 1, litra b)]
9. Tilnærmelse af lovgivningerne – beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger – Unionens institutioners og organers behandling af disse oplysninger – forordning nr. 45/2001 – begæring i henhold til forordning nr. 1049/2001, der nævner navnene på medlemmer af Parlamentet, der er omfattet af den supplerende pensionsordning – personoplysninger – mindre høj grad af beskyttelse af oplysninger om offentlige personer
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 45/2001, art. 8, litra b), og nr. 1049/2001]
10. Den Europæiske Unions institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 og nr. 45/2001 – begæring i henhold til forordning nr. 1049/2001, der nævner navnene på medlemmer af Parlamentet, der er omfattet af den supplerende pensionsordning – personoplysninger – mindre høj grad af beskyttelse af oplysninger om offentlige personer – forrang til interesser, der har til formål at sikre Unionens behørige funktion ved at øge borgernes legitime tillid til institutionerne
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 45/2001, art. 8, litra b), og nr. 1049/2001]
11. Den Europæiske Unions institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af privatlivets fred og den enkeltes integritet – afslag på aktindsigt – begrundelsespligt – rækkevidde
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4)
1. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 25-29)
2. Forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter tilsigter, som det er angivet i forordningens fjerde betragtning og artikel 1, at give offentligheden den størst mulige aktindsigt i institutionernes dokumenter. Selv om denne ret ganske vist er underlagt visse begrænsninger i henhold til denne forordnings artikel 4 af hensyn til offentlige og private interesser, herunder afslag på aktindsigt, hvis udbredelse af et dokument ville være til skade for beskyttelsen af en af de i denne artikel nævnte interesser. Da sådanne undtagelser ikke desto mindre fraviger princippet om, at der skal gives størst mulig adgang til dokumenterne, skal de fortolkes og anvendes strengt. Når den pågældende institution således beslutter at afslå en begæring om aktindsigt i et dokument, skal den i princippet give en forklaring på, hvorledes aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kan være til skade for den interesse, som er beskyttet ved en undtagelse i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, som institutionen har påberåbt sig. I øvrigt skal risikoen for en sådan skade være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk.
(jf. præmis 36-39 og 133)
3. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 40-43, 49-51 og 134)
4. Balancen mellem retten til aktindsigt i dokumenter, som institutionerne er i besiddelse af, i henhold til forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, og de forpligtelser, der følger af forordning nr. 45/2001 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og -organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger, for så vidt angår institutionernes videregivelse af personoplysninger, indebærer en præcisering af forholdet mellem bestemmelserne i de to forordninger.
For det første bemærkes i denne henseende, at når en begæring om aktindsigt i dokumenter kan føre til videregivelse af personoplysninger, såfremt begæringen imødekommes, skal den institution, som begæringen er rettet til, anvende alle bestemmelser i forordning nr. 45/2001. De forskellige regler og principper i forordning nr. 1049/2001 må ikke føre til, at omfanget af beskyttelsen af disse oplysninger begrænses. Et sådant handlingsprincip for institutionerne følger i henhold til 12. betragtning til forordning nr. 45/2001 af betydningen af de berørte personers ret til beskyttelse ved behandlingen af sådanne oplysninger. I en sådan generel sammenhæng er det utvivlsomt korrekt, at retten til aktindsigt ikke i medfør af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001 er betinget af, at den, der fremsætter begæringen, skal begrunde en interesse i udbredelsen af disse dokumenter. Artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001 kræver indirekte, at den, der fremsætter begæringen, ved hjælp af en eller flere udtrykkelige og lovlige begrundelser skal godtgøre nødvendigheden af videregivelse af de personoplysninger, der er indeholdt i de dokumenter, som han begærer aktindsigt i.
Det er for det andet væsentligt, at der i ganske særlig grad tages hensyn til hovedtrækkene i den beskyttelsesordning, som forordning nr. 45/2001 indrømmer fysiske personer for så vidt angår behandlingen af personoplysninger. I henhold til femte betragtning til forordning 45/2001 har forordningen til formål at give personer, såkaldt registrerede, rettigheder, der kan håndhæves retsligt, og at gøre det klart, hvilke forpligtelser der påhviler de registeransvarlige inden for EU-institutionerne og -organerne i forbindelse med behandling af personoplysninger. Af hensyn til opfyldelsen af dette formål skal de betingelser, der er fastsat vedrørende muligheden for, at en institution eller et organ inden for Unionen kan videregive personoplysninger, fortolkes strengt for at undgå, at de rettigheder, som de pågældende er tillagt ved forordning nr. 45/2001, og som ifølge 12. betragtning til forordning nr. 45/2001 er grundlæggende rettigheder, bringes i fare. Opfyldelsen af kravet om nødvendighed indebærer, at det godtgøres, at videregivelsen af personoplysninger er den mest egnede foranstaltning, der er til rådighed, med henblik på opfyldelse af det formål, som den, der fremsætter begæringen, har for øje, og at det står i rimeligt forhold til dette formål, hvilket forpligter den, der fremsætter begæringen, til at fremlægge udtrykkelige og lovlige begrundelser for videregivelse.
En sådan fortolkning fører ikke til, at der indføres en »kategorisk« undtagelse fra princippet om aktindsigt for personoplysninger, men den forener de to grundlæggende indbyrdes modstridende rettigheder, når en begæring om aktindsigt i dokumenter vedrører personoplysninger, der er beskyttet i henhold til forordning nr. 45/2001.
En streng fortolkning af kravet om nødvendighed i artikel 8, litra b), i forordning nr. 45/2001 betyder således ikke, at der ikke kan tages hensyn til en generel begrundelse for videregivelsen af personoplysningerne, såsom retten til information af offentligheden.
For det tredje bemærkes, at når den person, som begærer aktindsigt i dokumenter, der indeholder personoplysninger, har godtgjort nødvendigheden af videregivelsen af disse, og den institution, som begæringen er rettet til, finder, at der ikke er grund til at antage, at videregivelsen vil kunne skade de registreredes legitime interesser, kan oplysningerne videregives, og forudsat at forordning nr. 1049/2001 ikke indeholder andre undtagelser end risikoen for skade for så vidt angår beskyttelsen af privatlivets fred og den enkeltes integritet, kan det eller de dokumenter, der indeholder oplysningerne, udbredes og dermed gøres offentligt tilgængelige.
Heraf følger, at kriteriet om nødvendighed i artikel 8, litra b), i forordning nr. 45/2001 skal fortolkes strengt, at betingelsen om nødvendighed af videregivelsen af personoplysningerne indebærer, at den institution eller det organ, som ansøgningen er rettet til, skal foretage en vurdering af nødvendigheden på baggrund af det formål, som den, der fremsætter begæringen, vil tilgodese med aktindsigten i dokumenterne, hvilket begrænser rækkevidden af reglen om manglende begrundelse for en begæring om aktindsigt, at den begrundelse, som den, der fremsætter begæringen, henviser til for nødvendigheden af videregivelsen af oplysningerne kan være af generel karakter, og at forordning nr. 1049/2001 ikke må berøves sin effektive virkning, idet de relevante bestemmelser fortolkes således, at formålet med en legitim udbredelse aldrig kan bestå i, at oplysningerne offentliggøres fuldt ud.
(jf. præmis 48, 51-54, 56, 59-61, 67 og 68)
5. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 80)
6. Alene påberåbelsen fra en person, der begærer aktindsigt i dokumenter fra en institution, af retten til information og til meddelelse af offentligheden vedrørende kontrol med de offentlige udgifter, giver ikke mulighed for at fastslå, hvorvidt videregivelsen af navnene på de medlemmer af denne institution, der deltager i en supplerende pensionsordning, er den mest egnede foranstaltning til opfyldelse af det formål, som personen har for øje, eller hvorvidt det står i rimeligt forhold hertil. Det samme gælder for påberåbelsen af, at der allerede foregår en debat om en sådan ordning, godtgør ikke, at videregivelsen af de omhandlede oplysninger er nødvendig for ham.
I tilfælde, hvor nødvendigheden af videregivelsen af personoplysninger først er blevet godtgjort, skal den EU-institution eller det EU-organ, som har modtaget en begæring om aktindsigt i dokumenter, der indeholder sådanne oplysninger, imidlertid foretage en afvejning af parternes forskellige interesser og undersøge, om der ikke er grund til at formode, at de registreredes legitime interesser derved vil kunne lide skade, således som det fremgår af artikel 8, litra b), i forordning nr. 45/2001.
(jf. præmis 83, 84, 116 og 127)
7. Ved anvendelsen af forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter bør den omhandlede institution med henblik på at gøre det muligt for den person, der begærer aktindsigt i dokumenter, som opbevares af en institution, angående visse af institutionens medlemmer, der deltager i en supplerende pensionsordning, at opfylde sit formål om at påvise eventuelle interessekonflikter for dennes medlemmer, videregive navnene på de medlemmer af institutionen, som deltager i ordningen, og som ligeledes var medlemmer af plenarforsamlingen på tidspunktet for afholdelsen af afstemninger vedrørende denne ordning og som faktisk deltog i disse afstemninger, og ikke kun navnene på de medlemmer af institutionen, der har deltaget i afstemninger, der fandt sted efter proceduren om afstemning ved navneopråb. Uanset hvilken afstemningsprocedure der benyttes ved afstemningerne om en sådan ordning, kan samtlige medlemmer af denne institution, som faktisk stemte, og som deltog i ordningen, således i realiteten være påvirket af deres personlige interesse. I denne henseende kunne den person, der begærer aktindsigt, lovligt have nøjedes med at påvise, at disse medlemmer, som følge af deres dobbeltfunktion som medlemmer af institutionen og som deltagere i ordningen, befandt sig i en sådan situation. Den omhandlede institution foretager under disse omstændigheder et åbenbart urigtigt skøn, ved at fastslå, at nødvendigheden af videregivelsen af navnene på de medlemmer, som deltager i ordningen, og som har deltaget i afstemninger herom, ikke er godtgjort.
(jf. præmis 103, 110 og 113)
8. Ved anvendelsen af forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter henviser begrebet interessekonflikt, som begæringen om aktindsigt vedrører, ikke udelukkende til en situation, hvor en person i en offentlig stilling har en personlig interesse, der reelt kan påvirke hans upartiske og objektive udførelse af sine officielle opgaver, men ligeledes en situation, i hvilken den pågældende interesse i offentligheden øjne kan synes at påvirke en upartisk og objektiv udførelse af officielle opgaver. Offentliggørelsen af potentielle interessekonflikter skal ikke alene vise, i hvilke tilfælde den offentlige person har udøvet sine opgaver med henblik på at tilfredsstille sine personlige interesser, men skal ligeledes give offentligheden oplysning om, hvilke interessekonflikter de pågældende risikerer at komme i, således at de under udøvelsen af deres officielle opgaver kan handle upartisk efter – afhængig af omstændighederne – at have oplyst om den potentielle interessekonflikt, der kan komme på tale, og efter at have truffet eller foreslået foranstaltninger til løsning eller hindring af konflikten.
(jf. præmis 106 og 109)
9. Sondringen mellem den offentlige og den private sfære for så vidt angår offentlige personer er relevant for afgørelsen af den grad af beskyttelse af personoplysninger, som de har ret til i henhold til ordningen i forordning nr. 45/2001 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og -organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger, uanset at den ikke indeholder bestemmelser herom. Det ville således være fuldstændigt upassende at vurdere en begæring om videregivelse af personoplysninger på samme måde uanset den registreredes identitet. Eftersom en offentlig person har valgt at udsætte sig for opmærksomhed fra tredjemand, og navnlig fra og igennem medierne, en større eller mindre offentlighed afhængig af den pågældendes virkeområde, selv om et sådant valg på ingen måde indebærer, at det antages, at deres legitime interesser aldrig vil kunne lide skade, såfremt der træffes afgørelse om videregivelse af oplysninger om den pågældende. En offentlig person har således normalt allerede accepteret, at visse personoplysninger vil blive udbredt til offentligheden, og kan endog have tilskyndet hertil eller selv have stået bag udbredelsen. Det er derfor nødvendigt at tage hensyn til dette miljø ved vurderingen af, om offentlige personers legitime interesser vil kunne lide skade i relation til anvendelsen af artikel 8, litra b), i forordning nr. 45/2001 og ved afvejningen af disse interesser over for nødvendigheden af videregivelsen af de begærede personoplysninger.
I denne forbindelse skal der i tilfælde, hvor en begæring i henhold til forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter tilsigter aktindsigt i dokumenter, der vedrører medlemmer af en institution, som deltager i en supplerende pensionsordning, i hvilken forbindelse de har deltaget i afstemninger inden for denne institution, ved vurderingen af risikoen for, at disse medlemmers legitime interesser lider skade, tages hensyn til forbindelsen mellem de pågældende personoplysninger – nemlig navnene på de medlemmer, som deltager i ordningen, og som har deltaget i afstemningerne om denne – og deres mandat. Eftersom det kun er medlemmer, der har mulighed for at deltage i ordningen, henhører de omhandlede personoplysninger under disses offentlige sfære. I denne henseende er den omstændighed, at deltagelse i ordningen er fakultativ og er resultatet af en frivillig tilslutning, idet medlemskab ikke er en automatisk følge af mandatet, eller den omstændighed, at den supplerende pension kommer til udbetaling efter mandatets udløb, hvilket i øvrigt følger af selve karakteren af al alderspension, ikke afgørende for, at de omhandlede personoplysninger tilhører medlemmernes privatsfære Heraf følger, at der ved interesseafvejningen må tillægges de legitime interesser for de medlemmer af institutionen, der deltager i ordningen, en lavere grad af beskyttelse, idet de vedrører medlemmernes offentlige sfære, end den beskyttelse, som ifølge systematikken i forordning nr. 45/2001 gives interesser, der vedrører deres privatsfære.
(jf. præmis 119-121 og 124)
10. Inden for rammerne af en begæring om aktindsigt i Europa-Parlamentets dokumenter vedrørende visse af institutionens medlemmers deltagelse i en supplerende pensionsordning, som er formuleret på baggrund af forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, videregives personoplysninger kun, såfremt der ikke er grund til at formode, at de registreredes legitime interesser vil kunne lide skade. Eftersom de legitime interesser for de medlemmer, der deltager i ordningen, i denne henseende tillægges en lavere grad af beskyttelse, idet de vedrører medlemmernes offentlige sfære, end den beskyttelse, som ifølge systematikken i forordning nr. 45/2001 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og -organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger, gives interesser, der vedrører deres privatsfære, fører den lavere grad af beskyttelse af navnene på de medlemmer, der deltager i ordningen, til, at de interesser, som videregivelsen repræsenterer, tillægges større vægt.
Påvisningen af de potentielle interessekonflikter for de medlemmer, som begæringen om videregivelse af oplysninger angår, giver nemlig mulighed for bedre at kontrollere medlemmernes handlinger og funktionen af en EU-institution, der repræsenterer indbyggerne i medlemsstaterne, samt at øge gennemsigtigheden af dens handlinger. Henset til betydningen af de foreliggende interesser, der skal sikre Unionens behørige funktion ved at øge borgernes legitime tillid til institutionerne, kan videregivelsen af de omhandlede personoplysninger ikke skade de legitime interesser for de medlemmer, der deltager i ordningen. Interesseafvejningen skulle således have mundet ud i en afgørelse om, at navnene på de medlemmer, som deltager i ordningen, og som har deltaget i afstemningerne vedrørende denne, videregives, idet Parlamentet ikke lovligt kunne gøre gældende, at der findes en juridisk bindende formodning til fordel for de legitime interesser for de personer, som berøres af en begæring om videregivelse af personoplysninger. Ordlyden af artikel 8, litra b), i forordning nr. 45/2001 indeholder intet, der taler for at anerkende en sådan formodning, idet vurderingen af en begæring om videregivelse af personoplysninger kræver, at der foretages en afvejning af de foreliggende interesser, efter at den, der fremsætter begæringen, har godtgjort nødvendigheden af videregivelsen af de omhandlede oplysninger.
På denne baggrund foretager Parlamentet et åbenbart ukorrekt skøn ved at antage, at videregivelsen af navnene på de medlemmer, som deltager i ordningen, og som har deltaget i afstemningen om den, vil kunne skade disses legitime interesser.
(jf. præmis 124-127 og 130)
11. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 136-141)