Processo T‑115/13
Gert‑Jan Dennekamp
contra
Parlamento Europeu
«Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.° 1049/2001 — Documentos relativos à inscrição de alguns membros do Parlamento no regime de pensão complementar — Recusa de acesso — Exceção relativa à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo — Artigo 8.°, alínea b), do Regulamento (CE) n.° 45/2001— Transferência de dados pessoais — Condições relativas à necessidade da transferência dos dados e ao risco de prejuízo para os interesses legítimos da pessoa em causa»
Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Quinta Secção) de 15 de julho de 2015
1. Processo judicial — Objeto do recurso — Publicação dos nomes de certos membros do Parlamento após estes terem interposto recurso — Falta de objeto de um recurso interposto contra o Parlamento por um terceiro e respeitante à divulgação de dados relativos a esses membros — Não conhecimento do mérito
(Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 76.°)
2. Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Interpretação e aplicação estritas — Obrigação de exame concreto e individual para os documentos abrangidos por uma exceção — Alcance
(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°)
3. Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção da vida privada e da integridade do indivíduo — Alcance — Obrigação de apreciação em conformidade com a legislação da União relativa à proteção dos dados de caráter pessoal — Aplicabilidade integral das disposições do Regulamento n.° 45/2001 a qualquer pedido de acesso a documentos que incluam dados de caráter pessoal
[Regulamentos do Parlamento Europeu e do Conselho n.° 45/2001, artigo 8.°, e n.° 1049/2001, artigo 4.°, n.° 1, alínea b)]
4. Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos —Regulamentos n.° 1049/2001 e n.° 45/2001 — Articulação entre as exceções ao direito de acesso aos documentos e a proteção da vida privada e da integridade do indivíduo — Critério da necessidade para a transferência de dados pessoais previsto no artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 45/2001
[Regulamentos do Parlamento Europeu e do Conselho n.° 45/2001, considerando 12 e artigos 2.°, alínea a), 5.°, alínea b), e 8.°, alínea b), e n.° 1049/2001, artigos 4.°, n.° 1, alínea b), e 6.°, n.° 1]
5. Processo judicial — Dedução de novos fundamentos no decurso da instância — Requisitos — Fundamento baseado em elementos revelados no decurso da instância — Inexistência — Inadmissibilidade
(Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 84.°, n.° 1)
6. Aproximação das legislações — Proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais — Tratamento desses dados pelas instituições e órgãos da União — Regulamento n.° 45/2001— Pedido apresentado ao abrigo do Regulamento n.° 1049/2001, em que são mencionados os nomes dos membros do Parlamento inscritos no regime de pensão complementar — Dados de caráter pessoal — Obrigação para o requerente de demonstrar a necessidade de transferir os referidos dados — Obrigação da instituição em causa de ponderar os interesses postos em causa pela divulgação desses dados
[Regulamentos do Parlamento Europeu e do Conselho n.° 45/2001, artigo 8.°, alínea b), e n.° 1049/2001, artigo 4.°, n.° 1, alínea b)]
7. Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Membros de uma instituição inscritos num regime de pensão complementar — Risco de conflito de interesses em caso de votação sobre o referido regime — Obrigação da instituição em causa de transferir para um requerente de documentos os nomes dos membros inscritos que participaram em tais votações
(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho)
8. Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Pedido de acesso a documentos que possam revelar um conflito de interesses — Noção de conflito de interesses
[Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 2.° e 4.°, n.° 1, alínea b)]
9. Aproximação das legislações — Proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais — Tratamento desses dados pelas instituições e pelos órgãos da União — Regulamento n.° 45/2001— Pedido apresentado ao abrigo do Regulamento n.° 1049/2001, em que são mencionados os nomes dos membros do Parlamento inscritos no regime de pensão complementar — Dados de caráter pessoal — Grau de proteção menos elevado para os dados de personalidades públicas
[Regulamentos do Parlamento Europeu e do Conselho n.° 45/2001, artigo 8.°, alínea b), e n.° 1049/2001]
10. Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos —Regulamentos n.° 1049/2001 e n.° 45/2001 — Pedido, apresentado ao abrigo do Regulamento n.° 1049/2001, em que são mencionados os nomes dos membros do Parlamento inscritos no regime de pensão complementar — Dados de caráter pessoal — Grau de proteção menos elevado para os dados de personalidades públicas — Primazia dos interesses que visam assegurar o bom funcionamento da União, aumentando a confiança que os cidadãos podem depositar nas instituições
[Regulamentos do Parlamento Europeu e do Conselho n.° 45/2001, artigo 8.°, alínea b), e n.° 1049/2001]
11. Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção da vida privada e da integridade do indivíduo — Recusa de acesso — Dever de fundamentação — Alcance
(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°)
1. V. texto da decisão.
(cf. n.os 25‑29)
2. O Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, tem por objetivo, como indicado no seu considerando 4 e no seu artigo 1.°, conferir ao público um direito de acesso o mais amplo possível aos documentos das instituições. É certo que está sujeito, nos termos do artigo 4.°, a determinados limites baseados em razões de interesse público ou privado, incluindo a recusa de acesso a um documento, no caso de a divulgação do mesmo poder prejudicar um dos interesses protegidos por este artigo. Não obstante, uma vez que estas exceções derrogam o princípio do acesso o mais amplo possível do público aos documentos, devem ser interpretadas e aplicadas de forma estrita. Assim, quando a instituição em causa decide recusar o acesso a um documento cuja divulgação lhe foi solicitada, incumbe‑lhe, em princípio, explicar as razões pelas quais o acesso a esse documento poderia prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido por uma exceção prevista no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, que essa instituição invoca. Além disso, o risco desse prejuízo deve ser razoavelmente previsível e não meramente hipotético.
(cf. n.os 36‑39, 133)
3. V. texto da decisão.
(cf. n.os 40‑43, 49‑51, 134)
4. O equilíbrio entre o direito de acesso aos documentos detidos pelas instituições, decorrente do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, e as obrigações resultantes do Regulamento n.° 45/2001, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos comunitários e à livre circulação desses dados implica, a respeito da transferência de dados pessoais por essas instituições, a articulação das regras fixadas pelos dois regulamentos.
A este respeito, em primeiro lugar, quando um pedido de acesso aos documentos possa ter por consequência, em caso de deferimento, a divulgação de dados pessoais, a instituição que recebeu o pedido tem de aplicar todas as disposições do Regulamento n.° 45/2001, sem que as diferentes regras e princípios constantes do Regulamento n.° 1049/2001 possam ter por efeito limitar a plenitude da proteção concedida a esses dados. Neste contexto geral, sendo certo que o direito de acesso aos documentos não é, em virtude do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1049/2001, condicionado pela justificação, pelo requerente, de um interesse na divulgação dos referidos documentos, o artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1049/2001 exige indiretamente que o requerente demonstre, por uma ou mais justificações expressas e legítimas, a necessidade da transferência dos dados pessoais contidos nos documentos aos quais solicitou acesso.
Em segundo lugar, importa tomar particularmente em consideração as características essenciais do regime da proteção concedida pelo Regulamento n.° 45/2001 às pessoas singulares face ao tratamento dos seus dados pessoais. Ora, este regulamento visa, em conformidade com o seu considerando 5, conferir, às pessoas que define como visadas, direitos juridicamente protegidos, e fixar as obrigações, em matéria de tratamento de dados, dos responsáveis por esse tratamento nas instituições e nos órgãos da União. Para atingir tal finalidade, as condições fixadas no que toca à possibilidade de uma instituição ou um órgão da União transferir dados pessoais devem ser interpretadas de maneira estrita, para não comprometer os direitos reconhecidos a essas pessoas pelo Regulamento n.° 45/2001 como direitos fundamentais, segundo o seu considerando 12. Assim, o preenchimento da condição de necessidade implica demonstrar que a transferência dos dados pessoais é a medida mais apropriada, entre outras medidas concebíveis, para atingir o objetivo prosseguido pelo requerente e que ela é proporcionada a esse objetivo, o que obriga o requerente a apresentar justificações expressas e legítimas nesse sentido.
Tal interpretação não conduz a criar uma exceção de «categoria» ao princípio de acesso aos documentos a favor dos dados pessoais, mas a conciliar os dois direitos fundamentais que se opõem quando um pedido de acesso aos documentos incide sobre dados pessoais, protegidos pelo Regulamento n.° 45/2001.
No entanto, a interpretação estrita da condição de necessidade, prevista no artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 45/2001, não significa que não possa ser tomada em conta uma justificação de transferência de dados pessoais de natureza geral, como o direito à informação do público.
Em terceiro lugar, se a pessoa que pediu o acesso aos documentos contendo os dados pessoais demonstrou a necessidade da transferência destes e a instituição que recebeu o pedido entendeu que não existia nenhuma razão para supor que essa transferência poderia prejudicar os interesses legítimos das pessoas em causa, os dados podem ser transferidos e, desde que não se aplique nenhuma das exceções previstas pelo Regulamento n.° 1049/2001 além da relativa ao prejuízo para a proteção da vida privada e da integridade do indivíduo, o(s) documento(s) de que constam os dados são divulgados e, portanto, tornados acessíveis ao público.
Daqui decorre que o critério de necessidade, previsto no artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 45/2001, deve ser objeto de uma interpretação estrita, que a condição da necessidade da transferência de dados pessoais implica um exame da necessidade pela instituição ou pelo órgão que recebeu o pedido à luz do objetivo prosseguido pelo requerente de acesso aos documentos, o que restringe o alcance da regra da falta de justificação de um pedido de acesso, que a justificação da necessidade de transferência desses dados, invocada pelo requerente, pode ser de natureza geral e que o Regulamento n.° 1049/2001 não deve ser privado do seu efeito útil por uma interpretação das disposições pertinentes que implique que uma divulgação legítima nunca pode prosseguir o objetivo de uma divulgação completa ao público.
(cf. n.os 48, 51‑54, 56, 59‑61, 67, 68)
5. V. texto da decisão.
(cf. n.° 80)
6. A mera invocação, por um requerente de acesso aos documentos de uma instituição, do direito de informar e de comunicar ao público informações relativas ao controlo das despesas públicas não permite determinar por que motivo a transferência dos nomes dos membros da referida instituição que estão inscritos num regime de pensão complementar constitui a medida mais apropriada para atingir o objetivo prosseguido pelo requerente e é proporcionada a esse objetivo. O mesmo é válido quanto à invocação de um debate já existente sobre tal regime, que não permite demonstrar que seja necessário para o requerente obter a transferência dos dados em causa.
Contudo, sendo demonstrada a necessidade da transferência de dados pessoais, a instituição ou o órgão da União que recebeu um pedido de acesso a documentos contendo tais dados deve ponderar os diferentes interesses das partes e verificar se não existem motivos para supor que os interesses legítimos das pessoas em causa podem ser prejudicados, como exigido pelo artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 45/2001, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos comunitários e à livre circulação desses dados.
(cf. n.os 83, 84, 116, 127)
7. No contexto da aplicação do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, para permitir ao requerente de acesso a documentos em poder de uma instituição e que se referem à inscrição de alguns dos seus membros num regime de pensão complementar, atingir o seu objetivo de dar a conhecer potenciais conflitos de interesses dos referidos membros, a instituição teria de proceder à transferência dos nomes dos membros que participam no regime que eram igualmente membros do Plenário quando se realizaram as votações sobre o regime e que participaram efetivamente nelas, sem se limitar aos nomes dos que participaram nas votações organizadas segundo o processo de votação nominal. Com efeito, qualquer que seja o processo de votação utilizado nos escrutínios sobre tal regime, todos os membros da referida instituição que efetivamente votaram e que estavam inscritos no regime podem ter sido influenciados pelo seu interesse pessoal. A este respeito, o requerente podia igualmente limitar‑se a demonstrar que estes membros se encontravam nessa situação, devido à sua dupla qualidade de membros da instituição e de participantes no regime. Nestas condições, a instituição em causa cometeu um erro manifesto de apreciação ao considerar que não tinha sido demonstrada a necessidade da transferência dos nomes dos membros inscritos no regime e que tinham efetivamente tomado parte nas votações sobre este.
(cf. n.os 103, 110, 113)
8. No contexto da aplicação do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, o conceito de conflito de interesses, a que se refere um pedido de acesso, não se relaciona unicamente com uma situação na qual um agente público tem um interesse pessoal suscetível de ter influído efetivamente sobre o exercício imparcial e objetivo das suas funções oficiais, mas igualmente com a situação na qual o interesse identificado pode, aos olhos do público, parecer influir sobre um exercício imparcial e objetivo das funções oficiais. Além disso, a divulgação de potenciais conflitos de interesses não visa apenas revelar os casos em que o agente público exerceu as suas funções com a intenção de satisfazer os seus interesses pessoais, mas também informar o público dos riscos de conflitos de interesses a que os agentes públicos estão sujeitos, a fim de que, no exercício das suas funções oficiais, estes atuem de maneira imparcial, após terem, atendendo às circunstâncias nas quais se encontram, declarado a situação de potencial conflito de interesse que os afeta e tomado ou proposto medidas para resolver ou evitar o referido conflito.
(cf. n.os 106, 109)
9. A distinção efetuada, no caso de personalidades públicas, entre a esfera pública e a esfera privada, é pertinente para determinar o grau de proteção dos dados pessoais ao qual têm direito ao abrigo do regime do Regulamento n.° 45/2001, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos comunitários e à livre circulação desses dados, mesmo se este último nada prevê nesse sentido. Na verdade, seria inadequado apreciar um pedido de transferência de dados pessoais da mesma maneira, independentemente da identidade da pessoa em causa. Quando uma personalidade pública escolheu expor‑se ao escrutínio de terceiros, particularmente dos meios de comunicação social e, através deles, de um público mais ou menos vasto, consoante o seu domínio de ação, isto deve ser considerado ao apreciar o risco de prejudicar os interesses legítimos das personalidades públicas, no quadro da aplicação do artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 45/2001 e ao fazer a ponderação entre esses interesses e a necessidade da transferência solicitada de dados pessoais.
Nesse contexto, no caso de um pedido apresentado ao abrigo do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, que tenha por objeto o acesso a documentos relativos aos membros de uma instituição inscritos num regime de pensão complementar sobre o qual votaram no seio dessa instituição, para apreciar o risco de serem prejudicados os interesses legítimos desses membros, importa ter em conta o nexo entre os dados pessoais em causa, a saber os nomes dos membros inscritos no regime que tomaram parte na votação sobre este último, e o seu mandato. Dado que a possibilidade de participar no regime só é dada aos membros, os dados pessoais em causa fazem parte da esfera pública desses membros. A este respeito, o facto de a participação no regime ser facultativa e resultar de uma inscrição voluntária ou o facto de a pensão complementar ser paga após o termo do mandato não são determinantes para levar a incluir os dados pessoais em causa na esfera privada dos membros. Face ao que precede, deve considerar‑se que, ao ponderar os interesses em jogo, os interesses legítimos dos membros que participam no regime, que se relacionam com a esfera pública destes, devem estar sujeitos a um grau de proteção menos elevado do que, de acordo com a lógica do Regulamento n.° 45/2001, beneficiam os interesses relacionados com a sua esfera privada.
(cf. n.os 119‑121, 124)
10. No contexto do pedido de acesso a documentos do Parlamento Europeu, referentes à inscrição de alguns dos seus membros num regime de pensão complementar, pedido formulado nos termos do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, os dados pessoais só são transferidos se não existirem motivos para supor que essa transferência pode prejudicar os interesses legítimos das pessoas em causa. Dado que os interesses legítimos dos membros que participam no regime, na medida em que se relacionam com a esfera pública destes, devem estar sujeitos a um grau de proteção menos elevado do que, de acordo com a lógica do Regulamento n.° 45/2001, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos comunitários e à livre circulação desses dados, beneficiam os interesses relacionados com a sua esfera privada, o grau de proteção menos elevado dos nomes dos referidos membros tem por efeito conferir um peso mais importante aos interesses representados pelo objetivo prosseguido pela transferência.
Deste modo, dar a conhecer potenciais conflitos de interesses dos membros, que é a finalidade do pedido de transferência dos dados, permite assegurar um melhor controlo da conduta dos membros e do funcionamento de uma instituição da União que representa os povos dos Estados‑Membros, bem como melhorar a transparência das suas ações. Por conseguinte, atendendo à importância dos interesses em jogo, que visam assegurar o bom funcionamento da União, aumentando a confiança que os cidadãos podem legitimamente depositar nas instituições, a transferência dos dados pessoais em causa não prejudicaria os interesses legítimos dos membros que participam no regime. A ponderação dos interesses em jogo deveria assim ter levado a admitir a transferência dos nomes dos membros que participam no regime e que tomaram parte nas votações sobre este, uma vez que o Parlamento não pode legalmente sustentar que existe uma presunção juridicamente vinculativa de que importa proteger os interesses legítimos das pessoas às quais se referem os dados pessoais a transferir. Nada no texto do artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 45/2001 milita a favor do reconhecimento de tal presunção, dado que a apreciação de um pedido de transferência de dados pessoais implica a ponderação dos interesses em presença, após o requerente ter demonstrado a existência de uma necessidade de transferir os referidos dados.
Deste modo, o Parlamento cometeu um erro manifesto de apreciação ao considerar que a transferência dos nomes dos membros que participam no regime, e que tomaram parte na votação sobre este, prejudicaria os interesses legítimos destes últimos.
(cf. n.os 124‑127, 130)
11. V. texto da decisão.
(cf. n.os 136‑141)