FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
A. RANTOS
fremsat den 9. september 2021 (1)
Sag C-238/20
SIA »Sātiņi-S«
mod
Dabas aizsardzības pārvalde
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Augstākā tiesa (øverste domstol, Letland))
»Præjudiciel forelæggelse – statsstøtte – begrebet »fordel« – erstatning for skader på akvakultur forårsaget af beskyttede vilde fugle i et Natura 2000-område – forordning (EU) nr. 717/2014 – de minimis-regel – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 17 – ejendomsret«
I. Indledning
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse er fremsat i forbindelse med en tvist mellem SIA Sātiņi-S, en lettisk virksomhed, og Dabas aizsardzības pārvalde (miljøbeskyttelsesmyndighed, Letland).
2. Anmodningen drejer sig om fortolkningen af artikel 17, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), artikel 107 TEUF og 108 TEUF samt artikel 3, stk. 2, i forordning (EU) nr. 717/2014 (2) og vedrører spørgsmålet om, hvorvidt erstatning, som er indrømmet for alvorlige skader på akvakultur i et Natura 2000-område, som er forårsaget af vilde fugle, der er beskyttet i henhold til direktiv 2009/147/EF (3), for det første kan være lavere end de tab, der er lidt, og for det andet udgør statsstøtte og i bekræftende fald er omfattet af de minimis-fiskeriforordningen.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
1. Chartret
3. Chartrets artikel 17, der har overskriften »Ejendomsret«, bestemmer følgende i stk. 1:
»Enhver har ret til at besidde lovligt erhvervet ejendom, at anvende den, at træffe dispositioner hermed og at lade den gå i arv. Ingen må berøves sin ejendom, medmindre det skønnes nødvendigt i samfundets interesse, og det sker i de tilfælde og på de betingelser, der er fastsat ved lov, og mod rimelig og rettidig erstatning for tabet. Anvendelsen af ejendommen kan reguleres ved lov i det omfang, det er nødvendigt af hensyn til almenvellet.«
4. Chartrets artikel 51 med overskriften »Anvendelsesområde« har følgende ordlyd:
»1. Bestemmelserne i dette charter er rettet til Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer under iagttagelse af nærhedsprincippet samt til medlemsstaterne, dog kun når de gennemfører EU-retten. De respekterer derfor rettighederne, overholder principperne og fremmer anvendelsen heraf i overensstemmelse med deres respektive kompetencer og under overholdelse af grænserne for de kompetencer, der er tildelt Unionen i traktaterne.
2. Dette charter udvider ikke anvendelsesområdet for EU-retten ud over Unionens kompetencer og skaber ingen nye kompetencer eller nye opgaver for Unionen og ændrer ikke de kompetencer og opgaver, der er fastlagt i traktaterne.«
2. Habitatdirektivet
5. Artikel 6, stk. 2, i direktiv 92/43/EØF (4) bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.«
3. Fugledirektivet
6. »Fugledirektivets« artikel 4, stk. 4, bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer egnede foranstaltninger med henblik på i de i stk. 1 og 2 nævnte beskyttede områder at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene, i det omfang en sådan forurening, forringelse eller forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med denne artikel. Medlemsstaterne bestræber sig på at undgå forurening eller forringelse af levesteder også uden for disse beskyttede områder.«
7. Dette direktivs artikel 5 bestemmer:
»Med forbehold af artikel 7 og 9 træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger til at indføre en generel ordning til beskyttelse af alle de i artikel 1 omhandlede fuglearter, herunder især forbud mod:
a) forsætligt at dræbe eller indfange dem, uanset hvilken metode der anvendes
b) forsætligt at ødelægge eller beskadige deres reder og æg samt fjerne deres reder
c) at indsamle deres æg i naturen og opbevare disse, også selv om de er tomme
d) forsætligt at forstyrre fuglene navnlig i yngletiden, i det omfang, en sådan forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med dette direktiv
e) at være i besiddelse af fugle af arter, som det ikke er tilladt at jage og indfange.«
8. Direktivets artikel 9, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne kan af nedenstående grunde fravige artikel 5-8, såfremt der ikke findes nogen anden tilfredsstillende løsning:
a) – af hensyn til den offentlige sundhed og sikkerhed
– af hensyn til sikkerheden for luftfarten
– for at hindre omfattende skader på afgrøder, besætninger, skove, fiskeri- og vandområder
– for at beskytte flora og fauna
b) i forsknings- og undervisningsøjemed, for at genoprette og forny bestanden samt for at muliggøre opdræt i forbindelse med de her nævnte formål
c) for på strengt kontrollerede betingelser at tillade selektiv indfangning, besiddelse eller enhver anden fornuftig anvendelse af bestemte fuglearter i mindre mængder.«
4. De minimis-fiskeriforordningen
9. Følgende fremgår af 15. betragtning til de minimis-fiskeriforordningen:
»For at sikre gennemsigtighed, ligebehandling og effektivt tilsyn bør denne forordning kun finde anvendelse på de minimis-støtte, hvis bruttosubventionsækvivalent kan forudberegnes præcist, uden at det er nødvendigt at foretage en risikovurdering (»gennemsigtig støtte«). En sådan præcis beregning kan f.eks. foretages i forbindelse med tilskud, rentetilskud, begrænsede skattefritagelser eller andre instrumenter, for hvilke der gælder en øvre grænse, som sikrer, at det relevante loft ikke overstiges. En sådan øvre grænse betyder, at så længe det præcise støttebeløb ikke eller endnu ikke er kendt, skal medlemsstaten antage, at beløbet svarer til grænsen for at sikre, at flere støtteforanstaltninger ikke tilsammen overstiger det loft, der er fastlagt i denne forordning, og for at anvende kumulationsreglerne.«
10. Denne forordnings artikel 1, der har overskriften »Anvendelsesområde«, bestemmer:
»1. Denne forordning finder anvendelse på støtte til virksomheder i fiskeri- og akvakultursektoren med undtagelse af:
a) støtte, der fastsættes ud fra prisen for eller mængden af produkter, der indkøbes eller bringes på markedet
b) støtte til aktiviteter, der er knyttet til eksport til tredjelande eller medlemsstater, dvs. støtte, der er direkte forbundet med de eksporterede mængder, etablering og drift af distributionsnet eller andre løbende udgifter i forbindelse med eksportvirksomhed
c) støtte, som er betinget af, at der anvendes indenlandske produkter frem for importerede
d) støtte til erhvervelse af fiskerfartøjer
e) støtte til modernisering eller udskiftning af fiskerfartøjers hoved- eller hjælpemotorer
f) støtte til operationer, der forøger et fartøjs kapacitet, eller udstyr, der øger et fartøjs evne til at spore fisk
g) støtte til bygning af nye fiskerfartøjer eller indførsel af fiskerfartøjer
h) støtte til midlertidigt eller endeligt ophør med fiskeriaktiviteter, medmindre andet er udtrykkeligt fastsat i forordning (EU) nr. 508/2014 [(5)]
i) støtte til forsøgsfiskeri
j) støtte til overførsel af en virksomheds ejerskab
k) støtte til direkte udsætning, medmindre det udtrykkeligt er fastsat som en bevaringsforanstaltning i henhold til en af Unionens retsakter eller i tilfælde af forsøg med udsætning.
2. Hvis en virksomhed, der er aktiv i fiskeri- og akvakultursektoren, også er aktiv i én eller flere af sektorerne eller har andre aktiviteter, der er omfattet af anvendelsesområdet for forordning (EU) nr. 1407/2013 [(6)], finder [denne] forordning anvendelse på støtte, som ydes i sidstnævnte sektorer eller aktiviteter, forudsat at den pågældende medlemsstat ved hjælp af egnede midler, såsom ved at holde aktiviteterne adskilt eller ved at udskille omkostningerne, sikrer, at aktiviteterne i fiskeri- og akvakultursektoren ikke modtager den de minimis-støtte, der er ydet i henhold til nævnte forordning.
3. Hvis en virksomhed, der er aktiv i fiskeri- og akvakultursektoren, også er aktiv inden for primærproduktion af landbrugsprodukter, der er omfattet af [forordning (EU) nr. 1408/2013 (7)], finder denne forordning anvendelse på støtte, som ydes til førstnævnte sektor, forudsat at den pågældende medlemsstat ved hjælp af egnede midler, såsom ved, at aktiviteterne holdes adskilt, eller ved, at omkostningerne udskilles, sikrer, at primærproduktionen af landbrugsprodukter ikke modtager de minimis-støtte, der er ydet i henhold til nævnte forordning.«
11. De minimis-fiskeriforordningens artikel 3, der har overskriften »De minimis-støtte«, bestemmer i stk. 1-3:
»1. Støtteforanstaltninger, der opfylder betingelserne i denne forordning, anses for ikke at opfylde alle kriterierne i [artikel 107, stk. 1, TEUF] og er derfor fritaget fra underretningspligten i [artikel 108, stk. 3, TEUF].
2. Den samlede de minimis-støtte ydet af en medlemsstat til en enkelt virksomhed i fiskeri- og akvakultursektoren må ikke overstige 30 000 EUR over en periode på tre regnskabsår.
3. Det kumulerede beløb for den de minimis-støtte, som en medlemsstat yder til virksomheder, der er aktive i fiskeri- og akvakultursektoren over en periode på tre regnskabsår, må ikke overstige det nationale loft, der er fastsat i bilaget.«
12. Denne forordnings artikel 4 med overskriften »Beregning af bruttosubventionsækvivalenten« bestemmer:
»1. Denne forordning finder kun anvendelse på støtte, hvis bruttosubventionsækvivalent kan forudberegnes præcist, uden at det er nødvendigt at foretage en risikovurdering (»gennemsigtig støtte«).
2. Støtte indeholdt i tilskud og rentetilskud betragtes som gennemsigtig de minimis-støtte.
[…]
7. Støtte indeholdt i andre instrumenter betragtes som gennemsigtig de minimis-støtte, hvis instrumentet indeholder en øvre grænse, der sikrer, at det relevante loft ikke overskrides.«
B. Lettisk ret
13. Artikel 4 i sugu un biotopu aizsardzības likums (lov om bevaring af arter og biotoper) af 16. marts 2000 (8), der har overskriften »Ministerrådets beføjelser«, bestemmer i nr. 6:
»Ministerrådet fastsætter:
[…]
6) procedurerne for fastsættelse af størrelsen af det tab, som brugerne af jorden har lidt som følge af alvorlige skader forårsaget af migrerende dyrearter og særligt beskyttede arter, som ikke må jages, samt de mindstekrav, som de nødvendige beskyttelsesforanstaltninger skal opfylde for at forebygge skader[.]«
14. Denne lovs artikel 10 med overskriften »Ret til erstatning for ejerne eller brugerne af jorden« bestemmer:
»1. Ejerne eller brugerne af jorden har ret til at modtage erstatning med midler fra statsbudgettet, som er afsat hertil, for alvorlige skader forårsaget af migrerende dyrearter og særligt beskyttede arter, som ikke må jages, forudsat de har truffet de nødvendige beskyttelsesforanstaltninger og på grundlag af deres viden, færdigheder og praktiske kapacitet har indført miljøvenlige metoder til at forebygge eller begrænse skaderne. Jordejere eller jordbrugere har ikke ret til erstatning, hvis de i ond tro har bidraget til at forvolde skaden eller til at forøge skadens omfang for at opnå erstatning.
[…]
3. Der ydes ikke erstatning for alvorlig skade forvoldt af migrerende dyrearter og særligt beskyttede arter, som ikke må jages, hvis jordejeren eller jordbrugeren har modtaget andre betalinger fra staten, kommunen eller Den Europæiske Union, som direkte eller indirekte er foreskrevet for de samme begrænsninger i den økonomiske aktivitet eller for de samme skader forvoldt af migrerende dyrearter og særligt beskyttede arter, som ikke må jages, for hvilke der ydes erstatning i henhold til retsforskrifterne, eller hvor ansøgeren modtager støtte i henhold til [forordning nr. 508/2014].«
15. Artikel 5 i lauksaimniecības un lauku attīstības likums (lov om landbrug og udvikling af landdistrikter) af 7. april 2004 (9) med overskriften »Støtte ydet af staten og Den Europæiske Union« bestemmer i stk. 7:
»Ministerrådet fastsætter de nærmere bestemmelser for forvaltning af og kontrol med statsstøtte til landbrug og forvaltning af og kontrol med støtte ydet af staten og Den Europæiske Union til udvikling af landdistrikter og fiskeri.«
16. Ministru kabineta noteikumi Nr. 558 »De minimis atbalsta uzskaites un piešķiršanas kārtība zvejniecības un akvakultūras nozarē« (ministerrådets dekret nr. 558 om proceduren for regnskabsføring og ydelse af de minimis-støtte i fiskeri- og akvakultursektoren) af 29. september 2015 (10) har følgende ordlyd:
»1. I nærværende dekret fastsættes de nærmere bestemmelser for regnskab og tildeling af de minimis-støtte i fiskeri- og akvakultursektoren i overensstemmelse med [de minimis-fiskeriforordningen].
2. Med henblik på at modtage de minimis-støtte i henhold til artikel 3-5 i [de minimis-fiskeriforordningen] skal støtteansøgeren indgive en ansøgning om de minimis-støtte til støtteyderen (bilag 1) (herefter »ansøgningen«). Ansøgningen skal angive den de minimis-støtte, som ansøgeren har modtaget i løbet af det løbende år og i løbet af de to foregående regnskabsår, samt den planlagte de minimis-støtte, uafhængigt af den måde, hvorpå støtten ydes, og hvem der tildeler den. I tilfælde af akkumulering af de minimis-støtte skal støtteansøgeren på grundlag af de samme støtteberettigede omkostninger ligeledes fremlægge oplysninger om den anden støtte, der er modtaget for det pågældende projekt. Ved afgivelsen af oplysninger om de minimis-støtte og anden planlagt statsstøtte skal støtteansøgeren angive den støtte, vedkommende har ansøgt om, men som støtteyderen endnu ikke har taget stilling til. Hvis ansøgeren om de minimis-støtte ikke tidligere har modtaget denne type støtte, skal ansøgeren angive de relevante oplysninger i ansøgningen.
[…]«
17. Ministru kabineta noteikumi Nr. 353 »Kārtība, kādā zemes īpašniekiem vai lietotājiem nosakāmi to zaudējumu apmēri, kas saistīti ar īpaši aizsargājamo nemedījamo sugu un migrējošo sugu dzīvnieku nodarītajiem būtiskiem postījumiem, un minimālās aizsardzības pasākumu prasības postījumu novēršanai« (ministerrådets dekret nr. 353 om proceduren for fastsættelse af det tab, som ejerne eller brugerne af jorden har lidt som følge af alvorlige skader forårsaget af migrerende dyrearter og særligt beskyttede arter, som ikke må jages, og om de mindstekrav, som beskyttelsesforanstaltningerne skal opfylde for at forebygge skader) af 7. juni 2016 (11) bestemmer:
»1. I dette dekret fastsættes:
1.1. proceduren for fastsættelse af det tab, som ejerne eller brugerne af jorden har lidt som følge af alvorlige skader forårsaget af migrerende dyrearter og særligt beskyttede arter, som ikke må jages (herefter »tab«).
[…]
39. Ved vedtagelsen af afgørelsen om tildeling af erstatning skal administrationen opfylde følgende krav:
39.1. ydelse af erstatning under overholdelse af de sektor- og aktivitetsbegrænsninger, der er nævnt i artikel 1, stk. 1, i [forordning nr. 1408/2013] eller i [de minimis-fiskeriforordningens] artikel 1, stk. 1 […]
39.2. kontrol af, at erstatningens størrelse ikke forhøjer den samlede de minimis-støtte, der er modtaget i løbet af det pågældende regnskabsår og i de to foregående regnskabsår, til et niveau, der overskrider det de minimis-støtteloft, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 1408/2013 (økonomiske aktører, der driver virksomhed inden for primærproduktion af landbrugsprodukter) eller i [de minimis-fiskeriforordningens] artikel 3, stk. 2 (erhvervsdrivende, der driver fiskeri og akvakultur i henhold til forordning (EU) nr. 1379/2013 [(12)]). Ved fastlæggelsen af erstatningens størrelse vurderes den modtagne de minimis-støtte i forhold til en enkelt virksomhed. En »enkelt virksomhed« er en virksomhed, der opfylder kriterierne i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1408/2013 og i [de minimis-fiskeriforordningens] artikel 2, stk. 2.
40. Inden for en frist på to måneder efter fastlæggelsen af tabenes størrelse træffer [den kompetente] tjenestemand enten en afgørelse om tildeling af erstatning, hvori erstatningsbeløbet fastsættes, eller en afgørelse om afslag på erstatning.«
III. Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
18. I 2002 erhvervede Sātiņi-S et damområde på 600,70 hektar i et Natura 2000-beskyttelsesområde i Letland.
19. I 2017 indgav Sātiņi-S en ansøgning til Dabas aizsardzības pārvalde (miljøbeskyttelsesmyndighed) med henblik på at opnå erstatning for skader på akvakultur, der var forårsaget af beskyttede fugle og andre dyr. Denne myndighed gav afslag på ansøgningen med den begrundelse, at Sātiņi-S allerede havde modtaget de minimis-støtte på 30 000 EUR over en periode på tre regnskabsår.
20. Sātiņi-S anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved den kompetente ret med påstand om, at erstatning for skader på akvakultur forårsaget af beskyttede dyr på grund af sin kompenserende karakter ikke udgjorde statsstøtte. Efter at Sātiņi-S ikke havde fået medhold i sine påstande ved retterne i første og anden instans, iværksatte dette selskab kassationsappel ved Augstākā tiesa (øverste domstol, Letland), som har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Tillader retten til en rimelig erstatning som følge af begrænsningen af ejendomsretten, der er sikret ved [chartrets] artikel 17 […], at den erstatning, som en stat yder for tab for akvakulturen i et Natura 2000-område, som er forårsaget af fugle, der er beskyttet i henhold til [fugledirektivet], er væsentligt lavere end de tab, der faktisk er lidt?
2) Udgør den erstatning, som en stat yder for tab for akvakulturen i et Natura 2000-område, som er forårsaget af fugle, der er beskyttet i henhold til [fugledirektivet], statsstøtte som omhandlet i artikel 107 [TEUF og 108 TEUF]?
3) Såfremt det andet spørgsmål besvares bekræftende, finder det loft på 30 000 EUR for de minimis-støtte, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, i [de minimis-fiskeriforordningen], anvendelse på en erstatning som den i hovedsagen omhandlede?«
21. Sātiņi-S, den lettiske regering og Irland samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.
22. Den lettiske regering, Irland og den nederlandske regering samt Kommissionen har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet, der blev afholdt den 3. juni 2021.
IV. Bedømmelse
A. Det første præjudicielle spørgsmål
23. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om chartrets artikel 17 skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for, at en erstatning, som en medlemsstat yder for tab for akvakulturen i et Natura 2000-område, som er forårsaget af fugle, der er beskyttet i henhold til fugledirektivet (herefter »den omtvistede erstatning«), er lavere end de tab, som den pågældende virksomhed faktisk har lidt.
24. Den forelæggende ret har anført, at en erstatning for begrænsning af ejendomsretten i overensstemmelse med chartrets artikel 17, stk. 1, skal være reel og effektiv, mens størrelsen af den omtvistede erstatning i den foreliggende sag først og fremmest er beregnet på grundlag af fiskedammenes areal og ikke tager hensyn til, hvor mange fisk der er blevet fortæret af de beskyttede fugle, således at den ikke dækker alle de tab, der faktisk er lidt. Den har tilføjet, at fugledirektivet giver medlemsstaterne mulighed for at fravige dette for at forhindre omfattende skader på fiskeriet.
25. Sātiņi-S har anført, at selskabet i henhold til den nationale lovgivning er tvunget til at bære 88% af sine tab, hvilket reducerer dets konkurrenceevne, og at de små akvakulturvirksomheder uden for Natura 2000-områder får dækket deres tab 100%, hvilket medfører en illoyal konkurrence.
26. Den lettiske regering og Irland har gjort gældende, at en medlemsstat ikke har pligt til at erstatte alle skader for akvakultur i et Natura 2000-område, der er forårsaget af beskyttede fugle. De forpligtelser, der følger af fugledirektivet og habitatdirektivet, udgør ikke en fratagelse af ejendomsretten, men snarere en kontrol med anvendelsen heraf. I det foreliggende tilfælde følger begrænsningen af ejendomsretten af fugledirektivet og forfølger et alment formål, nemlig interessen i at bevare miljøet. I øvrigt foreskrives der ikke nogen erstatning i dette direktiv. Den lettiske regering har desuden præciseret, at størrelsen af de tab, som der gives erstatning for, beregnes efter en formel, som ikke nødvendigvis dækker alle de lidte tab, og har gjort opmærksom på, at den lettiske lovgiver vil revurdere proceduren for beregning af den omtvistede erstatning i denne henseende, og at den nye erstatningsforanstaltning vil blive anmeldt til Kommissionen som statsstøtte.
27. Kommissionen har foreslået, at det første spørgsmål ikke besvares, da Domstolen ikke har kompetence i henhold til chartrets artikel 51, stk. 1. Betalingen af den omtvistede erstatning udgør således ikke en gennemførelse af EU-retten som omhandlet i denne bestemmelse, eftersom hverken fugledirektivet eller habitatdirektivet foreskriver erstatning for skader forvoldt på privat ejendom, bl.a. akvakulturbassiner, ved deres gennemførelse. EU-retten giver kun mulighed for at yde statsstøtte inden for rammerne af Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (13), Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF) (14) eller EU-retningslinjerne for statsstøtte i landbrugs- og skovbrugssektoren og i landdistrikter 2014-2020 (15) og retningslinjerne for behandling af statsstøtte til fiskeri- og akvakultursektoren (16).
28. Jeg gør først opmærksom på, at chartrets bestemmelser – i henhold til dets artikel 51, stk. 1, som vedrører dets anvendelsesområde – udelukkende finder anvendelse for medlemsstaterne, »når de gennemfører EU-retten«. Denne bestemmelse bekræfter Domstolens faste praksis, hvorefter de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved EU’s retsorden, kan anvendes i alle situationer, der reguleres af EU-retten, men ikke kan anvendes uden for sådanne situationer. Når en retlig situation ikke henhører under EU-rettens anvendelsesområde, har Domstolen ikke kompetence til at træffe afgørelse herom, og de af chartrets bestemmelser, der eventuelt er blevet påberåbt, kan ikke i sig selv danne grundlag for denne kompetence (17).
29. Fugledirektivet og habitatdirektivet indeholder imidlertid ingen bestemmelser, der tager sigte på at indføre en ordning med erstatning for skader, der er forvoldt borgerne ved foranstaltninger til gennemførelse af disse direktiver. I øvrigt kan fugledirektivets artikel 9, som den forelæggende ret har henvist til, hvorefter medlemsstaterne kan fastsætte undtagelser fra kravene i dette direktiv, bl.a. for at forhindre omfattende skader på fiskeri, efter min opfattelse ikke begrunde et krav om erstatning. Hvad dette angår har Domstolen allerede fastslået, at selv om EU-lovgiver på visse områder, hvor denne har vide skønsmæssige beføjelser, f.eks. inden for landbrugspolitikken, kan anse det for hensigtsmæssigt at yde erstatning, kan det ikke af denne konstatering udledes, at der i EU-retten findes et almindeligt princip om, at der under alle omstændigheder skal betales erstatning (18).
30. Det følger heraf, at eftersom en erstatningspligt ikke har hjemmel i EU-retten, henhører en national foranstaltning, hvorefter den berørte stat skal betale en, om end kun delvis, erstatning for skader for akvakultur i et Natura 2000-område, som er forårsaget af fugle, der er beskyttet i henhold til fugledirektivet, ikke under EU-rettens anvendelsesområde, men beror udelukkende på den nationale lovgivers valg. Det tilkommer således ikke Domstolen i forbindelse med den i artikel 267 TEUF fastsatte præjudicielle procedure at tage stilling til fortolkningen af national ret eller at afgøre, hvorvidt den fortolkning, den nationale ret lægger til grund, er korrekt (19).
31. Jeg konkluderer derfor, at betalingen af den omtvistede erstatning på grund af begrænsningen af den ejendomsret, der er sikret ved chartrets artikel 17, under de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag ikke udgør en gennemførelse af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1.
32. Jeg foreslår følgelig, at den forelæggende rets spørgsmål besvares således, at Domstolen ikke har kompetence til at besvare det første præjudicielle spørgsmål.
B. Det andet præjudicielle spørgsmål
33. Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om den omtvistede erstatning udgør statsstøtte.
34. Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt udbetalingerne af erstatning med henblik på at opfylde offentligretlige forpligtelser, der følger af fugledirektivet, udgør statsstøtte. Den vurderer, at disse betalinger snarere udgør erstatning for tab som omhandlet i chartrets artikel 17, stk. 1.
35. Den lettiske regering og Kommissionen har gjort gældende, at den omtvistede erstatning udgør statsstøtte. De har navnlig anført, at de begrænsninger, der følger af EU-lovgivningen, og navnlig den retlige forpligtelse til at beskytte vilde dyr og til at tolerere de skader, som de kan forårsage, udgør en normal erhvervsmæssig risiko for et akvakulturbrug, og at medlemsstaten ved den omtvistede erstatning letter en byrde, der normalt påhviler visse erhvervsdrivende. Desuden svarer den omtvistede erstatning ikke til nogen af de af Kommissionen anførte situationer, i hvilke Domstolens faste praksis har udelukket, at der foreligger en fordel, men svarer derimod til en form for støtte, der ydes i overensstemmelse med retningslinjerne for landbrugs- og skovbrugssektoren eller retningslinjerne for fiskeri- og akvakultursektoren.
36. Irland har derimod gjort gældende, at den omtvistede erstatning udgør en kompensation for den skade, der er lidt, eller erstatning for en tjenesteydelse, der udføres i almenhedens interesse af ejeren af et beskyttet område, som er pålagt et yderligere miljøansvar, og derfor ikke indrømmer en fordel, der kan udgøre statsstøtte som omhandlet i artikel 107 TEUF. I øvrigt er denne erstatning heller ikke selektiv, eftersom modtagerne ikke befinder sig i en situation, der kan sammenlignes med situationen for personer, hvis områder ikke er blevet udpeget som beskyttede områder. Den nederlandske regering, der har afgivet indlæg i retsmødet, har ligeledes gjort gældende, at der ikke foreligger statsstøtte i hovedsagen, eftersom medlemsstaten på grundlag af chartrets artikel 17, stk. 1, er forpligtet til at betale erstatning for skader, der er opstået som følge af opfyldelsen af visse offentligretlige forpligtelser i henhold til fugle- og habitatdirektivet, som medfører en uforholdsmæssig og urimelig byrde for ejeren.
37. Jeg gør indledningsvis opmærksom på Domstolens faste praksis, hvorefter en national foranstaltning for at kunne kvalificeres som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF skal opfylde samtlige nedenstående betingelser. For det første skal der være tale om et statsligt indgreb eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler. For det andet skal denne støtte kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstater. For det tredje skal den give modtageren en selektiv fordel. For det fjerde skal den fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene (20). Desuden er begrebet »statsstøtte« et objektivt juridisk begreb. I henhold til Domstolens faste praksis sondrer artikel 107, stk. 1, TEUF ikke efter grundene til eller hensigten med de statslige foranstaltninger, men definerer dem alene efter deres virkninger (21).
38. Den forelæggende rets spørgsmål vedrører først og fremmest spørgsmålet om, hvorvidt den omtvistede erstatning giver modtageren en fordel, henset til dens angiveligt kompenserende karakter.
39. Hvad dette angår fremgår det ligeledes af Domstolens faste praksis, at en indgriben, uanset hvilken form den end måtte have, anses for at være statsstøtte, såfremt den direkte eller indirekte favoriserer visse virksomheder, eller såfremt den skal anses for at være en økonomisk fordel, som den begunstigede virksomhed ikke ville have opnået under sædvanlige markedsbetingelser (22). Statsstøtte anses i denne forbindelse bl.a. for at foreligge ved indgreb, der letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art og har tilsvarende virkninger (23). I denne forbindelse omfatter begrebet »byrder, der normalt belaster en virksomheds budget«, bl.a. supplerende udgifter, som virksomhederne skal afholde som følge af forpligtelser, der følger af lovgivning, regler eller aftale, og som finder anvendelse på en økonomisk aktivitet (24).
40. Det følger heraf, at tilstedeværelsen af en fordel ikke drages i tvivl af den angiveligt »kompenserende« karakter af en foranstaltning, der har til formål at råde bod på tab, som en erhvervsdrivende har lidt som følge af anvendelsen af en forpligtelse, der følger af en EU-retlig bestemmelse, eller at erstatte skader, som er forårsaget af forekomsten af naturlige begivenheder, der er forbundet med de normale betingelser for udøvelsen af den pågældende økonomiske aktivitet.
41. For det første udgør de omkostninger, der er forbundet med overholdelsen af de ufravigelige miljøbeskyttelsesregler, således normale driftsomkostninger for en virksomhed i akvakultursektoren (25). Foranstaltningerne til kompensation for disse omkostninger udgør følgelig indgreb, der letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og bør anses for at være en økonomisk fordel, som den begunstigede virksomhed ikke ville have opnået under sædvanlige markedsbetingelser.
42. For det andet fremgår det af selve ordlyden af artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF, at støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder, er forenelige med det indre marked. Det følger heraf, at disse typer af foranstaltninger – selv om de har et »kompenserende« formål – ifølge EUF-traktaten anses for statsstøtte som omhandlet i denne artikels stk. 1. Dette gælder så meget desto mere for skader, der er forårsaget af helt almindelige og forudsigelige naturlige begivenheder, såsom vilde fugles gennemflyvning. Som Kommissionen har anført i sit skriftlige indlæg, kvalificeres de foranstaltninger, der har til formål at kompensere for skader forårsaget af beskyttede dyr, som hyppigt forekommer i landbrugs-, fiskeri- og akvakultursektoren, i øvrigt regelmæssigt som statsstøtte og er genstand for en undersøgelse af deres forenelighed med det indre marked som omhandlet i retningslinjerne for landbrugs- og skovbrugssektoren (26) eller i retningslinjerne for fiskeri- og akvakultursektoren.
43. I øvrigt er den omtvistede erstatning ikke omfattet af de tilfælde, hvori Domstolen har fastslået, at statslige bidrag i retlig henseende var afgørende forskellige fra støtte, og således udelukkede, at de udgjorde en fordel, som kunne udgøre statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
44. For det første godtgør den omstændighed, som den forelæggende ret har fremhævet, at den omtvistede erstatning er blevet indrømmet i henhold til fugledirektivet og habitatdirektivet – hvis den anses for fastslået – således ikke, at denne erstatning opfylder de betingelser, der er opstillet i Altmark-dommen (27), hvorefter en foranstaltning til fordel for en virksomhed, der er pålagt forpligtelser til offentlig tjeneste, ikke udgør en fordel, som kan udgøre statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
45. I denne henseende er den blotte omstændighed, at de statslige forpligtelser vedrørende Natura 2000-området er pålagt i henhold til EU-retten, dvs. fugledirektivet, for det første ikke i sig selv tilstrækkelig til at godtgøre, at Sātiņi-S er blevet pålagt at opfylde klart definerede forpligtelser til offentlig tjeneste som omhandlet i den første af de fire kumulative betingelser, der er anført i denne retspraksis (28). Derimod kvalificerede de lettiske myndigheder, under den administrative procedure, og den lettiske regering, for Domstolen, på ingen måde den omtvistede erstatning som kompensation for omkostninger til offentlig tjeneste, men derimod som (de minimis-)støtte.
46. For det andet fremgår det ikke af sagsakterne for Domstolen, at de øvrige betingelser, der er opstillet i denne retspraksis, er opfyldt. Selv om det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om de er opfyldt i den foreliggende sag, er det derimod min umiddelbare opfattelse, at dette ikke er tilfældet (29).
47. Endelig er det korrekt, at Domstolen i dommen i sagen Asteris m.fl. mod Grækenland og EØF (30) fastslog, at erstatningsbeløb, som de nationale myndigheder måtte blive tilpligtet at betale til virksomheder til godtgørelse af et tab, som myndighederne findes at have påført dem, ikke udgør statsstøtte i artikel 107, stk. 1, TEUF’s forstand. Domstolen præciserede, at offentlig støtte, dvs. foranstaltninger, hvorved det offentlige begunstiger visse virksomheder eller visse produkter, i retlig henseende er afgørende forskellig fra erstatning, som de nationale myndigheder i givet fald måtte blive tilpligtet at betale til private for tab, de har påført dem, og at nævnte erstatning således ikke udgør støtte som omhandlet i artikel 107 TEUF og 108 TEUF.
48. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at den fortolkning, der var anlagt i dom af 27. september 1988, Asteris m.fl. mod Grækenland og EØF (106/87-120/87, EU:C:1988:457), ikke er relevant hvad angår hovedsagen, eftersom denne ikke vedrører beløb, der skal betales eller er betalt på grundlag af den pågældende medlemsstats ansvar uden for kontraktforhold, men på grundlag af erstatning for omkostninger – der følger af lovbestemte forpligtelser eller naturlige begivenheder – som normalt oppebæres af de pågældende virksomheder som led i deres økonomiske aktiviteter (31).
49. Endelig er det – således som Kommissionen har anført i sit skriftlige indlæg – åbenbart, at den omtvistede erstatning ikke er et tilfælde af tilbagebetaling af ulovligt opkrævet skat (32) og heller ikke er betaling af eksproprieringserstatning (33). I begge disse tilfælde var medlemsstaten forpligtet til at tilbagebetale uretmæssigt opkrævede beløb eller betale modværdien af et gode, som ejeren var blevet frataget. I modsætning til den omtvistede erstatning vedrørte betalingerne byrder, der ikke kunne kvalificeres som »byrder, som under normale markedsvilkår belaster en virksomheds budget« som omhandlet i den i dette forslag til afgørelses punkt 39 anførte retspraksis.
50. Selv om det, principielt, ikke kan udelukkes, at kompensation for en ekstraordinær omkostning i forhold til normale markedsvilkår i andre særlige situationer kan falde uden for kvalificeringen som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF (34), er dette følgelig ikke tilfældet i den foreliggende sag.
51. Jeg foreslår derfor, at det andet præjudicielle spørgsmål besvares således, at den omtvistede erstatning udgør en fordel, der kan udgøre statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, såfremt de øvrige betingelser, der er fastsat, er opfyldt, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve (35).
C. Det tredje præjudicielle spørgsmål
52. Med det tredje og sidste spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om de minimis-loftet, der er fastsat i de minimis-fiskeriforordningens artikel 3, stk. 2, finder anvendelse, såfremt den omtvistede erstatning udgør statsstøtte.
53. Ifølge denne ret fremgår det af denne forordnings artikel 1, sammenholdt med 15. betragtning hertil, at forordningen ikke umiddelbart finder anvendelse på denne erstatning.
54. Den lettiske regering og Kommissionen er af den opfattelse, at den omtvistede erstatning er omfattet af anvendelsesområdet for de minimis-fiskeriforordningen, henset til den omstændighed, at Republikken Letland har valgt at anvende denne forordning.
55. For at besvare dette spørgsmål finder jeg det hensigtsmæssigt at sondre mellem på den ene side de minimis-fiskeriforordningens anvendelighed på en situation som den i den foreliggende sag omhandlede og på den anden side de lettiske myndigheders konkrete anvendelse af denne forordning.
56. Hvad angår det førstnævnte er det min opfattelse, at de minimis-fiskeriforordningen finder anvendelse, såfremt den omtvistede erstatning udgør statsstøtte, for så vidt som ingen af de undtagelser fra denne forordnings anvendelsesområde, der er opregnet i dens artikel 1, finder anvendelse i den foreliggende sag.
57. Desuden præciseres det bl.a. i 15. betragtning til de minimis-fiskeriforordningen, hvortil den forelæggende ret har henvist, og i denne forordnings artikel 4, at denne forordning kun finder anvendelse på støtte, hvis bruttosubventionsækvivalent kan forudberegnes præcist, uden at det er nødvendigt at foretage en risikovurdering (»gennemsigtig støtte«), som f.eks. tilskud. Eftersom den omtvistede erstatning består i en efterfølgende erstatning, svarer den i det væsentlige til et tilskud, for så vidt som den gør det muligt at forudberegne bruttosubventionsækvivalenten præcist. Efter min opfattelse udgør den således en »gennemsigtig støtte« som omhandlet i den nævnte forordning.
58. Hvad angår det andet element skal det fremhæves, at når de minimis-fiskeriforordningen først finder anvendelse, kan medlemsstaten enten anmelde den omtvistede erstatning til Kommissionen med henblik på dens godkendelse som støtte, der er forenelig med det indre marked, eller blot kvalificere den som de minimis-støtte. Det følger heraf, at de lettiske myndigheder i det foreliggende tilfælde lovligt kunne kvalificere denne erstatning som de minimis-støtte.
59. Jeg foreslår følgelig, at det tredje præjudicielle spørgsmål besvares således, at en medlemsstat kan anvende de minimis-loftet, der er omhandlet i de minimis-fiskeriforordningens artikel 3, stk. 2, på erstatning, som ydes for skader på akvakultur i et Natura 2000-område, som er forårsaget af vilde fugle, der er beskyttet i henhold til fugledirektivet.
V. Forslag til afgørelse
60. Henset til ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Augstākā tiesa (øverste domstol, Letland) forelagte præjudicielle spørgsmål således:
»1) Den Europæiske Unions Domstol har ikke kompetence til at besvare det første præjudicielle spørgsmål.
2) Erstatning, som en medlemsstat yder for tab for akvakulturen i et Natura 2000-område, som er forårsaget af fugle, der er beskyttet i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/147/EF af 30. november 2009 om beskyttelse af vilde fugle, udgør en fordel, der kan udgøre statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, såfremt de øvrige betingelser, der er fastsat, er opfyldt.
3) En medlemsstat kan anvende det de minimis-loft, som er omhandlet i artikel 3, stk. 2, i Kommissionens forordning (EU) nr. 717/2014 af 27. juni 2014 om anvendelse af artikel 107 og 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på de minimis-støtte i fiskeri- og akvakultursektoren på erstatning, som ydes for skader på akvakultur i et Natura 2000-område, som er forårsaget af vilde fugle, der er beskyttet i henhold til direktiv 2009/147.«