DOMSTOLENS DOM (Sjette Afdeling)

16. september 1999 (1)

»Miljø - direktiv 85/337/EØF - vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning«

I sag C-435/97,

angående en anmodning, som Verwaltungsgericht, Autonome Sektion für die Provinz Bozen (Italien), i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret verserende sag,

World Wildlife Fund (WWF) m.fl.

mod

Autonome Provinz Bozen m.fl.,

at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EFT L 175, s. 40),

har

DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, P.J.G. Kapteyn, og dommerne G. Hirsch og H. Ragnemalm (refererende dommer),

generaladvokat: J. Mischo

justitssekretær: fuldmægtig L. Hewlett,

efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:

-    World Wildlife Fund (WWF) m.fl. ved advokat W. Wielander, Bolzano

-     Autonome Provinz Bozen ved advokaterne H. Heiss og R. von Guggenberg, Bolzano

-     Südtiroler Transportstrukturen AG ved advokat C. Baur, Bolzano, og advokat S. Weber, Wien

-     Airport Bolzano - Bozen AG ved advokat P. Platter, Bolzano

-     den italienske regering ved afdelingschef, professor U. Leanza, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmægtiget, bistået af statens advokat P. G. Ferri

-     den nederlandske regering ved konsulent M.A. Fierstra, Udenrigsministeriet, som befuldmægtiget

-     Det Forenede Kongeriges regering ved Assistant Treasury Solicitor J.E. Collins, som befuldmægtiget, bistået af D. Wyatt, QC

-     Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved juridisk konsulent G. zur Hausen, som befuldmægtiget,

på grundlag af retsmøderapporten,

efter at der er afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 18. marts 1999 af World Wildlife Fund (WWF) m.fl., af Autonome Provinz Bozen, af Südtiroler Transportstrukturen AG, af Airport Bolzano - Bozen AG, af den italienske regering, af Det Forenede Kongeriges regering samt af Kommissionen,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 29. april 1999,

afsagt følgende

Dom

1.

    Ved kendelse af 3. december 1997 indgået til Domstolen den 24. december 1997 har Verwaltungsgericht, Autonome Sektion für die Provinz Bozen, i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) forelagt seks præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EFT L 175, s. 40, herefter »direktivet«).

2.

    Spørgsmålene er blevet rejst under et annullationssøgsmål, som er anlagt af sagsøgerne i hovedsagen, der er fysiske personer, som angiver at være naboer til Bolzano-St Jacob-lufthavnen, samt to miljøbeskyttelsesforeninger. Under hovedsagen har de anfægtet dels afgørelse nr. 1230 af 27. marts 1997, som er truffet af regeringen for den selvstyrende provins Bolzano, dels skrivelsen fra Landeshauptmann af 11. april 1997 om godkendelse af et projekt til omstrukturering af lufthavnen.

3.

    Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at det omhandlede projekt vedrørte ombygning af en lufthavn, som har været anvendt til militære formål og sportsflyvning siden 1925-26, men som også i en vis periode, omend i begrænset omfang, har været anvendt til civile formål. Ifølge projektet skal lufthavnen ombygges, således at den kan drives på et erhvervsmæssigt grundlag og anvendes til ruteflyvning samt charter- og fragtflyvning.

4.

    Det projekterede bygge- og anlægsarbejde består i det væsentlige i følgende: fornyelse af den bestående start- og landingsbane, anlæg af tilkørselsveje og parkeringspladser, bygning af et kontroltårn med de til flysikkerheden nødvendige tekniske anlæg, bygning af en afgangshal, en hangar, etablering af de nødvendige tilslutninger og udledninger osv. samt forlængelse af start- og landingsbanen fra 1 040 til 1 400 m. Det er ubestridt, at den sidstnævnte del af projektet endnu ikke var godkendt på datoen for afsigelsen af forelæggelseskendelsen, fordi byplanen først skulle ændres.

5.

    Projektet for omstruktureringen af Bolzanos lufthavn var omhandlet i den udviklingsplan, som blev godkendt ved lov nr. 3 af 18. januar 1995, der var udstedt af den selvstyrende provins Bolzano (herefter »lov nr. 3/95«). Planen forudsatte bl.a., at der blev foretaget en vurdering af projektets indvirkning på miljøet. Bygherren overdrog det til en ekspertgruppe at foretage denne vurdering, og den blev udført at selskabet Südtiroler Transportstrukturen AG i juni 1996. Desuden blev forskellige instanser hørt, herunder miljøagenturet, ligesom de pågældende kommuner blev informeret og der blev indhentet udtalelser.

6.

    Navnlig blev projektet i forbindelse med indhentning af en af disse udtalelser undersøgt af Amtsdirektorenkonferenz, der afgav udtalelse under en procedure, som den nationale ret har betegnet som en »forenklet vurdering af miljøindvirkningen«, hvorom reglerne er indeholdt i artikel 11, 12 og 13 i lov nr. 27 af 7. juli 1992 om indførelse af en procedure for vurdering af miljøindvirkningen,

der er udstedt af den selvstyrende provins Bolzano - i den affattelse, som gjaldt på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen (B.V. Suppl. Ord 28.7.1992, nr. 31, herefter »lov nr. 27/92«). Det er dog ubestridt, at der ikke i forbindelse med vedtagelsen af de anfægtede foranstaltninger blev fulgt den procedure, som er fastsat i direktivet, bortset fra forlængelsen af start- og landingsbanen, som endnu ikke var blevet godkendt.

Retsforskrifter

Direktivet

7.

    Direktivet vedrører ifølge sin artikel 1, stk. 1, vurderingen af indvirkningen på miljøet af visse offentlige og private projekter, der er af en sådan beskaffenhed, at de vil kunne påvirke miljøet væsentligt.

8.

    Ifølge artikel 1, stk. 2, forstås ved »projekt:

-    gennemførelse af anlægsarbejder eller andre installationer eller arbejder,

-    andre indgreb i det naturlige miljø eller i landskaber, herunder sådanne, der tager sigte på udnyttelse af ressourcer i undergrunden.«

9.

    Direktivets artikel 1, stk. 4 og 5, bestemmer, at direktivet »[ikke] vedrører ... projekter, der tager sigte på det nationale forsvar«, og at det »ikke [finder] anvendelse på projekter, der vedtages i enkeltheder ved en særlig national lov, idet de mål, der forfølges ved dette direktiv, herunder at stille oplysninger til rådighed, nås gennem lovgivningsprocessen«.

10.

    Direktivets artikel 2, stk. 1, bestemmer: »Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik på, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering, kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse. Disse projekter er defineret i artikel 4«.

11.

    Artikel 4 sondrer mellem to typer af projekter.

12.

    Ifølge artikel 4, stk. 1, skal, med forbehold af artikel 2, stk. 3, projekter, der henhører under de i direktivets bilag I anførte grupper, vurderes i henhold til artikel 5 til 10. Blandt de projekter, som henhører under direktivets artikel 4, stk. 1, omhandler bilag I, nr. 7, »Anlæg af ... lufthavne med en start- og landingsbane på 2 100 m og derover.«

13.

    Hvad angår de øvrige typer af projekter, bestemmer direktivets artikel 4, stk. 2:

»Projekter, der henhører under de i bilag II anførte grupper, vurderes i henhold til artikel 5 til 10, når medlemsstaterne finder, at det er påkrævet på grund af projekternes karakter.

Med henblik herpå kan medlemsstaterne navnlig udpege visse typer projekter, der skal vurderes, eller fastsætte kriterier og/eller grænseværdier for at afgøre, hvilke af projekterne henhørende under de i bilag II anførte kategorier, der skal vurderes i henhold til artikel 5 til 10.«

14.

    Hvad angår projekter, som henhører under direktivets artikel 4, stk. 2, omhandler bilag II, nr. 10, litra d), »Anlæg af ... flyvepladser (projekter, som ikke er omfattet af bilag I)«, mens nr. 12 i samme bilag omhandler ændring af projekter i bilag I.

15.

    Direktivets artikel 5-9, hvortil der henvises i artikel 4, indeholder i det væsentlige følgende bestemmelser: Artikel 5 præciserer de minimumsoplysninger, som bygherren skal give, artikel 6 indfører navnlig en forpligtelse for bygherren til at informere myndighederne og offentligheden, artikel 8 fastsætter en forpligtelse for de kompetente myndigheder til at tage de indhentede oplysninger i betragtning i forbindelse med godkendelsesproceduren, og artikel 9 indfører en forpligtelse for de kompetente myndigheder til at underrette offentligheden om den trufne beslutning og om de betingelser, der eventuelt er knyttet til beslutningen.

Lov nr. 27/92

16.

    Lov nr. 27/92 indeholder to bilag, bilag I og II, som opregner forskellige projekter, og som i forbindelse med lovens bestemmelser fastsætter betingelserne for, at projekterne er omfattet af proceduren for vurdering af deres indvirkning på miljøet.

17.

    Hvad angår lufthavne, foreskriver lov nr. 27/92, bilag II, nr. 11, litra e), at alle projekter om anlæg af nye lufthavne er undergivet en sådan procedure.

18.

    Derimod henhører udvidelser eller ombygninger af allerede eksisterende lufthavne ligesom projekter om udvidelser eller ombygninger under artikel 2, stk. 2, i lov nr. 27/92, der foreskriver en vurdering af indvirkningen på miljøet for projekter, som overstiger de grænseværdier, der er nævnt i bilag II, med mere end 20%, og for projekter, som ifølge lovens bilag I skal underkastes en sådan vurdering.

19.

    Hvad angår projekter vedrørende lufthavne fastsætter bilag II til lov nr. 27/92 ikke nogen grænseværdi, idet der efter lovens bilag I alene kræves foretaget en vurdering for projekter vedrørende lufthavne med en start- og landingsbane på 2 100 m og derover.

Tvisten for den nationale ret

20.

    Sagsøgerne i hovedsagen har for den nationale ret bestridt de anfægtede foranstaltningers lovlighed under henvisning til, at den procedure, der blev fulgt ved godkendelsen af projektet, ikke opfylder direktivets krav. Efter deres opfattelse henhører projektet under direktivets artikel 2, stk. 1, da det kan få væsentlig indvirkning på miljøet på grund af sin art, dimension og placering, og det burde have været undergivet en procedure for vurdering i overensstemmelse med direktivets artikel 4, stk. 2, sammenholdt med bilag II, og ikke blot en forenklet »undersøgelse af dets indvirkning på miljøet«, efterfulgt af en af Amtsdirektorenkonferenz udført undersøgelse af projektet, som ikke opfylder direktivets krav.

21.

    Heroverfor har de sagsøgte i hovedsagen gjort gældende, at direktivet ikke finder anvendelse på det omtvistede projekt, og at der i det væsentlige er tre grunde hertil.

22.

    For det første er der kun tale om et projekt til forbedring af en lufthavn, som er af begrænset omfang, og som ikke vil have nogen væsentlig indvirkning på miljøet, da det skal forbedre flytrafikken og afhjælpe de ulemper for miljøet, som denne medfører. Desuden var der endnu ikke givet godkendelse til forlængelse af landingsbanen fra 1 040 til 1 400 m.

23.

    Endvidere kræver direktivet ikke, at der foretages vurdering af indvirkningen på miljøet, da det fremgår af bestemmelserne i lov nr. 27/92, når disse sammenholdes indbyrdes, at projektet henhører under de projekter, som er omhandlet i direktivets bilag II, og som ifølge direktivets artikel 4, stk. 2, skal underkastes en vurderingsprocedure i henhold til artikel 5 til 10, når medlemsstaterne finder, at dette er påkrævet på grund af projekternes karakter. Følgelig er lov nr. 27/92, som blev vedtaget under iagttagelse af de grænser for medlemsstaternes skøn, som disse er indrømmet ved direktivets artikel 4, stk. 2, i overensstemmelse med denne direktivbestemmelse.

24.

    Endelig har de sagsøgte anført, at undtagelsesbestemmelserne i direktivets artikel 1, stk. 4 og 5, finder anvendelse, da det omtvistede projekt dels skal opfylde såvel civile som militære formål, dels er omfattet af lov nr. 3/95, hvorved udviklingsplanen blev godkendt.

25.

    Sagsøgerne i hovedsagen har bestridt denne argumentation og gjort gældende, at lov nr. 27/92 giver de nationale myndigheder mulighed for at unddrage et projekt, der kan have væsentlig indvirkning på miljøet, en vurdering heraf, hvorfor loven strider mod direktivet og bør tilsidesættes, således at de relevante bestemmelser i direktivet i stedet bringes i anvendelse.

26.

    I forelæggelseskendelsen har den nationale ret lagt til grund, at det omtvistede projekt henhører under de projekter, som er nævnt i direktivets bilag II og er omfattet af bestemmelserne i direktivets artikel 4, stk. 2, i det omfang, det vedrører en lufthavn med en landingsbane på under 2 100 m, og indtaget den opfattelse, at

der ikke efter artikel 2, stk. 2, i lov nr. 27/92 kræves foretaget nogen vurdering af miljøindvirkningen, for så vidt angår udvidelser og omstruktureringer af lufthavne, hvis landingsbane er mindre end 2 100 m, da der ikke er fastsat nogen grænseværdi for projekter vedrørende lufthavne. Efter den forelæggende rets opfattelse kan det omtvistede projekt imidlertid på grund af sin art, sin dimension og formentlig også på grund af sin placering i en indesluttet dal i umiddelbar nærhed af et industri- og boligområde have en væsentlig indvirkning på miljøet.

27.

    Under hensyn til de faktiske omstændigheder, som den forelæggende ret - Verwaltungsgericht Autonome, Sektion für die Provinz Bozen - har fastslået, og de betragtninger, som den har anlagt på grundlag heraf, har den, tillige henset til parternes argumentation og de omhandlede EF- og nationale bestemmelser, da den nærer tvivl om fortolkningen af direktivet, besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1)    Skal artikel 4, stk. 2, i direktiv 85/337/EØF fortolkes således,

    a)    at medlemsstaterne efter deres eget skøn på forhånd generelt kan undtage bestemte grupper af de projekter, der er nævnt i bilag II, fra pligten til at undergive dem en vurdering af deres indvirkning på miljøet,

    eller

    b)    at medlemsstaternes skøn er begrænset af forpligtelsen efter direktivets artikel 2, stk. 1, til i hvert fald at lade projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergive en vurdering heraf.

    c)    Er det lovligt efter direktivets artikel 4, stk. 2, jf. artikel 2, stk. 1, at en medlemsstat fastsætter visse typer projekter eller fastsætter kriterier og/eller grænseværdier på en sådan måde (eller undlader at fastsætte dem), at omstruktureringen af en lufthavn, hvis landingsbane er under 2 100 m, på forhånd undtages fra pligten til at undergive projektet en miljøvurdering, selv om det kan have en væsentlig indvirkning på miljøet? Overskrider en medlemsstat derved det skøn, som den råder over efter direktivets artikel 4, stk. 2 (forudsat spørgsmål b) besvares bekræftende)?

2)    Skal direktivets artikel 4, stk. 2, jf. artikel 2, stk. 1, fortolkes således, at pligten til at foretage en vurdering af projektets indvirkning på miljøet også gælder for udvidelser og omstruktureringer af projekter, der er omfattet af bilag II, når de kan have en væsentlig indvirkning på miljøet, og er det lovligt efter direktivets artikel 4, stk. 2, jf. artikel 2, stk. 1, udtrykkeligt eller stiltiende på forhånd at undtage omstruktureringsprojekter, som kan

indvirke på miljøet, fra en miljøvurdering (f.eks. i kraft af en ordning, som ikke gælder for lufthavne)?

3)    Er det lovligt efter direktivets artikel 2, stk. 1 - når denne bestemmelse tillige sammenholdes med artikel 2, stk. 2 - at medlemsstaterne indfører alternative (i forhold til den normale miljøvurdering) vurderingsprocedurer (eller benytter sig af sådanne procedurer)? Såfremt dette spørgsmål besvares bekræftende, ønskes det oplyst:

    a)    hvilke væsentlige krav, eventuelt mindstekrav, denne vurdering skal opfylde for at være i overensstemmelse med direktivets mål, og navnlig

    b)    om det er en væsentlig betingelse ved vurderingen af et projekts indvirkning på miljøet, at offentligheden har haft lejlighed til at deltage i proceduren, jf. direktivets artikel 6.

4)    Skal artikel 1, stk. 5, i direktiv 85/337 fortolkes således, at denne bestemmelse også omfatter projekter, selv om disse på den ene side er foreskrevet i en lov, der har karakter af et program, men på den anden side godkendes under en særskilt forvaltningsprocedure?

    Hvilke mindstekrav i henseende til miljøvurderingen skal en procedure for vedtagelse af en ‘national lov‘ opfylde for at nå ‘de mål, der forfølges ved dette direktiv, herunder at stille oplysninger til rådighed‘?

5)    Skal undtagelsen i direktivets artikel 1, stk. 4, bringes i anvendelse, når lufthavnen benyttes såvel til civile som militære formål?

    Gælder der i den forbindelse et kriterium om, at lufthavnen overvejende benyttes til det ene eller andet formål, eller er det tilstrækkeligt for at gøre undtagelse, at lufthavnen også benyttes til militære formål?

6)    For det tilfælde, at direktivet ikke er korrekt gennemført, har direktivets artikel 4, stk. 2, jf. artikel 2, stk. 1, da direkte, vertikal virkning (self executing), således at forstå, at myndighederne i en medlemsstat er forpligtet til at undergive de omhandlede projekter en vurdering af deres indvirkning på miljøet?«

Indledende bemærkninger

28.

    I deres indlæg for Domstolen har sagsøgerne i hovedsagen anført, at den forelæggende ret ved en anden kendelse, som den har afsagt på foranledning af en begæring fra sagsøgerne i hovedsagen om iværksættelse af foreløbige forholdsregler, som afslutning på proceduren om foreløbige forholdsregler har udsat det omtvistede projekt med den begrundelse, at der ikke var foretaget en vurdering

af dets indvirkning på miljøet. Denne kendelse har de sagsøgte i hovedsagen indbragt for Consiglio di Stato, som ved dom nr. 1411/97 af 29. august 1997 har annulleret kendelsen, hvorefter det omtvistede bygge- og anlægsarbejde på ny er blevet genoptaget. Sagsøgerne i hovedsagen anmoder i denne forbindelse Domstolen om at udtale sig om, dels hvorvidt Consiglio di Stato burde havde stadfæstet udsættelsen af den omtvistede foranstaltning, som sagsøgerne i hovedsagen mener, at den nationale ret gyldigt har truffet afgørelse om i den foreliggende sag, dels - såfremt Domstolen antager, at en vurdering af miljøindvirkningen var nødvendig - udtale sig om de praktiske konsekvenser af dens afgørelse på dette punkt.

29.

    Hvad angår denne anmodning, er det tilstrækkeligt at fastslå, at den nationale ret ikke har forelagt Domstolen noget spørgsmål herom, hvorfor det er ufornødent at undersøge den (jf. dom af 15.6.1972, sag 5/72, Grassi, Sml. s. 107, org. ref.: Rec. s. 443, præmis 4, og af 11.10.1990, sag C-196/89, Nespoli og Crippa, Sml. I, s. 3647, præmis 23).

30.

    En af de sagsøgte i hovedsagen, selskabet Airport Bolzano - Bozen AG, har bestridt den fremstilling af visse faktiske omstændigheder, som den nationale ret har givet i forelæggelseskendelsen. Selskabet bestrider endvidere under henvisning til en række nationale retsforskrifter, at den nationale ret er kompetent til at træffe afgørelse vedrørende sagens realitet, da dens kompetence alene omfatter retsspørgsmål.

31.

    Hvad angår den omstændighed, at selskabet Airport Bolzano - Bozen AG har bestridt visse omstændigheder, bemærkes, at ifølge traktatens artikel 177, som er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner, har Domstolen alene kompetence til at træffe afgørelse vedrørende fortolkningen og gyldigheden af en EF-forskrift på grundlag af de faktiske omstændigheder, sådan som de er beskrevet af den nationale ret (jf. bl.a. dom af 2.6.1994, sag C-30/93, AC-ATEL Electronics Vertriebs, Sml. I, s. 2305, præmis 16, og af 1.12.1998, sag C-326/96, Levez, Sml. I, s. 7835, præmis 25).

32.

    Det tilkommer derfor ikke Domstolen, men den nationale ret at fastslå de faktiske omstændigheder, der har givet anledning til sagen, og at fastslå, hvilke konsekvenser disse har for den afgørelse, som retten skal træffe (jf. dom af 29.4.1982, sag 17/81, Pabst & Richarz, Sml. s. 1331, præmis 12, AC-ATEL Electronics Vertriebs, a.st., præmis 17, og Levez, a.st., præmis 26).

33.

    Hvad angår anfægtelsen af den nationale domstols kompetence under henvisning til national ret bemærkes, at det efter den opgavemæssige fordeling, der består mellem Domstolen og de nationale retter, ikke tilkommer Domstolen at undersøge, om den kendelse, der forelægges den, er afsagt i overensstemmelse med de nationale bestemmelser vedrørende retternes sammensætning og virkemåde (jf.

dom af 3.3.1994, forenede sager C-332/92, C-333/92 og C-335/92, Eurico Italia m.fl., Sml. I, s. 711, præmis 13).

Første og andet spørgsmål

34.

    Med det første og det andet spørgsmål, som gennemgås under ét, rejser den nationale ret to problemer.

35.

    Det første er, om direktivets artikel 4, stk. 2, og artikel 2, stk. 1, skal fortolkes således, at de giver en medlemsstat kompetence til på forhånd og generelt at udelukke bestemte grupper af projekter - herunder ændringer heraf - henhørende under direktivets bilag II fra den ved direktivet indførte procedure for vurdering af miljøindvirkningen, såsom projektet med hensyn til omstrukturering af en lufthavn med en start- og landingsbane på under 2 100 m, selv om dette projekt har væsentlig indvirkning på miljøet.

36.

    Herom bemærkes, at selv om direktivets artikel 4, stk. 2, andet afsnit, giver medlemsstaterne et skøn, når de udpeger visse typer projekter, der skal vurderes, eller fastsætter kriterier og/eller grænseværdier, der skal lægges til grund, er dette skøn afgrænset af forpligtelsen i artikel 2, stk. 1, til at foretage en undersøgelse af indvirkningerne af projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet (jf. dom af 24.10.1996, sag C-72/95, Kraaijeveld m.fl., Sml. I, s. 5403, præmis 50, og af 22.10.1998, sag C-301/95, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 6135, præmis 45).

37.

    Domstolen har således i en dom om en medlemsstats lovgivning, hvorefter hele grupper af projekter, der er opregnet i direktivets bilag II, var undtaget fra forpligtelsen til at undersøge indvirkningerne - nemlig dom af 2. maj 1996, sag C-133/94, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 2323, præmis 42 - fastslået, at de i artikel 4, stk. 2, omtalte kriterier og/eller grænseværdier har til formål at lette vurderingen af de konkrete kendetegn for et projekt med henblik på at afgøre, om det er omfattet af forpligtelsen til at foretage en vurdering, men ikke har til formål på forhånd at udelukke hele kategorier af projekter, der er opregnet i bilag II, og som påtænkes gennemført i en medlemsstat, fra denne forpligtelse.

38.

    Domstolen har endvidere i præmis 53 i ovennævnte dom i sagen Kraaijeveld m.fl. fastslået, at en medlemsstat, som fastsætter kriterierne og/eller grænseværdierne på et sådant niveau, at en gruppe af projekter i sin helhed i praksis på forhånd bliver holdt uden for forpligtelsen til at undersøge deres indvirkning, overskrider grænserne for det skøn, som den har i henhold til direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, medmindre samtlige udelukkede projekter på grundlag af en samlet vurdering kan anses for ikke at have væsentlig indvirkning på miljøet.

39.

    Hvad angår ændringen af sådanne projekter, har Domstolen i ovennævnte dom i sagen Kraaijeveld m.fl., præmis 40, udtalt, at den blotte omstændighed, at direktivet ikke udtrykkeligt nævner ændringer af projekter henhørende under bilag II, i

modsætning til ændringer af projekter, der er anført i bilag I, ikke giver grundlag for deraf at udlede, at de ikke falder ind under direktivets anvendelsesområde.

40.

    Domstolen har således under henvisning til, at direktivet har et vidt anvendelsesområde og et meget bredt formål, fastslået, at direktivet også tager sigte på »ændring af projekter«, selv hvad angår de projekter, der henhører under direktivets bilag II, da direktivets formål vil blive bragt i fare, hvis betegnelsen »ændring af projekter« gør det muligt at unddrage visse arbejder eller anlæg fra forpligtelsen til at foretage en undersøgelse af indvirkninger, når disse arbejder eller anlæg på grund af deres art, dimensioner eller placering kan have betydelige indvirkninger på miljøet (jf. dommen Kraaijeveld m.fl. a.st., præmis 39).

41.

    Det andet problem, som den nationale ret rejser, er, om direktivets artikel 4, stk. 2, og artikel 2, stk. 1, når henses til, at en lufthavn kun kan omstruktureres i den provins, hvori den er beliggende, dog giver en medlemsstat kompetence til at udelukke et bestemt projekt, såsom det i hovedsagen omhandlede, fra den vurderingsprocedure, som er indført ved direktivet, under henvisning til, at det ikke kan have væsentlig indvirkning på miljøet, det være sig i medfør af en national lovgivningsforanstaltning, i den foreliggende sag lov nr. 27/92, eller på grundlag af en individuel undersøgelse af projektet.

42.

    Det bemærkes, at direktivets artikel 4, stk. 2, andet afsnit, bestemmer, at »... medlemsstaterne navnlig (kan) udpege visse typer projekter, der skal vurderes, eller fastsætte kriterier og/eller grænseværdier for at afgøre, hvilke af projekterne henhørende under de i bilag II anførte kategorier, der skal vurderes i henhold til artikel 5 til 10«. Som vejledning nævner bestemmelsen en række metoder, som medlemsstaterne kan anvende for at fastlægge, hvilke af projekterne henhørende under bilag II, der skal underkastes en vurdering efter direktivet.

43.

    Følgelig indrømmer direktivet medlemsstaterne et skøn og forhindrer dem således ikke i at anvende andre metoder ved bestemmelsen af de projekter, som ifølge direktivet skal underkastes en vurdering af deres indvirkning på miljøet. Blandt de mulige metoder udelukker direktivet således på ingen måde de metoder, som består i på grundlag af en individuel undersøgelse af hver af de pågældende projekter eller i medfør af en national lovgivningsforanstaltning at udpege et bestemt projekt, der henhører under direktivets bilag II, og bestemme, at det ikke er undergivet nogen procedure for vurdering af dets indvirkning på miljøet.

44.

    Den omstændighed, at medlemsstaten har et sådant skøn, som er nævnt i den foregående præmis, kan imidlertid ikke i sig selv udelukke et bestemt projekt fra at være omfattet af vurderingsproceduren i henhold til direktivet. I modsat fald kunne medlemsstaterne udnytte det skøn, de er indrømmet ved direktivets artikel 4, stk. 2, til at unddrage et bestemt projekt fra vurderingsforpligtelsen, selv om det på grund af sin art, dimension eller placering kan have væsentlig indvirkning på miljøet.

45.

    Uanset hvilken metode, en medlemsstat vælger til bestemmelse af, om et bestemt projekt skal vurderes eller ej - dvs. uanset om et bestemt projekt udpeges ad lovgivningsvejen eller på grundlag af en individuel undersøgelse af projektet - må denne metode ikke bringe direktivets formål i fare, som er, at intet projekt, der kan have væsentlig indvirkning på miljøet i direktivets forstand, må unddrages en vurdering, medmindre det bestemte projekt, der udelukkes herfra, på grundlag af en samlet bedømmelse kan anses for ikke at have væsentlig indvirkning på miljøet.

46.

    Hvad angår den omstændighed, at det i hovedsagen omhandlede projekt er udelukket fra vurderingsproceduren i medfør af bestemmelserne i lov nr. 27/92, tilføjes, at selv om dette projekt vedrører den eneste lufthavn i den pågældende provins, som kan omstruktureres, og selvom lovgiver faktisk sigter til det pågældende projekt, kan lovgiver under alle omstændigheder kun unddrage projektet fra vurderingsforpligtelsen, såfremt denne på datoen for vedtagelsen af lov nr. 27/92 var i stand til at foretage en præcis vurdering af den samlede indvirkning på miljøet, som samtlige de pågældende arbejder til gennemførelse af det omhandlede projekt ville have.

47.

    Hvad angår udelukkelsen af projektet på grundlag af en individuel undersøgelse foretaget af de kompetente myndigheder, fremgår det af sagen, at de anfægtede foranstaltninger blev truffet, efter at en ekspertgruppe havde foretaget en undersøgelse af projektets indvirkninger på miljøet, efter at de pågældende kommuner havde fået tilsendt oplysninger om projektet, og efter at offentligheden var blevet informeret ved omtaler i pressen. Desuden var miljøagenturet og Amtsdirektorenkonferenz blevet hørt.

48.

    Det tilkommer den nationale ret at efterprøve, om de kompetente myndigheder - på grundlag af den individuelle undersøgelse, som de har gennemført, og som har medført, at det bestemte projekt, der er omhandlet i hovedsagen, blev udelukket fra den ved direktivet indførte vurderingsprocedure - har foretaget en korrekt, med direktivet overensstemmende vurdering af, om projektet har væsentlig indvirkning på miljøet.

49.

    På grundlag af foranstående betragtninger skal det første og andet spørgsmål besvares med, at direktivets artikel 4, stk. 2, og artikel 2, stk. 1, skal fortolkes således, at de hverken giver en medlemsstat kompetence til på forhånd generelt at udelukke bestemte grupper af projekter - herunder ændringer heraf - henhørende under direktivets bilag II, fra den ved direktivet indførte procedure for vurdering af miljøindvirkningen, eller til at unddrage et bestemt projekt fra en sådan procedure, såsom projektet med hensyn til omstrukturering af en lufthavn med en start- og landingsbane på under 2 100 m, det være sig i medfør af en national lovgivningsforanstaltning eller på grundlag af en individuel undersøgelse af projektet, medmindre samtlige disse grupper af projekter eller det bestemte projekt på grundlag af en samlet vurdering kan anses for ikke at have væsentlig indvirkning på miljøet. Det tilkommer den nationale ret at efterprøve, om de kompetente myndigheder - på grundlag af den individuelle undersøgelse, som de har

gennemført, og som har medført, at det pågældende bestemte projekt blev udelukket fra den ved direktivet indførte vurderingsprocedure - har foretaget en korrekt, med direktivet overensstemmende vurdering af, om projektet har væsentlig indvirkning på miljøet.

Tredje spørgsmål

50.

    Med det tredje spørgsmål ønsker den nationale ret nærmere bestemt at få oplyst, om direktivets artikel 2, stk. 1 og 2, skal fortolkes således, at den i det tilfælde, hvor et projekt nødvendiggør en vurdering efter direktivet, giver en medlemsstat kompetence til at anvende en anden end den ved direktivet indførte vurderingsprocedure, og om denne alternative procedure, når den indgår i en allerede gældende national procedure eller i en procedure, der skal udarbejdes i direktivets artikel 2, stk. 2's forstand, skal opfylde kravene i direktivets artikel 3 og artikel 5 til 10, herunder kravet i direktivets artikel 6 om offentlighedens deltagelse.

51.

    Den nationale ret har anført i forelæggelseskendelsen, at den er i tvivl om, hvorvidt godkendelsesproceduren i henhold til artikel 11, 12 og 13 i lov nr. 27/92 er egnet til at sikre en udtømmende kortlæggelse af projektets indvirkning på miljøet. I denne forbindelse har den nationale ret fastslået, dels at der hverken er foretaget en undersøgelse af virkningerne for støjniveauet eller for luften, således som det kræves efter direktivets artikel 3, dels at offentligheden ikke har deltaget i proceduren, som det kræves efter direktivets artikel 6.

52.

    Direktivets artikel 2, stk. 2, bestemmer, at »Vurderingen af indvirkningen på miljøet kan indgå i medlemsstaternes gældende procedurer for projektgodkendelse eller, i mangel heraf, i andre procedurer eller i de procedurer, der skal udarbejdes for at opfylde dette direktivs målsætninger.« Det fremgår således af denne bestemmelse, at direktivet ikke er til hinder for, at den herved indførte vurderingsprocedure kan indgå i en allerede gældende national procedure eller i en procedure, der skal udarbejdes, dog på den betingelse, at direktivets formål respekteres.

53.

    Når et projekt skal underkastes en vurdering efter direktivet, kan en medlemsstat imidlertid ikke uden at handle i strid med direktivets formål anvende en alternativ procedure, selv om denne indgår i en allerede gældende national procedure eller i en procedure, der skal udarbejdes, på en sådan måde, at projektet unddrages de betingelser, der er fastsat i direktivets artikel 3 og artikel 5 til 10.

54.

    Det tredje spørgsmål skal derfor besvares med, at i det tilfælde, hvor et projekt nødvendiggør en vurdering efter direktivet, skal dets artikel 2, stk. 1 og 2, fortolkes således, at den giver en medlemsstat kompetence til at anvende en anden end den ved direktivet indførte vurderingsprocedure, når denne alternative procedure indgår i en allerede gældende national procedure eller i en procedure, der skal udarbejdes i direktivets artikel 2, stk. 2's forstand. En sådan alternativ procedure skal imidlertid

opfylde kravene i direktivets artikel 3 og artikel 5 til 10, herunder kravet i direktivets artikel 6 om offentlighedens deltagelse.

Fjerde spørgsmål

55.

    Med det fjerde spørgsmål ønsker den nationale ret nærmere bestemt at få oplyst, om direktivets artikel 1, stk. 5, skal fortolkes således, at denne bestemmelse også omfatter et projekt som det i hovedsagen omhandlede, der - selv om det er omhandlet i en lov, der har karakter af et program - er godkendt under en særskilt forvaltningsprocedure, og i bekræftende fald hvilke krav en sådan lov og den procedure, hvorefter denne er vedtaget, skal opfylde, for at direktivets formål kan anses for opfyldt, herunder formålet med at stille oplysninger til rådighed.

56.

    Det bemærkes, at direktivets artikel 1, stk. 5, bestemmer, at direktivet »ikke [finder] anvendelse på projekter, der vedtages i enkeltheder ved en særlig national lov, idet de mål, der forfølges ved dette direktiv, herunder at stille oplysninger til rådighed, nås gennem lovgivningsprocessen«.

57.

    Det følger af denne bestemmelse, at den fritager de af direktivet omfattede projekter fra vurderingsproceduren på to betingelser. Den første betingelse er, at projektet vedtages i enkeltheder ved en særlig national lov, mens den anden betingelse er, at direktivets formål, herunder det formål, som består i at stille oplysninger til rådighed, nås gennem lovgivningsprocessen.

58.

    Hvad angår den første betingelse bemærkes, at direktivets artikel 1, stk. 2, ikke omhandler love, men taler om en »tilladelse«, som den definerer som en »Afgørelse fra den eller de kompetente myndighed(er), som giver bygherren ret til at gennemføre projektet.« Såfremt der er tale om en lov og ikke en afgørelse fra den eller de kompetente myndighed(er), som giver bygherren ret til at gennemføre projektet, skal det altså være en særlig lov, der har de samme kendetegn som tilladelsen i henhold til direktivets artikel 1, stk. 2.

59.

    For at have de samme kendetegn som en tilladelse, som denne er defineret i direktivets artikel 1, skal projektet vedtages i enkeltheder ved loven, dvs. tilstrækkeligt præcist og endeligt, således at den i lighed med en tilladelse indeholder alle de elementer i projektet, som er relevante for vurderingen af dettes indvirkning på miljøet, efter at lovgiver har taget disse i betragtning.

60.

    Det er kun såfremt disse krav opfyldes, at de mål, som er nævnt i den anden betingelse i direktivets artikel 1, stk. 5, kan nås gennem lovgivningsprocessen. Hvis den særlige nationale lov, hvorved et bestemt projekt vedtages - og dermed godkendes - ikke indeholder de elementer i det pågældende projekt, som har relevans ved vurderingen af dets indvirkning på miljøet, vil direktivets formål blive tilsidesat, da et projekt i så fald vil kunne godkendes uden en forudgående vurdering af dets indvirkning på miljøet, selv om denne kan være væsentlig.

61.

    Denne fortolkning bestyrkes af direktivets sjette betragtning, hvorefter der først bør gives tilladelse til offentlige og private projekter, som kan forventes at få betydelige indvirkninger på miljøet, efter forudgående vurdering af de betydelige virkninger, disse projekter kan forventes at få på miljøet, og hvorefter denne vurdering bør foretages på grundlag af relevante oplysninger fra bygherren og eventuelt også fra de myndigheder og den offentlighed, der vil kunne berøres af projektet.

62.

    Det følger af det anførte, at et projekt ikke kan anses for at være vedtaget i enkeltheder ved en lov i direktivets artikel 1, stk. 5's forstand, når loven dels ikke indeholder de nødvendige elementer til vurderingen af projektets indvirkning på miljøet, men foreskriver, at der skal foretages en undersøgelse heraf, som må iværksættes efterfølgende, dels gør det nødvendigt at træffe andre foranstaltninger for at give bygherren ret til at gennemføre projektet.

63.

    Det fjerde spørgsmål skal derfor besvares med, at direktivets artikel 1, stk. 5, skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke omfatter et projekt som det i hovedsagen omhandlede, der - selv om det er omhandlet i en lov, der har karakter af et program - er godkendt under en særskilt forvaltningsprocedure. De krav, som skal opfyldes af en sådan lov og af den procedure, hvorefter denne er vedtaget, for at direktivets formål kan anses for opfyldt, herunder formålet med at stille oplysninger til rådighed, består i, at det pågældende projekt vedtages ved en særlig lov, som indeholder alle de elementer, som er relevante for vurderingen af dettes indvirkning på miljøet.

Femte spørgsmål

64.

    Med det femte spørgsmål ønsker den nationale ret at få oplyst, om direktivets artikel 1, stk. 4, skal fortolkes således, at en lufthavn, der kan benyttes såvel til civile som militære formål, men som overvejende benyttes erhvervsmæssigt, er omfattet af direktivets anvendelsesområde.

65.

    Det bemærkes, at direktivet ifølge artikel 1, stk. 4, »[ikke] vedrører ... projekter, der tager sigte på det nationale forsvar«. Denne bestemmelse udelukker altså projekter, der skal sikre det nationale forsvar, fra direktivets anvendelsesområde og dermed fra den heri foreskrevne vurderingsprocedure. Hermed indfører bestemmelsen en undtagelse fra direktivets hovedregel om, at der skal foretages enforudgående vurdering af projektets indvirkning på miljøet, som følgelig skal fortolkes indskrænkende. Kun de projekter, hvis hovedformål er at sikre det nationale forsvar, kan derfor udelukkes fra vurderingsforpligtelsen.

66.

    Direktivets anvendelsesområde omfatter følgelig projekter som det i hovedsagen omhandlede, hvis hovedformål, som det fremgår af sagen, består i at omstrukturere en lufthavn, så den kan benyttes erhvervsmæssigt, selv om den også kan benyttes til militære formål.

67.

    Det femte spørgsmål skal derfor besvares med, at direktivets artikel 1, stk. 4, skal fortolkes således, at en lufthavn, der kan benyttes såvel til civile som militære formål, men som overvejende benyttes erhvervsmæssigt, er omfattet af direktivets anvendelsesområde.

Sjette spørgsmål

68.

    Med det sjette spørgsmål ønsker den nationale ret nærmere bestemt at få oplyst, dels om direktivets artikel 4, stk. 2, og artikel 2, stk. 1, skal fortolkes således, at borgerne over for de nationale myndigheder kan påberåbe sig disse bestemmelser for en medlemsstats domstole, når de lovgivende eller administrative myndigheder i en medlemsstat har overskredet den skønsbeføjelse, der er tillagt ved bestemmelserne, og dermed udvirke, at de nationale myndigheder ikke anvender nationale regler eller foranstaltninger, som er uforenelige med disse direktivbestemmelser. I bekræftende fald rejser den nationale ret dels det spørgsmål, om det påhviler en medlemsstats myndigheder inden for rammerne af deres kompetence at træffe alle de almindelige eller særlige foranstaltninger, der er nødvendige for at projekterne undersøges med henblik på at fastslå, om de kan få væsentlig indvirkning på miljøet, og i bekræftende fald, at deres indvirkinger undersøges.

69.

    Hvad angår borgernes ret til at påberåbe sig et direktiv og de nationale domstoles ret til at tage det i betragtning, har Domstolen allerede fastslået, at det ville være uforeneligt med den bindende virkning, som EF-traktatens artikel 189 (nu artikel 249 EF) tillægger direktivet, principielt at udelukke, at den forpligtelse, som det pålægger, aldrig kan påberåbes af de berørte personer. Især i de tilfælde, hvor fællesskabsmyndighederne ved et direktiv har pålagt medlemsstaterne en bestemt fremgangsmåde, ville den tilsigtede virkning af en sådan retsakt formindskes, såfremt de retsundergivne var forhindret i at påberåbe sig den under retssager og de nationale domstole i at tage den i betragtning som en del af fællesskabsretten for at efterprøve, om den nationale lovgiver under udøvelse af det valg, som tilkommer vedkommende med hensyn til form og midler for direktivets gennemførelse, har holdt sig inden for de i direktivet afstukne grænser for skønnet (jf. dom af 1.2.1977, sag 51/76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, Sml. s. 113, præmis 22, 23 og 24, og Kraaijeveld m.fl., a. st., præmis 56).

70.

    Såfremt grænserne for dette skøn er overskredet, og der følgelig må ses bort fra de nationale bestemmelser i denne henseende, påhviler det derfor medlemsstatens myndigheder inden for rammerne af deres kompetence at træffe alle de almindelige eller særlige foranstaltninger, der er nødvendige for, at projekterne undersøges med henblik på at fastslå, om de kan få væsentlig indvirkning på miljøet, og i bekræftende fald, at deres indvirkninger undersøges (jf. dommen i sagen Kraaijeveld m.fl., a. st., præmis 61).

71.

    Det sjette spørgsmål skal derfor besvares med, at direktivets artikel 4, stk. 2, og artikel 2, stk. 1, skal fortolkes således, at borgerne over for de nationale

myndigheder kan påberåbe sig disse bestemmelser for en medlemsstats domstole, når de lovgivende eller administrative myndigheder i en medlemsstat har overskredet den skønsbeføjelse, der er tillagt ved bestemmelserne, og dermed udvirke, at de nationale myndigheder ikke anvender nationale regler eller foranstaltninger, som er uforenelige med disse direktivbestemmelser. I et sådant tilfælde påhviler det en medlemsstats myndigheder inden for rammerne af deres kompetence at træffe alle de almindelige eller særlige foranstaltninger, der er nødvendige for, at projekterne undersøges med henblik på at fastslå, om de kan få væsentlig indvirkning på miljøet, og i bekræftende fald, at deres indvirkninger undersøges.

Sagens omkostninger

72.

    De udgifter, der er afholdt af den italienske, af den nederlandske og af Det Forenede Kongeriges regering samt af Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser

kender

DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)

vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af Verwaltungsgericht, Autonome Sektion für die Provinz Bozen, ved kendelse af 3. december 1997, for ret:

1)    Artikel 4, stk. 2, og artikel 2, stk. 1, i Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet skal fortolkes således, at de hverken giver en medlemsstat kompetence til på forhånd generelt at udelukke bestemte grupper af projekter - herunder ændringer heraf - henhørende under direktivets bilag II, fra den ved direktivet indførte procedure for vurdering af miljøindvirkningen, eller til at unddrage et bestemt projekt fra en sådan procedure, såsom projektet med hensyn til omstrukturering af en lufthavn med en start- og landingsbane på under 2 100 m, det være sig i medfør af en national lovgivningsforanstaltning eller på grundlag af en individuel undersøgelse af projektet, medmindre samtlige disse grupper af projekter eller det bestemte projekt på grundlag af en samlet vurdering kan anses for

ikke at have væsentlig indvirkning på miljøet. Det tilkommer den nationale ret at efterprøve, om de nationale myndigheder - på grundlag af den individuelle undersøgelse, som de har gennemført, og som har medført, at det pågældende bestemte projekt blev udelukket fra den ved direktivet indførte vurderingsprocedure - har foretaget en korrekt, med direktivet overensstemmende vurdering af, om projektet har væsentlig indvirkning på miljøet.

2)    I det tilfælde, hvor et projekt nødvendiggør en vurdering efter direktiv 85/337, skal dets artikel 2, stk. 1 og 2, fortolkes således, at den giver en medlemsstat kompetence til at anvende en anden end den ved direktivet indførte vurderingsprocedure, når denne alternative procedure indgår i en allerede gældende national procedure eller i en procedure, der skal udarbejdes i direktivets artikel 2, stk. 2's forstand. En sådan alternativ procedure skal imidlertid opfylde kravene i direktivets artikel 3 og artikel 5 til 10, herunder kravet i direktivets artikel 6 om offentlighedens deltagelse.

3)    Artikel 1, stk. 5, i direktiv 85/337 skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke omfatter et projekt som det i hovedsagen omhandlede, der - selv om det er omhandlet i en lov, der har karakter af et program - er godkendt under en særskilt forvaltningsprocedure. De krav, som skal opfyldes af en sådan lov og af den procedure, hvorefter denne er vedtaget, for at direktivets formål kan anses for opfyldt, herunder formålet med at stille oplysninger til rådighed, består i, at det pågældende projekt vedtages ved en særlig lov, som indeholder alle de elementer, som er relevante for vurderingen af dettes indvirkning på miljøet.

4)    Artikel 1, stk. 4, i direktiv 85/337 skal fortolkes således, at en lufthavn, der kan benyttes såvel til civile som militære formål, men som overvejende benyttes erhvervsmæssigt, er omfattet af direktivets anvendelsesområde.

5)    Artikel 4, stk. 2, og artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337 skal fortolkes således, at borgerne over for de nationale myndigheder kan påberåbe sig disse bestemmelser for en medlemsstats domstole, når de lovgivende eller administrative myndigheder i en medlemsstat har overskredet den skønsbeføjelse, der er tillagt ved bestemmelserne, og dermed udvirke, at de nationale myndigheder ikke anvender nationale regler eller foranstaltninger, som er uforenelige med disse direktivbestemmelser. I et sådant tilfælde påhviler det en medlemsstats myndigheder inden for rammerne af deres kompetence at træffe alle de almindelige eller særlige foranstaltninger, der er nødvendige for, at projekterne undersøges med henblik på at fastslå, om de kan få væsentlig indvirkning på miljøet, og i bekræftende fald, at deres indvirkninger undersøges.

Kapteyn Hirsch Ragnemalm

Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 16. september 1999.

R. Grass

P.J.G. Kapteyn

Justitssekretær

Formand for Sjette Afdeling

1: Processprog: tysk.