SENTENZA DELLA CORTE (Sesta Sezione)
16 settembre 1999 (1)
«Ambiente direttiva 85/337/CEE Valutazione dell'impatto ambientale di
determinati progetti pubblici e privati»
Nel procedimento C-435/97,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a
norma dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE), dal Tribunale
amministrativo, Sezione autonoma per la Provincia di Bolzano (Verwaltungsgericht,
Autonome Sektion für die Provinz Bozen), nella causa dinanzi ad esso pendente
tra
World Wildlife Fund (WWF) e a.
e
Autonome Provinz Bozen e a.,
domanda vertente sull'interpretazione della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985,
85/337/CEE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati
progetti pubblici e privati (GU L 175, pag. 40),
LA CORTE (Sesta Sezione),
composta dai signori P.J.G. Kapteyn, presidente di sezione, G. Hirsch e
H. Ragnemalm (relatore), giudici,
avvocato generale: J. Mischo,
cancelliere: signora L. Hewlett, amministratore,
viste le osservazioni scritte presentate:
per il World Wildlife Fund (WWF) e a., dall'avv. W. Wielander, del foro di
Bolzano,
per la Autonome Provinz Bozen, dagli avv.ti H. Heiss e R. von Guggenberg,
del foro di Bolzano,
per la Südtiroler Transportstrukturen AG, dagli avv.ti C. Baur, del foro di
Bolzano, e S. Weber, del foro di Vienna,
per la Airport Bolzano Bozen AG, dall'avv. P. Platter, del foro di Bolzano,
per il governo italiano, dal professor U. Leanza, capo del servizio del
contenzioso diplomatico presso il ministero degli Affari esteri, in qualità di
agente, assistito dal signor P. G. Ferri, avvocato dello Stato,
per il governo olandese, dal signor M. A. Fierstra, consigliere giuridico
aggiunto presso il ministero degli Affari esteri, in qualità di agente,
per il governo del Regno Unito, dal signor J. E. Collins, Assistant Treasury
Solicitor, in qualità di agente, assistito dall'avv. D. Wyatt, QC,
per la Commissione delle Comunità europee, dal signor G. zur Hausen,
consigliere giuridico, in qualità di agente,
vista la relazione d'udienza,
sentite le osservazioni orali del World Wildlife Fund (WWF) e a., della Autonome
Provinz Bozen, della Südtiroler Transportstrukturen AG, della Airport Bolzano
Bozen AG, del governo italiano, del governo del Regno Unito e della Commissione
all'udienza del 18 marzo 1999,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 29 aprile
1999,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
- 1.
- Con ordinanza 3 dicembre 1997, pervenuta nella cancelleria della Corte il 24
dicembre seguente, il Tribunale amministrativo, Sezione autonoma per la Provincia
di Bolzano, ha proposto, a norma dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234
CE), sei questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione della direttiva del
Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell'impatto
ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU L 175, pag. 40; in
prosieguo: la «direttiva»).
- 2.
- Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di un ricorso promosso dalle
ricorrenti nella causa a qua, vale a dire persone fisiche qualificatesi come confinanti
dell'aeroporto di Bolzano-San Giacomo e due associazioni ambientaliste, per
ottenere l'annullamento, da una parte, della deliberazione della Giunta della
Provincia autonoma di Bolzano 27 marzo 1997, n. 1230, e, dall'altra, della lettera
11 aprile 1997 del Landeshauptmann (presidente della provincia) con cui è stato
approvato il progetto per la ristrutturazione di detto aeroporto.
- 3.
- Dall'ordinanza di rimessione risulta che il progetto è volto alla trasformazione di
un aeroporto utilizzato sin dal 1925-26 a scopi militari e sportivi, e che, per un
certo periodo e in piccola parte, è stato utilizzato anche a scopi civili, in un
aeroporto utilizzabile a scopi commerciali al fine d'effettuare collegamenti di linea
regolari nonché voli charter e cargo.
- 4.
- I lavori e le installazioni previsti sono essenzialmente i seguenti: ammodernamento
della pista esistente, realizzazione delle strade di accesso e di parcheggi, erezione
di una torre di controllo con gli impianti tecnici di sicurezza aerea, costruzione d'un
edificio per lo sdoganamento e di un hangar, realizzazione dei necessari
collegamenti e derivazioni, ecc., nonché il prolungamento della pista da 1.040 m
sino a 1.400 m. E' certo che, alla data dell'ordinanza di rimessione, questi ultimi
lavori non erano stati ancora approvati in quanto occorreva la previa modifica del
piano regolatore.
- 5.
- Detta ristrutturazione dell'aeroporto di Bolzano era prevista nel piano di sviluppo
e di coordinamento territoriale approvato con la legge della Provincia autonoma
di Bolzano 18 gennaio 1995, n. 3 (in prosieguo: la «legge n. 3/95»), che prevedeva,
in particolare, l'obbligo di realizzare uno studio sull'impatto ambientale. Questo
studio, commissionato dal committente, la società Südtiroler Transportstrukturen
AG, a un gruppo di esperti, è stato realizzato ed è datato giugno 1996. Inoltre,
sono stati consultati diversi organismi, tra cui l'ufficio competente in materia
ambientale, sono stati informati i comuni interessati e sono stati chiesti pareri.
- 6.
- In particolare, a seguito di una di tali richieste di parere, il progetto è stato
esaminato dall'Amtsdirektorenkonferenz (conferenza dei direttori
dell'amministrazione provinciale) che ha emesso un parere secondo la procedura
che il giudice nazionale chiama «valutazione d'impatto ambientale semplificata»,
prevista dagli artt. 11-13 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 7 luglio
1992, n. 27, che istituisce una procedura di valutazione d'impatto ambientale, nella
versione vigente all'epoca dei fatti del procedimento a quo (B.V. Suppl. Ord. 28
luglio 1992, n. 31; in prosieguo: la «legge n. 27/92»). E' tuttavia certo che la
procedura con cui sono stati adottati gli atti impugnati, eccezion fatta per il
prolungamento della pista che non era stato ancora approvato, non era quella
prevista dalla direttiva.
Contesto normativo
La direttiva
- 7.
- Secondo l'art. 1, n. 1, della direttiva, questa si applica alla valutazione dell'impatto
ambientale dei progetti pubblici e privati che possono avere un impatto ambientale
importante.
- 8.
- Ai sensi del n. 2 dello stesso articolo, per «progetto» si intende:
« la realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti od opere,
altri interventi sull'ambiente naturale o sul paesaggio, compresi quelli
destinati allo sfruttamento delle risorse del suolo».
- 9.
- I nn. 4 e 5 dell'art. 1 della direttiva dispongono rispettivamente che quest'ultima
«non riguarda i progetti destinati a scopi di difesa nazionale» e che essa «non si
applica ai progetti adottati nei dettagli mediante un atto legislativo nazionale
specifico, inteso che gli obiettivi perseguiti dalla presente direttiva, incluso
l'obiettivo della disponibilità delle informazioni, vengono raggiunti tramite la
procedura legislativa».
- 10.
- Secondo l'art. 2, n. 1, della direttiva, «Gli Stati membri adottano le disposizioni
necessarie affinché, prima del rilascio dell'autorizzazione, i progetti per i quali si
prevede un impatto ambientale importante, segnatamente per la loro natura, le
loro dimensioni o la loro ubicazione, formino oggetto di una valutazione del loro
impatto. Detti progetti sono definiti nell'articolo 4».
- 11.
- Quest'ultima disposizione distingue due tipi di progetti.
- 12.
- L'art. 4, n. 1, richiede che, fatto salvo l'articolo 2, n. 3, i progetti appartenenti alle
classi elencate nell'allegato I della direttiva formino oggetto di valutazione ai sensi
degli articoli da 5 a 10. Tra i progetti di cui all'art. 4, n. 1, della direttiva, l'allegato
I, n. 7, contempla la «costruzione di (...) aeroporti con piste di decollo e di
atterraggio lunghe almeno 2.100 m».
- 13.
- Per quanto riguarda gli altri tipi di progetti, l'art. 4, n. 2, della direttiva prevede:
«I progetti appartenenti alle classi elencate nell'allegato II formano oggetto di una
valutazione ai sensi degli articoli da 5 a 10 quando gli Stati membri ritengono che
le loro caratteristiche lo richiedano. A tal fine, gli Stati membri possono, tra l'altro,
specificare alcuni tipi di progetti da sottoporre ad una valutazione d'impatto o
fissare criteri e/o soglie limite per determinare quali dei progetti appartenenti alle
classi elencate nell'allegato II debbano formare oggetto di una valutazione ai sensi
degli articoli da 5 a 10».
- 14.
- Quanto ai progetti di cui all'art. 4, n. 2, della direttiva, l'allegato II, n. 10, lett. d),
della stessa indica la «costruzione di (...) aeroporti (progetti non contemplati
dall'allegato I)» e il n. 12 del medesimo allegato menziona la modifica dei progetti
che figurano nell'allegato I.
- 15.
- Gli artt. da 5 a 9 della direttiva, ai quali l'art. 4 fa riferimento, prevedono
essenzialmente quanto segue: l'art. 5 precisa quali siano le informazioni minime che
il committente deve fornire, l'art. 6 stabilisce, in particolare, l'obbligo del
committente di informare le autorità e il pubblico, l'art. 8 indica l'obbligo delle
autorità competenti di prendere in considerazione le informazioni raccolte
nell'ambito della procedura di valutazione e l'art. 9 fa obbligo alle autorità
competenti di pubblicare la decisione e le condizioni che eventualmente
l'accompagnano.
La legge n. 27/92
- 16.
- La legge n. 27/92 contiene due allegati, l'allegato I e l'allegato II, che enumerano
diversi progetti e fissano, in combinato disposto con gli articoli della legge, le
condizioni in presenza delle quali tali progetti formano oggetto della procedura di
valutazione d'impatto ambientale.
- 17.
- Quanto agli aeroporti, la legge n. 27/92, allegato II, n. 11, lett. e), assoggetta a tale
procedura di valutazione tutti i progetti che riguardano la nuova costruzione di
aeroporti.
- 18.
- Per contro, l'ampliamento o la ristrutturazione degli aeroporti esistenti, così come
qualunque altro progetto d'ampliamento o di ristrutturazione, sono contemplati
dall'art. 2, n. 2, della legge n. 27/92, il quale richiede una valutazione dell'impatto
ambientale o per i progetti che superano del 20% le soglie indicate nell'allegato II,
o per i progetti per i quali l'allegato I di detta legge prevede la valutazione.
- 19.
- Per quel che riguarda i progetti relativi ad aeroporti, l'allegato II della legge n.
27/92 non prevede alcuna soglia, mentre, secondo l'allegato I della stessa, la
valutazione è richiesta solo per progetti relativi ad aeroporti con piste di decollo
e di atterraggio lunghe 2.100 m o più.
La controversia dinanzi al giudice nazionale
- 20.
- Innanzi al giudice nazionale le ricorrenti nella causa a qua hanno contestato la
legittimità degli atti impugnati, rilevando che la procedura seguita per
l'approvazione del progetto non sarebbe conforme ai requisiti della direttiva. A loro
avviso, poiché il progetto, a motivo della sua natura, delle sue dimensioni e della
sua ubicazione, potrebbe avere un notevole impatto sull'ambiente, occorre
applicare l'art. 2, n. 1, della direttiva, sicché il progetto avrebbe dovuto formare
oggetto della procedura di valutazione conformemente all'art. 4, n. 2, in combinato
disposto con l'allegato II della direttiva, e non di un semplice «studio sull'impatto
ambientale» seguito da un esame del progetto da parte
dell'Amtsdirektorenkonferenz, i quali non soddisfano i requisiti della direttiva.
- 21.
- Al contrario, secondo le parti convenute nella causa a qua, la direttiva non è
applicabile al progetto in questione per tre motivi essenziali.
- 22.
- Innanzi tutto, quello in causa sarebbe solo un progetto di miglioramento di un
aeroporto di dimensioni ridotte, che non avrebbe un impatto ambientale
significativo in quanto sarebbe destinato a migliorare il servizio aereo e ad
eliminare i problemi ambientali che esso comporta; inoltre, il prolungamento della
pista di atterraggio, da 1 040 a 1 400 m, non era stato ancora approvato.
- 23.
- In secondo luogo, se il progetto non è stato sottoposto ad una valutazione
d'impatto ambientale a norma della direttiva, ciò dipenderebbe dal fatto che, come
risulta dalle disposizioni della legge n. 27/92, esso rientra tra i progetti che figurano
nell'allegato II della direttiva, i quali, ai sensi dell'art. 4, n. 2, di quest'ultima,
devono formare oggetto della procedura di valutazione degli artt. 5-10 quando gli
Stati membri ritengono che le loro caratteristiche lo richiedano; ne discenderebbe
che la legge n. 27/92, la quale sarebbe stata adottata nei limiti del margine
discrezionale riconosciuto agli Stati membri dall'art. 4, n. 2, della direttiva, sarebbe
conforme a quest'ultima norma.
- 24.
- Infine, dato che il progetto in questione è, da un lato, destinato a scopi tanto civiliquanto militari e, dall'altro, previsto nella legge n. 3/95 che ha approvato il piano
di sviluppo e di coordinamento territoriale, troverebbero applicazione le esenzioni
di cui, rispettivamente, ai nn. 4 e 5 dell'art. 1 della direttiva.
- 25.
- Le ricorrenti nel procedimento a quo hanno contestato tale argomentazione
sostenendo che la legge n. 27/92, consentendo alle autorità nazionali di non
sottoporre ad una valutazione d'impatto un progetto suscettibile di incidere
significativamente sull'ambiente, non sarebbe conforme alla direttiva e dovrebbe
essere disapplicata per far spazio alle pertinenti disposizioni di quest'ultima.
- 26.
- Nell'ordinanza di rimessione, il giudice nazionale, considerato che il progetto in
parola riguarda un aeroporto la cui pista d'atterraggio non raggiunge i 2.100 metri
e che, pertanto, esso appartiene alle classi elencate nell'allegato II della direttiva
e ricade nel campo d'applicazione dell'art. 4, n. 2, di quest'ultima, ha concluso che
l'art. 2, n. 2, della legge n. 27/92 non sottopone alla valutazione d'impatto
ambientale gli ampliamenti e le ristrutturazioni di aeroporti la cui pista
d'atterraggio non raggiunge i 2.100 metri, in quanto non è prevista alcuna soglia per
i progetti relativi agli aeroporti. Tuttavia, secondo il giudice a quo, il progetto in
questione, per la sua natura, le sue dimensioni nonché, probabilmente, per la sua
ubicazione in una conca valliva, nelle immediate vicinanze di un insediamento
industriale e residenziale, potrebbe avere un notevole impatto ambientale.
- 27.
- Il Tribunale amministrativo, Sezione autonoma per la Provincia di Bolzano, sulla
base dei fatti che ha constatato e delle considerazioni che ne ha tratto, nonché
dell'argomentazione delle parti e delle pertinenti normative comunitaria e
nazionale, ha deciso di sospendere il procedimento e di proporre le questioni
pregiudiziali seguenti circa l'interpretazione della direttiva:
«1) Se l'art. 4, n. 2, della direttiva 85/337/CEE vada interpretato nel senso che:
a) determinate classi di progetti elencate nell'allegato II possono essere
dispensate, a priori e globalmente, dall'obbligo di una valutazione
d'impatto ambientale in base al giudizio discrezionale degli Stati
membri;
oppure
b) il potere discrezionale riconosciuto agli Stati membri è limitato
dall'obbligo, stabilito dall'art. 2, n. 1, della direttiva, di sottoporre in
ogni caso a valutazione d'impatto ambientale i progetti per i quali si
prevede un impatto ambientale importante, segnatamente per la loro
natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione;
c) il combinato disposto degli artt. 4, n. 2, e 2, n. 1, della direttiva
consente a uno Stato membro di specificare (o non specificare) tipi
di progetti o criteri e/o soglie limite in modo tale che la
ristrutturazione di un aeroporto con pista d'atterraggio lunga meno di
2.100 m sia esonerata a priori da una valutazione d'impatto
ambientale, sebbene sussista una notevole rilevanza ambientale,
oppure se in tal modo si realizzi un abuso del potere discrezionale
attribuito allo Stato membro dall'art. 4, n. 2, della direttiva [qualora
la questione sub b) debba essere risolta in senso affermativo].
2) Se il combinato disposto degli artt. 4, n. 2, e 2, n. 1, della direttiva vada
interpretato nel senso che l'obbligo di valutazione d'impatto ambientale vale
(o meno) anche per l'ampliamento e la ristrutturazione dei progetti di cui
all'allegato II, quando si prevede un notevole impatto ambientale, oppure
se gli artt. 4, n. 2, e 2, n. 1, della direttiva consentano che i progetti di
ristrutturazione aventi rilevanza ambientale siano dispensati a priori da una
valutazione d'impatto ambientale, espressamente o implicitamente (per
esempio, grazie a una disciplina inapplicabile agli aeroporti).
3) Se effettivamente il combinato disposto degli artt. 2, n. 1, e 2, n. 2, della
direttiva consenta agli Stati membri di introdurre (o meglio, di servirsi di)
procedure di valutazione alternative (all'ordinaria valutazione d'impatto
ambientale) e, in caso di soluzione affermativa a tale questione:
a) quali requisiti sostanziali o, rectius, minimi tale analisi debba
soddisfare per rispettare gli scopi della direttiva e, in particolare
b) se la partecipazione del pubblico, ai sensi dell'art. 6 della direttiva,
costituisca un requisito essenziale di una valutazione d'impatto
ambientale.
4) Se l'art. 1, n. 5, della direttiva 85/337 possa essere interpretato nel senso che
esso si applica anche ai progetti che siano certamente inseriti in una
normativa programmatica, ma debbano costituire oggetto di un distinto
procedimento di approvazione;
quale requisito minimo essenziale debba presentare la procedura
legislativa, nell'ottica di una valutazione di impatto ambientale, per
raggiungere gli obiettivi perseguiti dalla (...) direttiva, incluso l'obiettivo
della disponibilità delle informazioni.
5) Se l'esenzione, ex art. 1, n. 4, dalla disciplina di cui alla direttiva operi
quando un aeroporto sia destinato ad usi tanto civili quanto militari;
se in tale contesto valga come criterio l'utilizzazione prevalente oppure se per
l'esenzione basti il fatto che l'aeroporto venga impiegato anche a scopi
militari.
6) Se, nel caso di una trasposizione della direttiva non rispettosa di
quest'ultima, il combinato disposto degli artt. 4, n. 2, e 2, n. 1, della
medesima sia dotato di effetto diretto verticale (self- executing), nel senso
che le autorità dello Stato membro siano obbligate (o meno) a sottoporre
i progetti qui in discussione a una valutazione d'impatto ambientale».
A titolo preliminare
- 28.
- Nelle loro osservazioni innanzi alla Corte, le ricorrenti nella causa a qua spiegano
che con altra ordinanza, emessa al termine del procedimento accessorio da esse
promosso per ottenere misure provvisorie, il giudice remittente ha sospeso il
progetto in questione perché non vi era stata valutazione d'impatto ambientale;
detta ordinanza, impugnata dalle convenute nel procedimento principale, è stata
annullata dal Consiglio di Stato con sentenza 29 agosto 1997, n. 1411, sicché i lavori
di sistemazione in questione sono da allora proseguiti. A tal riguardo le ricorrenti
nella causa a qua chiedono che la Corte si pronunci, da un lato, sulla questione se
il Consiglio di Stato non avrebbe dovuto confermare la sospensione dell'esecuzione
del provvedimento contestato, a loro avviso legittimamente disposta dal giudice
remittente, e, dall'altro, nell'ipotesi in cui la Corte ritenesse che una valutazione
d'impatto ambientale fosse necessaria, sulle conseguenze pratiche che
deriverebbero dalla sua propria decisione al riguardo.
- 29.
- Per quanto concerne tali domande, è sufficiente constatare che il giudice nazionale
non ha sollevato alcuna questione in merito e che, di conseguenza, non è necessario
esaminarle (v. sentenze 15 giugno 1972, causa 5/72, Grassi, Racc. pag. 443, punto
4, e 11 ottobre 1990, causa C-196/89, Nespoli e Crippa, Racc. pag. I-3647, punto
23).
- 30.
- Dal canto suo, una delle convenute nella causa a qua, la società Airport Bolzano
Bozen AG, contesta la presentazione d'una serie di fatti che nell'ordinanza di
rinvio il giudice nazionale dà per assodati. Essa contesta anche, fondandosi sulle
norme di diritto interno, che detto giudice nazionale sia competente a conoscere
del merito della causa, in quanto la competenza di tale giudice è limitata alle sole
questioni di diritto.
- 31.
- Per quanto riguarda la contestazione di taluni fatti da parte della società Airport
Bolzano Bozen AG, si deve ricordare che, in forza dell'art. 177 del Trattato,
basato sulla netta separazione di funzioni tra i giudici nazionali e la Corte, questa
può pronunciarsi unicamente sull'interpretazione o sulla validità di un testo
comunitario, sulla base dei fatti indicati dal giudice nazionale (v., in particolare,
sentenze 2 giugno 1994, causa C-30/93, AC-ATEL Electronics Vertriebs, Racc. pag.
I-2305, punto 16, e 1° dicembre 1998, causa C-326/96, Levez, Racc. pag. I-7835,
punto 25).
- 32.
- In questo contesto non spetta alla Corte, ma al giudice nazionale, l'accertare i fatti
che hanno dato origine alla causa e il trarne le conseguenze ai fini della sua
pronuncia (v. sentenze 29 aprile 1982, causa 17/81, Pabst & Richarz, Racc. pag.
1331, punto 12, AC-ATEL Electronics Vertriebs, citata, punto 17, e Levez, citata,
punto 26).
- 33.
- Quanto alla contestazione della competenza del giudice nazionale sulla base del
diritto nazionale, si deve ricordare che non spetta alla Corte, data la ripartizione
delle funzioni tra essa e il giudice nazionale, accertare se il provvedimento con cui
è stata adita sia stato adottato in modo conforme alle norme nazionali in materia
di organizzazione giudiziaria e di procedura (v. sentenza 3 marzo 1994, cause
riunite C-332/92, C-333/92 e C-335/92, Eurico Italia e a., Racc. pag. I-711, punto
13).
Sulla prima e sulla seconda questione
- 34.
- Con la prima e con la seconda questione, che conviene esaminare insieme, il
giudice nazionale solleva in sostanza due problemi.
- 35.
- Il primo è quello di stabilire se gli artt. 4, n. 2, e 2, n. 1, della direttiva vadano
interpretati nel senso che uno Stato membro può dispensare, a priori e
globalmente, dalla procedura di valutazione d'impatto ambientale istituita dalla
direttiva determinate classi di progetti elencate nell'allegato II di quest'ultima, ivi
comprese le loro modifiche, come il progetto di ristrutturazione di un aeroporto
con pista di decollo e d'atterraggio lunga meno di 2.100 m, anche quando
quest'ultimo ha un notevole impatto ambientale.
- 36.
- A tal riguardo occorre ricordare che, se è vero che l'art. 4, n. 2, secondo comma,
della direttiva conferisce agli Stati membri un margine di discrezionalità per
specificare taluni tipi di progetti da sottoporre a valutazione d'impatto o per fissare
criteri e/o soglie limite da adottare, il detto margine trova tuttavia i suoi limiti
nell'obbligo, enunciato all'art. 2, n. 1, di sottoporre ad una valutazione d'impatto
i progetti per i quali si prevede un impatto ambientale importante, segnatamente
per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione (v. sentenze 24 ottobre
1996, causa C-72/95, Kraaijeveld e a., Racc. pag. I-5403, punto 50, e 22 ottobre
1998, causa C-310/95, Commissione/Germania, Racc. pag. I-6135, punto 45).
- 37.
- Così, statuendo sulla legislazione d'uno Stato membro che esentava dall'obbligo di
valutazione d'impatto ambientale talune classi complete di progetti di cui
all'allegato II della direttiva, la Corte, nella sentenza 2 maggio 1996,causa C-133/94,
Commissione/Belgio ( Racc. pag. I-2323, punto 42), ha deciso che i criteri o soglie
limite di cui al detto art. 4, n. 2, hanno lo scopo di agevolare la valutazione delle
caratteristiche concrete di un progetto al fine di stabilire se vada sottoposto
all'obbligo di valutazione, e non di sottrarre anticipatamente a detto obbligo talune
classi complete di progetti di cui all'allegato II che si prevede di attuare nel
territorio di uno Stato membro.
- 38.
- La Corte ha anche precisato, al punto 53 della citata sentenza Kraaijeveld e a., che
uno Stato membro che dovesse fissare i criteri e/o le soglie limite a un livello tale
che in pratica la totalità di una classe di progetti resterebbe a priori sottratta
all'obbligo di valutazione di impatto eccederebbe il margine di discrezionalità di cui
dispone ai sensi degli artt. 2, n. 1, e 4, n. 2, della direttiva, a meno che la totalità
dei progetti esclusi potesse considerarsi, sulla base di una valutazione globale, come
inidonea a produrre un impatto ambientale importante.
- 39.
- Quanto alle modifiche di tali progetti, al punto 40 della citata sentenza Kraaijeveld
e a. la Corte ha ritenuto che il solo fatto che la direttiva non menzioni
espressamente le modifiche di progetti rientranti nell'allegato II, al contrario delle
modifiche di progetti figuranti nell'allegato I, non consente di dedurre che esse non
rientrano nel campo di applicazione della direttiva.
- 40.
- Così, dopo aver rilevato che tale campo di applicazione è vasto e che la direttiva
ha una finalità di ampia portata, la Corte ha dichiarato che la nozione di «modifica
di progetto» è inclusa nella disciplina della direttiva, anche quanto ai progetti
rientranti nell'allegato II della stessa, perché la sua finalità verrebbe lesa se la
qualifica di «modifica di progetto» permettesse di sottrarre taluni lavori od opere
all'obbligo di eseguire uno studio d'impatto ambientale, quando, per la loro natura,
le loro dimensioni o la loro ubicazione, detti lavori od opere siano idonei a
produrre un impatto considerevole sull'ambiente (v. sentenza Kraaijeveld e a.,
citata, punto 39).
- 41.
- Il secondo problema sollevato dal giudice nazionale è quello di stabilire se, tenuto
conto del fatto che un dato aeroporto è il solo che possa essere ristrutturato nella
provincia in cui si trova, gli artt. 4, n. 2, e 2, n. 1, della direttiva conferiscano
comunque ad uno Stato membro il potere di dispensare dalla procedura di
valutazione istituita dalla direttiva, in quanto inidoneo ad avere un notevole impatto
ambientale, un progetto specifico, come quello in questione nella causa a qua, in
forza d'un atto legislativo nazionale, nella specie la legge n. 27/92, oppure sulla
base d'un esame in concreto di tale progetto.
- 42.
- A tal proposito, occorre ricordare che l'art. 4, n. 2, secondo comma, della direttiva
dispone che «(...) gli Stati membri possono, tra l'altro, specificare alcuni tipi di
progetti da sottoporre ad una valutazione d'impatto o fissare criteri e/o soglie limite
per determinare quali dei progetti appartenenti alle classi elencate nell'allegato II
debbano formare oggetto di una valutazione ai sensi degli articoli da 5 a 10». Tale
disposizione menziona dunque a titolo indicativo i metodi cui gli Stati membri
possono ricorrere per determinare quali dei progetti appartenenti all'allegato IIdebbano essere sottoposti ad una valutazione ai sensi della direttiva.
- 43.
- Di conseguenza, la direttiva conferisce in proposito agli Stati membri un margine
di discrezionalità e non osta, quindi, a che essi impieghino altri metodi per
specificare i progetti che richiedono una valutazione d'impatto ambientale
conformemente alla direttiva. Pertanto, la direttiva non esclude affatto dal novero
di tali metodi quello consistente nel dichiarare, sulla base d'un esame in concreto
di ciascun progetto considerato oppure in forza d'un atto legislativo nazionale, che
uno specifico progetto, contemplato dall'allegato II della direttiva, non è soggetto
alla procedura di valutazione d'impatto ambientale.
- 44.
- Tuttavia, il fatto che gli Stati membri dispongano del margine di discrezionalità di
cui al punto precedente non è da solo sufficiente ad escludere un determinato
progetto dalla procedura di valutazione di cui alla direttiva. Diversamente, il
margine di discrezionalità che l'art. 4, n. 2, della direttiva riconosce agli Stati
membri potrebbe da questi essere utilizzato per sottrarre uno specifico progetto
all'obbligo di valutazione anche quando esso potrebbe, per la sua natura,
dimensione o ubicazione, avere un impatto ambientale significativo.
- 45.
- Ne consegue che, qualunque sia il metodo adottato da uno Stato membro per
stabilire se uno specifico progetto richieda o meno una valutazione d'impatto
ambientale, vale a dire la sua individuazione per via legislativa o in seguito ad un
esame in concreto, tale metodo non deve ledere l'obiettivo perseguito dalla
direttiva, con la quale si vuole fare in modo che non sfugga alla valutazione
d'impatto nessun progetto idoneo ad avere un notevole impatto sull'ambiente ai
sensi della direttiva, a meno che lo specifico progetto esonerato potesse essere
ritenuto, in base ad una valutazione complessiva, inidoneo ad avere ripercussioni
ambientali importanti.
- 46.
- Quanto all'esonero dalla procedura di valutazione previsto dalla legge n. 27/92 a
favore del progetto in questione nella causa a qua, è necessario aggiungere che in
ogni caso, sebbene il progetto riguardi l'unico aeroporto della provincia suscettibile
di una ristrutturazione e sebbene tale aeroporto formi effettivamente oggetto della
disciplina posta dal legislatore, quest'ultimo poteva sottrarre il progetto all'obbligo
di valutazione solo se, alla data di adozione della legge n. 27/92, era in grado di
valutare in modo preciso l'impatto ambientale complessivo che avrebbe potuto
avere l'insieme dei lavori di esecuzione del progetto.
- 47.
- Quanto all'esonero del progetto sulla base d'un esame in concreto condotto dalle
autorità competenti, risulta dal fascicolo che gli atti impugnati sono stati preceduti
da uno studio sulle ripercussioni ambientali realizzato da un gruppo di esperti, che
informazioni sono state comunicate ai comuni interessati e che il pubblico è stato
informato a mezzo stampa. Inoltre, sono stati consultati l'ufficio competente in
materia ambientale e l'Amtsdirektorenkonferenz.
- 48.
- Spetta al giudice nazionale verificare se le autorità competenti, sulla base
dell'esame in concreto da esse eseguito che le ha condotte ad esonerare il progetto
dalla procedura di valutazione istituita dalla direttiva, abbiano correttamente
valutato, in conformità alla stessa, l'importanza dell'impatto ambientale dello
specifico progetto in questione nella causa principale.
- 49.
- Alla luce delle considerazioni che precedono, la prima e la seconda questione
vanno risolte nel senso che gli artt. 4, n. 2, e 2, n. 1, della direttiva non conferiscono
ad uno Stato membro né il potere di dispensare, a priori e globalmente, dalla
procedura di valutazione d'impatto ambientale istituita dalla direttiva determinate
classi di progetti elencate nell'allegato II di quest'ultima, ivi comprese le modifiche
di tali progetti, né il potere di sottrarre a tale procedura uno specifico progetto,
come la ristrutturazione di un aeroporto con pista di decollo e d'atterraggio lunga
meno di 2.100 m, in forza d'un atto legislativo nazionale o sulla base d'un esame
in concreto del progetto, a meno che l'insieme di tali classi di progetti o il progetto
specifico possa essere ritenuto, sulla base d'una valutazione complessiva, inidoneo
ad avere un impatto ambientale importante. Spetta al giudice nazionale verificare
se le autorità competenti, sulla base dell'esame in concreto da esse eseguito che le
ha condotte ad esonerare il progetto dalla procedura di valutazione istituita dalla
direttiva, abbiano correttamente valutato, in conformità alla stessa, l'importanza
dell'impatto ambientale dello specifico progetto in questione.
Sulla terza questione
- 50.
- Con la terza questione, il giudice nazionale chiede in sostanza se, nel caso di un
progetto che richiede una valutazione ai sensi della direttiva, l'art. 2, nn. 1 e 2, della
stessa vada interpretato nel senso che uno Stato membro può servirsi d'una
procedura di valutazione diversa da quella istituita dalla direttiva, e se detta
procedura alternativa, ove sia incorporata in una procedura nazionale esistente o
da stabilire ai sensi dell'art. 2, n. 2, della direttiva, debba soddisfare i requisiti di cui
agli artt. 3 e da 5 a 10 di quest'ultima, tra i quali figura la partecipazione del
pubblico di cui all'art. 6 della direttiva.
- 51.
- Nell'ordinanza di rinvio, il giudice nazionale afferma di nutrire dubbi sull'idoneità
della procedura d'approvazione di cui agli artt. 11-13 della legge n. 27/92 a
individuare in maniera esaustiva le conseguenze ambientali del progetto. A tal
riguardo constata che, da un canto, a differenza di quanto richiesto dall'art. 3 della
direttiva, non è stato analizzato né l'impatto acustico né quello atmosferico, e,
dall'altro, contrariamente alle prescrizioni dell'art. 6 della stessa, il pubblico non ha
preso parte alla procedura in parola.
- 52.
- A tal proposito, l'art. 2, n. 2, della direttiva dispone che «La valutazione
dell'impatto ambientale può essere integrata nelle procedure esistenti di
autorizzazione dei progetti negli Stati membri ovvero, in mancanza di queste, in
altre procedure o nelle procedure da stabilire per raggiungere gli obiettivi della
presente direttiva». Da questa disposizione risulta quindi che la direttiva non osta
a che la procedura di valutazione da essa istituita venga incorporata in una
procedura nazionale esistente o da stabilire, a condizione, tuttavia, che siano
rispettati gli obiettivi della direttiva.
- 53.
- Tuttavia, qualora un progetto richieda una valutazione ai sensi della direttiva, uno
Stato membro non può, senza ledere l'obiettivo dalla stessa perseguito, servirsi
d'una procedura alternativa, per quanto incorporata in una procedura nazionale
esistente o da stabilire, al fine di sottrarre il progetto alle condizioni previste dagli
artt. 3 e da 5 a 10 della direttiva.
- 54.
- Occorre pertanto risolvere la terza questione nel senso che, nel caso di un progetto
che richiede una valutazione ai sensi della direttiva, l'art. 2, nn. 1 e 2, della stessa
autorizza uno Stato membro a servirsi di una procedura di valutazione diversa da
quella istituita dalla direttiva, ove detta procedura sia incorporata in una procedura
nazionale esistente o da stabilire ai sensi dell'art. 2, n. 2, della direttiva. Tuttavia,
detta procedura alternativa deve soddisfare i requisiti di cui agli artt. 3 e da 5 a 10
della direttiva, tra i quali la partecipazione del pubblico ai sensi dell'art. 6 della
stessa.
Sulla quarta questione
- 55.
- Con la quarta questione, il giudice nazionale chiede in sostanza se l'art. 1, n. 5,
della direttiva debba essere interpretato nel senso che esso si applica anche ad un
progetto, come quello in questione nella causa a qua, che, sebbene previsto da una
norma legislativa programmatica, abbia costituito oggetto di un distinto
procedimento amministrativo d'approvazione, e, in caso di soluzione affermativa,
quali requisiti debbano presentare detta norma nonché la procedura con cui è stata
adottata perché si possano considerare raggiunti gli obiettivi perseguiti dalla
direttiva, incluso quello della disponibilità delle informazioni.
- 56.
- In merito, si deve ricordare che l'art. 1, n. 5, della direttiva dispone che essa «non
si applica ai progetti adottati nei dettagli mediante un atto legislativo nazionale
specifico, inteso che gli obiettivi perseguiti dalla presente direttiva, incluso
l'obiettivo della disponibilità delle informazioni, vengono raggiunti tramite la
procedura legislativa».
- 57.
- Da tale disposizione risulta che i progetti contemplati dalla direttiva sono dispensati
dalla procedura di valutazione a due condizioni. La prima condizione è che il
progetto sia adottato nei dettagli mediante un atto legislativo specifico; la seconda
è che gli obiettivi della direttiva, incluso quello della disponibilità delle
informazioni, vengano raggiunti tramite la procedura legislativa.
- 58.
- Per quel che riguarda la prima condizione, è importante ricordare che l'art. 1, n.
2, della direttiva si riferisce non agli atti legislativi, bensì all'autorizzazione da esso
definita come la «decisione dell'autorità competente, o delle autorità competenti,
che conferisce al committente il diritto di realizzare il progetto». Pertanto, se il
diritto di realizzare il progetto è conferito al committente da un atto legislativo
anziché da una decisione delle autorità competenti, tale atto deve essere specifico
e presentare le medesime caratteristiche dell'autorizzazione di cui all'art. 1, n. 2,
della direttiva.
- 59.
- Ne scaturisce che un atto legislativo, per presentare le stesse caratteristiche di
un'autorizzazione come definita dall'art. 1 della direttiva, deve adottare il progetto
nei dettagli, vale a dire in modo sufficientemente preciso e definitivo, sì da
comprendere, come un'autorizzazione, tutti gli elementi del progetto rilevanti ai fini
della valutazione d'impatto ambientale, che il legislatore deve aver preso in
considerazione.
- 60.
- Solo rispettando tali requisiti la procedura legislativa può assicurare il
conseguimento degli obiettivi oggetto della seconda condizione di cui all'art. 1, n.
5, della direttiva. Infatti, se l'atto legislativo specifico recante adozione, e pertanto
autorizzazione, di un determinato progetto non comprendesse gli elementi dello
stesso che possono essere rilevanti ai fini della valutazione d'impatto ambientale,
gli obiettivi della direttiva ne sarebbero compromessi, dato che un progetto, pur
suscettibile di notevoli ripercussioni sull'ambiente, potrebbe venire autorizzato
senza previa valutazione del suo impatto ambientale.
- 61.
- Questa interpretazione è corroborata dal sesto considerando della direttiva,
secondo il quale l'autorizzazione di progetti pubblici e privati che possono avere
un impatto rilevante sull'ambiente va concessa solo previa valutazione delle loro
probabili rilevanti ripercussioni sull'ambiente e questa valutazione deve essere fatta
in base alle opportune informazioni fornite dal committente e eventualmente
completata dalle autorità e dal pubblico eventualmente interessato dal progetto.
- 62.
- Da quanto precede deriva che non può essere considerata come recante adozione
dettagliata d'un progetto ai sensi dell'art. 1, n. 5, della direttiva una legge che, da
una parte, non comprenda gli elementi necessari per la valutazione d'impatto
ambientale del progetto, prescrivendo invece la ulteriore realizzazione d'uno studio
a tal fine, e, dall'altra, richieda l'adozione di altri atti per conferire al committente
il diritto di realizzare il progetto.
- 63.
- Occorre pertanto risolvere la quarta questione nel senso che l'art. 1, n. 5, della
direttiva non si applica ad un progetto, come quello in questione nella causa a qua,
che, sebbene previsto da una norma legislativa programmatica, abbia costituito
oggetto di un distinto procedimento amministrativo d'approvazione. Affinché tale
norma, nonché la procedura con cui è stata adottata, siano conformi agli obiettivi
della direttiva, incluso quello della disponibilità delle informazioni, è necessario che
il detto progetto sia adottato con un atto legislativo specifico contenente tutti gli
elementi che possono essere rilevanti ai fini della valutazione d'impatto ambientale.
Sulla quinta questione
- 64.
- Con la quinta questione, il giudice nazionale chiede se l'art. 1, n. 4, della direttiva
vada interpretato nel senso che un aeroporto destinato ad usi tanto civili quanto
militari, ma il cui uso principale è di natura commerciale, rientra nel campo di
applicazione della direttiva.
- 65.
- Occorre ricordare che, ai sensi dell'art. 1, n. 4, della direttiva, questa «non riguarda
i progetti destinati a scopi di difesa nazionale». Tale disposizione esclude quindi dal
campo di applicazione della direttiva, e pertanto dalla procedura di valutazione in
essa prevista, i progetti intesi ad assicurare la difesa nazionale. Tale esclusione
introduce quindi un'eccezione alla regola generale di previa valutazione d'impatto
ambientale posta dalla direttiva e, di conseguenza, deve essere interpretata
restrittivamente. Ne deriva che possono essere esclusi dall'obbligo di valutazione
solo i progetti la cui finalità principale sia di difesa nazionale.
- 66.
- Ne consegue che rientrano nel campo d'applicazione della direttiva progetti come
quello in questione nella causa a qua, il cui principale obiettivo, come risulta dal
fascicolo, consiste nella ristrutturazione di un aeroporto per renderlo utilizzabile a
fini commerciali, benché esso sia utilizzabile anche a fini militari.
- 67.
- Occorre pertanto così risolvere la quinta questione: l'art. 1, n. 4, della direttiva va
inteso nel senso che rientra nel campo di applicazione della stessa un aeroportodestinato ad usi tanto civili quanto militari, ma il cui uso principale è di natura
commerciale.
Sulla sesta questione
- 68.
- Con la sesta questione, il giudice nazionale chiede in sostanza, da una parte, se gli
artt. 4, n. 2, e 2, n. 1, della direttiva vadano interpretati nel senso che, qualora le
autorità legislative o amministrative di uno Stato membro eccedano il margine di
discrezionalità riconosciuto da tali disposizioni, i singoli possono invocarle dinanzi
al giudice nazionale per ottenere che le autorità di detto Stato membro
disapplichino le norme o misure interne con esse incompatibili. In un caso del
genere, il giudice remittente chiede, dall'altra, se spetti alle autorità d'uno Stato
membro adottare, nell'ambito delle loro competenze, tutti i provvedimenti, generali
o particolari, necessari affinché venga condotto un esame sull'idoneità dei progetti
ad avere un notevole impatto ambientale e affinché, in caso di esito positivo di
detto esame, venga effettuato uno studio dell'impatto ambientale dei progetti.
- 69.
- Per quanto riguarda il diritto, per il singolo, di avvalersi di una direttiva e, per il
giudice nazionale, di prenderla in considerazione, la Corte ha già affermato che
sarebbe incompatibile con l'effetto vincolante che l'art. 189 del Trattato CE
(divenuto art. 249 CE) riconosce alla direttiva l'escludere, in linea di principio, che
l'obbligo da essa imposto possa esser fatto valere dalle persone interessate.
Particolarmente nei casi in cui le autorità comunitarie abbiano, mediante direttiva,
imposto agli Stati membri di adottare un determinato comportamento, l'effetto utile
dell'atto sarebbe attenuato se ai cittadini comunitari fosse precluso di valersene in
giudizio ed ai giudici nazionali di prenderlo in considerazione in quanto elemento
del diritto comunitario allo scopo d'accertare se il legislatore nazionale,
nell'esercizio della facoltà riservatagli quanto alla forma ed ai mezzi per
l'attuazione della direttiva, sia rimasto entro i limiti di discrezionalità tracciati dalla
direttiva stessa (v. sentenze 1° febbraio 1977, causa 51/76, Verbond van
Nederlandse Ondernemingen, Racc. pag. 113, punti 22-24, e Kraaijeveld e a., citata,
punto 56).
- 70.
- Di conseguenza, nel caso in cui sia stato superato tale margine di discrezionalità
e, pertanto, le disposizioni nazionali debbano essere a tal riguardo disapplicate,
spetta agli organi dello Stato membro, nell'ambito delle loro attribuzioni, adottare
tutti i provvedimenti necessari, generali o particolari, affinché i progetti siano
esaminati per stabilire se sono idonei a produrre un impatto ambientale importante
e, in caso affermativo, siano assoggettati ad una valutazione d'impatto (v. sentenza
Kraaijeveld e a., citata, punto 61).
- 71.
- Occorre dunque risolvere la sesta questione nel senso che, qualora le autorità
legislative o amministrative di uno Stato membro eccedano il margine di
discrezionalità riconosciuto dagli artt. 4, n. 2, e 2, n. 1, della direttiva, i singoli
possono invocare tali disposizioni dinanzi al giudice nazionale per ottenere che le
autorità di detto Stato membro disapplichino le norme o misure interne con esse
incompatibili. In un caso del genere, spetta alle autorità dello Stato membro
adottare, nell'ambito delle loro competenze, tutti i provvedimenti, generali o
particolari, necessari affinché venga condotto un esame sull'idoneità dei progetti ad
avere un notevole impatto ambientale e affinché, in caso di esito positivo di detto
esame, venga effettuato uno studio dell'impatto ambientale dei progetti.
Sulle spese
- 72.
- Le spese sostenute dai governi italiano, olandese e del Regno Unito nonché dalla
Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla
Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa
principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al
giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Per questi motivi,
LA CORTE (Sesta Sezione),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Tribunale amministrativo, Sezione
autonoma per la Provincia di Bolzano, con ordinanza 3 dicembre 1997, dichiara:
1) Gli artt. 4, n. 2, e 2, n. 1, della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985,
85/337/CEE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di
determinati progetti pubblici e privati, vanno intesi nel senso che non
conferiscono ad uno Stato membro né il potere di dispensare, a priori e
globalmente, dalla procedura di valutazione d'impatto ambientale istituita
dalla direttiva determinate classi di progetti elencate nell'allegato II di
quest'ultima, ivi comprese le modifiche di tali progetti, né il potere di
sottrarre a tale procedura uno specifico progetto, come la ristrutturazione
di un aeroporto con pista di decollo e d'atterraggio lunga meno di 2.100 m,
in forza d'un atto legislativo nazionale o sulla base d'un esame in concreto
del progetto, a meno che l'insieme di tali classi di progetti o il progetto
specifico possa essere ritenuto, sulla base d'una valutazione complessiva,
inidoneo ad avere un impatto ambientale importante. Spetta al giudice
nazionale verificare se le autorità competenti, sulla base dell'esame in
concreto da esse eseguito che le ha condotte ad esonerare il progetto dalla
procedura di valutazione istituita dalla direttiva, abbiano correttamente
valutato, in conformità alla stessa, l'importanza dell'impatto ambientale
dello specifico progetto in questione.
2) Nel caso di un progetto che richiede una valutazione ai sensi della direttiva
85/337, l'art. 2, nn. 1 e 2, della stessa va inteso nel senso che autorizza uno
Stato membro a servirsi di una procedura di valutazione diversa da quella
istituita dalla direttiva, ove detta procedura sia incorporata in una
procedura nazionale esistente o da stabilire ai sensi dell'art. 2, n. 2, della
direttiva. Tuttavia, detta procedura alternativa deve soddisfare i requisiti
di cui agli artt. 3 e da 5 a 10 della direttiva, tra i quali la partecipazione del
pubblico ai sensi dell'art. 6 della stessa.
3) L'art. 1, n. 5, della direttiva 85/337 va inteso nel senso che non si applica
ad un progetto, come quello in questione nella causa a qua, che, sebbene
previsto da una norma legislativa programmatica, abbia costituito oggetto
di un distinto procedimento amministrativo d'approvazione. Affinché tale
norma, nonché la procedura con cui è stata adottata, siano conformi agli
obiettivi della direttiva, incluso quello della disponibilità delle informazioni,
è necessario che il detto progetto sia adottato con un atto legislativo
specifico contenente tutti gli elementi che possono essere rilevanti ai fini
della valutazione d'impatto ambientale.
4) L'art. 1, n. 4, della direttiva 85/337 va inteso nel senso che rientra nel
campo di applicazione della stessa un aeroporto destinato ad usi tanto civili
quanto militari, ma il cui uso principale è di natura commerciale.
5) Gli artt. 4, n. 2, e 2, n. 1, della direttiva 85/337 vanno intesi nel senso che,
qualora le autorità legislative o amministrative di uno Stato membro
eccedano il margine di discrezionalità riconosciuto da tali disposizioni, i
singoli possono invocarle dinanzi al giudice nazionale per ottenere che le
autorità di detto Stato membro disapplichino le norme o misure interne
con esse incompatibili. In un caso del genere, spetta alle autorità dello
Stato membro adottare, nell'ambito delle loro competenze, tutti i
provvedimenti, generali o particolari, necessari affinché venga condotto un
esame sull'idoneità dei progetti ad avere un notevole impatto ambientale
e affinché, in caso di esito positivo di detto esame, venga effettuato uno
studio dell'impatto ambientale dei progetti.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 16 settembre 1999.
Il cancelliere
Il presidente della Sesta Sezione
R. Grass
P.J.G. Kapteyn