CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentate l’11 febbraio 2021 (1)
Causa C‑648/20 PPU
Svishtov Regional Prosecutor’s Office
contro
PI
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Westminster Magistrates’ Court (Tribunale di Westminster, Regno Unito)]
«Rinvio pregiudiziale – Procedimento pregiudiziale d’urgenza – Cooperazione giudiziaria in materia penale – Mandato d’arresto europeo – Decisione quadro 2002/584/GAI – Mandato d’arresto nazionale e mandato d’arresto europeo emessi dal pubblico ministero di uno Stato membro – Tutela giurisdizionale effettiva – Assenza di controllo giurisdizionale nello Stato membro emittente prima della consegna della persona ricercata a tale Stato membro – Diritto alla libertà – Articoli 6 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea»
I. Introduzione
1. I procedimenti relativi all’emissione di un mandato d’arresto europeo presentano notevoli differenze tra gli Stati membri, segnatamente per quanto riguarda le autorità designate come «autorità giudiziaria emittente» e «autorità giudiziaria dell’esecuzione», ai sensi dell’articolo 6, paragrafi 1 e 2, della decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri (2), come modificata dalla decisione quadro 2009/299/GAI del Consiglio, del 26 febbraio 2009 (3). Esistono differenze anche per quanto concerne i mezzi di ricorso predisposti dagli Stati membri per consentire alle persone oggetto di un mandato d’arresto europeo di contestare dinanzi a un giudice le condizioni per l’emissione di tale mandato d’arresto e della decisione nazionale su cui quest’ultimo deve essere fondato.
2. Di fronte alla diversità di tali sistemi processuali, la Corte ha proceduto ad elaborare una giurisprudenza che pone l’accento sulla natura giudiziaria delle autorità emittenti e di esecuzione chiamate a cooperare nell’ambito di un procedimento di consegna fondato sulla decisione quadro 2002/584 (4).
3. Adottando un’interpretazione secondo la quale tali autorità giudiziarie non sono costituite soltanto da giudici o da organi giurisdizionali, ma anche, più in generale, da autorità che, come i membri del pubblico ministero, partecipano all’amministrazione della giustizia penale dello Stato membro di emissione o di esecuzione, la Corte ha ammesso che detta decisione quadro autorizza gli Stati membri ad istituire procedimenti diversi ai fini dell’emissione o dell’esecuzione di un mandato d’arresto europeo.
4. Ciò detto, dalla giurisprudenza della Corte risulta altresì che il margine di discrezionalità di cui dispongono in tal modo gli Stati membri deve essere esercitato nel rispetto dei requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva delle persone oggetto di un mandato d’arresto europeo, in quanto quest’ultimo è idoneo a ledere il diritto alla libertà garantito dall’articolo 6 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (5).
5. In ciascuna causa sottoposta al suo esame, la Corte deve pertanto verificare se il sistema processuale di cui trattasi operi una conciliazione equilibrata tra il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva delle persone oggetto di un mandato d’arresto europeo e l’efficacia del sistema di consegna istituito dalla decisione quadro 2002/584.
6. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale solleva, in sostanza, la questione della compatibilità con tale decisione quadro di un sistema processuale in base al quale, quando il mandato d’arresto europeo e la decisione giudiziaria nazionale sulla quale tale mandato d’arresto si innesta sono entrambi adottati da un pubblico ministero nella fase preliminare del procedimento penale, il solo controllo giurisdizionale di tali decisioni che possa essere effettuato nello Stato membro emittente può avere luogo soltanto dopo la consegna della persona ricercata a tale Stato membro.
7. Nelle presenti conclusioni, esporrò le ragioni per le quali un siffatto sistema processuale non soddisfa, a mio avviso, i requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva.
II. Contesto normativo
A. Decisione quadro 2002/584
8. L’articolo 1 della decisione quadro 2002/584, intitolato «Definizione del mandato d’arresto europeo ed obbligo di darne esecuzione», così dispone:
«1. Il mandato d’arresto europeo è una decisione giudiziaria emessa da uno Stato membro in vista dell’arresto e della consegna da parte di un altro Stato membro di una persona ricercata ai fini dell’esercizio di un’azione penale o dell’esecuzione di una pena o una misura di sicurezza privative della libertà.
2. Gli Stati membri danno esecuzione ad ogni mandato d’arresto europeo in base al principio del riconoscimento reciproco e conformemente alle disposizioni della presente decisione quadro.
3. L’obbligo di rispettare i diritti fondamentali e i fondamentali principi giuridici sanciti dall’articolo 6 [TUE] non può essere modificat[o] per effetto della presente decisione quadro».
9. L’articolo 6, paragrafi 1 e 3, della decisione quadro 2002/584 prevede quanto segue:
«1. Per autorità giudiziaria emittente si intende l’autorità giudiziaria dello Stato membro emittente che, in base alla legge di detto Stato, è competente a emettere un mandato d’arresto europeo.
(...)
3. Ciascuno Stato membro comunica al Segretariato generale del Consiglio qual è l’autorità competente in base al proprio diritto interno».
10. L’articolo 8 di tale decisione quadro, intitolato «Contenuto e forma del mandato d’arresto europeo», al paragrafo 1, lettera c), così dispone:
«Il mandato d’arresto europeo contiene le informazioni seguenti, nella presentazione stabilita dal modello allegato:
(...)
c) indicazione dell’esistenza di una sentenza esecutiva, di un mandato d’arresto o di qualsiasi altra decisione giudiziaria esecutiva che abbia la stessa forza e che rientri nel campo d’applicazione degli articoli 1 e 2».
11. Detta decisione quadro prevede, in allegato, un modello specifico che le autorità giudiziarie emittenti devono compilare indicando le informazioni specificamente richieste (6). La lettera b) di tale modello, relativa alla «[d]ecisione sulla quale si basa il mandato d’arresto europeo», menziona, al punto 1, un «[m]andato d’arresto o [una] decisione giudiziaria che abbia la stessa forza».
B. Diritto bulgaro
12. La decisione quadro 2002/584 è stata recepita nel diritto bulgaro dallo zakon za ekstraditsiata i evropeiskata zapoved za arest (legge sull’estradizione e sul mandato d’arresto europeo; in prosieguo: lo «ZEEZA») (7), il cui articolo 37 enuncia le disposizioni relative all’emissione di un mandato d’arresto europeo in termini pressoché identici a quelli dell’articolo 8 di tale decisione quadro.
13. Ai sensi dell’articolo 56, paragrafo 1, punto 1, dello ZEEZA, il pubblico ministero è competente, nella fase preliminare del procedimento penale, ad emettere un mandato d’arresto europeo nei confronti della persona sottoposta al procedimento. Durante tale fase del procedimento penale, la normativa bulgara non prevede la possibilità per un giudice di partecipare all’emissione del mandato d’arresto europeo o di esercitare un controllo di validità di tale mandato d’arresto, né prima né dopo l’emissione di quest’ultimo (8).
14. Ai sensi dell’articolo 200 del nakazatelno protsesualen kodeks (codice di procedura penale; in prosieguo: il «NPK»), in combinato disposto con l’articolo 66 dello ZEEZA, il mandato d’arresto europeo può essere oggetto di ricorso soltanto dinanzi alla procura sovraordinata.
15. Il collocamento in custodia cautelare di una persona sottoposta a procedimento penale è disciplinato, nella fase preliminare del procedimento penale, dall’articolo 64 del NPK.
16. A termini dell’articolo 64, paragrafo 1, del NPK, «[l]a misura del collocamento in custodia cautelare è adottata, durante il procedimento preliminare, dal tribunale di primo grado competente, su domanda del pubblico ministero».
17. Ai sensi dell’articolo 64, paragrafo 2, del NPK, il pubblico ministero può adottare un provvedimento che dispone il collocamento in detenzione della persona sottoposta al procedimento per una durata massima di 72 ore al fine di consentire la comparizione di quest’ultima dinanzi al giudice competente ad adottare, se del caso, una misura di collocamento in custodia cautelare. È il provvedimento adottato dal pubblico ministero ai sensi di tale disposizione che serve da fondamento al mandato d’arresto europeo, il quale è emesso parimenti dal pubblico ministero nella fase preliminare del procedimento penale.
III. Procedimento principale e questione pregiudiziale
18. Il procedimento dinanzi alla Westminster Magistrates’ Court (Tribunale di Westminster, Regno Unito) riguarda un mandato d’arresto europeo emesso dal rayonna prokuratura Svichtov (pubblico ministero presso la procura regionale di Svichtov, Bulgaria) il 28 gennaio 2020 in vista della consegna di PI, cittadino bulgaro, alla Repubblica di Bulgaria ai fini dell’esercizio di un’azione penale per un furto che egli avrebbe commesso l’8 dicembre 2019. PI è stato arrestato l’11 marzo 2020 nel Regno Unito sulla base di tale mandato d’arresto europeo ed è stato posto in stato di detenzione in attesa della sua consegna.
19. Nell’ambito del procedimento principale, PI si oppone all’esecuzione del mandato europeo emesso nei suoi confronti, sostenendo che la normativa bulgara non assicura il doppio livello di tutela che deve essere garantito alle persone oggetto di un mandato d’arresto europeo. Egli si basa, a tale riguardo, sulla giurisprudenza della Corte derivante dalle sentenze del 27 maggio 2019, OG e PI (Procure di Lubecca e di Zwickau) (9), e del 27 maggio 2019, PF (Procuratore generale di Lituania) (10), seguite dalle sentenze del 12 dicembre 2019, Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg e Openbaar Ministerie (Procuratori di Lione e di Tours) (11), e del 12 dicembre 2019, Openbaar Ministerie (Procura, Svezia) (12).
20. Nel diritto bulgaro, il pubblico ministero può, sulla base dell’articolo 64, paragrafo 2, del NPK, adottare una misura privativa della libertà valida per una durata massima di 72 ore e che potrà servire da fondamento per l’emissione, da parte del medesimo pubblico ministero, di un mandato d’arresto europeo. Secondo PI, né nell’uno né nell’altro caso i diritti fondamentali e procedurali della persona ricercata sono tutelati mediante la sottoposizione ad un controllo giurisdizionale, anche per quanto riguarda la proporzionalità della misura. Poiché la misura privativa della libertà costituisce un mandato d’arresto nazionale, quest’ultimo non sarebbe soggetto ad alcun controllo giurisdizionale nello Stato membro emittente prima dell’eventuale consegna della persona ricercata a tale Stato membro. Inoltre, il mandato d’arresto europeo non sarebbe soggetto ad alcun controllo giurisdizionale, né prima né dopo la consegna.
21. Dinanzi al giudice del rinvio, il pubblico ministero presso la procura regionale di Svichtov ha sostenuto, invece, che gli interessi della persona interessata erano sempre tutelati mediante l’intervento a suo favore di un avvocato. La decisione di emettere il mandato d’arresto europeo sarebbe basata sulla misura privativa della libertà adottata ai sensi dell’articolo 64, paragrafo 2, del NPK, il quale esige che, dopo la consegna di tale persona, quest’ultima sia presentata dinanzi a un giudice nello Stato membro emittente affinché siano confermate o sostituite le misure di arresto e di detenzione. Dopo la consegna, la persona interessata o il suo difensore avrebbe il diritto di contestare dinanzi a tale giudice la sua permanenza in detenzione. Il sistema bulgaro sarebbe quindi conforme alla decisione quadro 2002/584 e alla giurisprudenza della Corte, in quanto garantirebbe il doppio livello di tutela richiesto da quest’ultima.
22. Alla luce delle due tesi sostenute dinanzi ad esso, il giudice del rinvio si chiede se il doppio livello di tutela dei diritti della persona ricercata, quale richiesto dalla giurisprudenza della Corte, venga garantito nel caso in cui tanto il mandato d’arresto europeo quanto il mandato d’arresto nazionale sul quale esso si basa siano emessi da un pubblico ministero, senza che vi sia alcuna possibilità di controllo di tali decisioni da parte di un giudice prima della consegna della persona ricercata allo Stato membro emittente. Il giudice del rinvio rileva, a tale riguardo, che, secondo il diritto bulgaro, né la misura nazionale privativa della libertà né il mandato d’arresto europeo si basano su una decisione di un giudice e che né l’una né l’altro possono essere oggetto di un ricorso giurisdizionale nello Stato membro emittente prima della consegna della persona ricercata a tale Stato membro.
23. Secondo il giudice del rinvio, la situazione in Bulgaria sarebbe diversa da quella degli altri casi sottoposti in precedenza all’esame della Corte, in quanto non vi sarebbe alcuna possibilità di intervento di un giudice prima della consegna in relazione al mandato d’arresto nazionale o al mandato d’arresto europeo né vi sarebbe alcuna possibilità di controllo da parte di un giudice della decisione del pubblico ministero di emettere un mandato d’arresto europeo.
24. In tali circostanze, la Westminster Magistrates’ Court (Tribunale di Westminster) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se, nel caso in cui la consegna di una persona ricercata sia richiesta ai fini dell’esercizio dell’azione penale, e la decisione di emettere un mandato d’arresto nazionale soggiacente nonché la decisione di emettere un mandato d’arresto europeo (in prosieguo: il “MAE”) siano entrambe adottate da un pubblico ministero, senza alcun intervento di un giudice prima della consegna, la persona ricercata benefici della tutela su due livelli prevista dalla Corte di giustizia nella sentenza [del 1° giugno 2016] nella causa Bob‑Dogi, C‑241/15 [EU:C:2016:385], qualora:
a) l’efficacia del mandato d’arresto nazionale sia limitata alla detenzione della persona per una durata massima di 72 ore al fine di presentarla dinanzi a un giudice; e
b) al momento della consegna, spetti unicamente al giudice decidere se disporre il rilascio o mantenere la detenzione, alla luce di tutte le circostanze del caso di specie».
25. La Corte ha accettato di accogliere la richiesta del giudice del rinvio volta a sottoporre la presente domanda di pronuncia pregiudiziale al procedimento pregiudiziale d’urgenza.
IV. Analisi
26. Con la sua questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, alla Corte di dichiarare se la decisione quadro 2002/584 debba essere interpretata nel senso che i requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva di cui deve beneficiare una persona oggetto di un mandato d’arresto europeo emesso ai fini dell’esercizio di un’azione penale sono soddisfatti qualora, secondo la normativa dello Stato membro emittente, tanto il mandato d’arresto europeo quanto la decisione giudiziaria nazionale sulla quale esso si innesta siano emessi da un’autorità che, pur partecipando all’amministrazione della giustizia penale di tale Stato membro, non è essa stessa un organo giurisdizionale e che non possano essere oggetto di un controllo giurisdizionale in detto Stato membro prima della consegna della persona interessata.
27. Per contro, il giudice del rinvio non mette in dubbio la qualificazione del pubblico ministero bulgaro come «autorità giudiziaria emittente», ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della decisione quadro 2002/584, alla luce degli elementi individuati dalla Corte al fine di poter accogliere tale qualificazione, vale a dire, da una parte, la sua partecipazione all’amministrazione della giustizia penale (13) e, dall’altra, la sua indipendenza nell’esercizio delle funzioni inerenti all’emissione di un mandato d’arresto europeo (14).
28. Occorre ricordare che, secondo la Corte, «l’esistenza di un controllo giurisdizionale della decisione di emettere un mandato d’arresto europeo adottata da un’autorità diversa da un organo giurisdizionale non rappresenta una condizione affinché tale autorità possa essere qualificata come autorità giudiziaria emittente, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della decisione quadro 2002/584. Un siffatto requisito non rientra nelle norme statutarie e organizzative della suddetta autorità, bensì riguarda la procedura di emissione di un siffatto mandato, la quale deve soddisfare i requisiti di una tutela giurisdizionale effettiva» (15).
29. Poiché la qualità di «autorità giudiziaria emittente», ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della decisione quadro 2002/584, non è subordinata alla sussistenza di un controllo giurisdizionale della decisione di emissione del mandato d’arresto europeo e della decisione nazionale sulla quale quest’ultimo si innesta, è unicamente sulla questione se il procedimento bulgaro relativo all’emissione di un mandato d’arresto europeo soddisfi i requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva che la Corte è invitata a pronunciarsi.
30. La Corte è stata recentemente chiamata a pronunciarsi su tale procedimento bulgaro, ma in circostanze diverse e sotto un profilo differente.
31. Invero, nella causa che ha dato luogo alla sentenza MM, la Corte si trovava di fronte alla situazione in cui un giudice dello Stato membro emittente, investito di una domanda volta a contestare la legittimità di una misura di collocamento in custodia cautelare ai sensi dell’articolo 270 del NPK, desiderava sapere quali conseguenze esso dovesse trarre dalla constatazione secondo la quale un mandato d’arresto europeo non si basava su un «mandato d’arresto [nazionale] o (...) qualsiasi altra decisione giudiziaria esecutiva che abbia la stessa forza», ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, lettera c), della decisione quadro 2002/584, ed era quindi invalido. Detto giudice affermava, a tale riguardo, di non disporre della facoltà, nell’ambito di un siffatto giudizio, di controllare in via incidentale la validità di un mandato d’arresto nazionale o europeo, in quanto esso sosteneva di non essere competente a pronunciarsi sulla decisione del pubblico ministero di emettere un simile mandato, dato che quest’ultima poteva essere oggetto di ricorso soltanto dinanzi alla procura sovraordinata.
32. Nella sentenza MM, la Corte ha dichiarato che, «in assenza di disposizioni nella legislazione dello Stato membro emittente che prevedano un ricorso giurisdizionale al fine di controllare le condizioni nelle quali un mandato d’arresto europeo è stato emesso da un’autorità che, pur partecipando all’amministrazione della giustizia di tale Stato membro, non è essa stessa un organo giurisdizionale, la decisione quadro 2002/584, letta alla luce del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, garantito dall’articolo 47 della Carta, deve essere interpretata nel senso che essa consente al giudice nazionale – chiamato a pronunciarsi su un ricorso volto a contestare la legittimità del mantenimento in custodia cautelare di una persona che è stata oggetto di una consegna in base a un mandato d’arresto europeo emesso sul fondamento di un atto nazionale che non può essere qualificato come “mandato d’arresto [nazionale] o (...) qualsiasi altra decisione giudiziaria esecutiva che abbia la stessa forza”, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, lettera c), di detta decisione quadro, ricorso nell’ambito del quale viene dedotto un motivo vertente sull’invalidità di tale mandato d’arresto europeo alla luce del diritto dell’Unione – di dichiararsi competente a procedere ad un siffatto controllo di validità» (16). Nella medesima sentenza, la Corte ha inoltre esaminato le conseguenze che i giudici bulgari possono trarre dall’invalidità di un mandato d’arresto europeo quando quest’ultimo sia stato eseguito.
33. Per contro, in tale sentenza, la Corte non si è pronunciata direttamente sul punto se il procedimento bulgaro relativo all’emissione di un mandato d’arresto europeo da parte di un pubblico ministero durante la fase preliminare del procedimento penale soddisfacesse i requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva.
34. Infatti, quando la Corte ha dichiarato che la decisione quadro 2002/584, letta alla luce del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, garantito dall’articolo 47 della Carta, autorizza un giudice nazionale dello Stato membro emittente a controllare, in via incidentale, le condizioni per l’emissione di un mandato d’arresto europeo qualora la validità di quest’ultimo sia contestata dinanzi ad esso, essa si è limitata a precisare che il diritto dell’Unione conferisce un titolo di competenza a un siffatto giudice nazionale in assenza di mezzi di ricorso distinti nel diritto di tale Stato membro. Da ciò non si può dedurre che, a causa della competenza che l’articolo 47 della Carta conferisce al giudice dello Stato membro emittente, il procedimento nazionale relativo all’emissione di un mandato d’arresto europeo dovrebbe essere considerato conforme ai requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva. La soluzione adottata dalla Corte non può quindi avere la conseguenza di sopprimere l’obbligo che incombe allo Stato membro emittente di predisporre, nel proprio diritto processuale nazionale, nel pieno rispetto della chiarezza e della certezza del diritto, mezzi di ricorso che consentano alle persone che sono state oggetto di un mandato d’arresto nazionale emesso da un pubblico ministero, sul quale si è poi innestato un mandato d’arresto europeo parimenti emesso da un pubblico ministero, di far controllare tali decisioni da un giudice.
35. Rilevo altresì che, a differenza della causa che ha dato luogo alla sentenza MM, nell’ambito della presente causa è l’autorità giudiziaria dell’esecuzione, e non un giudice dello Stato membro emittente, a sollevare una questione pregiudiziale. Peraltro, la sussistenza di un «mandato d’arresto [nazionale] o di qualsiasi altra decisione giudiziaria esecutiva che abbia la stessa forza», ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, lettera c), della decisione quadro 2002/584, non è contestata nell’ambito del procedimento principale.
36. A tale riguardo, dalla giurisprudenza della Corte risulta che l’atto nazionale sul quale deve fondarsi il mandato d’arresto europeo, conformemente all’articolo 8, paragrafo 1, lettera c), della decisione quadro 2002/584, costituisce una decisione giudiziaria. Invero, la Corte ha dichiarato che, in ragione della necessità di assicurare la coerenza tra le interpretazioni effettuate delle diverse disposizioni di tale decisione quadro, l’interpretazione secondo cui la nozione di «autorità giudiziaria», ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, di quest’ultima, deve intendersi nel senso che designa le autorità che partecipano all’amministrazione della giustizia penale degli Stati membri risulta, in linea di principio, trasponibile all’articolo 8, paragrafo 1, lettera c), di detta decisione quadro. Tale ultima disposizione deve pertanto essere interpretata nel senso che la nozione di «decisione giudiziaria» si riferisce alle decisioni delle autorità che partecipano all’amministrazione della giustizia penale degli Stati membri (17).
37. Di conseguenza, poiché dalle spiegazioni fornite alla Corte dal governo bulgaro risulta che il pubblico ministero costituisce un’autorità chiamata a partecipare all’amministrazione della giustizia penale in Bulgaria, la decisione che esso adotta in applicazione dell’articolo 64, paragrafo 2, del NPK deve essere considerata una «decisione giudiziaria», ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, lettera c), della decisione quadro 2002/584 (18).
38. Ritengo, inoltre, alla luce della definizione di «mandato d’arresto [nazionale] o di qualsiasi altra decisione giudiziaria esecutiva che abbia la stessa forza», ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, lettera c), di tale decisione quadro, accolta dalla Corte nella sentenza MM (19), che rientri in detta nozione una misura, adottata dal pubblico ministero sulla base dell’articolo 64, paragrafo 2, del NPK, che dispone il collocamento in detenzione della persona sottoposta al procedimento per una durata massima di 72 ore al fine di consentire la comparizione di quest’ultima dinanzi al giudice competente ad adottare, se del caso, una misura di collocamento in custodia cautelare.
39. Fatte tali precisazioni, occorre verificare se il sistema processuale bulgaro nel quale il pubblico ministero è l’autorità competente durante la fase preliminare del procedimento penale ad emettere un mandato d’arresto europeo sulla base di una decisione nazionale da esso adottata ai sensi dell’articolo 64, paragrafo 2, del NPK, senza che nessuna di tali due decisioni possa essere sottoposta a un controllo giurisdizionale nello Stato membro emittente prima della consegna della persona ricercata a tale Stato membro, rispetti il doppio livello di tutela dei diritti della persona oggetto di un mandato d’arresto europeo, quale richiesto dalla Corte.
40. In altri termini, la questione sollevata dal presente rinvio pregiudiziale è se, qualora tanto il mandato d’arresto nazionale quanto il mandato d’arresto europeo siano adottati da un pubblico ministero e siano quindi decisioni giudiziarie, il doppio livello di tutela dei diritti che deve essere garantito alla persona ricercata presupponga altresì che tali decisioni possano essere sottoposte a un controllo giurisdizionale nello Stato membro emittente prima della consegna di detta persona a tale Stato membro.
41. Per rispondere a tale questione, occorre ricordare la giurisprudenza della Corte relativa al doppio livello di tutela dei diritti di cui deve beneficiare nello Stato membro emittente la persona oggetto di un mandato d’arresto europeo.
42. In tale prospettiva, occorre sottolineare che, come la Corte ha già dichiarato, «nel caso di un procedimento riguardante un mandato d’arresto europeo, la garanzia del rispetto dei diritti della persona di cui è richiesta la consegna rientra in primo luogo nella responsabilità dello Stato membro emittente, che si deve presumere rispetti il diritto dell’Unione e, in particolare, i diritti fondamentali riconosciuti da quest’ultimo» (20).
43. Inoltre, secondo giurisprudenza costante, «il sistema del mandato d’arresto europeo comporta una tutela su due livelli dei diritti in materia procedurale e dei diritti fondamentali di cui deve beneficiare la persona ricercata, in quanto alla tutela giudiziaria prevista al primo livello, in sede di adozione di una decisione nazionale, come un mandato d’arresto nazionale, si aggiunge quella che deve essere garantita al secondo livello, in sede di emissione del mandato d’arresto europeo, la quale può eventualmente intervenire in tempi brevi, dopo l’adozione della suddetta decisione giudiziaria nazionale» (21).
44. Pertanto, secondo la Corte, «nel caso di una misura che, come l’emissione di un mandato d’arresto europeo, è idonea a ledere il diritto alla libertà della persona interessata, la suddetta tutela implica che venga adottata, quanto meno a uno dei due livelli della stessa, una decisione conforme ai requisiti inerenti alla tutela giurisdizionale effettiva» (22).
45. Ne consegue che, «qualora il diritto dello Stato membro emittente attribuisca la competenza a emettere un mandato d’arresto europeo a un’autorità che, pur partecipando all’amministrazione della giustizia di tale Stato membro, non sia un giudice o un organo giurisdizionale, la decisione giudiziaria nazionale, come un mandato d’arresto nazionale, su cui s’innesta il mandato d’arresto europeo deve in sé rispettare siffatti requisiti» (23).
46. Secondo la Corte, «[i]l rispetto di tali requisiti consente quindi di garantire all’autorità giudiziaria dell’esecuzione che la decisione di emettere un mandato d’arresto europeo ai fini dell’esercizio di un’azione penale si basa su un procedimento nazionale soggetto a controllo giurisdizionale, e che la persona nei cui confronti è stato emesso tale mandato d’arresto nazionale ha beneficiato di tutte le garanzie proprie all’adozione di questo tipo di decisioni, in particolare di quelle risultanti dai diritti fondamentali e dai fondamentali principi giuridici menzionati all’articolo 1, paragrafo 3, della decisione quadro 2002/584» (24).
47. Da tale giurisprudenza deriva quindi che, in un sistema processuale che attribuisce al pubblico ministero la competenza ad emettere un mandato d’arresto europeo, il primo livello di tutela richiede la previa adozione di una decisione giudiziaria nazionale, quale un mandato d’arresto nazionale, che deve essere soggetta a un controllo giurisdizionale.
48. Inoltre, «il secondo livello di tutela dei diritti della persona interessata presuppone che l’autorità giudiziaria emittente verifichi il rispetto delle condizioni necessarie all’emissione di un mandato d’arresto europeo ed esamini in maniera obiettiva, tenendo conto di tutti gli elementi a carico e a discarico, e senza essere esposta al rischio di essere soggetta a istruzioni esterne, in particolare provenienti dal potere esecutivo, se detta emissione sia proporzionata» (25).
49. Peraltro, occorre ricordare che, «quando il diritto dello Stato membro emittente attribuisce la competenza a emettere un mandato d’arresto europeo a un’autorità che, pur partecipando all’amministrazione della giustizia di tale Stato membro, non è essa stessa un organo giurisdizionale, la decisione di emettere un simile mandato d’arresto e, in particolare, la proporzionalità di una decisione del genere devono poter formare oggetto, in detto Stato membro, di un ricorso giurisdizionale che soddisfi pienamente i requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva» (26).
50. Secondo la Corte, «[u]n simile ricorso contro la decisione di emettere un mandato d’arresto europeo ai fini dell’esercizio di un’azione penale adottata da un’autorità che, pur partecipando all’amministrazione della giustizia e godendo dell’indipendenza dal potere esecutivo richiesta, non costituisce un organo giurisdizionale, mira a garantire che il sindacato giurisdizionale di detta decisione e delle condizioni necessarie all’emissione di tale mandato e, in particolare, della sua proporzionalità rispetti i requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva» (27).
51. Spetta, pertanto, agli Stati membri «provvedere affinché i loro ordinamenti giuridici garantiscano in modo effettivo il livello di tutela giurisdizionale richiesto dalla decisione quadro 2002/584, come interpretata dalla giurisprudenza della Corte, mediante mezzi di ricorso da essi attuati e che possono differire da un sistema all’altro» (28).
52. In tale contesto, «l’istituzione di un diritto di ricorso distinto contro la decisione di emettere un mandato d’arresto europeo adottata da un’autorità giudiziaria diversa da un organo giurisdizionale costituisce solo una possibilità al riguardo» (29).
53. Inoltre, la Corte ha ammesso che «la presenza, nell’ordinamento giuridico nazionale, di norme procedurali in base alle quali le condizioni per l’emissione di un mandato d’arresto europeo e, in particolare, la sua proporzionalità possono essere oggetto di un sindacato giurisdizionale nello Stato membro emittente, prima o in concomitanza con la sua adozione, ma anche successivamente, risponde all’esigenza di una tutela giurisdizionale effettiva» (30).
54. Tale giurisprudenza dimostra una certa flessibilità della Corte, rispettosa dell’autonomia procedurale degli Stati membri (31), quanto alle modalità del controllo giurisdizionale che deve essere effettuato nello Stato membro emittente e quanto al momento in cui un siffatto controllo può avvenire.
55. Inoltre, da tale giurisprudenza risulta che, affinché il doppio livello di tutela dei diritti della persona oggetto di un mandato d’arresto europeo sia realizzato, non è sufficiente che «l’intera procedura di consegna tra Stati membri prevista dalla decisione quadro [2002/584] sia esercitata sotto il controllo giudiziario» (32). Infatti, qualora il mandato d’arresto europeo sia emesso da un’autorità che, pur partecipando all’amministrazione della giustizia penale dello Stato membro emittente, non è un organo giurisdizionale, il procedimento nazionale che porta all’adozione di un siffatto mandato d’arresto deve poter essere sottoposto ad un controllo giurisdizionale.
56. La causa in esame invita la Corte a precisare il momento nel quale tale controllo giurisdizionale deve intervenire affinché possa ritenersi che la tutela giurisdizionale abbia un carattere effettivo.
57. Osservo che, nel diritto bulgaro, né la decisione nazionale adottata dal pubblico ministero sulla base dell’articolo 64, paragrafo 2, del NPK né la decisione del medesimo pubblico ministero di emettere un mandato d’arresto europeo possono essere oggetto di ricorso dinanzi a un giudice. Inoltre, dalla causa che ha dato luogo alla sentenza MM risulta un’incertezza quanto all’esistenza stessa di una possibilità, ai sensi del diritto bulgaro, per il giudice dinanzi al quale viene presentata la persona oggetto di un mandato d’arresto europeo, una volta effettuata la consegna di quest’ultima, di controllare in via incidentale le condizioni per l’emissione di tale mandato d’arresto.
58. Supponendo, tuttavia, che una siffatta possibilità di controllo giurisdizionale in via incidentale esista effettivamente nel diritto bulgaro, il governo bulgaro e la Commissione europea sostengono, basandosi in particolare sugli insegnamenti tratti dalle sentenze Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg e Openbaar Ministerie (Procuratori di Lione e di Tours) e Openbaar Ministerie (Procura, Svezia), che il procedimento nazionale che porta all’emissione di un mandato d’arresto europeo è conforme al doppio livello di tutela dei diritti della persona ricercata, quale richiesto dalla Corte, poiché, una volta effettuata la consegna di tale persona, quest’ultima deve essere presentata entro un breve termine dinanzi al giudice competente, nello Stato membro emittente, a decidere se porre fine alla sua custodia cautelare o, al contrario, prolungare quest’ultima. Pertanto, secondo il governo bulgaro e la Commissione, l’esistenza nell’ordinamento giuridico bulgaro di una possibilità di controllo giurisdizionale delle condizioni per l’emissione del mandato d’arresto europeo dopo la consegna della persona ricercata è sufficiente per ritenere che il procedimento relativo all’emissione di un mandato d’arresto europeo da parte di un pubblico ministero durante la fase preliminare del procedimento penale soddisfi i requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva.
59. Ritengo tuttavia, al pari di quanto sostiene in sostanza PI, che l’esistenza nello Stato membro emittente di un controllo giurisdizionale sul procedimento nazionale che porta all’emissione di un mandato d’arresto europeo che possa essere effettuato soltanto dopo la consegna a tale Stato membro della persona interessata non soddisfi i requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva, come definiti dalla Corte e quali risultano da un’interpretazione della decisione quadro 2002/584 alla luce degli articoli 6 e 47 della Carta.
60. A mio avviso, la flessibilità che la Corte ha mostrato finora nell’esame della questione se i requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale fossero soddisfatti nei sistemi processuali sottoposti alla sua valutazione non dovrebbe arrivare fino al punto di ammettere la conformità a tali requisiti di un sistema nel quale l’unica tutela giurisdizionale nello Stato membro emittente di cui può beneficiare una persona oggetto di un mandato d’arresto europeo possa essere garantita soltanto dopo la consegna di tale persona a detto Stato.
61. Poiché la garanzia del rispetto dei diritti della persona di cui è richiesta la consegna rientra in primo luogo, come ho affermato in precedenza, nella responsabilità dello Stato membro emittente, ritengo che, affinché la tutela giurisdizionale della persona oggetto di un mandato d’arresto europeo sia pienamente effettiva, quest’ultima debba poter beneficiare di una siffatta tutela prima della sua consegna a tale Stato membro, quanto meno ad uno dei due livelli di tutela richiesti dalla giurisprudenza della Corte.
62. Contrariamente a quanto sostengono il governo bulgaro e la Commissione, non ritengo che dalle sentenze Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg e Openbaar Ministerie (Procuratori di Lione e di Tours) e Openbaar Ministerie (Procura, Svezia) si possa dedurre che un procedimento nazionale come quello di cui trattasi nel procedimento principale rispetti i requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva.
63. Infatti, la Corte, in ciascuna di tali sentenze, ha effettuato un esame globale della normativa nazionale interessata, e ciò ai due livelli di protezione di cui deve beneficiare una persona oggetto di un mandato d’arresto europeo, al fine di verificare se tale normativa nazionale rispettasse i requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva.
64. In tal senso, nella sentenza Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg e Openbaar Ministerie (Procuratori di Lione e di Tours), la Corte ha osservato che «l’emissione di un mandato d’arresto europeo ai fini dell’esercizio di un’azione penale deriva necessariamente, nell’ordinamento giuridico francese, da un mandato d’arresto nazionale spiccato da un giudice, di solito il giudice istruttore» (33). Inoltre, la Corte ha tenuto conto del fatto che, «quando un mandato d’arresto europeo ai fini dell’esercizio di un’azione penale è emesso dal pubblico ministero, il giudice che ha spiccato il mandato d’arresto nazionale in base al quale il mandato d’arresto europeo è stato emesso domanda contestualmente al pubblico ministero di emettere un mandato d’arresto europeo e compie una valutazione delle condizioni necessarie per l’emissione di un siffatto mandato d’arresto europeo e in particolare della sua proporzionalità» (34).
65. Peraltro, la Corte ha preso in considerazione l’esistenza, nell’ordinamento giuridico francese, di un’azione di nullità basata sull’articolo 170 del codice di procedura penale, che può essere esperita avverso la decisione del pubblico ministero di emettere un mandato d’arresto europeo, e ciò dopo la consegna della persona ricercata e la sua comparizione dinanzi al giudice istruttore qualora il mandato d’arresto europeo sia emesso nei confronti di una persona che non è ancora parte del procedimento (35).
66. Da tali elementi, la Corte ha dedotto che «[l]’esistenza, nell’ordinamento giuridico francese, di siffatte norme procedurali rende così evidente che la proporzionalità della decisione del pubblico ministero di emettere un mandato d’arresto europeo può essere oggetto di un sindacato giurisdizionale preliminare, addirittura quasi contemporaneo alla sua emissione, e, in ogni caso, dopo l’emissione del mandato d’arresto europeo, potendo tale esame pertanto avvenire, a seconda dei casi, prima o dopo la consegna effettiva della persona ricercata» (36).
67. Essa ne ha tratto la conclusione che un siffatto sistema soddisfaceva, pertanto, i requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva (37).
68. Come rivela la tesi sostenuta dal governo bulgaro e dalla Commissione, tale sentenza ha potuto essere interpretata nel senso che, affinché un procedimento nazionale che prevede l’emissione di un mandato d’arresto europeo da parte di un pubblico ministero soddisfi i requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva, sarebbe sufficiente che le condizioni per l’emissione di un siffatto mandato d’arresto possano essere oggetto di un sindacato giurisdizionale nello Stato membro emittente dopo la consegna della persona ricercata.
69. Non condivido tale lettura della sentenza Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg e Openbaar Ministerie (Procuratori di Lione e di Tours). Infatti, a mio avviso, la Corte ha effettuato una valutazione globale dei due livelli di tutela offerti dalla normativa francese e ha preso in considerazione il fatto che le condizioni per l’emissione di un mandato d’arresto europeo da parte del pubblico ministero potevano essere oggetto di un sindacato giurisdizionale prima della consegna, e ciò fin dal primo livello di tutela, in quanto, in tale normativa, il mandato d’arresto europeo si basa su un mandato d’arresto nazionale emesso da un giudice, il quale, per di più, effettua una valutazione delle condizioni necessarie all’emissione di un mandato d’arresto europeo e, in particolare, della sua proporzionalità.
70. Pertanto, non sono convinto che, per giungere alla conclusione secondo la quale il sistema processuale francese soddisfa i requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva, la Corte si sia accontentata dell’esistenza nel diritto francese di un ricorso giurisdizionale che, qualora la persona ricercata non sia ancora parte del procedimento, può essere esercitato soltanto dopo la consegna di tale persona. Infatti, la constatazione secondo cui il procedimento nazionale che porta all’adozione di un mandato d’arresto nazionale che serve da fondamento all’emissione di un mandato d’arresto europeo è soggetto in tutti i casi ad un sindacato giurisdizionale nello Stato membro emittente prima della consegna è stata, a mio avviso, determinante (38).
71. A mio avviso, tale opinione trova conferma nella sentenza Openbaar Ministerie (Procura, Svezia), nella quale la Corte ha risposto alla questione se la decisione quadro 2002/584 debba essere interpretata nel senso che, nel caso in cui la competenza a emettere un mandato d’arresto europeo ai fini dell’esercizio di un’azione penale sia attribuita a un’autorità che, pur partecipando all’amministrazione della giustizia di tale Stato membro, non sia essa stessa un organo giurisdizionale, i requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva risultano soddisfatti se, prima dell’effettiva decisione di tale autorità di emettere un mandato d’arresto europeo, un giudice abbia valutato le condizioni per l’emissione dello stesso e, in particolare, la sua proporzionalità.
72. Per rispondere in senso affermativo a tale questione, la Corte, anche in quel caso, ha effettuato una valutazione globale dei due livelli di tutela offerti dalla normativa svedese al fine di verificare se quest’ultima soddisfacesse i requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva.
73. Infatti, la Corte ha osservato che «l’emissione di un mandato d’arresto europeo ai fini dell’esercizio di un’azione penale deriva necessariamente, nell’ordinamento giuridico svedese, da una decisione che dispone la custodia cautelare della persona interessata, la quale è adottata da un organo giurisdizionale» (39), con la precisazione che, «al fine di accertare la necessità di disporre la custodia cautelare, il giudice competente è tenuto del pari a valutare la proporzionalità di altre possibili misure, quali l’emissione di un mandato d’arresto europeo» (40). Dalle informazioni a sua disposizione, la Corte ha dedotto che «l’esame della proporzionalità che tale giudice sarà tenuto a effettuare nell’ambito della valutazione della necessità di disporre la custodia cautelare verterà altresì sull’emissione di un mandato d’arresto europeo» (41).
74. Inoltre, la Corte ha preso in considerazione il fatto che «la persona ricercata sulla base di un mandato d’arresto europeo ha il diritto di interporre appello avverso la decisione che dispone la sua custodia cautelare, senza limiti di tempo, anche dopo l’emissione del mandato d’arresto europeo e dopo il suo arresto nello Stato membro di esecuzione. Se la decisione che dispone la custodia cautelare impugnata è annullata, l’invalidazione del mandato d’arresto europeo è automatica, in quanto la sua emissione è basata sull’esistenza di tale decisione» (42).
75. Dall’insieme di tali elementi, la Corte ha dedotto che «[l]a presenza, nell’ordinamento giuridico svedese, di simili norme procedurali permette di constatare che, anche in assenza di un mezzo di ricorso distinto contro la decisione del pubblico ministero di emettere un mandato d’arresto europeo, le condizioni per la sua emissione e, in particolare, la sua proporzionalità possono essere oggetto di un sindacato giurisdizionale nello Stato membro emittente, prima o in concomitanza con la sua adozione, ma anche successivamente» (43). Pertanto, secondo la Corte, «[u]n sistema del genere risponde (...) all’esigenza di una tutela giurisdizionale effettiva» (44).
76. Occorre sottolineare che, nei sistemi processuali esaminati dalla Corte nelle sentenze Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg e Openbaar Ministerie (Procuratori di Lione e di Tours) e Openbaar Ministerie (Procura, Svezia), il mandato d’arresto europeo emesso da un pubblico ministero si fondava su una decisione giudiziaria nazionale che soddisfaceva i requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva. Infatti, in ciascuno di tali sistemi, tale decisione giudiziaria nazionale era adottata da un giudice o da un organo giurisdizionale.
77. Inoltre, in ciascun caso, la Corte ha posto l’accento sul fatto che il giudice o l’organo giurisdizionale che adottava la decisione nazionale sulla quale si innestava il mandato d’arresto europeo effettuava una valutazione delle condizioni necessarie all’emissione di tale mandato d’arresto e, in particolare, della sua proporzionalità.
78. Di conseguenza, dalle sentenze Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg e Openbaar Ministerie (Procuratori di Lione e di Tours) e Openbaar Ministerie (Procura, Svezia) risulta, a mio avviso, che, se è vero che la Corte accetta che i requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva possano essere considerati soddisfatti qualora non esista un mezzo di ricorso distinto avverso la decisione del pubblico ministero di emettere un mandato d’arresto europeo o qualora la decisione del pubblico ministero di emettere un mandato d’arresto europeo possa essere oggetto di un ricorso giurisdizionale soltanto dopo la consegna della persona ricercata, ciò è però a condizione che il sistema processuale dello Stato membro emittente istituisca un procedimento nazionale relativo all’emissione di mandati d’arresto europei che sia soggetto, in ogni caso, ad un controllo giurisdizionale prima della consegna della persona ricercata, almeno al primo livello di tutela richiesto dalla giurisprudenza della Corte. È tenendo debitamente conto della necessaria anteriorità di tale controllo giurisdizionale rispetto alla consegna che occorre, a mio avviso, interpretare la formula utilizzata dalla Corte, secondo la quale la tutela su due livelli dei diritti in materia procedurale e dei diritti fondamentali di cui deve beneficiare la persona ricercata «implica che venga adottata, quanto meno a uno dei due livelli della stessa, una decisione conforme ai requisiti inerenti alla tutela giurisdizionale effettiva» (45).
79. In definitiva, il fatto che una tutela giurisdizionale sia possibile nel sistema processuale dello Stato membro emittente dopo la consegna a quest’ultimo della persona ricercata non dispensa tale Stato membro dal prevedere un controllo giurisdizionale, a seconda dei casi, del mandato d’arresto europeo o della decisione nazionale sulla quale esso si innesta, che possa essere esercitato prima di tale consegna.
80. Come richiesto dalla giurisprudenza della Corte, l’autorità giudiziaria dell’esecuzione ha in tal modo la garanzia che «la decisione di emettere un mandato d’arresto europeo ai fini dell’esercizio di un’azione penale si basa su un procedimento nazionale soggetto a controllo giurisdizionale, e che la persona nei cui confronti è stato emesso tale mandato d’arresto nazionale ha beneficiato di tutte le garanzie proprie all’adozione di questo tipo di decisioni, in particolare di quelle risultanti dai diritti fondamentali e dai fondamentali principi giuridici menzionati all’articolo 1, paragrafo 3, della decisione quadro 2002/584» (46).
81. Alla luce delle caratteristiche del procedimento bulgaro, l’autorità giudiziaria chiamata ad eseguire un mandato d’arresto europeo emesso da un pubblico ministero bulgaro non dispone della suddetta garanzia, poiché né la decisione giudiziaria nazionale su cui si fonda tale mandato d’arresto europeo né quest’ultimo possono essere oggetto di un controllo giurisdizionale nello Stato membro emittente prima della consegna della persona interessata a tale Stato membro.
82. Sebbene non sia escluso che, in un sistema processuale in forza del quale la persona sottoposta al procedimento deve essere presentata entro breve termine dinanzi al giudice competente a decidere del suo eventuale collocamento in custodia cautelare, il controllo in via incidentale del mandato d’arresto europeo emesso dal pubblico ministero che potrebbe essere effettuato da tale giudice dopo la consegna possa soddisfare i requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva, ciò avverrebbe tuttavia a condizione che il procedimento nazionale che ha portato all’emissione di un siffatto mandato d’arresto abbia potuto essere sottoposto a un controllo giurisdizionale prima della consegna della persona interessata.
83. Pertanto, a mio avviso, dalla giurisprudenza della Corte non si può dedurre che, in un sistema processuale nel quale tanto il mandato d’arresto europeo quanto il mandato d’arresto nazionale sul quale esso si innesta sono emessi da un’autorità che non è un giudice o un organo giurisdizionale, sia sufficiente che siffatte decisioni possano essere oggetto di un controllo giurisdizionale in via incidentale nello Stato membro emittente dopo la consegna a tale Stato membro della persona interessata per ritenere che un simile sistema soddisfi i requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva.
84. A mio parere, un’interpretazione della decisione quadro 2002/584 alla luce degli articoli 6 e 47 della Carta depone in tal senso.
85. Invero, tenuto conto delle conseguenze che l’adozione di un mandato d’arresto nazionale, e poi l’emissione di un mandato d’arresto europeo, sono in grado di produrre sul diritto alla libertà della persona ricercata, quale garantito dall’articolo 6 della Carta, mi sembra essenziale che il procedimento nazionale che porta a tali misure possa essere sottoposto a un controllo giurisdizionale prima della consegna di tale persona, almeno al primo livello di tutela, vale a dire per quanto riguarda il mandato d’arresto nazionale che serve da fondamento all’emissione del mandato d’arresto europeo.
86. Occorre ricordare che il principio del mutuo riconoscimento su cui si fonda il sistema del mandato d’arresto europeo si basa sulla fiducia reciproca tra gli Stati membri quanto al fatto che i loro rispettivi ordinamenti giuridici nazionali sono in grado di fornire una tutela equivalente ed effettiva dei diritti fondamentali, riconosciuti a livello dell’Unione, in particolare nella Carta (47).
87. Va altresì ricordato che l’articolo 1, paragrafo 3, della decisione quadro 2002/584 prevede espressamente che l’obbligo di rispettare i diritti fondamentali e i fondamentali principi giuridici sanciti dall’articolo 6 TUE e contenuti nella Carta – obbligo che riguarda inoltre tutti gli Stati membri, e in particolare sia lo Stato membro emittente sia quello dell’esecuzione – non può essere modificato per effetto di detta decisione (48).
88. Pertanto, la decisione quadro 2002/584 deve essere interpretata in conformità con l’articolo 6 della Carta, il quale prevede che ogni persona ha diritto alla libertà e alla sicurezza (49).
89. Occorre inoltre rilevare che, come la Corte ha dichiarato nella sua sentenza del 30 maggio 2013, F (50), come accade nelle procedure di estradizione, nella procedura di consegna istituita da tale decisione quadro il diritto a un ricorso effettivo, enunciato all’articolo 13 della CEDU e all’articolo 47 della Carta, riveste un’importanza particolare (51).
90. Inoltre, dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo relativa all’articolo 5, paragrafo 1, lettera f), della CEDU sui procedimenti di estradizione risulta che solo lo svolgimento di un procedimento di questo tipo giustifica la privazione della libertà basata su tale articolo (52). Peraltro, l’articolo 5, paragrafo 3, della CEDU prevede che «[o]gni persona arrestata o detenuta, conformemente alle condizioni previste dal paragrafo 1 c) del presente articolo, deve essere tradotta al più presto dinanzi a un giudice o a un altro magistrato autorizzato dalla legge a esercitare funzioni giudiziarie» (53). Infine, ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, della CEDU, ogni persona arrestata o detenuta ha il diritto di far verificare dal giudice il rispetto dei requisiti procedurali e sostanziali necessari alla «regolarità», ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, della CEDU, della privazione della sua libertà (54).
91. Secondo la tesi sostenuta dalla Commissione, si dovrebbe ritenere che tali garanzie siano soddisfatte nel caso di specie in quanto, in forza del diritto bulgaro, la persona oggetto di un mandato d’arresto europeo deve essere presentata entro un breve termine dinanzi a un giudice dello Stato membro emittente dopo la sua consegna a quest’ultimo.
92. È vero che, se si esamina la situazione unicamente da un punto di vista nazionale, la persona oggetto di una decisione adottata dal pubblico ministero sulla base dell’articolo 64, paragrafo 2, del NPK deve essere presentata entro un breve termine dinanzi al tribunale, che dovrà decidere se mantenerla o meno in detenzione in attesa del processo.
93. Tuttavia, quando a tale decisione nazionale si aggiunge un mandato d’arresto europeo, la prospettiva è diversa. Infatti, in una situazione del genere, il controllo giurisdizionale nello Stato membro emittente al quale devono essere sottoposte siffatte decisioni adottate da un pubblico ministero, in quanto esse sono idonee a ledere il diritto alla libertà garantito dall’articolo 6 della Carta, è necessariamente rinviato ad una fase successiva alla consegna della persona interessata a tale Stato membro.
94. Orbene, poiché, a causa del meccanismo stesso di cooperazione tra autorità giudiziarie costituito dal mandato d’arresto europeo, che richiede un certo tempo per completare il procedimento relativo all’esecuzione di quest’ultimo, la persona ricercata non può essere presentata entro breve termine dinanzi a un giudice dello Stato membro emittente e poiché il procedimento relativo all’esecuzione di un mandato d’arresto europeo può comportare, alle condizioni previste dall’articolo 12 della decisione quadro 2002/584, la detenzione di tale persona nello Stato membro di esecuzione per un periodo che può essere lungo, ritengo che sia indispensabile garantire, a titolo di requisito minimo, che la decisione nazionale che dispone la ricerca e l’arresto di una persona, e persino la detenzione di quest’ultima come nel caso di specie, e che è alla base dell’emissione di un mandato d’arresto europeo da parte di un pubblico ministero, sia soggetta ad un controllo giurisdizionale nella fase della sua adozione o, quanto meno, che essa possa essere contestata con un ricorso esperibile da tale persona dinanzi a un giudice dello Stato membro emittente fin dal suo arresto nello Stato membro di esecuzione.
95. Qualora un mandato d’arresto nazionale sia adottato da un pubblico ministero, come nel sistema processuale bulgaro nella fase preliminare del procedimento penale, la persona ricercata dovrebbe quindi poter adire, fin dal suo arresto nello Stato membro di esecuzione, un giudice dello Stato membro emittente affinché quest’ultimo possa pronunciarsi sulla legittimità del suo arresto e della sua detenzione ai sensi del diritto di tale Stato membro, al pari di quanto sarebbe avvenuto se detta persona fosse stata presentata dinanzi a un giudice entro il termine massimo di 72 ore previsto in caso di mandato d’arresto nazionale emesso dal pubblico ministero a norma dell’articolo 64, paragrafo 2, del NPK. In caso contrario, un intero aspetto della legittimità dell’arresto e della detenzione della persona interessata sfuggirebbe a qualsiasi controllo giurisdizionale prima della consegna di quest’ultima allo Stato membro emittente, poiché l’autorità giudiziaria dell’esecuzione non è competente a statuire su tale aspetto.
96. In ogni caso, il procedimento nazionale che porta all’emissione di un mandato d’arresto europeo dovrebbe sempre poter essere sottoposto, almeno ad uno dei due livelli di tutela dei diritti della persona ricercata, a un controllo giurisdizionale prima della consegna di quest’ultima allo Stato membro emittente, vale a dire prima che il mandato d’arresto europeo abbia esaurito la maggior parte dei suoi effetti giuridici (55).
97. Aggiungo che l’esistenza di garanzie procedurali previste dal diritto derivato dell’Unione dovrebbe, a mio avviso, andare di pari passo con la garanzia secondo la quale ciascun sistema processuale dovrebbe prevedere un controllo giurisdizionale del procedimento nazionale che porta all’emissione di un mandato d’arresto europeo che possa essere effettuato prima della consegna della persona interessata.
98. Osservo, a tale riguardo, che la Corte ha precisato che «la decisione quadro 2002/584 si inserisce in un sistema globale di garanzie relative alla tutela giurisdizionale effettiva previste da altre normative dell’Unione, adottate nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale, che contribuiscono a facilitare alla persona ricercata sulla base di un mandato d’arresto europeo l’esercizio dei suoi diritti, ancor prima della sua consegna allo Stato membro emittente» (56).
99. In particolare, l’articolo 10 della direttiva 2013/48/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2013, relativa al diritto di avvalersi di un difensore nel procedimento penale e nel procedimento di esecuzione del mandato d’arresto europeo, al diritto di informare un terzo al momento della privazione della libertà personale e al diritto delle persone private della libertà personale di comunicare con terzi e con le autorità consolari (57), impone all’autorità competente dello Stato membro di esecuzione di informare senza indebito ritardo le persone ricercate, dopo la privazione della libertà personale, del fatto che esse hanno il diritto di nominare un difensore nello Stato membro emittente (58).
100. A termini dell’articolo 10, paragrafo 4, della direttiva 2013/48, «[i]l ruolo del difensore nello Stato membro di emissione consiste nell’assistere il difensore nello Stato membro di esecuzione fornendogli informazioni e consulenza ai fini dell’effettivo esercizio dei diritti delle persone ricercate di cui alla decisione quadro [2002/584]». A mio avviso, il ruolo dell’avvocato, in tal modo definito, include la fornitura di informazioni relative ai mezzi di ricorso eventualmente disponibili nello Stato membro emittente al fine di far controllare da un giudice di tale Stato membro il rispetto delle condizioni relative all’emissione di un mandato d’arresto europeo, nonché la conformità al diritto nazionale della decisione nazionale sulla quale si innesta tale mandato d’arresto.
101. Pertanto, l’effetto utile di dette disposizioni implica, a mio avviso, che sia possibile per la persona arrestata nello Stato membro di esecuzione contestare dinanzi a un giudice dello Stato membro emittente, prima della sua consegna a quest’ultimo, o il mandato d’arresto europeo o la decisione nazionale sulla quale esso si innesta, qualora nessuna di tali due decisioni sia stata oggetto di un controllo giurisdizionale al momento della sua emissione. Tuttavia, va precisato che, affinché sia rispettata l’esigenza di celerità nell’esecuzione di un mandato d’arresto europeo, la proposizione di un ricorso dinanzi a un giudice dello Stato membro emittente non dovrebbe pregiudicare le condizioni e i termini stabiliti dalla decisione quadro 2002/584 per eseguire un siffatto mandato d’arresto.
102. Dall’insieme di tali considerazioni risulta che il procedimento bulgaro relativo all’emissione di un mandato d’arresto europeo da parte di un pubblico ministero durante la fase preliminare del procedimento penale non soddisfa, a mio avviso, i requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva.
V. Conclusione
103. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alla questione pregiudiziale posta dalla Westminster Magistrates’ Court (Tribunale di Westminster, Regno Unito) nel modo seguente:
La decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri, come modificata dalla decisione quadro 2009/299/GAI del Consiglio, del 26 febbraio 2009, deve essere interpretata nel senso che i requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva di cui deve beneficiare una persona oggetto di un mandato d’arresto europeo emesso ai fini dell’esercizio di un’azione penale non sono soddisfatti qualora, secondo la normativa dello Stato membro emittente, tanto il mandato d’arresto europeo quanto la decisione giudiziaria nazionale sulla quale esso si innesta siano emessi da un’autorità che, pur partecipando all’amministrazione della giustizia penale di tale Stato membro, non è essa stessa un organo giurisdizionale, e che non possano essere oggetto di un controllo giurisdizionale in detto Stato membro prima della consegna della persona interessata.