Věc C‑72/15
PJSC Rosneft Oil Company
proti
Her Majesty’s Treasury a dalším
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court)] [Vrchní soud (Anglie a Wales), oddělení Queen’s Bench (senát)]
„Řízení o předběžné otázce – Společná zahraniční a bezpečnostní politika (SZBP) – Omezující opatření přijatá vzhledem k činnostem Ruska destabilizujícím situaci na Ukrajině – Ustanovení rozhodnutí 2014/512/SZBP a nařízení (EU) č. 833/2014 – Platnost – Pravomoc Soudního dvora – Dohoda o partnerství EU Rusko – Povinnost uvést odůvodnění – Zásada právní jistoty a určitosti použitelného práva (nulla poena sine lege certa) – Přístup na kapitálové trhy – Finanční pomoc – Globální depozitní certifikáty (Global Depositary Receipts) – Odvětví ropy – Žádost o výklad pojmů ‚břidličný‘ a ‚vody hlubší než 150 metrů‘ – Nepřípustnost“
Shrnutí – rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 28. března 2017
1. Předběžné otázky – Posouzení platnosti – Přípustnost – Meze/Omezení – Zjevně irelevantní otázky a hypotetické otázky položené v kontextu, který vylučuje užitečnou odpověď – Otázky, které nemají vztah k předmětu sporu v původním řízení
(Článek 267 SFEU; rozhodnutí Rady 2015/512/SZBP; nařízení Rady č. 833/2014)
2. Předběžné otázky – Posouzení platnosti – Pravomoc Soudního dvora – Akt, který byl přijat na základě ustanovení o SZBP – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci na Ukrajině – Soudní přezkum omezený na kontrolu dodržení článku 40 SEU a na přezkum legality omezujících opatření přijatých vůči fyzickým či právnickým osobám
(Článek 19 odst. 1 SEU, čl. 24 odst. 1 SEU a článek 40 SEU; článek 267 SFEU a čl. 275 druhý pododstavec SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 47; rozhodnutí Rady 2014/512/SZBP a 2014/872/SZBP)
3. Základní práva – Právo na účinnou soudní ochranu – Přezkum legality unijních aktů – Způsoby/podmínky – Ochrana tohoto práva unijním soudem nebo vnitrostátními soudy podle právní povahy napadeného aktu – Možnost použít žalobu na neplatnost nebo žádost o rozhodnutí o předběžné otázce za účelem posouzení platnosti – Přezkum legality rozhodnutí, která stanoví přijetí omezujících opatření vůči fyzickým či právnickým osobám v rámci SZBP
(Článek 19 odst. 1 SEU, čl. 24 odst. 1 druhý pododstavec SEU a článek 29 SEU; čl. 263 čtvrtý pododstavec SFEU, články 267 a 277 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 47)
4. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci na Ukrajině – Zmrazení finančních prostředků některých osob a subjektů vzhledem k situaci na Ukrajině – Platnost omezujících opatření vůči fyzickým či právnickým osobám, která byla přijata rozhodnutím 2014/512/SZBP a nařízením č. 833/2014 – Uložení trestních sankcí uplatnitelných v případě porušení ustanovení nařízení č. 833/2014 – Porušení zásad právní jistoty a určitosti použitelného práva – Neexistence – Podmínky
[Listina základních práv Evropské unie, článek 49; rozhodnutí Rady 2014/512/SZBP, čl. 1 odst. 2 písm. b) až d), a články 3 a 7, příloha III, rozhodnutí Rady 2014/872/SZBP; nařízení Rady č. 833/2014, článek 3, článek 3a, čl. 4 odst. 3, článek 4, čl. 5 odst. 2 písm. b) až d), čl. 3, čl. 8 odst. 1 a článek 11, přílohy II a IV, nařízení č. 1290/2014]
5. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci na Ukrajině – Zmrazení finančních prostředků některých osob a subjektů vzhledem k situaci na Ukrajině – Pojem finanční podpora – Zpracování platby bankou nebo jinou finanční institucí – Vyloučení
[Nařízení Rady č. 833/2014, čl. 4 odst. 3 písm. b), nařízení č. 1290/2014]
6. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci na Ukrajině – Zmrazení finančních prostředků některých osob a subjektů vzhledem k situaci na Ukrajině – Vydávání globálních depozitních certifikátů (Global Depositary Receipts) od 12. září 2014 – Nepřípustnost
(Nařízení Rady č. 833/2014, čl. 5 odst. 2, a nařízení č. 1290/2014)
1. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 49–56)
2. Články 19, 24 a 40 SEU, článek 275 SFEU a článek 47 Listiny základních práv Evropské unie je třeba vykládat v tom smyslu, že Soudní dvůr Evropské unie má pravomoc rozhodovat podle článku 267 SFEU o předběžných otázkách týkajících se platnosti aktu, který byl přijat na základě ustanovení, jež se týkají společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZPB), jako je rozhodnutí Rady 2014/512/SZBP ze dne 31. července 2014 o omezujících opatřeních vzhledem k činnostem Ruska destabilizujícím situaci na Ukrajině, ve znění rozhodnutí Rady 2014/872/SZBP ze dne 4. prosince 2014, jestliže se žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týká kontroly dodržování článku 40 SEU tímto rozhodnutím nebo přezkumu legality omezujících opatření vůči fyzickým či právnickým osobám.
V této souvislosti je třeba zaprvé stran pravomoci Soudního dvora kontrolovat dodržování článku 40 SEU uvést, že ve Smlouvách není stanoven žádný zvláštní způsob provádění takové soudní kontroly. Za těchto podmínek se na tuto kontrolu vztahuje obecná pravomoc, kterou článek 19 SEU přiznává Soudnímu dvoru za účelem zajištění dodržování práva při výkladu a provádění Smluv. Kromě zakotvení této obecné pravomoci se v čl. 19 odst. 3 písm. b) SEU uvádí, že Soudní dvůr rozhoduje na žádost vnitrostátních soudů o předběžných otázkách mimo jiné o platnosti aktů přijatých unijními orgány.
Zadruhé je třeba se zabývat pravomocí Soudního dvora rozhodovat o předběžných otázkách, v nichž se jedná o posouzení platnosti rozhodnutí přijatých v oblasti SZBP, jako je rozhodnutí 2014/512, stanovují-li tato rozhodnutí omezující opatření vůči fyzickým nebo právnickým osobám. Je sice pravda, že článek 47 Listiny nemůže založit pravomoc Soudního dvora, pokud ji Smlouvy vylučují, avšak zásada účinné soudní ochrany znamená, že vyloučení pravomoci Soudního dvora v oblasti SZBP musí být vykládáno restriktivně. Vzhledem k tomu, že řízení, které umožňuje Soudnímu dvoru rozhodovat o předběžné otázce, má v souladu s úlohou, která byla tomuto orgánu přiznána na základě čl. 19 odst. 1 SEU, zajistit dodržování práva při výkladu a uplatňování Smluv, restriktivní výklad pravomoci, kterou přiznává Soudnímu dvoru čl. 275 druhý pododstavec SFEU, na který odkazuje čl. 24 odst. 1 SEU, by byl v rozporu s cíli ustanovení čl. 19 odst. 1 SEU, jakož i se zásadou účinné soudní ochrany (viz obdobně rozsudek ze dne 27. února 2007, Gestoras Pro Amnistía a další v. Rada, C‑354/04 P, EU:C:2007:115, bod 53, rozsudek ze dne 27. února 2007, Segi a další v. Rada, C‑355/04 P, EU:C:2007:116, bod 53, rozsudek ze dne 24. června 2014, Parlament v. Rada, C‑658/11, EU:C:2014:2025, bod 70, rozsudek ze dne 12. listopadu 2015, Elitaliana v. Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, bod 42, a rozsudek ze dne 19. července 2016, H v. Rada a Komise, C‑455/14 P, EU:C:2016:569, bod 40).
Za těchto okolností potud, pokud má Soudní dvůr na základě čl. 24 odst. 1 SEU a čl. 275 druhého pododstavce SFEU věcnou pravomoc rozhodovat o platnosti unijních aktů, a sice zejména v případě omezujících opatření vůči fyzickým a právnickým osobám, byl by výklad posledně uvedeného ustanovení, který by vylučoval možnost soudů členských států obrátit se na Soudní dvůr se žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce ve věci platnosti rozhodnutí Rady, kterými se stanoví přijetí takových opatření, v rozporu se strukturou systému účinné soudní ochrany, který je zakotven Smlouvami. Nezbytná soudržnost systému účinné soudní ochrany totiž podle ustálené judikatury vyžaduje, aby byla pravomoc prohlásit neplatnost aktů unijních orgánů, která byla vznesena u vnitrostátního soudu, vyhrazena v rámci článku 267 SFEU Soudnímu dvoru (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. října 1987, Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, bod 17, a rozsudek ze dne 6. října 2015, Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, bod 62). Ke stejnému závěru je třeba dospět i v případě rozhodnutí v oblasti SZBP, ve vztahu k nimž Smlouvy svěřují Soudnímu dvoru pravomoc přezkumu legality.
(viz body 62, 64, 74–76, 78, výrok 1)
3. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se posouzení platnosti je stejně jako žaloba na neplatnost způsobem přezkumu legality unijních aktů (viz rozsudek ze dne 22. října 1987, Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, bod 16, rozsudek ze dne 21. února 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen a Zuckerfabrik Soest, C‑143/88 a C‑92/89, EU:C:1991:65, bod 18, rozsudek ze dne 6. prosince 2005, ABNA a další, C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 a C‑194/04, EU:C:2005:741, bod 103, a rozsudek ze dne 3. října 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, bod 95).
Tato zásadní vlastnost unijního systému právní ochrany se vztahuje na přezkum legality rozhodnutí, kterými se stanoví přijetí omezujících opatření vůči fyzickým či právnickým osobám v rámci SZBP. Ze Smlouvy o EU ani ze Smlouvy o FEU totiž nevyplývá, že by žaloby na neplatnost podané Tribunálu na základě společných ustanovení článků 256 a 263 představovaly jediný způsob přezkumu legality rozhodnutí, kterými se stanoví přijetí omezujících opatření vůči fyzickým či právnickým osobám, a že by byly vyloučeny mimo jiné žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se posouzení platnosti prvně uvedených rozhodnutí. V této souvislosti čl. 24 odst. 1 druhý pododstavec SEU odkazuje na čl. 275 druhý pododstavec SFEU nikoli proto, aby byl určen druh řízení, v jehož rámci může Soudní dvůr vykonat přezkum legality určitých rozhodnutí, ale za účelem určení druhu rozhodnutí, jejichž legalitu může přezkoumávat Soudní dvůr v rámci veškerých řízení, jejichž předmětem je takový přezkum legality. Přitom vzhledem k tomu, že za uplatňování rozhodnutí, kterým se stanoví omezující opatření vůči fyzickým nebo právnickým osobám, částečně odpovídají členské státy, žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se posouzení platnosti uvedených rozhodnutí plní zásadní funkci pro zajištění účinné právní ochrany, zejména pokud, jak je tomu v původním řízení, je v rámci vnitrostátního soudního řízení zpochybňována jak legalita vnitrostátních opatření, tak i legalita samotného rozhodnutí, jež bylo přijato v oblasti SZPB a je základem vnitrostátních opatření. S ohledem na skutečnost, že členské státy mají povinnost zajistit, aby jejich vnitrostátní politiky byly v souladu s postoji Unie, které jsou přijímány prostřednictvím rozhodnutí Rady na základě článku 29 SEU, se totiž jeví přístup k soudnímu přezkumu uvedených rozhodnutí jako nutný, pokud tato rozhodnutí stanovují přijetí omezujících opatření vůči fyzickým nebo právnickým osobám.
(viz body 68–71)
4. Přezkum druhé otázky neodhalil žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost čl. 1 odst. 2 písm. b) až d), čl. 1 odst. 3, článku 7 a přílohy III rozhodnutí 2014/512, ve znění rozhodnutí 2014/872, nebo článků 3 a 3a, čl. 4 odst. 3 a 4, čl. 5 odst. 2 písm. b) až d), čl. 5 odst. 3 a článku 11, jakož i příloh II a VI nařízení Rady (EU) č. 833/2014 ze dne 31. července 2014 o omezujících opatřeních vzhledem k činnostem Ruska destabilizujícím situaci na Ukrajině, ve znění nařízení Rady (EU) č. 1290/2014 ze dne 4. prosince 2014. Zásady právní jistoty a určitosti použitelného práva (nulla poena sine lege certa) musí být vykládány v tom smyslu, že členskému státu nebrání v tom, aby uložil podle čl. 8 odst. 1 nařízení č. 833/2014, ve znění nařízení č. 1290/2014, trestní sankce, jež musí být uplatněny v případě porušení ustanovení uvedeného nařízení, než Soudní dvůr Evropské unie upřesnil rozsah uvedených ustanovení a souvisejících trestních sankcí.
Zaprvé stran obecné zásady právní jistoty je třeba připomenout, že tato základní zásada unijního práva zejména vyžaduje, aby právní úprava byla jasná a přesná, tak aby jednotlivci mohli jednoznačně rozpoznat svá práva a povinnosti a postupovat podle toho (rozsudek ze dne 10. ledna 2006, IATA a ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, bod 68 a citovaná judikatura). Zadruhé, ohledně zásady určitosti použitelného práva (nulla poena sine lege certa), kterou uvádí předkládající soud, je třeba konstatovat, že tato zásada, jež spadá pod článek 49 Listiny, nadepsaný „Zásady zákonnosti a přiměřenosti trestných činů a trestů“, a která představuje podle judikatury Soudního dvora zvláštní vyjádření obecné zásady právní jistoty (viz rozsudek ze dne 3. června 2008, Intertanko a další, C‑308/06, EU:C:2008:312, bod 70), zejména požaduje, aby zákon jasně definoval protiprávní jednání a tresty, které za ně lze uložit. Tato podmínka je splněna, pokud procesní subjekt má možnost se ze znění příslušného ustanovení – a v případě potřeby z výkladu, který k němu podaly soudy – dozvědět, jaká konání a opomenutí zakládají jeho trestněprávní odpovědnost (rozsudek ze dne 3. května 2007, Advocaten voor de Wereld, C‑303/05, EU:C:2007:261, bod 50). Kromě toho z judikatury Soudního dvora vyplývá, že zásada určitosti použitelného práva nemůže být vykládána tak, že zakazuje postupné vyjasňování pravidel trestní odpovědnosti prostřednictvím soudních výkladů za podmínky, že tyto výklady jsou důvodně předvídatelné (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. června 2005, Dansk Rørindustri a další v. Komise, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P až C‑208/02 P a C‑213/02 P, EU:C:2005:408, body 217 a 218).
(viz body 161, 162, 167, výrok 2)
5. Výraz „finanční pomoc“, který je uveden v čl. 4 odst. 3 písm. b) nařízení č. 833/2014, ve znění nařízení č. 1290/2014, musí být vykládán v tom smyslu, že nezahrnuje zpracování plateb jako takové bankou nebo jinou finanční institucí.
Kontextuální výklad čl. 4 odst. 3 písm. b) nařízení č. 833/2014 dokládá, jak mimo jiné tvrdí německá vláda v písemném vyjádření, že unijní normotvůrce měl použitím výrazu „finanční pomoc“ na mysli úkony srovnatelné s dotacemi, půjčkami a pojištěním vývozního úvěru. Přitom zatímco tyto úkony vyžadují použití vlastních finančních prostředků dotčené finanční instituce, platební služby poskytuje tato instituce jakožto zprostředkovatel, který poskytuje finanční prostředky příkazce určenému příjemci, aniž to obnáší využití vlastních finančních prostředků uvedené instituce. Za těchto okolností nelze čl. 4 odst. 3 nařízení č. 833/2014 vykládat v tom smyslu, že finančním institucím ukládá povinnost získat pro tuto transakci vedle povolení, které je vyžadováno podle článku 3 nařízení č. 833/2014, dodatečné povolení pro zpracování veškerých plateb, které souvisí s transakcí, jejímž předmětem je prodej, dodávky, převod nebo vývoz výrobků, uvedených na seznamu v příloze II tohoto nařízení, do Ruska, konstatují-li tyto instituce, že platba, o jejíž zpracování bylo požádáno, představuje úplné nebo částečné protiplnění takové transakce. Mimo jiné vzhledem ke skutečnosti, že cílem čl. 4 odst. 3 písm. b) uvedeného nařízení není stanovit zmrazení majetku ani omezení v oblasti převodů finančních prostředků, je totiž třeba mít za to, že pokud by unijní normotvůrce chtěl, aby se na zpracování veškerých bankovních převodů, které souvisí s výrobky uvedenými v příloze II nařízení č. 833/2014, vztahovala žádost o dodatečné povolení vedle povolení, které je pro takovou transakci, jaká je uvedena v předchozím bodě tohoto rozsudku, vyžadováno podle článku 3 nařízení č. 833/2014, použil by pro stanovení takové povinnosti a jejího rozsahu jiné pojmy než „finanční pomoc“. Konečně, je-li účelem nařízení č. 833/2014 zvýšení nákladů na akce Ruské federace týkající se Ukrajiny, je třeba konstatovat, že čl. 4 odst. 3 písm. b) sleduje tento cíl konzistentním způsobem tím, že stanoví omezení finanční pomoci pro vývoz výrobků určených ropnému odvětví do Ruska, a přitom nepodmiňuje zpracování plateb jako takové udělením předchozího povolení. Předchozím výkladem není dotčen zákaz veškerého zpracování plateb, které souvisí s obchodní transakcí, která je sama o sobě zakázána podle čl. 3 odst. 5 nařízení č. 833/2014.
(viz body 179–183, výrok 3)
6. Článek 5 odst. 2 nařízení č. 833/2014, ve znění nařízení č. 1290/2014, musí být vykládán v tom smyslu, že zakazuje počínaje dnem 12. září 2014 vydávání globálních depozitních certifikátů (Global Depository Receipts) na základě depozitní smlouvy uzavřené s některým ze subjektů uvedených v příloze VI nařízení č. 833/2014, ve znění nařízení č. 1290/2014, a to i tehdy, pokud jsou tyto certifikáty odvozeny z akcií jednoho z těchto subjektů, které byly vydané před tímto datem.
(viz výrok 3)