Asia C-72/15

PJSC Rosneft Oil Company

vastaan

Her Majesty’s Treasury ym.

(Ennakkoratkaisupyyntö – High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court))

Ennakkoratkaisupyyntö – Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka (YUTP) – Ukrainan tilannetta epävakauttavien Venäjän toimien johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet – Päätöksen 2014/512/YUTP ja asetuksen (EU) N:o 833/2014 säännökset – Pätevyys – Unionin tuomioistuimen toimivalta – EU:n ja Venäjän välinen kumppanuussopimus – Perusteluvelvollisuus – Oikeusvarmuuden periaate ja nulla poena sine lege certa -periaate – Pääomamarkkinoille pääsy – Rahoitustuki – Maailmanlaajuiset talletustodistukset (Global Depositary Receipts) – Öljyala – Käsitteiden ”liuskekivi” ja ”vesialueilla yli 150 metrin syvyydessä” tulkintaa koskeva pyyntö – Tutkimatta jättäminen

Tiivistelmä – Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 28.3.2017

1.        Ennakkoratkaisukysymykset – Pätevyyden arviointi – Tutkittavaksi ottaminen – Rajat – Kysymykset, joilla ei ilmiselvästi ole merkitystä, ja hypoteettiset kysymykset, joihin ei voida antaa hyödyllistä vastausta – Kysymykset, joilla ei ole yhteyttä pääasian oikeudenkäynnin kohteeseen

(SEUT 267 artikla; neuvoston päätös 2015/512/YUTP; neuvoston asetus N:o 833/2014

2.        Ennakkoratkaisukysymykset – Pätevyyden arviointi – Unionin tuomioistuimen toimivalta – YUTP:aa koskevien määräysten perusteella annettu toimi – Ukrainan tilanteen johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet – SEU 40 artiklan noudattamisen valvontaan sekä luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin kohdistettujen rajoittavien toimenpiteiden laillisuuden valvontaan rajoittuva tuomioistuinvalvonta

(SEU 19 artiklan 1 kohta; SEU 24 artiklan 1 kohta ja SEU 40 artikla; SEUT 267 artikla ja SEUT 275 artiklan toinen kohta; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla; neuvoston päätökset 2014/512/YUTP ja 2014/872/YUTP)

3.        Perusoikeudet – Oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan – Unionin toimien laillisuusvalvonta – Yksityiskohtaiset menettelysäännöt – Kyseisen oikeuden suojaaminen unionin tuomioistuimissa tai kansallisissa tuomioistuimissa riidanalaisen toimen oikeudellisen luonteen mukaan – Mahdollisuus turvautua kumoamiskanteeseen tai pätevyyden arviointia koskevaan ennakkoratkaisupyyntöön – Sellaisten päätösten laillisuusvalvonta, joilla toteutetaan luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin kohdistettuja rajoittavia toimenpiteitä YUTP:n yhteydessä

(SEU 19 artiklan 1 kohta; SEU 24 artiklan 1 kohdan toinen alakohta ja SEU 29 artikla; SEUT 263 artiklan neljäs kohta, SEUT 267 artikla ja SEUT 277 artikla; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla)

4.        Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Ukrainan tilanteen johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet – Eräiden henkilöiden ja yhteisöjen varojen jäädyttäminen Ukrainassa vallitsevan tilanteen johdosta – Päätöksellä 2014/512/YUTP ja asetuksella N:o 833/2014 luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin kohdistettujen rajoittavien toimenpiteiden pätevyys – Se, että jäsenvaltio määrää rikosoikeudellisia seuraamuksia, joita sovelletaan asetuksen N:o 833/2014 säännöksiä rikottaessa – Oikeusvarmuuden periaatetta ja nulla poena sine lege certa -periaatetta ei ole loukattu – Edellytykset

(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 49 artikla; neuvoston päätöksen 2014/512/YUTP 1 artiklan 2 kohdan b–d alakohta, 3 artikla, 7 artikla ja liite III sekä neuvoston päätös 2014/872/YUTP; neuvoston asetuksen N:o 833/2014 3 artikla, 3 a artikla, 4 artiklan 3 ja 4 kohta, 5 artiklan 2 kohdan b–d alakohta ja 3 kohta, 8 artiklan 1 kohta, 11 artikla ja liitteet II ja VI sekä neuvoston asetus N:o 1290/2014)

5.        Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Ukrainan tilanteen johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet – Eräiden henkilöiden ja yhteisöjen varojen jäädyttäminen Ukrainassa vallitsevan tilanteen johdosta – Rahoitustuen käsite – Maksun käsittely pankissa tai muussa rahalaitoksessa ei kuulu käsitteen alaan

(Neuvoston asetuksen N:o 833/2014 4 artiklan 3 kohdan b alakohta ja neuvoston asetus N:o 1290/2014)

6.        Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Ukrainan tilanteen johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet – Eräiden henkilöiden ja yhteisöjen varojen jäädyttäminen Ukrainassa vallitsevan tilanteen johdosta – Maailmanlaajuisten talletustodistusten (Global Depositary Receipts) liikkeelle laskemista 12.9.2014 alkaen ei voida hyväksyä

(Neuvoston asetuksen N:o 833/2014 5 artiklan 2 kohta ja neuvoston asetus N:o 1290/2014)

1.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 49–56 kohta)

2.      SEU 19, SEU 24, SEU 40 ja SEUT 275 artiklaa sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklaa on tulkittava siten, että Euroopan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa SEUT 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisu rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan tilannetta epävakauttavien Venäjän toimien johdosta 31.7.2014 annetun neuvoston päätöksen 2014/512/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna 4.12.2014 annetulla neuvoston päätöksellä 2014/872/YUTP, kaltaisen yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa (YUTP) koskevien määräysten perusteella annetun toimen pätevyydestä siltä osin kuin ennakkoratkaisupyyntö koskee joko sen valvomista, onko kyseisessä päätöksessä noudatettu SEU 40 artiklaa, tai sen tutkimista, ovatko luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin kohdistetut rajoittavat toimenpiteet laillisia.

Tältä osin on huomautettava ensinnäkin unionin tuomioistuimella olevasta toimivallasta valvoa SEU 40 artiklan noudattamista, että perussopimuksissa ei määrätä mistään erityisestä tavasta suorittaa tällainen tuomioistuinvalvonta. Kyseinen valvonta kuuluu näin ollen siihen yleiseen toimivaltaan, joka unionin tuomioistuimella on SEU 19 artiklan mukaan huolehtia siitä, että perussopimusten tulkinnassa ja soveltamisessa noudatetaan lakia. Kun SEU 19 artiklassa määrätään tällaisesta yleisestä toimivallasta, sen 3 kohdan b alakohdassa todetaan lisäksi, että unionin tuomioistuin antaa kansallisten tuomioistuinten pyynnöstä ennakkoratkaisun muun muassa unionin toimielinten antamien toimien pätevyydestä.

Toiseksi on pohdittava unionin tuomioistuimen toimivaltaa antaa ennakkoratkaisu päätöksen 2014/512 kaltaisten YUTP:n alalla annettujen päätösten pätevyyden arvioimisesta silloin, kun kyseisillä päätöksillä kohdistetaan rajoittavia toimenpiteitä luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin. Vaikka perusoikeuskirjan 47 artiklalla ei voida tosin antaa toimivaltaa unionin tuomioistuimelle silloin, kun sitä ei sillä perussopimusten mukaan ole, tehokkaan oikeussuojan periaate edellyttää kuitenkin, että unionin tuomioistuimen toimivallan sulkemista pois YUTP:n alalla tulkitaan suppeasti. Koska menettelyllä, jonka nojalla unionin tuomioistuin voi antaa ennakkoratkaisun, pyritään unionin tuomioistuimelle SEU 19 artiklan 1 kohdassa annetun tehtävän mukaan huolehtimaan siitä, että perussopimusten tulkinnassa ja soveltamisessa noudatetaan lakia, unionin tuomioistuimelle SEUT 275 artiklan toisessa kohdassa, johon SEU 24 artiklan 1 kohdassa viitataan, myönnetyn toimivallan tulkitseminen suppeasti olisi ristiriidassa SEU 19 artiklan 1 kohdan ja tehokkaan oikeussuojan periaatteen tavoitteiden kanssa (ks. analogisesti tuomio 27.2.2007, Gestoras Pro Amnistía ym. v. neuvosto, C‑354/04 P, EU:C:2007:115, 53 kohta; tuomio 27.2.2007, Segi ym. v. neuvosto, C‑355/04 P, EU:C:2007:116, 53 kohta; tuomio 24.6.2014, parlamentti v. neuvosto, C-658/11, EU:C:2014:2025, 70 kohta; tuomio 12.11.2015, Elitaliana v. Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, 42 kohta sekä tuomio 19.7.2016, H v. neuvosto ja komissio, C‑455/14 P, EU:C:2016:569, 40 kohta).

Siltä osin kuin unionin tuomioistuimella on SEU 24 artiklan 1 kohdan ja SEUT 275 artiklan toisen kohdan nojalla asiallinen toimivalta ottaa kantaa unionin toimien pätevyyteen muun muassa silloin, kun on kyse luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin kohdistetuista rajoittavista toimenpiteistä, olisi siis perussopimuksilla käyttöön otetun oikeussuojajärjestelmän rakenteen vastaista tulkita viimeksi mainittua määräystä siten, että sen mukaan jäsenvaltioiden tuomioistuimilla ei ole mahdollisuutta esittää unionin tuomioistuimelle kysymyksiä sellaisten neuvoston päätösten pätevyydestä, joissa säädetään tällaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta. Oikeussuojajärjestelmälle välttämätön johdonmukaisuus edellyttää näet vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sitä, että toimivalta todeta unionin toimielinten toimien pätemättömyys, johon on vedottu kansallisessa tuomioistuimessa, kuuluu yksinomaan unionin tuomioistuimelle SEUT 267 artiklan yhteydessä (ks. vastaavasti tuomio 22.10.1987, Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, 17 kohta ja tuomio 6.10.2015, Schrems, C-362/14, EU:C:2015:650, 62 kohta). Sama päätelmä on tehtävä siltä osin kuin on kyse YUTP:n alalla annetuista päätöksistä, joiden osalta unionin tuomioistuimelle on annettu perussopimuksissa laillisuusvalvontaa koskeva toimivalta.

(ks. 62, 64, 74–76 ja 78 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)

3.      Pätevyyden arviointia koskeva ennakkoratkaisupyyntö on siten kumoamiskanteen tavoin keino valvoa unionin toimien laillisuutta (ks. tuomio 22.10.1987, Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, 16 kohta; tuomio 21.2.1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen ja Zuckerfabrik Soest, C-143/88 ja C-92/89, EU:C:1991:65, 18 kohta; tuomio 6.12.2005, ABNA ym., C-453/03, C-11/04, C-12/04 ja C-194/04, EU:C:2005:741, 103 kohta ja tuomio 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, 95 kohta).

Tämä unionin oikeussuojajärjestelmän olennainen ominaispiirre ulottuu myös sellaisten päätösten laillisuuden tutkintaan, joilla oikeushenkilöihin ja luonnollisiin henkilöihin kohdistetaan rajoittavia toimenpiteitä YUTP:n yhteydessä. EU-sopimuksesta ja EUT-sopimuksesta ei näet seuraa, että unionin yleisessä tuomioistuimessa SEUT 256 ja SEUT 263 artiklan yhdistettyjen määräysten nojalla nostettu kumoamiskanne on ainoa keino tutkia sellaisten päätösten laillisuus, joilla oikeushenkilöihin ja luonnollisiin henkilöihin kohdistetaan rajoittavia toimenpiteitä, ja että tällaisiin keinoihin ei kuulu erityisesti pätevyyden arviointia koskeva ennakkoratkaisupyyntö. SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan viimeisessä virkkeessä ei viitata tältä osin SEUT 275 artiklan toiseen kohtaan sen määrittämiseksi, minkätyyppisessä menettelyssä unionin tuomioistuin voi tutkia tiettyjen päätösten laillisuuden, vaan sen määrittämiseksi, minkätyyppisten päätösten laillisuuden unionin tuomioistuin voi tutkia missä tahansa menettelyssä, jonka kohteena on tällainen laillisuusvalvonta. Koska sellaisen päätöksen täytäntöönpano, jolla oikeushenkilöihin tai luonnollisiin henkilöihin kohdistetaan rajoittavia toimenpiteitä, on osittain jäsenvaltioiden vastuulla, pätevyyden arvioimista koskevan ennakkoratkaisupyynnön keskeisenä tehtävänä on varmistaa tehokas oikeussuoja etenkin, kun – kuten pääasiassa – sekä kansallisten täytäntöönpanotoimenpiteiden laillisuus että YUTP:n alalla annetun, kyseisten toimenpiteiden taustalla olevan päätöksen itsensä laillisuus on kyseenalaistettu kansallisen tuomioistuinmenettelyn yhteydessä. Kun näet pidetään mielessä se, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden kansallinen politiikka on SEU 29 artiklan nojalla tehdyissä neuvoston päätöksissä esitettyjen unionin kantojen mukaista, se, että mainitut päätökset voidaan saattaa tuomioistuinvalvonnan piiriin, on välttämätöntä silloin, kun mainituilla päätöksillä otetaan käyttöön luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin kohdistettuja rajoittavia toimenpiteitä.

(ks. 68–71 kohta)

4.      Toisen kysymyksen tutkinnassa ei ole tullut esiin mitään seikkaa, joka voi vaikuttaa päätöksen 2014/512, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2014/872, 1 artiklan 2 kohdan b–d alakohdan, 1 artiklan 3 kohdan, 7 artiklan ja liitteen III sekä rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan tilannetta epävakauttavien Venäjän toimien johdosta 31.7.2014 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 833/2014, sellaisena kuin se on muutettuna 4.12.2014 annetulla neuvoston asetuksella (EU) N:o 1290/2014, 3 artiklan, 3 a artiklan, 4 artiklan 3 ja 4 kohdan, 5 artiklan 2 kohdan b–d alakohdan, 5 artiklan 3 kohdan, 11 artiklan sekä liitteiden II ja VI pätevyyteen Oikeusvarmuuden periaatetta ja nulla poena sine lege certa periaatetta on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä sille, että jäsenvaltio määrää asetuksen N:o 833/2014, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1290/2014, 8 artiklan 1 kohdan perusteella rikosoikeudellisia seuraamuksia, joita on sovellettava kyseisen asetuksen säännöksiä rikottaessa, ennen kuin unionin tuomioistuin on selventänyt mainittujen säännösten ja näin ollen niihin liittyvien rikosoikeudellisten seuraamusten ulottuvuutta.

Ensimmäiseksi on huomautettava oikeusvarmuuden yleisestä periaatteesta, että kyseinen unionin oikeuden perusperiaate edellyttää erityisesti, että säännökset ovat selviä ja täsmällisiä, jotta yksityiset voivat ilman epävarmuutta saada tiedon oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan ja ryhtyä asianmukaisiin toimenpiteisiin (tuomio 10.1.2006, IATA ja ELFAA, C-344/04, EU:C:2006:10, 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Toiseksi on todettava ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemasta nulla poena sine lege certa -periaatteesta, että kyseinen periaate, joka perustuu perusoikeuskirjan 49 artiklaan, jonka otsikko on ”Laillisuusperiaate ja rikoksista määrättävien rangaistusten oikeasuhteisuuden periaate”, ja joka on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan oikeusvarmuuden yleisen periaatteen erityinen ilmentymä (ks. tuomio 3.6.2008, Intertanko ym., C-308/06, EU:C:2008:312, 70 kohta), edellyttää muun muassa, että rikokset ja niistä määrättävät rangaistukset määritellään selkeästi laissa. Tämä edellytys täyttyy, kun yksityinen voi tietää kyseessä olevan säännöksen tai määräyksen sanamuodon ja tarvittaessa tuomioistuinten siitä omaksuman tulkinnan perusteella, mitkä toimet tai laiminlyönnit synnyttävät sen rikosoikeudellisen vastuun (tuomio 3.5.2007, Advocaten voor de Wereld, C-303/05, EU:C:2007:261, 50 kohta). Oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että nulla poena sine lege certa -periaatetta ei voida tulkita siten, että siinä kiellettäisiin rikosoikeudellista vastuuta koskevien sääntöjen asteittainen selkeyttäminen oikeuskäytännössä esitetyillä tulkinnoilla, kunhan kyseiset säännöt ovat kohtuullisesti ennakoitavissa (ks. vastaavasti tuomio 28.6.2005, Dansk Rørindustri ym. v. komissio, C 189/02 P, C 202/02 P, C 205/02 P–C 208/02 P ja C 213/02 P, EU:C:2005:408, 217 ja 218 kohta).

(ks. 161, 162 ja 167 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)

5.      Asetuksen N:o 833/2014, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1290/2014, 4 artiklan 3 kohdan b alakohdassa olevaa ilmaisua ”rahoitustuki” on tulkittava siten, ettei siihen sisälly maksun käsittely pankissa tai muussa rahalaitoksessa sellaisenaan.

Asetuksen N:o 833/2014 4 artiklan 3 kohdan b alakohdan kontekstuaalinen tulkinta viittaa siihen, että – kuten etenkin Saksan hallitus on väittänyt kirjallisissa huomautuksissaan – unionin lainsäätäjä on ilmaisua ”rahoitustuki” käyttäessään tarkoittanut avustuksiin, lainoihin ja vientiluottovakuutukseen verrattavissa olevia toimia. Kun kyseiset toimet edellyttävät asianomaisen rahalaitoksen omien varojen käyttöä, rahalaitos tarjoaa maksupalvelut sitä vastoin välittäjänä, joka lähettää ulkopuolisen maksutoimeksiannon antajan varat tietylle vastaanottajalle siten, että mainitun laitoksen omia varoja ei tarvita. Asetuksen N:o 833/2014 4 artiklan 3 kohtaa ei näin ollen voida tulkita siten, että siinä asetetaan rahalaitoksille velvollisuus saada minkä tahansa maksun käsittelemiseen lupa aina silloin, kun kyseisen asetuksen liitteessä II mainittuja tuotteita myydään, tarjotaan, siirretään tai viedään Venäjälle, sen luvan lisäksi, joka kyseiselle toimelle on saatava asetuksen N:o 833/2014 3 artiklan mukaan silloin, kun rahalaitokset toteavat, että maksu, jonka käsittelyä pyydetään, merkitsee tällaisen toimen täyttä tai osittaista vastiketta. Kun otetaan huomioon etenkin se, että mainitun asetuksen 4 artiklan 3 kohdan b alakohdalla ei pyritä vahvistamaan varojen jäädyttämistä eikä varojen siirtoa koskevia rajoituksia, on katsottava, että jos unionin lainsäätäjä olisi halunnut, että minkä tahansa sellaisen pankkisiirron käsittelyyn, joka liittyy asetuksen N:o 833/2014 liitteessä II tarkoitettuihin tuotteisiin, tarvitaan lupa sen luvan lisäksi, joka on saatava asetuksen N:o 833/2014 3 artiklan mukaan tämän tuomion edellä olevassa kohdassa tarkoitetun kaltaiselle toimelle, se olisi käyttänyt muuta ilmaisua kuin ”rahoitustuki” tällaisen velvollisuuden ja sen rajojen vahvistamiseksi. Kun asetuksen N:o 833/2014 tavoitteena on muun muassa Venäjän federaatiolle Ukrainan osalta toteutetuista toimista aiheutuvien kustannusten lisääminen, on lopuksi todettava, että kyseisen asetuksen 4 artiklan 3 kohdan b alakohdassa pyritään tuohon tavoitteeseen johdonmukaisesti, kun siitä otetaan käyttöön rajoituksia, jotka koskevat taloudellista tukea öljyteollisuudelle tarkoitettujen tuotteiden vientiin Venäjälle, eikä aseteta etukäteislupaa koskevaa vaatimusta maksujen käsittelylle sellaisenaan. Edellä mainittu tulkinta ei vaikuta kieltoon, joka kohdistuu kaikenlaiseen maksujen käsittelyyn asetuksen N:o 833/2014 3 artiklan 5 kohdan nojalla sinänsä kielletyn liiketoimen yhteydessä.

(ks. 179–183 kohta ja tuomiolauselman 3 kohta)

6.      Asetuksen N:o 833/2014, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1290/2014, 5 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että siinä kielletään laskemasta 12.9.2014 alkaen liikkeeseen maailmanlaajuisia talletustodistuksia (Global Depositary Receipts) jonkin asetuksen N:o 833/2014, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1290/2014, liitteessä VI luetellun yhteisön kanssa tehdyn talletussopimuksen nojalla myös silloin, kun kyseiset todistukset edustavat jonkin näistä yhteisöistä ennen kyseistä päivämäärää liikkeeseen laskemia osakkeita.

(ks. tuomiolauselman 3 kohta)