Predmet C‑72/15
PJSC Rosneft Oil Company
protiv
Her Majesty’s Treasury i dr.
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zajednička vanjska i sigurnosna politika (ZVSP) – Mjere ograničavanja s obzirom na djelovanja Rusije kojima se destabilizira stanje u Ukrajini – Odredbe Odluke 2014/512/ZVSP i Uredbe br. (EU) br. 833/2014 – Valjanost – Nadležnost Suda – Sporazum o partnerstvu EU‑Rusija – Obveza obrazlaganja – Načelâ pravne sigurnosti i nulla poena sine lege certa – Pristup tržištu kapitala – Financijska pomoć – Globalne potvrde o deponiranim vrijednosnim papirima (Global Depositary Receipts) – Naftni sektor – Zahtjev za tumačenje pojmova ‚škriljavac’ i ‚vod[e] dublj[e] od 150 metara’ – Nedopuštenost”
Sažetak – Presuda Suda (veliko vijeće) od 28. ožujka 2017.
1. Prethodna pitanja – Ocjena valjanosti – Dopuštenost – Granice – Pitanja koja očito nisu relevantna i hipotetska pitanja postavljena u kontekstu koji isključuje koristan odgovor – Pitanja koja nemaju veze s predmetom spora u glavnom postupku
(čl. 267. UFEU‑a; Odluka Vijeća 2015/512/ZVSP; Uredba Vijeća br. 833/2014)
2. Prethodna pitanja – Ocjena valjanosti – Nadležnost Suda – Akt donesen na temelju odredbi koje se odnose na ZVSP – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Sudski nazor ograničen na nadzor poštovanja članka 40. UEU‑a i na nadzor zakonitosti mjera ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba
(čl. 19. st. 1., čl. 24. st. 1. i čl. 40. UEU‑a; čl. 267. i čl. 275. st. 2. UFEU‑a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.; odluke Vijeća 2014/512/ZVSP i 2014/872/ZVSP)
3. Temeljna prava – Pravo na djelotvornu sudsku zaštitu – Nadzor zakonitosti akata Unije – Modaliteti – Zaštita tog prava od strane suda Unije ili nacionalnih sudova ovisno o pravnoj naravi pobijanog akta – Mogućnost korištenja tužbe za poništenje ili prethodnog pitanja za ocjenu valjanosti – Nadzor zakonitosti odluka koje određuju mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba u okviru ZVSP‑a
(čl. 19. st 1., čl. 24. st. 1. podst. 2. i čl. 29. UEU‑a; čl. 263. st. 4., čl. 267. i čl. 277. UFEU‑a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.)
4. Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Zamrzavanje financijskih sredstava određenih osoba i subjekta s obzirom na stanje u Ukrajini – Valjanost mjera ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba određenih Odlukom 2014/512 i Uredbom br. 833/2014 – Nametanje kaznenopravnih sankcija od strane države članice koje se trebaju primijeniti u slučaju povrede odredbi Uredbe br. 833/2014 – Povreda načelâ pravne sigurnosti i određivanja mjerodavnog zakona – Nepostojanje – Pretpostavke
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 49.; Odluka Vijeća 2014/512/ZVSP, čl. 1. st 2. t. (b) do (d), čl. 1. st. 3. i čl. 7., Prilog III. i Odluka Vijeća 2014/872/ZVSP; Odluka Vijeća br. 833/2014, čl. 3., 3.a, čl. 4., st. 3. i 4., čl. 5. st. 2. t. (b) do (d), čl. 5. st. 3., čl. 8. st. 1., čl. 11., Prilozi II. i VI. i Odluka Vijeća br. 1290/2014)
5. Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Zamrzavanje financijskih sredstava određenih osoba i subjekta s obzirom na stanje u Ukrajini – Pojam financijske pomoći – Provedba plaćanja od strane banke ili druge financijske institucije – Isključenost
(Uredba Vijeća br. 833/2014, čl. 4. st. 3. t. (b) i Uredba Vijeća br. 1290/2014)
6. Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Zamrzavanje financijskih sredstava određenih osoba i subjekta s obzirom na stanje u Ukrajini – Izdavanje, od 12. rujna 2014., globalnih potvrda o deponiranim vrijednosnim papirima (Global Depositary Receipts) – Nedopuštenost
(Uredba Vijeća br. 833/2014, čl. 5. st 2. i Uredba Vijeća br. 1290/2014)
1. Vidjeti tekst odluke.
(t. 49.‑56.)
2. Članke 19., 24. i 40. UEU‑a, članak 275. UFEU‑a i članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima valja tumačiti na način da je Sud Europske unije nadležan da na temelju članka 267. UFEU‑a u prethodnom postupku odlučuje o valjanosti akta donesenog na temelju odredbi koje se odnose na zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku (ZVSP), poput Odluke Vijeća 2014/512/ZVSP od 31. srpnja 2014. o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja Rusije kojima se destabilizira stanje u Ukrajini, kako je izmijenjena Odlukom Vijeća 2014/872/ZVSP od 4. prosinca 2014., ako se zahtjev za prethodnu odluku odnosi na nadzor usklađenosti te odluke s člankom 40. UEU‑a ili na nadzor zakonitosti mjera ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba.
S tim u vezi, kao prvo, kad je riječ o nadležnosti Suda za nadzor poštovanja članka 40. UEU‑a, valja podsjetiti da u Ugovorima nije predviđen nijedan poseban način za provođenje takvog sudskog nadzora. U tim okolnostima taj nadzor je obuhvaćen općom nadležnosti koju članak 19. UEU‑a daje Sudu za osiguranje poštovanja prava pri tumačenju i primjeni Ugovorâ. Propisujući tu opću nadležnost, članak 19. stavak 3. točka (b) UEU‑a osim toga određuje da Sud odlučuje o prethodnim pitanjima na zahtjev nacionalnih sudova osobito o valjanosti akata koje su usvojile institucije Unije.
Kao drugo, valja razmotriti nadležnost Suda za odlučivanje u prethodnom postupku o valjanosti odluka donesenih u području ZVSP‑a, poput Odluke 2014/512, ako su njima određene mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba. Iako je točno da članak 47. Povelje ne može stvoriti nadležnost Suda ako je Ugovori isključuju, načelo djelotvorne sudske zaštite ipak podrazumijeva da se isključenje nadležnosti Suda u području ZVSP‑a tumači usko. Budući da je svrha postupka koji Sudu omogućuje da donosi prethodne odluke osiguranje poštovanja prava pri tumačenju i primjeni Ugovorâ, u skladu s funkcijom povjerenom toj instituciji na temelju članka 19. stavka 1. UEU‑a, bilo bi protivno ciljevima potonje odredbe i načelu djelotvorne sudske zaštite usko tumačiti nadležnost koju članak 275. stavak drugi UFEU‑a, na koji se poziva članak 24. stavak 1. UEU‑a, daje Sudu (vidjeti analogijom presude od 27. veljače 2007., Gestoras Pro Amnistía i dr./Vijeće, C‑354/04 P, EU:C:2007:115, t. 53.; od 27. veljače 2007., Segi i dr./Vijeće, C‑355/04 P, EU:C:2007:116, t. 53.; od 24. lipnja 2014., Parlament/Vijeće, C‑658/11, EU:C:2014:2025, t. 70.; od 12. studenoga 2015., Elitaliana/Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, t. 42. i od 19. srpnja 2016., H/Vijeće i Komisija, C‑455/14 P, EU:C:2016:569, t. 40.).
U tim okolnostima, budući da Sud, na temelju članka 24. stavka 1. UEU‑a i članka 275. stavka drugog UFEU‑a, ima stvarnu nadležnost za odlučivanje o valjanosti akata Unije, odnosno, kad je osobito riječ o mjerama ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba, bilo bi protivno strukturi sustava djelotvorne sudske zaštite ustanovljenog Ugovorima tumačiti potonju odredbu na način da ona isključuje ovlast sudova država članica da upute Sudu pitanje o valjanosti odluka Vijeća koje određuju donošenje takvih mjera. Naime, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, nužna ujednačenost sustava sudske zaštite zahtijeva da samo Sud u okviru članka 267. UFEU‑a ima ovlast utvrđivanja nevaljanosti akata institucija Unije, na koju se poziva pred nacionalnim sudom (vidjeti u tom smislu presude od 22. listopada 1987., Foto‑Frost, 314/85, EU:C:1987:452, t. 17. i od 6. listopada 2015., Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, t. 62.). Isti se zaključak nameće kad je riječ o odlukama u području ZVSP‑a s obzirom na koje Ugovori Sudu daju nadležnost za nadzor zakonitosti.
(t. 62., 64., 74.‑76., 78. i t. 1. izreke)
3. Tako zahtjev za prethodnu odluku kojom se ocjenjuje valjanost predstavlja, kao i tužba za poništenje, vrstu nadzora zakonitosti akata Unije (vidjeti presude od 22. listopada 1987., Foto‑Frost, 314/85, EU:C:1987:452, t. 16.; od 21. veljače 1991., Zuckerfabrik Süderdithmarschen i Zuckerfabrik Soest, C‑143/88 i C‑92/89, EU:C:1991:65, t. 18.; od 6. prosinca 2005., ABNA i dr., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 i C‑194/04, EU:C:2005:741, t. 103. i od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 95.).
Ta bitna značajka sustava sudske zaštite Unije proteže se na nadzor zakonitosti odluka kojima se određuje donošenje mjera ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba u okviru ZVSP‑a. Naime, ni iz UEU‑a ni iz UFEU‑a ne proizlazi da je tužba za poništenje podnesena pred Općim sudom zajedničkom primjenom članaka 256. i 263. UFEU‑a jedini način nadzora zakonitosti odluka kojima su određene mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba, osim, osobito, zahtjeva za prethodnu odluku o ocjeni valjanosti. S tim u vezi, članak 24. stavak 1. drugi podstavak zadnja rečenica UEU‑a ne upućuje na članak 275. stavak drugi UFEU‑a radi određivanja vrste postupka u okviru kojeg Sud može nadzirati zakonitost određenih odluka nego radi određivanja vrste odluka čiju zakonitost Sud može nadzirati u okviru bilo kojeg postupka čiji je predmet takav nadzor zakonitosti. Međutim, budući da su za provedbu odluke koja predviđa mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba djelomično odgovorne države članice, prethodno pitanje o ocjeni valjanosti ima bitnu funkciju radi osiguranja djelotvorne sudske zaštite, osobito kad su, kao u glavnom predmetu, i zakonitost nacionalnih provedbenih mjera i zakonitost same odluke donesene u području ZVSP‑a u odnosu na koju su te mjere donesene dovedene u pitanje u okviru nacionalnog sudskog postupka. Naime, s obzirom na činjenicu da države članice osiguravaju da njihove nacionalne politike budu u skladu sa stajalištima Unije određenima na temelju odluka Vijeća, donesenima na temelju članka 29. UEU‑a, pristup sudskom nadzoru navedenih odluka neophodan je ako one određuju donošenje mjera ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba.
(t. 68.‑71.)
4. Prilikom ispitivanja drugog pitanja nije utvrđen nijedan element koji može utjecati na valjanost članka 1. stavka 2. točaka (b) do (d), članka 1. stavka 3., članka 7. i Priloga III. Odluci 2014/512, kako je izmijenjena Odlukom 2014/872 ili članka 3., članka 3.a, članka 4. stavaka 3. i 4., članka 5. stavka 2. točaka (b) do (d), članka 5. stavka 3., članka 11. i Priloga II. i VI. Uredbi Vijeća (EU) br. 833/2014 od 31. srpnja 2014. o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja Rusije kojima se destabilizira stanje u Ukrajini, kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EU) br. 1290/2014 od 4. prosinca 2014. Načelâ pravne sigurnosti i nulla poena sine lege certa valja tumačiti na način da nisu prepreka tomu da država članica nametne kaznenopravne sankcije koje se trebaju primijeniti u slučaju povrede odredbi Uredbe br. 833/2014, kako je izmijenjena Uredbom br. 1290/2014, u skladu s njezinim člankom 8. stavkom 1., prije no što je Sud Europske unije pojasnio doseg navedenih odredbi i stoga kaznenopravnih sankcija koje se na njih odnose.
Kao prvo, kad je riječ o općem načelu pravne sigurnosti, valja podsjetiti da to temeljno načelo prava Unije posebice zahtijeva da je propis jasan i precizan kako bi pojedinci mogli nedvosmisleno znati svoja prava i obveze te posljedično primijeniti njegove odredbe (presuda od 10. siječnja 2006., IATA i ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, t. 68. kao i navedena sudska praksa). Kao drugo, što se tiče načela nulla poena sine lege certa, koje navodi sud koji je uputio zahtjev, valja utvrditi da to načelo, koje proizlazi iz članka 49. Povelje, naslovljenog „Načela zakonitosti i razmjernosti kaznenih djela i kazni”, i koje je, u skladu sa sudskom praksom Suda, poseban izraz općeg načela pravne sigurnosti (vidjeti presudu od 3. lipnja 2008., Intertanko i dr., C‑308/06, EU:C:2008:312, t. 70.), podrazumijeva osobito da zakon jasno definira povrede i za njih propisane kazne. Taj je uvjet ispunjen ako pojedinac može znati, iz teksta relevantne odredbe i u slučaju potrebe, pomoću njezina tumačenja od strane sudova, koji akti i propusti dovode do njegove kaznene odgovornosti (presuda od 3. svibnja 2007., Advocaten voor de Wereld, C‑303/05, EU:C:2007:261, t. 50.). Usto, iz sudska prakse Suda proizlazi da se načelo nulla poena sine lege certa ne može tumačiti na način da zabranjuje postupno pojašnjavanje pravila o kaznenopravnoj odgovornosti sudskim tumačenjem, ako je ono razumno predvidljivo (vidjeti u tom smislu presudu od 28. lipnja 2005., Dansk Rørindustri i dr./Komisija, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P, EU:C:2005:408, t. 217. i 218.).
(t. 161., 162., 167. i t. 2. izreke)
5. Izraz „financijska pomoć” iz članka 4. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 833/2014, kako je izmijenjena Uredbom br. 1290/2014, valja tumačiti na način da ne uključuje provedbu plaćanja, kao takvog, od strane banke ili druge financijske institucije.
Kao što to ističe osobito njemačka vlada u svojim pisanim očitovanjima, cilj kontekstualnog tumačenja članka 4. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 833/2014 jest dokazati da je korištenjem izraza „financijska pomoć” zakonodavac Unije želio obuhvatiti radnje koje su slične davanju bespovratnih sredstava, zajmova i osiguranja izvoznih kredita. Međutim, dok za te radnje predmetna financijska ustanova treba upotrijebiti vlastita sredstva, ona naprotiv pruža usluge plaćanja u svojstvu posrednika prosljeđujući sredstva uplatitelja, koji je treća osoba, određenom korisniku, a pritom ne upotrebljava vlastita sredstva. U tim se okolnostima članak 4. stavak 3. Uredbe br. 833/2014 ne može tumačiti na način da financijskim ustanovama nameće obvezu da za provedbu bilo kojeg plaćanja u vezi s prodajom, opskrbom prijenosom ili izvozom u Rusiju proizvoda iz Priloga II. toj uredbi, za tu transakciju pribave dodatnu dozvolu uz onu koja se zahtijeva na temelju članka 3. Uredbe br. 833/2014, ako te ustanove utvrde da plaćanje čija se provedba zahtijeva predstavlja cjelovitu ili djelomičnu protučinidbu takvoj transakciji. Naime, uzimajući u obzir osobito činjenicu da predmet članka 4. stavka 3. točke (b) navedene uredbe nije određivanje zamrzavanja imovine ni ograničenja u području prijenosa novčanih sredstava, valja smatrati da bi zakonodavac Unije, da je želio uvjetovati provedbu bilo kojeg bankovnog prijenosa u vezi s proizvodima iz Priloga II. Uredbi br. 833/2014 dodatnom dozvolom uz onu koja se zahtijeva na temelju članka 3. Uredbe br. 833/2014 za transakciju poput one iz prethodne točke ove presude, bio upotrijebio pojam koji se razlikuje od „financijske pomoći” za određivanje takve obveze i njezinih granica. Naposljetku, iako je krajnji cilj Uredbe br. 833/2014 osobito povećavanje troškova djelovanja Ruske Federacije u odnosu na Ukrajinu, valja utvrditi da članak 4. stavak 3. točka (b) te uredbe dosljedno slijedi taj krajnji cilj time što određuje ograničenja financijskoj pomoći za izvoz proizvoda namijenjenih naftnoj industriji u Rusiju, pri čemu provedbu plaćanja kao takvu ne uvjetuje zahtjevom prethodne dozvole. Gore navedeno tumačenje ne utječe na zabranu koja se odnosi na sve provedbe plaćanja u vezi s poslovnom transakcijom koja je sama po sebi zabranjena na temelju članka 3. stavka 5. Uredbe br. 833/2014.
(t. 179.‑183. i t. 3. izreke)
6. Članak 5. stavak 2. Uredbe br. 833/2014, kako je izmijenjena Uredbom br. 1290/2014, valja tumačiti na način da zabranjuje izdavanje, od 12. rujna 2014., globalnih potvrda o deponiranim vrijednosnim papirima (Global Depositary Receipts), na temelju ugovora o depozitu sklopljenog s jednim od subjekata iz Priloga VI. Uredbi br. 833/2014, kako je izmijenjena Uredbom br. 1290/2014, i onda kad se te potvrde odnose na deponirane dionice koje je jedan od tih subjekata izdao prije tog dana.
(t. 3. izreke)