C‑72/15. sz. ügy
PJSC Rosneft Oil Company
kontra
Her Majesty’s Treasury és társai
(a High Court of Justice [England & Wales], Queen’s Bench Division [Divisional Court, Egyesült Királyság] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Közös kül‑ és biztonságpolitika (KKBP) – Az ukrajnai helyzetet destabilizáló orosz intézkedések miatt hozott korlátozó intézkedések – A 2014/512/KKBP határozat és a 833/2014/EU rendelet rendelkezései – Érvényesség – A Bíróság hatásköre – Az EU–Oroszország partnerségi megállapodás – Indokolási kötelezettség – A jogbiztonság elve és az alkalmazandó jogszabály meghatározottságának elve – A tőkepiachoz való hozzáférés – Pénzügyi támogatás – Értékpapírt megtestesítő nemzetközi igazolások (Global Depositary Receipts) – Olajágazat – A »pala« és a »150 métert meghaladó tengermélység« fogalmának értelmezése iránti kérelem – Elfogadhatatlanság”
Összefoglaló – A Bíróság ítélete (nagytanács), 2017. március 28.
1. Előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések – Az érvényesség megítélése – Elfogadhatóság – Korlátok – Nyilvánvalóan nem releváns kérdések, valamint hasznos választ kizáró szövegösszefüggésben feltett, hipotetikus kérdések – Az alapügy tárgyával össze nem függő kérdések
(EUMSZ 267. cikk; (KKBP) 2015/512 tanácsi határozat; 833/2014 tanácsi rendelet)
2. Előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések – Az érvényesség megítélése – A Bíróság hatásköre – A KKBP‑re vonatkozó rendelkezések alapján elfogadott aktus – Az ukrajnai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Az EUSZ 40. cikk tiszteletben tartásának felülvizsgálatára és a természetes vagy jogi személyekkel szembeni korlátozó intézkedések jogszerűségének felülvizsgálatára korlátozott bírósági felülvizsgálat
(EUSZ 19. cikk, (1) bekezdés, EUSZ 24. cikk, (1) bekezdés és EUSZ 40. cikk; EUMSZ 267. cikk és EUMSZ 275. cikk, második bekezdés; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 47. cikk; 2014/512/KKBP tanácsi határozat és 2014/872/KKBP tanácsi határozat)
3. Alapvető jogok – A hatékony bírói jogvédelemhez való jog – Az uniós jogi aktusok jogszerűségének felülvizsgálata – Szabályok – E jognak a megtámadott aktus jogi természetétől függően az uniós bíróság vagy a nemzeti bíróságok általi védelme – A megsemmisítés iránti kereset vagy az érvényesség elbírálása érdekében történő előzetes döntéshozatalra utalás igénybevételének lehetősége – Olyan határozatok jogszerűségének felülvizsgálata, amelyek a KKBP keretében természetes vagy jogi személyekkel szembeni korlátozó intézkedések elfogadását írják elő
(EUSZ 19. cikk, (1) bekezdés, EUSZ 24. cikk, (1) bekezdés, második albekezdés és EUSZ 29. cikk; EUMSZ 263. cikk, negyedik bekezdés, EUMSZ 267. cikk és EUMSZ 277. cikk; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 47. cikk)
4. Közös kül‑ és biztonságpolitika – Az ukrajnai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Az ukrajnai helyzetre tekintettel egyes személyek és szervezetek pénzeszközeinek befagyasztása – A természetes vagy jogi személyekkel szembeni, a 2014/512/KKBP határozatban és a 833/2014 rendeletben előírt korlátozó intézkedések érvényessége – A 833/2014 rendeletben foglalt rendelkezések megsértése esetén alkalmazandó büntetőjogi szankciók tagállam általi előírása – A jogbiztonság elvének és az alkalmazandó jogszabály meghatározottsága elvének megsértése – Hiány – Feltételek
(az Európai Unió Alapjogi Chartája, 49. cikk; 2014/512/KKBP tanácsi határozat, 1. cikk, (2) bekezdés, b)‑d) pont, és (3) bekezdés, és 7. cikk, III. melléklet, és 2014/872/KKBP tanácsi határozat; 833/2014 tanácsi rendelet, 3. cikk, 3a. cikk, 4. cikk, (3) és (4) bekezdés, 5. cikk, (2) bekezdés, b)‑d) pont, és (3) bekezdés, 8. cikk, (1) bekezdés, és 11. cikk, II. és VI. melléklet, és 1290/2014 tanácsi rendelet)
5. Közös kül‑ és biztonságpolitika – Az ukrajnai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Az ukrajnai helyzetre tekintettel egyes személyek és szervezetek pénzeszközeinek befagyasztása – A pénzügyi támogatás fogalma – Bank vagy egyéb pénzügyi intézmény részéről pénzforgalmi művelet végrehajtása – Kizártság
(833/2014 tanácsi rendelet, 4. cikk, (3) bekezdés, b) pont és 1290/2014 tanácsi rendelet)
6. Közös kül‑ és biztonságpolitika – Az ukrajnai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Az ukrajnai helyzetre tekintettel egyes személyek és szervezetek pénzeszközeinek befagyasztása – 2014. szeptember 12. után értékpapírt megtestesítő nemzetközi igazolások (Global Depositary Receipts) kibocsátása – Megengedhetetlenség
(833/2014 tanácsi rendelet, 5. cikk, (2) bekezdés és 1290/2014 tanácsi rendelet)
1. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 49–56. pont)
2. Az EUSZ 19. cikket, az EUSZ 24. cikket és az EUSZ 40. cikket, az EUMSZ 275. cikket, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikkét akként kell értelmezni, hogy az Európai Unió Bírósága az EUMSZ 267. cikk alapján hatáskörrel rendelkezik arra, hogy előzetes döntéshozatal keretében határozzon a közös kül‑ és biztonságpolitikára (KKBP) vonatkozó rendelkezések alapján elfogadott olyan aktus érvényességéről, mint a 2014. december 4‑i 2014/872/KKBP tanácsi határozattal módosított, az ukrajnai helyzetet destabilizáló orosz intézkedések miatt hozott korlátozó intézkedésekről szóló, 2014. július 31‑i 2014/512/KKBP tanácsi határozat, amennyiben az előzetes döntéshozatal iránti kérelem vagy az EUSZ 40. cikk e határozat általi tiszteletben tartásának felülvizsgálatára, vagy pedig a természetes vagy jogi személyekkel szembeni korlátozó intézkedések jogszerűségének felülvizsgálatára vonatkozik.
E tekintetben először is, ami a Bíróság azon hatáskörét illeti, hogy felülvizsgálja az EUSZ 40. cikk tiszteletben tartását, meg kell állapítani, hogy a Szerződések nem rendelkeznek az ilyen bírósági felülvizsgálat lefolytatásának semmilyen különleges formájáról. E feltételek mellett e felülvizsgálat azon általános hatáskör részét képezi, amellyel az EUSZ 19. cikk annak érdekében ruházza fel a Bíróságot, hogy biztosítsa a jog tiszteletben tartását a Szerződések értelmezése és alkalmazása során. Ezen általános hatáskört biztosítva az EUSZ 19. cikk (3) bekezdésének b) pontja másfelől kimondja, hogy a Bíróság a nemzeti bíróságok kérelmére előzetes döntést hoz többek között az uniós intézmények által elfogadott aktusok érvényességéről.
Másodszor, meg kell vizsgálni a Bíróság azon hatáskörét, hogy előzetes döntéshozatal keretében határozzon a KKBP területén elfogadott, a 2014/512 határozathoz hasonló határozatok érvényességének elbírálása tárgyában, amennyiben e határozatok természetes vagy jogi személyekkel szembeni korlátozó intézkedésekről rendelkeznek. Jóllehet a Charta 47. cikke nem hozhat létre hatáskört a Bíróság részére, amennyiben a Szerződések azt kizárják, a hatékony bírói jogvédelem elve mégis magában foglalja, hogy a KKBP‑t illetően a Bíróság hatáskörének kizárását megszorítóan értelmezzék. Mivel az az eljárás, amely lehetővé teszi a Bíróság számára, hogy előzetes döntéshozatal keretében határozatot hozzon, az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése értelmében ezen intézményre ruházott feladat értelmében arra irányul, hogy biztosítsa a jog tiszteletben tartását a Szerződések értelmezése és alkalmazása során, ellentétes lenne a hivatkozott rendelkezés célkitűzéseivel, valamint a hatékony bírói jogvédelem elvével, ha megszorítóan értelmeznénk az EUMSZ 275. cikk második bekezdésében – amelyre az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése utal – a Bíróságnak biztosított hatáskört (lásd analógia útján: 2007. február 27‑i Gestoras Pro Amnistía és társai kontra Tanács ítélet, C‑354/04 P, EU:C:2007:115, 53. pont; 2007. február 27‑i Segi és társai kontra Tanács ítélet, C‑355/04 P, EU:C:2007:116, 53. pont; 2014. június 24‑i Parlament kontra Tanács ítélet, C‑658/11, EU:C:2014:2025, 70. pont; 2015. november 12‑i Elitaliana kontra Eulex Kosovo ítélet, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, 42. pont, valamint 2016. július 19‑i H kontra Tanács és Bizottság ítélet, C‑455/14 P, EU:C:2016:569, 40. pont).
E feltételek mellett, amennyiben a Bíróság az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 275. cikk második bekezdése értelmében tárgyi hatáskörrel rendelkezik az uniós jogi aktusok érvényességének elbírálására, vagyis többek között akkor, ha természetes vagy jogi személyekkel szembeni korlátozó intézkedésekről van szó, a Szerződések által kialakított hatékony bírói jogvédelmi rendszer felépítésével ellentétes lenne ez utóbbi rendelkezés akként értelmezése, mint amely kizárja annak lehetőségét, hogy a tagállami bíróságok kérdést intézzenek a Bírósághoz az ilyen intézkedések elfogadását előíró tanácsi határozatok érvényességét illetően. A hatékony bírói jogvédelmi rendszer szükségszerű koherenciája ugyanis az állandó ítélkezési gyakorlat szerint megköveteli, hogy az EUMSZ 267. cikk keretében a Bíróság részére legyen fenntartva az a hatáskör, hogy megállapítsa az uniós intézmények által elfogadott aktusok azon érvénytelenségét, amelyre valamely nemzeti bíróság előtt hivatkoznak (lásd ebben az értelemben: 1987. október 22‑i Foto‑Frost ítélet, 314/85, EU:C:1987:452, 17. pont; 2015. október 6‑i Schrems ítélet, C‑362/14, EU:C:2015:650, 62. pont). Ugyanez a következtetés irányadó a KKBP területén elfogadott azon határozatokat illetően is, amelyek kapcsán a Szerződések a jogszerűség felülvizsgálatával kapcsolatos hatáskört biztosítanak a Bíróságnak.
(vö. 62., 64., 74–76., 78. pont, a rendelkező rész 1. pontja)
3. Így a megsemmisítés iránti keresetekhez hasonlóan az érvényesség elbírálása céljából előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem is az uniós jogi aktusok jogszerűsége felülvizsgálatának egy formáját jelenti (lásd: 1987. október 22‑i Foto‑Frost ítélet, 314/85, EU:C:1987:452, 16. pont; 1991. február 21‑i Zuckerfabrik Süderdithmarschen és Zuckerfabrik Soest ítélet, C‑143/88 és C‑92/89, EU:C:1991:65, 18. pont; 2005. december 6‑i ABNA és társai ítélet, C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 és C‑194/04, EU:C:2005:741, 103. pont; 2013. október 3‑i Inuit Tapiriit Kanatami kontra Parlament és Tanács ítélet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, 95. pont).
Az uniós bírói jogvédelmi rendszer ezen alapvető jellemzője kiterjed az olyan határozatok jogszerűségének felülvizsgálatára is, amelyek a KKBP keretében természetes vagy jogi személyekkel szembeni korlátozó intézkedések elfogadását írják elő. Ugyanis sem az EU‑Szerződésből, sem pedig az EUM‑Szerződésből nem következik, hogy az EUMSZ 256. cikk és az EUMSZ 263. cikk együtt értelmezett rendelkezései alapján a Törvényszék előtt indított megsemmisítés iránti kereset lenne a természetes vagy jogi személyekkel szembeni korlátozó intézkedéseket előíró határozatok jogszerűsége felülvizsgálatának egyetlen formája, kizárva különösen az érvényesség elbírálására irányuló előzetes döntéshozatalra utalást. E tekintetben az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése második albekezdésének utolsó mondata nem azon eljárás típusának meghatározása érdekében hivatkozik az EUMSZ 275. cikk második bekezdésére, amelynek keretében a Bíróság bizonyos határozatok jogszerűségét felülvizsgálhatja, hanem azon határozatok típusának meghatározása érdekében, amelyek jogszerűségét a Bíróság bármely olyan eljárás keretében felülvizsgálhatja, amelynek tárgya a jogszerűség ilyen felülvizsgálata. Márpedig, mivel a természetes vagy jogi személyekkel szemben korlátozó intézkedéseket előíró határozat végrehajtása részben a tagállamok felelőssége, az érvényesség elbírálására irányuló előzetes döntéshozatalra utalás alapvető feladatot tölt be a hatékony bírói jogvédelem biztosítása érdekében, különösen akkor, ha – mint az alapeljárásban is – mind a végrehajtó nemzeti intézkedések jogszerűségét, mind pedig az ezen intézkedések alapjául szolgáló, a KKBP területén elfogadott határozat jogszerűségét nemzeti bírósági eljárás keretében kétségbe vonják. Tekintettel ugyanis arra, hogy a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a nemzeti politikáik megfeleljenek a Tanács által az EUSZ 29. cikk alapján elfogadott határozatokkal kialakított uniós álláspontoknak, az említett határozatok bírósági felülvizsgálatának lehetősége elengedhetetlennek bizonyul akkor, ha e határozatok természetes vagy jogi személyekkel szembeni korlátozó intézkedések elfogadásáról rendelkeznek.
(vö. 68–71. pont)
4. A második kérdés vizsgálata nem tárt fel egyetlen olyan elemet sem, amely érinthetné a 2014/872 határozattal módosított 2014/512 határozat 1. cikke (2) bekezdése b)–d) pontjának és (3) bekezdésének, 7. cikkének és III. mellékletének, illetve a 2014. december 4‑i 1290/2014/EU tanácsi rendelettel módosított, az ukrajnai helyzetet destabilizáló orosz intézkedések miatt hozott korlátozó intézkedésekről szóló, 2014. július 31‑i 833/2014/EU tanácsi rendelet 3. és 3a. cikkének, 4. cikke (3) és (4) bekezdésének, 5. cikke (2) bekezdése b)–d) pontjának és (3) bekezdésének, 11. cikkének, valamint II. és VI. mellékletének érvényességét. A jogbiztonság elvét és az alkalmazandó jogszabály meghatározottságának elvét (nulla poena sine lege certa) akként kell értelmezni, hogy azok nem képezik akadályát annak, hogy valamely tagállam az 1290/2014 rendelettel módosított 833/2014 rendeletben foglalt rendelkezések megsértése esetén alkalmazandó büntetőjogi szankciókat írjon elő, összhangban e rendelet 8. cikkének (1) bekezdésével, még mielőtt az említett rendelkezések tartalmát, következésképpen pedig az azokhoz kapcsolódó büntetőjogi szankciókat az Európai Unió Bírósága pontosította volna.
Először is, a jogbiztonság általános elvét illetően emlékeztetni kell arra, hogy ez az alapvető uniós jogi elv többek között azt követeli meg, hogy a szabályozás egyértelmű és világos legyen, lehetővé téve azt, hogy a jogalanyok félreérthetőség nélkül megismerjék jogaikat és kötelezettségeiket, és ezeknek megfelelően járjanak el (2006. január 10‑i IATA és ELFAA ítélet, C‑344/04, EU:C:2006:10, 68. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Másodszor, az alkalmazandó jogszabály meghatározottságának a kérdést előterjesztő bíróság által hivatkozott elvét (nulla poena sine lege certa) illetően meg kell állapítani, hogy ez az elv, amelyről a Chartán belül „A bűncselekmények és büntetések törvényességének és arányosságának elvei” című 49. cikk rendelkezik, és amely a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a jogbiztonság általános elvének különös kifejeződése (lásd: 2008. június 3‑i Intertanko és társai ítélet, C‑308/06, EU:C:2008:312, 70. pont), magában foglalja többek között azt, hogy a jogszabály világosan határozza meg a jogsértéseket és a hozzájuk kapcsolódó büntetéseket. E feltétel akkor teljesül, ha a jogalany – a releváns rendelkezés megfogalmazásából, szükség esetén a bíróságok által nyújtott értelmezés segítségével – megtudhatja, hogy mely cselekmények és mulasztások vonják maguk után a büntetőjogi felelősségét (lásd: 2007. május 3‑i Advocaten voor de Wereld ítélet, C‑303/05, EU:C:2007:261, 50. pont). Ezenkívül a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, hogy az alkalmazandó jogszabály meghatározottságának elvét nem lehet úgy értelmezni, hogy az tiltja a büntetőjogi felelősség szabályainak bírói értelmezések útján történő fokozatos világossá tételét, amennyiben ezek az értelmezések észszerűen előreláthatók (lásd ebben az értelemben: 2005. június 28‑i Dansk Rørindustri és társai kontra Bizottság ítélet, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P és C‑213/02 P, EU:C:2005:408, 217. és 218. pont).
(vö. 161., 162., 167. pont, a rendelkező rész 2. pontja)
5. Az 1290/2014 rendelettel módosított 833/2014 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének b) pontjában szereplő „pénzügyi támogatás” kifejezést akként kell értelmezni, hogy az nem foglalja magában valamely bank vagy egyéb pénzügyi intézmény részéről önmagában pénzforgalmi művelet végrehajtását.
A 833/2014 rendelet 4. cikke (3) bekezdése b) pontjának rendszertani értelmezéséből az vezethető le, mint azt különösen a német kormány megjegyzi az írásbeli észrevételeiben, hogy a „pénzügyi támogatás” kifejezés használatával az uniós jogalkotó a támogatásokhoz, kölcsönökhöz és exporthitel‑biztosításhoz hasonló aktusokra kívánt utalni. Márpedig, amíg ezen aktusokhoz az érintett pénzügyi intézmény saját forrásainak felhasználása szükséges, addig a pénzforgalmi szolgáltatásokat ezen intézmény közvetítői minőségben nyújtja, meghatározott címzetthez továbbítva a harmadik személy megbízók forrásait, az említett intézmény saját forrásainak bevonása nélkül. E feltételek mellett a 833/2014 rendelet 4. cikkének (3) bekezdését nem lehet akként értelmezni, mint amely a pénzügyi intézményekkel szemben olyan kötelezettséget támasztana, amely szerint az e rendelet II. mellékletében említett termékek Oroszországba irányuló értékesítésére, szállítására, átruházására vagy kivitelére irányuló művelettel kapcsolatos valamennyi pénzforgalom lebonyolításához további engedélyt kell beszerezniük ahhoz képest, amely a 833/2014 rendelet 3. cikke szerint e művelethez szükséges, amennyiben e pénzügyi intézmények megállapítják, hogy a lebonyolítani kért pénzforgalom teljes egészében vagy részben ilyen művelet ellenszolgáltatását képezi. Figyelembe véve ugyanis különösen azt, hogy az említett rendelet 4. cikke (3) bekezdése b) pontjának sem a pénzeszközök befagyasztása, sem pedig a pénzátutalásokkal kapcsolatos korlátozások előírása nem képezi a tárgyát, meg kell állapítani, hogy ha az uniós jogalkotó a 833/2014 rendelet II. mellékletében említett termékekkel kapcsolatos valamennyi banki átutalás lebonyolításához további engedélyt szándékozott volna előírni ahhoz képest, amelyet a 833/2014 rendelet 3. cikke a jelen ítélet előző pontja szerintihez hasonló művelet esetében megkövetel, e jogalkotó a „pénzügyi támogatás” helyett más fogalmat használt volna annak érdekében, hogy megállapítsa e kötelezettséget és annak korlátait. Végül, jóllehet a 833/2014 rendelet célja többek között az, hogy az Oroszországi Föderáció Ukrajnával kapcsolatos intézkedéseinek költségei megnövekedjenek, meg kell állapítani, hogy e rendelet 4. cikke (3) bekezdésének b) pontja koherens módon követi e célkitűzést azáltal, hogy az olajágazatnak szánt termékek Oroszországba irányuló kivitelének pénzügyi támogatása tekintetében korlátozásokat állapít meg, ezzel együtt viszont magának a pénzforgalomnak a lebonyolítását nem veti alá az előzetes engedély követelményének. A fenti értelmezés nem sérti azt a tilalmat, amely vonatkozik az olyan kereskedelmi művelettel kapcsolatban álló valamennyi pénzforgalom lebonyolítására, amely művelet a 833/2014 rendelet 3. cikkének (5) bekezdése értelmében maga tilos.
(vö. 179–183. pont, a rendelkező rész 3. pontja)
6. Az 1290/2014 rendelettel módosított 833/2014 rendelet 5. cikkének (2) bekezdését akként kell értelmezni, hogy az megtiltja, hogy az 1290/2014 rendelettel módosított 833/2014 rendelet VI. mellékletében felsorolt jogalanyok valamelyikével létrejött letéti megállapodás alapján 2014. szeptember 12. után értékpapírt megtestesítő nemzetközi igazolásokat (Global Depositary Receipts) bocsássanak ki, ideértve azt az esetet is, ha ezen igazolások az e jogalanyok valamelyike által ezen időpontot megelőzően kibocsátott részvényeket testesítenek meg.
(vö. a rendelkező rész 3. pontja)