Zaak C‑72/15
PJSC Rosneft Oil Company
tegen
Her Majesty’s Treasury e.a.
[verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division (Divisional Court)]
„Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) – Beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren – Bepalingen van besluit 2014/512/GBVB en verordening (EU) nr. 833/2014 – Geldigheid – Bevoegdheid van het Hof – Partnerschapsovereenkomst EU-Rusland – Motiveringsplicht – Rechtszekerheidsbeginsel en lex certa-beginsel – Toegang tot de kapitaalmarkt – Financiële bijstand – Internationale aandelencertificaten (Global Depositary Receipts) – Aardoliesector – Verzoek om uitlegging van de begrippen ‚schalie’ en ‚water van meer dan 150 meter diep’ – Niet-ontvankelijkheid”
Samenvatting – Samenvatting – Arrest van het Hof (Grote kamer) van 28 maart 2017
1. Prejudiciële vragen – Geldigheidstoetsing – Ontvankelijkheid – Grenzen – Kennelijk irrelevante vragen en hypothetische vragen gesteld in een context waarin een nuttig antwoord is uitgesloten – Vragen zonder verband met het voorwerp van het hoofdgeding
(Art. 267 VWEU; besluit 2015/512/GBVB van de Raad; verordening nr. 833/2014 van de Raad)
2. Prejudiciële vragen – Geldigheidstoetsing – Bevoegdheid van het Hof – Handeling vastgesteld op grond van de bepalingen van het GBVB – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Rechterlijke toetsing beperkt tot toetsing of artikel 40 VEU is nageleefd en toetsing van de wettigheid van beperkende maatregelen jegens natuurlijke personen of rechtspersonen
(Art. 19, lid 1, VEU, 24, lid 1, VEU en 40 VEU; art. 267 VWEU en 275, tweede alinea, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; besluiten 2014/512/GBVB en 2014/872/GBVB)
3. Grondrechten – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Toetsing van de wettigheid van de handelingen van de Unie – Modaliteiten – Bescherming van dat recht door de Unierechter of door de nationale rechterlijke instanties naargelang van de juridische aard van de bestreden handeling – Mogelijkheid van beroep tot nietigverklaring of van prejudiciële verwijzing tot beoordeling van de geldigheid – Toetsing van de wettigheid van besluiten houdende vaststelling van beperkende maatregelen jegens natuurlijke personen of rechtspersonen in het kader van het GBVB
(Art. 19, lid 1, VEU, 24, lid 1, tweede alinea, VEU en 29 VEU; art. 263, vierde alinea, VWEU, 267 VWEU en 277 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47)
4. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Bevriezing van de tegoeden van bepaalde personen en entiteiten gelet op de situatie in Oekraïne – Geldigheid van de beperkende maatregelen jegens natuurlijke personen of rechtspersonen als vervat in besluit 2014/512/GBVB en verordening nr. 833/2014 – Oplegging door een lidstaat van strafrechtelijke sancties in geval van overtreding van de bepalingen van verordening nr. 833/2014 – Schending van het rechtszekerheidsbeginsel en van het lex certa-beginsel – Geen – Vereisten
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 49; besluiten van de Raad 2014/512/GBVB, art. 1, leden 2, b)-d), en 3, en 7, bijlage III, en 2014/872/GBVB; verordeningen van de Raad nr. 833/2014, art. 3, 3 bis, 4, leden 3 en 4, 5, leden 2, b)‑d), en 3, 8, lid 1, en 11, bijlagen II en VI, en nr. 1290/2014]
5. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Bevriezing van de tegoeden van bepaalde personen en entiteiten gelet op de situatie in Oekraïne – Begrip financiële bijstand – Verwerking van betalingen door een bank of andere financiële instelling – Daarvan uitgesloten
(Verordeningen van de Raad nr. 833/2014, art. 4, lid 3, b), en nr. 1290/2014)
6. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Bevriezing van de tegoeden van bepaalde personen en entiteiten gelet op de situatie in Oekraïne – Uitgifte, vanaf 12 september 2014, van internationale aandelencertificaten (Global Depositary Receipts) – Ontoelaatbaarheid
(Verordeningen van de Raad nr. 833/2014, art. 5, lid 2, en nr. 1290/2014)
1. Zie de tekst van de beslissing.
(zie punten 49‑56)
2. De artikelen 19, 24 en 40 VEU, artikel 275 VWEU en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie moeten aldus worden uitgelegd dat het Hof van Justitie van de Europese Unie bevoegd is om bij wege van prejudiciële beslissing op grond van artikel 267 VWEU uitspraak te doen over de geldigheid van een handeling die is vastgesteld op basis van de bepalingen inzake het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB), zoals besluit 2014/512/GBVB van de Raad van 31 juli 2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren, zoals gewijzigd bij besluit 2014/872/GBVB van de Raad van 4 december 2014, voor zover het verzoek om een prejudiciële beslissing betrekking heeft op het toezicht op de naleving van artikel 40 VEU met dit besluit, dan wel ziet op het toezicht op de wettigheid van beperkende maatregelen jegens natuurlijke personen of rechtspersonen.
Wat in de eerste plaats de bevoegdheid van het Hof om toezicht te houden op de naleving van artikel 40 VEU betreft, dient te worden opgemerkt dat de Verdragen dit rechterlijke toezicht niet aan bijzondere voorwaarden onderwerpen. Gelet hierop valt dit toezicht onder de algemene bevoegdheid die het Hof op grond van artikel 19 VEU geniet om de eerbiediging van het recht bij de uitlegging en toepassing van de Verdragen te verzekeren. In het kader van de toekenning van deze algemene bevoegdheid wordt in artikel 19, derde lid, onder b), VEU verder aangegeven dat het Hof op verzoek van de nationale rechterlijke instanties bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak doet over, met name, de geldigheid van de door de instellingen van de Unie vastgestelde handelingen.
In de tweede plaats dient te worden onderzocht of het Hof bevoegd is om bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de geldigheid van op het gebied van het GBVB vastgestelde besluiten, zoals besluit 2014/512, wanneer daarin is voorzien in beperkende maatregelen jegens natuurlijke personen of rechtspersonen. Weliswaar kan artikel 47 van het Handvest geen bevoegdheid voor het Hof in het leven roepen wanneer de Verdragen dit uitsluiten, maar wel vereist het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming dat de op het gebied van het GBVB bestaande uitsluiting van de bevoegdheid van het Hof eng wordt uitgelegd. Aangezien de procedure waarbinnen het Hof bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak kan doen, overeenkomstig de aan deze instelling krachtens artikel 19, lid 1, VEU toegewezen functie ertoe strekt te verzekeren dat het recht bij de uitlegging en toepassing van de Verdragen wordt geëerbiedigd, zou het in strijd zijn met de doelstellingen van die bepaling en met het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming om de bevoegdheid die in artikel 275, tweede alinea, VWEU aan het Hof wordt verleend en waarnaar in artikel 24, lid 1, VEU wordt verwezen, eng uit te leggen (zie naar analogie arresten van 7 februari 2007, Gestoras Pro Amnistía e.a./Raad, C‑354/04 P, EU:C:2007:115, punt 53; van 27 februari 2007, Segi e.a./Raad, C‑355/04 P, EU:C:2007:116, punt 53; van 24 juni 2014, Parlement/Raad, C‑658/11, EU:C:2014:2025, punt 70; van 12 november 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, punt 42, en van 19 juli 2016, H/Raad en Commissie, C‑455/14 P, EU:C:2016:569, punt 40).
Gelet hierop zou het, voor zover het Hof op grond van artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275, tweede alinea, VWEU materieel bevoegd is om zich uit te spreken over de geldigheid van Uniehandelingen – wanneer het dus, met name, gaat om beperkende maatregelen jegens natuurlijke personen of rechtspersonen –, in strijd zijn met de opzet van het stelsel van effectieve rechterlijke bescherming, zoals ingesteld bij de Verdragen, om laatstgenoemde bepaling aldus uit te leggen dat de rechterlijke instanties van de lidstaten niet de mogelijkheid hebben om het Hof vragen te stellen over de geldigheid van besluiten van de Raad die voorzien in dergelijke maatregelen. Voor de noodzakelijke samenhang van het stelsel van rechtsbescherming is het immers volgens vaste rechtspraak noodzakelijk dat de bevoegdheid om de ongeldigheid van handelingen van de instellingen van de Unie vast te stellen wanneer daarop bij een nationale rechterlijke instantie een beroep wordt gedaan, alleen aan het Hof toekomt in het kader van artikel 267 VWEU (zie in die zin arresten van 22 oktober 1987, Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, punt 17, en 6 oktober 2015, Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, punt 62). Dezelfde slotsom geldt voor besluiten op het gebied van het GBVB ten aanzien waarvan de Verdragen aan het Hof een bevoegdheid verlenen om de wettigheid ervan te toetsen.
(zie punten 62, 64, 74‑76, 78, dictum 1)
3. Bijgevolg is het prejudiciële verzoek om beoordeling van de geldigheid van een handeling, evenals het beroep tot nietigverklaring, een vorm van wettigheidscontrole van de handelingen van de Unie (zie arresten van 22 oktober 1987, Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, punt 16; 21 februari 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen en Zuckerfabrik Soest, C‑143/88 en C‑92/89, EU:C:1991:65, punt 18; 6 december 2005, ABNA e.a., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 en C‑194/04, EU:C:2005:741, punt 103, en 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punt 95).
Dit wezenlijke kenmerk van het stelsel van rechtsbescherming van de Unie strekt zich mede uit tot het toezicht op de wettigheid van besluiten houdende beperkende maatregelen jegens natuurlijke personen of rechtspersonen in het kader van het GBVB. Noch uit het VEU noch uit het VWEU vloeit immers voort dat het beroep tot nietigverklaring bij het Gerecht, ingesteld overeenkomstig de gecombineerde bepalingen van de artikelen 256 en 263 VWEU, de enige vorm is waarin het toezicht op de wettigheid van besluiten houdende beperkende maatregelen jegens natuurlijke personen en rechtspersonen gestalte kan krijgen, en wel onder uitsluiting van – met name – een prejudicieel verzoek om beoordeling van de geldigheid. In dit verband geldt dat artikel 24, lid 1, tweede alinea, laatste volzin, VEU niet naar artikel 275, tweede alinea, VWEU verwijst om het soort procedure te specificeren waarbinnen het Hof toezicht kan uitoefenen op de wettigheid van bepaalde besluiten, maar om het soort besluiten te specificeren waarvan het Hof de wettigheid kan controleren in het kader van elke procedure die een dergelijke wettigheidstoetsing tot voorwerp heeft. Aangezien de uitvoering van een besluit houdende beperkende maatregelen jegens natuurlijke personen of rechtspersonen deels de verantwoordelijkheid van de lidstaten is, vervult het prejudiciële verzoek om beoordeling van de geldigheid een wezenlijke functie in het waarborgen van effectieve rechterlijke bescherming, met name wanneer, zoals in het hoofdgeding, zowel de wettigheid van de nationale uitvoeringsmaatregelen als die van het onderliggende, op het gebied van het GBVB vastgestelde besluit zelf in het kader van een nationale gerechtelijke procedure in twijfel wordt getrokken. Gelet op het feit dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat hun nationale beleid overeenstemt met de standpunten van de Unie die de Raad bij op grond van artikel 29 VEU vastgestelde besluiten heeft bepaald, is het immers onontbeerlijk dat die besluiten vatbaar zijn voor rechterlijke toetsing wanneer daarbij is voorzien in de vaststelling van beperkende maatregelen jegens natuurlijke personen of rechtspersonen.
(zie punten 68‑71)
4. Bij het onderzoek van de tweede vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 1, leden 2, onder b) tot en met d), en 3, en artikel 7 van besluit 2014/512 en bijlage III daarbij, zoals gewijzigd bij besluit 2014/872, of van de artikelen 3 en 3a, artikel 4, leden 3 en 4, artikel 5, leden 2, onder b) tot en met d), en 3, en artikel 11 van verordening (EU) nr. 833/2014 van de Raad van 31 juli 2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren en bijlagen II en VI daarbij, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 1290/2014 van de Raad van 4 december 2014. Het rechtszekerheidsbeginsel en het lex certa-beginsel (nulla poena sine lege certa) moeten aldus worden uitgelegd dat zij er niet aan in de weg staan dat een lidstaat overeenkomstig artikel 8, lid 1, van verordening nr. 833/2014, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1290/2014, strafrechtelijke sancties stelt op overtreding van de bepalingen van die verordening voordat de draagwijdte van die bepalingen, en derhalve van de daarop betrekking hebbende strafrechtelijke sancties, door het Hof van Justitie van de Europese Unie is verduidelijkt.
Wat in de eerste plaats het algemene rechtszekerheidsbeginsel betreft, dient eraan te worden herinnerd dat dit fundamentele beginsel van het Unierecht onder meer verlangt dat een regeling duidelijk en nauwkeurig omschreven is, opdat de justitiabelen ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen (arrest van 10 januari 2006, IATA en ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Wat in de tweede plaats het door de verwijzende rechterlijke instantie genoemde lex certa-beginsel betreft, dient te worden geconstateerd dat dit beginsel, dat is verankerd in artikel 49 van het Handvest, „Legaliteitsbeginsel en evenredigheidsbeginsel inzake delicten en straffen”, en dat volgens de rechtspraak van het Hof een bijzondere uitdrukking van het algemene rechtszekerheidsbeginsel is (zie arrest van 3 juni 2008, Intertanko e.a., C‑308/06, EU:C:2008:312, punt 70), onder meer impliceert dat de wet een duidelijke omschrijving geeft van de strafbare feiten en van de daarop gestelde straffen. Aan deze voorwaarde is voldaan wanneer de justitiabele uit de bewoordingen van de relevante bepaling, zo nodig met behulp van de door de rechterlijke instanties daaraan gegeven uitlegging, kan opmaken voor welk handelen of nalaten hij strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld (arrest van 3 mei 2007, Advocaten voor de Wereld, C‑303/05, EU:C:2007:261, punt 50). Verder blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat het lex certa-beginsel niet aldus kan worden uitgelegd dat het de geleidelijke verfijning van de regels van strafrechtelijke aansprakelijkheid langs de weg van rechterlijke uitlegging verbiedt, zolang die uitlegging redelijkerwijs kan worden voorzien (zie in die zin arrest van 28 juni 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commissie, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P en C‑213/02 P, EU:C:2005:408, punten 217 en 218).
(zie punten 161, 162, 167, dictum 2)
5. De uitdrukking „financiële steun” in artikel 4, lid 3, onder b), van verordening nr. 833/2014, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1290/2014, moet aldus worden uitgelegd dat daaronder niet mede de verwerking van betalingen door een bank of andere financiële instelling als zodanig valt.
Een contextuele uitlegging van artikel 4, lid 3, onder b), van verordening nr. 833/2014 lijkt erop te wijzen dat de Uniewetgever met het gebruik van de uitdrukking „financiële bijstand” het oog heeft gehad op handelingen die vergelijkbaar zijn met subsidies, leningen of exportkredietverzekeringen, zoals onder meer de Duitse regering in haar schriftelijke opmerkingen heeft betoogd. Terwijl bij deze handelingen een beroep moet worden gedaan op de eigen middelen van de betrokken financiële instelling, worden betalingsdiensten door deze instelling daarentegen in de hoedanigheid van tussenpersoon geleverd, waarbij gelden van een derde partij als opdrachtgever worden doorgegeven aan een concrete ontvanger, zonder dat daarmee de eigen gelden van die instelling zijn gemoeid. In deze omstandigheden kan artikel 4, lid 3, van verordening nr. 833/2014 niet aldus worden uitgelegd dat financiële instellingen op grond hiervan verplicht zijn om een aanvullende vergunning te verkrijgen voor elke betalingsverwerking die verband houdt met een transactie waarbij producten als vermeld in bijlage II bij die verordening worden verkocht, geleverd, overgedragen of uitgevoerd naar Rusland, naast de vergunning die voor die transactie is vereist op grond van artikel 3 van verordening nr. 833/2014, wanneer deze instellingen constateren dat de betaling waarvan om verwerking wordt verzocht, de volledige of gedeeltelijke tegenprestatie in het kader van een dergelijke transactie vormt. Gelet op het feit dat artikel 4, lid 3, onder b), van die verordening niet ertoe strekt tegoeden te bevriezen of beperkingen te stellen aan geldovermakingen, dient immers te worden geoordeeld dat indien de Uniewetgever de wens had gehad om voor elke betalingsverwerking die verband houdt met de producten bedoeld in bijlage II bij verordening nr. 833/2014, de verplichting in het leven te roepen om een aanvullende vergunning aan te vragen naast de vergunning die op grond van artikel 3 van verordening nr. 833/2014 is vereist voor een transactie als bedoeld in het vorige punt van dit arrest, hij dan voor de invoering en afbakening van die verplichting andere bewoordingen had gebruikt dan „financiële bijstand”. Ten staat vast dat, waar de doelstelling van verordening nr. 833/2014 er onder meer in bestaat om de Russische Federatie voor haar acties met betrekking tot Oekraïne een hogere prijs te laten betalen, deze doelstelling met artikel 4, lid 3, onder b), van die verordening op een logische manier wordt nagestreefd door het stellen van beperkingen aan de financiële bijstand voor de uitvoer naar Rusland van producten die bestemd zijn voor de aardolie-industrie, zonder daarbij een voorafgaande vergunning verplicht te stellen voor de verwerking van betalingen als zodanig. De hierboven gegeven uitlegging laat het verbod van betalingsverwerkingen in verband met een commerciële transactie die op grond van artikel 3, lid 5, van verordening nr. 833/2014 zelf verboden is, onverlet.
(zie punten 179‑183, dictum 3)
6. Artikel 5, lid 2, van verordening nr. 833/2014, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1290/2014, moet aldus worden uitgelegd dat het op grond hiervan vanaf 12 september 2014 verboden is om internationale aandelencertificaten (Global Depositary Receipts) uit te geven in het kader van een bewaarnemingsovereenkomst met een van de entiteiten die zijn genoemd in bijlage VI bij verordening nr. 833/2014, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1290/2014, ook wanneer deze certificaten betrekking hebben op aandelen die door een van die entiteiten vóór die datum zijn uitgegeven.
(zie dictum 3)