Sprawa C‑72/15

PJSC Rosneft Oil Company

przeciwko

Her Majesty’s Treasury i in.

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court)]

Odesłanie prejudycjalne – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa (WPZiB) – Środki ograniczające przyjęte ze względu na działania Rosji destabilizujące sytuację na Ukrainie – Przepisy decyzji 2014/512/WPZiB i rozporządzenia (UE) nr 833/2014 – Ważność – Właściwość Trybunału – Umowa o partnerstwie UE–Rosja – Obowiązek uzasadnienia – Zasady pewności prawa oraz określoności prawa – Dostęp do rynku kapitałowego – Pomoc finansowa – Globalne kwity depozytowe (Global Depositary Receipts) – Sektor naftowy – Wniosek o wykładnię pojęć „łupków” i „wód o głębokości przekraczającej 150 metrów” – Niedopuszczalność

Streszczenie – wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 28 marca 2017 r.

1.        Pytania prejudycjalne – Ocena ważności – Dopuszczalność – Granice – Pytania pozbawione w sposób oczywisty znaczenia dla sprawy i pytania hipotetyczne zadane w kontekście wykluczającym użyteczną odpowiedź – Pytania pozbawione związku z przedmiotem sporu przed sądem krajowym

(art. 267 TFUE; decyzja Rady 2012/512/WPZiB; rozporządzenie Rady nr 833/2014)

2.        Pytania prejudycjalne – Ocena ważności – Właściwość Trybunału – Akt przyjęty na podstawie postanowień dotyczących WPZiB – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją na Ukrainie – Kontrola sądowa ograniczona do kontroli poszanowania art. 40 TUE i kontroli zgodności z prawem środków ograniczających przyjętych wobec osób fizycznych lub prawnych

(art. 19 ust. 1 TUE, art. 24 ust. 1 TUE, art. 40 TUE; art. 267 TFUE, art. 275 ust. 2 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; decyzje Rady: 2014/512/WPZiB, 2014/872/WPZiB)

3.        Prawa podstawowe – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Kontrola zgodności z prawem aktów Unii – Tryby postępowania – Ochrona tego prawa przez sąd Unii lub sądy krajowe w zależności od charakteru prawnego zaskarżonego aktu – Możliwość wykorzystania trybu skargi o stwierdzenie nieważności lub wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w kwestii ważności – Kontrola zgodności z prawem decyzji przewidujących przyjęcie środków ograniczających wobec osób fizycznych lub prawnych w ramach WPZiB

(art. 19 ust. 1 TUE, art. 24 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 29 TUE; art. 263 akapit czwarty TFUE, art. 267 TFUE, 277 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47)

4.        Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją na Ukrainie – Zamrożenie środków finansowych niektórych osób i podmiotów w związku z sytuacją na Ukrainie – Ważność środków ograniczających wobec osób fizycznych lub prawnych przewidzianych w decyzji 2014/512/WPZiB i rozporządzeniu nr 833/2014 – Stosowanie przez państwo członkowskie sankcji karnych za naruszenia przepisów rozporządzenia nr 833/2014 – Naruszenie zasad pewności prawa i określoności prawa – Brak – Warunki

[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 49; decyzje Rady: 2014/512/WPZiB, art. 1 ust. 2 lit. b)–d), ust. 3, art. 7, załącznik III; 2014/872/WPZiB; rozporządzenia Rady: nr 833/2014, art. 3, 3A, art. 4 ust. 3, 4, art. 5 ust. 2 lit. b)–d), ust. 3, art. 8 ust. 1, art. 11, załączniki II, VI; nr 1290/2014]

5.        Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją na Ukrainie – Zamrożenie środków finansowych niektórych osób i podmiotów w związku z sytuacją na Ukrainie – Pojęcie pomocy finansowej – Przetwarzanie płatności przez bank lub inną instytucję finansową – Wyłączenie

[rozporządzenia Rady: nr 833/2014, art. 4 ust. 3 lit. b); nr 1290/2014]

6.        Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją na Ukrainie – Zamrożenie środków finansowych niektórych osób i podmiotów w związku z sytuacją na Ukrainie – Wystawianie od dnia 12 września 2014 r. globalnych kwitów depozytowych (Global Depositary Receipts) – Niedopuszczalność

(rozporządzenia Rady: nr 833/2014, art. 5 ust. 2; nr 1290/2014)

1.      Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 49–56)

2.      Wykładni art. 19, 24 i 40 TUE, art. 275 TFUE oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy dokonywać w ten sposób, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE w sprawie ważności aktu przyjętego na podstawie przepisów dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB), takiego jak decyzja Rady 2014/512/WPZiB z dnia 31 lipca 2014 r. dotycząca środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie, w brzmieniu ustalonym decyzją Rady 2014/872/WPZiB z dnia 4 grudnia 2014 r., pod warunkiem że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy albo kontroli zgodności tej decyzji z art. 40 TUE, albo kontroli legalności środków ograniczających przyjętych wobec osób fizycznych lub prawnych.

W tym względzie, odnosząc się w pierwszej kolejności do właściwości Trybunału do kontrolowania przestrzegania art. 40 TUE, należy zauważyć, że traktaty nie przewidują żadnych szczególnych mechanizmów sprawowania tej kontroli sądowej. W tych okolicznościach prawo do przeprowadzania takiej kontroli wywodzi się z ogólnej właściwości Trybunału – przyznanej mu w art. 19 TUE – w zakresie zapewnienia poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów. W art. 19 ust. 3 lit. b) TUE doprecyzowano ponadto, że w ramach tej ogólnej właściwości Trybunał orzeka w trybie prejudycjalnym, na wniosek sądów krajowych, w szczególności w sprawie ważności aktów przyjętych przez instytucje Unii.

W drugiej kolejności należy się zastanowić, czy Trybunał jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o ważności decyzji przewidujących środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych przyjętych w dziedzinie WPZiB, takich jak decyzja 2014/512. Choć nie ulega wątpliwości, że art. 47 karty nie może być podstawą przyznania Trybunałowi właściwości w sytuacji, gdy właściwości takiej nie przyznają mu traktaty, zasada skutecznej ochrony sądowej wymaga jednak, aby wyłączenie kompetencji Trybunału w dziedzinie WPZiB było interpretowane zawężająco. Skoro celem procedury, która pozwala Trybunałowi na wydawanie orzeczeń w trybie prejudycjalnym, jest zgodnie z funkcją przypisaną Trybunałowi w art. 19 ust. 1 TUE zapewnienie poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów, to wąskie interpretowanie właściwości przyznanej Trybunałowi w art. 275 akapit drugi TFUE, do którego odsyła art. 24 ust. 1 TUE, byłoby sprzeczne z celami tego art. 19 ust. 1 TUE i zasady skutecznej ochrony sądowej (zob. analogicznie wyroki: z dnia 27 lutego 2007 r., Gestoras Pro Amnistía i in./Rada, C‑354/04 P, EU:C:2007:115, pkt 53; z dnia 27 lutego 2007 r., Segi i in./Rada, C‑355/04 P, EU:C:2007:116, pkt 53; z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada, C‑658/11, EU:C:2014:2025, pkt 70; z dnia 12 listopada 2015 r., Elitaliana/Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, pkt 42; a także z dnia 19 lipca 2016 r., H/Rada i Komisja, C‑455/14 P, EU:C:2016:569, pkt 40).

W tych okolicznościach, o ile Trybunał jest – na mocy art. 24 ust. 1 TUE oraz art. 275 akapit drugi TFUE – właściwy ratione materiae do wydawania orzeczeń w przedmiocie ważności aktów Unii, mianowicie w szczególności gdy akty te dotyczą środków ograniczających wobec osób fizycznych lub prawnych, to interpretowanie tego ostatniego postanowienia w ten sposób, że wyklucza ono możliwość zwrócenia się przez sądy państw członkowskich do Trybunału w sprawie kontroli ważności decyzji Rady przewidujących przyjęcie takich środków, stałoby w sprzeczności ze strukturą systemu skutecznej ochrony sądowej ustanowionego w traktatach. Otóż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem spójność systemu ochrony sądowej wymaga, aby uprawnienie do orzekania o nieważności aktów wydawanych przez instytucje Unii, jeśli jest ona podnoszona przed sądem krajowym, było zastrzeżone wyłącznie dla Trybunału w ramach art. 267 TFUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 22 października 1987 r., Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, pkt 17; z dnia 6 października 2015 r., Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, pkt 62). Podobny wniosek należy przyjąć w odniesieniu do decyzji w dziedzinie WPZiB, wobec których traktaty przyznają Trybunałowi właściwość do kontroli legalności.

(zob. pkt 62, 64, 74–76, 78; pkt 1 sentencji)

3.      Odesłanie prejudycjalne w zakresie oceny ważności jest zatem – podobnie jak skarga o stwierdzenie nieważności – instrumentem kontroli legalności aktów wydawanych przez instytucje Unii (zob. wyroki: z dnia 22 października 1987 r., Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, pkt 16; z dnia 21 lutego 1991 r., Zuckerfabrik Süderdithmarschen i Zuckerfabrik Soest, C‑143/88 i C‑92/89, EU:C:1991:65, pkt 18; z dnia 6 grudnia 2005 r., ABNA i in., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 i C‑194/04, EU:C:2005:741, pkt 103; a także z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 95).

Ta istotna cecha systemu ochrony sądowej Unii rozciąga się również na kontrolę legalności decyzji przewidujących przyjęcie środków ograniczających wobec osób fizycznych lub prawnych w ramach WPZiB. Ani z traktatu UE, ani z traktatu FUE nie można bowiem wywieść, że skarga o stwierdzenie nieważności, wniesiona do Sądu na podstawie art. 256 w związku z art. 263 TFUE, stanowi jedyny mechanizm kontroli legalności decyzji przewidujących środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych, wykluczający w szczególności możliwość skierowania odesłania prejudycjalnego w zakresie oceny ważności. W tym względzie art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE odsyła do art. 275 akapit drugi TFUE nie w celu określenia rodzaju procedury, w ramach której Trybunał może kontrolować legalność niektórych decyzji, ale w celu określenia rodzaju decyzji, których legalność może być przedmiotem kontroli Trybunału w ramach każdego postępowania służącego takiej kontroli legalności. Tymczasem, z uwagi na to, że wykonanie decyzji przewidującej środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych spoczywa w części na państwach członkowskich, odesłanie prejudycjalne w zakresie oceny ważności pełni istotną funkcję dla zapewnienia skutecznej ochrony sądowej, w szczególności w sytuacji, jak w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym, gdy w krajowym postępowaniu sądowym zakwestionowano zarówno legalność krajowych środków wykonujących, jak i legalność samej decyzji przyjętej w dziedzinie WPZiB, będącej ich podstawą. Otóż w świetle okoliczności, że państwa członkowskie muszą zapewnić zgodność swoich polityk krajowych ze stanowiskami Unii wyrażonymi w decyzjach Rady przyjmowanych na podstawie art. 29 TUE, możliwość zainicjowania kontroli sądowej tych decyzji wydaje się niezastąpiona w sytuacji, gdy decyzje te przewidują przyjęcie środków ograniczających wobec osób fizycznych lub prawnych.

(zob. pkt 68–71)

4.      Badanie pytania drugiego nie wykazało istnienia jakichkolwiek podstaw do kwestionowania ważności art. 1 ust. 2 lit. b)–d), art. 1 ust. 3, art. 7 oraz załącznika III do decyzji 2014/512, w brzmieniu ustalonym decyzją 2014/872, jak również art. 3, 3a, art. 4 ust. 3 i 4, art. 5 ust. 2 lit. b)–d), art. 5 ust. 3, art. 11 oraz załączników II i VI do rozporządzenia Rady (UE) nr 833/2014 z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Federacji Rosyjskiej destabilizującymi sytuację na Ukrainie, w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Rady (UE) nr 1290/2014 z dnia 4 grudnia 2014 r. Zasady pewności prawa i określoności prawa (nulla poena sine lege certa) należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one stosowaniu przez państwo członkowskie sankcji karnych za naruszenia przepisów rozporządzenia nr 833/2014, w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem nr 1290/2014, zgodnie z jego art. 8 ust. 1, zanim zakres tych przepisów, a w rezultacie zakres sankcji karnych za ich naruszenie, nie zostanie wyjaśniony przez Trybunał.

Co się tyczy w pierwszej kolejności ogólnej zasady pewności prawa, należy przypomnieć, że ta podstawowa zasada prawa Unii wymaga w szczególności, by uregulowanie było jasne i precyzyjne, tak by podlegające mu podmioty mogły ustalić w sposób jednoznaczny swoje prawa i obowiązki oraz podjąć w konsekwencji odpowiednie kroki (wyrok z dnia 10 stycznia 2006 r., IATA i ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo). Co się tyczy w drugiej kolejności zasady określoności prawa (nulla poena sine lege certa), do której odwołuje się sąd odsyłający, należy stwierdzić, że zasada ta, objęta art. 49 karty, zatytułowanym „Zasady legalności oraz proporcjonalności kar do czynów zabronionych pod groźbą kary”, która zgodnie z orzecznictwem Trybunału stanowi szczególny wyraz ogólnej zasady pewności prawa (zob. wyrok z dnia 3 czerwca 2008 r., Intertanko i in., C‑308/06, EU:C:2008:312, pkt 70), wymaga w szczególności, by ustawa jasno określała czyny zabronione i kary, którymi owe czyny są zagrożone. Warunek ten jest spełniony, jeśli zainteresowany na podstawie treści przepisu i w razie potrzeby na podstawie wykładni dokonanej przez sądy jest w stanie określić, jakie działania i zaniechania grożą pociągnięciem go do odpowiedzialności karnej (wyrok z dnia 3 maja 2007 r., Advocaten voor de Wereld, C‑303/05, EU:C:2007:261, pkt 50). Z orzecznictwa Trybunału wynika ponadto, że zasada określoności prawa nie może być interpretowana jako zakazująca stopniowego uszczegóławiania zasad odpowiedzialności karnej w drodze wykładni sądowej, pod warunkiem że jej wynik daje się racjonalnie przewidzieć (zob. podobnie wyrok z dnia 28 czerwca 2005 r., Dansk Rørindustri i in/Komisja, C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P, EU:C:2005:408, pkt 217, 218).

(zob. pkt 161, 162, 167; pkt 2 sentencji)

5.      Sformułowanie „pomoc finansowa” zawarte w art. 4 ust. 3 lit. b) rozporządzenia nr 833/2014, w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem nr 1290/2014, należy interpretować w ten sposób, że nie obejmuje ono realizacji płatności, jako takiej, przez bank lub przez inną instytucję finansową.

Analiza kontekstowa art. 4 ust. 3 lit. b) rozporządzenia nr 833/2014 prowadzi do wniosku, jak w szczególności podnosi rząd niemiecki w swoich uwagach na piśmie, że używając sformułowania „pomoc finansowa”, prawodawca Unii miał na myśli działania porównywalne do udzielania subwencji, pożyczek i ubezpieczeń kredytów eksportowych. Tymczasem, podczas gdy działania takie wymagają wykorzystania przez dane instytucje finansowe własnych środków finansowych, usługi płatnicze są świadczone przez te instytucje w charakterze pośrednika przekazującego środki zleceniodawcy określonemu odbiorcy, bez wykorzystania własnych środków finansowych tej instytucji. W tych okolicznościach art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 833/2014 nie można interpretować jako nakładającego na instytucje finansowe obowiązek uzyskania – w celu realizacji wszelkich transakcji mających związek z transakcjami sprzedaży, dostawy, przekazywania lub wywozu do Rosji produktów wymienionych w załączniku II do tego rozporządzenia – dodatkowego zezwolenia w stosunku do zezwolenia wymaganego na mocy art. 3 rozporządzenia nr 833/2014 dla takiej transakcji, jeżeli owe instytucje finansowe stwierdzą, że płatność, o realizację której się do nich zwrócono, stanowi całkowite lub częściowe świadczenie wzajemne za taką transakcję. Otóż, w szczególności z uwagi na okoliczność, że art. 4 ust. 3 lit. b) tego rozporządzenia nie służy zamrożeniu aktywów ani wprowadzeniu ograniczeń w przekazywaniu środków finansowych, należy stwierdzić, że gdyby prawodawca Unii chciał poddać realizację każdego przelewu bankowego mającego związek z produktami wymienionymi w załączniku II do rozporządzenia nr 833/2014 obowiązkowi uzyskania dodatkowego zezwolenia w stosunku do zezwolenia wymaganego na podstawie art. 3 rozporządzenia nr 833/2014 dla transakcji takich jak wymienione w poprzednim punkcie niniejszego wyroku, użyłby innego terminu niż „pomoc finansowa”, aby ustanowić taki obowiązek i zakreślić jego granice. Wreszcie, skoro cel rozporządzenia nr 833/2014 obejmuje w szczególności zwiększenie kosztów działań Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy, należy stwierdzić, że art. 4 ust. 3 lit. b) tego rozporządzenia realizuje ten cel w sposób spójny poprzez ustanowienie ograniczeń w udzielaniu pomocy finansowej w związku z wywozem do Rosji produktów przeznaczonych dla przemysłu naftowego, jednocześnie nie wymagając, aby realizacja płatności, jako taka, wymagała uzyskania uprzedniego zezwolenia. Powyższa wykładnia pozostaje bez uszczerbku dla zakazu realizacji płatności związanych z transakcjami handlowymi zakazanymi na mocy art. 3 ust. 5 rozporządzenia nr 833/2014.

(zob. pkt 179–183; pkt 3 sentencji)

6.      Wykładni art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 833/2014, w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem nr 1290/2014, należy dokonywać w ten sposób, że zakazuje on wystawiania, z dniem 12 września 2014 r., globalnych kwitów depozytowych (Global Depositary Receipts) na podstawie umowy depozytowej zawartej z jednym z podmiotów wymienionych w załączniku VI do rozporządzenia nr 833/2014, w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem nr 1290/2014, także jeżeli owe kwity odnoszą się do akcji wyemitowanych przez taki podmiot przed tą datą.

(zob. pkt 3 sentencji)