Language of document : ECLI:EU:C:2017:236

Processo C‑72/15

PJSC Rosneft Oil Company

contra

Her Majesty’s Treasury e o.

[pedido de decisão prejudicial apresentado pela High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court)]

«Reenvio prejudicial — Política externa e de segurança comum (PESC) — Medidas restritivas tomadas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia — Disposições da Decisão 2014/512/PESC e do Regulamento (UE) n.o 833/2014 — Validade — Competência do Tribunal de Justiça — Acordo de parceria UE‑Rússia — Dever de fundamentação — Princípios da segurança jurídica e nulla poena sine lege certa — Acesso ao mercado de capitais — Assistência financeira — Certificados internacionais representativos de títulos (Global Depositary Receipts) — Setor do petróleo — Pedido de interpretação dos conceitos de “xisto” e de “águas com profundidade superior a 150 metros” — Inadmissibilidade»

Sumário — Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 28 de março de 2017

1.        Questões prejudiciais — Apreciação de validade — Admissibilidade — Limites — Questões que carecem manifestamente de pertinência e questões hipotéticas submetidas num contexto que exclui uma resposta útil — Questões sem relação com o objeto do litígio no processo principal

(Artigo 267.o TFUE; Decisão 2015/512/PESC do Conselho; Regulamento n.o 833/2014 do Conselho)

2.        Questões prejudiciais — Apreciação de validade — Competência do Tribunal de Justiça — Ato adotado com fundamento em disposições relativas à PESC — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Fiscalização jurisdicional limitada à fiscalização do cumprimento do artigo 40.o TUE e à fiscalização da legalidade de medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas

(Artigos 19.o, n.o 1, TUE, 24.o, n.o 1, TUE e 40.o TUE; artigos 267.o TFUE e 275.o, segundo parágrafo, TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.o; Decisões do Conselho 2014/512/PESC e 2014/872/PESC)

3.        Direitos fundamentais — Direito a uma proteção jurisdicional efetiva — Fiscalização da legalidade dos atos da União — Modalidades — Proteção desse direito pelo juiz da União ou pelos órgãos jurisdicionais nacionais consoante a natureza jurídica do ato impugnado — Possibilidade de utilizar a via do recurso de anulação ou do reenvio prejudicial para apreciação de validade — Fiscalização da legalidade de decisões que preveem a adoção de medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas no âmbito da PESC

(Artigos 19.o, n.o 1, TUE, 24.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e 29.o TUE; artigos 263.o, quarto parágrafo, TFUE, 267.o TFUE e 277.o TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.o)

4.        Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Congelamento de fundos de certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Ucrânia — Validade das medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas, previstas pela Decisão 2014/512/PESC e pelo Regulamento n.o 833/2014 — Imposição, por um Estado‑Membro, de sanções penais aplicáveis em caso de violação das disposições do Regulamento n.o 833/2014 — Violação dos princípios da segurança jurídica e da precisão da lei aplicável — Inexistência — Requisitos

[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 49.o; Decisões do Conselho 2014/512/PESC, artigos 1.o, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, e 7.o, anexo III, e 2014/872/PESC; Regulamentos do Conselho n.o 833/2014, artigos 3.o, 3.o‑A, 4.o, n.os 3 e 4, 5.o, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, 8.o, n.o 1, e 11.o, Anexos II e VI, e n.o 1290/2014]

5.        Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Congelamento de fundos de certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Ucrânia — Conceito de auxílio financeiro — Tratamento de um pagamento por um banco ou outro organismo financeiro — Exclusão

[Regulamentos do Conselho n.o 833/2014, artigo 4.o, n.o 3, alínea b), e n.o 1290/2014]

6.        Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia —Congelamento de fundos de certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Ucrânia — Emissão, a partir de 12 de setembro de 2014, de certificados internacionais representativos de títulos (Global Depositary Receipts) — Inadmissibilidade

(Regulamentos do Conselho n.o 833/2014, artigo 5.o, n.o 2, e n.o 1290/2014)

1.      V. texto da decisão.

(cf. n.os 49‑56)

2.      Os artigos 19.o, 24.o e 40.o TUE, o artigo 275.o TFUE e o artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia devem ser interpretados no sentido de que o Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para decidir a título prejudicial, nos termos do artigo 267.o TFUE, da validade de um ato adotado com base em disposições relativas à política externa e de segurança comum (PESC), como a Decisão 2014/512/PESC do Conselho, de 31 de julho de 2014, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia, conforme alterada pela Decisão 2014/872/PESC do Conselho, de 4 de dezembro de 2014, desde que o pedido de decisão prejudicial tenha por objeto a fiscalização da observância do artigo 40.o TUE por essa decisão ou a fiscalização da legalidade de medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas.

A este respeito, no que se refere, em primeiro lugar, à competência do Tribunal de Justiça para fiscalizar a observância do artigo 40.o TUE, há que salientar que os Tratados não preveem qualquer modalidade específica para efetuar essa fiscalização jurisdicional. Nestas condições, a referida fiscalização resulta da competência geral que o artigo 19.o TUE confere ao Tribunal de Justiça para assegurar o respeito do direito na interpretação e na aplicação dos Tratados. Ao prever esta competência geral, o artigo 19.o, n.o 3, alínea b), TUE indica, por outro lado, que o Tribunal de Justiça decide a título prejudicial, a pedido dos órgãos jurisdicionais nacionais, designadamente sobre a validade dos atos adotados pelas instituições da União.

Em segundo lugar, deve colocar‑se a questão da competência do Tribunal de Justiça para apreciar, a título prejudicial, a validade das decisões adotadas em matéria de PESC, como a Decisão 2014/512, quando estas preveem medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas. Se é verdade que o artigo 47.o da Carta não pode criar uma competência do Tribunal de Justiça, quando os Tratados a excluem, o princípio da tutela jurisdicional efetiva implica, contudo, que a exclusão da competência do Tribunal de Justiça em matéria de PESC seja interpretada de modo restritivo. Uma vez que o procedimento que permite ao Tribunal de Justiça decidir a título prejudicial se destina a assegurar a observância do direito na interpretação e na aplicação dos Tratados, em conformidade com a função atribuída a esta instituição por força do disposto no artigo 19.o, n.o 1, TUE, seria contrário aos objetivos desta última disposição e ao princípio da tutela jurisdicional efetiva interpretar restritivamente a competência que o artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE, para o qual remete o artigo 24.o, n.o 1, TUE, confere ao Tribunal de Justiça (v., por analogia, acórdãos de 27 de fevereiro de 2007, Gestoras Pro Amnistía e o./Conselho, C‑354/04 P, EU:C:2007:115, n.o 53; de 27 de fevereiro de 2007, Segi e o./Conselho, C‑355/04 P, EU:C:2007:116, n.o 53; de 24 de junho de 2014, Parlamento/Conselho, C‑658/11, EU:C:2014:2025, n.o 70; de 12 de novembro de 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, n.o 42; e de 19 de julho de 2016, H/Conselho e Comissão, C‑455/14 P, EU:C:2016:569, n.o 40).

Nestas condições, na medida em que o Tribunal de Justiça dispõe, por força do disposto no artigo 24.o, n.o 1, TUE e no artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE, de uma competência material para decidir da validade dos atos da União, a saber, designadamente, quando se trata de medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas, seria contrário à estrutura do sistema de tutela jurisdicional efetiva instituído pelos Tratados interpretar esta última disposição no sentido de que exclui a possibilidade de os órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros interrogarem o Tribunal de Justiça sobre a validade das decisões do Conselho que prevejam a adoção de tais medidas. Com efeito, segundo jurisprudência constante, a necessária coerência do sistema de tutela jurisdicional exige que o poder de declarar a invalidade dos atos das instituições da União, suscitada perante um órgão jurisdicional nacional, seja reservado ao Tribunal de Justiça no âmbito do artigo 267.o TFUE (v., neste sentido, acórdãos de 22 de outubro de 1987, Foto‑Frost, 314/85, EU:C:1987:452, n.o 17, e de 6 de outubro de 2015, Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, n.o 62). A mesma conclusão se impõe no que respeita às decisões em matéria de PESC a respeito das quais os Tratados conferem ao Tribunal de Justiça uma competência de fiscalização da legalidade.

(cf. n.os 62, 64, 74‑76, 78, disp. 1)

3.      Assim, o reenvio prejudicial de apreciação da validade constitui, paralelamente ao recurso de anulação, uma modalidade de fiscalização da legalidade dos atos da União (v. acórdãos de 22 de outubro de 1987, Foto‑Frost, 314/85, EU:C:1987:452, n.o 16; de 21 de fevereiro de 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen e Zuckerfabrik Soest, C‑143/88 e C‑92/89, EU:C:1991:65, n.o 18; de 6 de dezembro de 2005, ABNA e o., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 e C‑194/04, EU:C:2005:741, n.o 103; e de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, n.o 95).

Esta característica essencial do sistema de tutela jurisdicional da União estende‑se à fiscalização da legalidade das decisões que preveem a adoção de medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas no âmbito da PESC. Com efeito, não resulta do Tratado UE nem do Tratado FUE que o recurso de anulação interposto no Tribunal Geral, em aplicação das disposições conjugadas do artigo 256.o e do artigo 263.o TFUE, constitua a única modalidade de fiscalização da legalidade de decisões que preveem medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas, com exclusão, designadamente, do reenvio prejudicial para apreciação da validade. A este respeito, o artigo 24.o, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE remete para o artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE a fim de determinar não o tipo de processo no âmbito do qual o Tribunal de Justiça pode fiscalizar a legalidade de certas decisões, mas o tipo de decisões cuja legalidade pode ser fiscalizada pelo Tribunal de Justiça no âmbito de qualquer processo que tenha por objeto essa fiscalização de legalidade. Ora, atendendo a que a aplicação de uma decisão que preveja medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas é, em parte, da responsabilidade dos Estados‑Membros, o reenvio prejudicial para apreciação da validade preenche uma função essencial para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva, designadamente, quando, como no processo principal, tanto a legalidade das medidas nacionais de implementação como a da própria decisão subjacente adotada em matéria de PESC são postas em causa no âmbito de um processo judicial nacional. Com efeito, tendo em conta o facto de que os Estados‑Membros devem zelar pela coerência das suas políticas nacionais com as posições da União estabelecidas por decisões do Conselho adotadas nos termos do artigo 29.o TUE, o acesso à fiscalização jurisdicional das referidas decisões afigura‑se indispensável quando preveem a adoção das medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas.

(cf. n.os 68‑71)

4.      A análise da segunda questão não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade do artigo 1.o, n.o 2, alíneas b) a d), e n.o 3, do artigo 7.o e do anexo III da Decisão 2014/512, conforme alterada pela Decisão 2014/872, ou dos artigos 3.o e 3.o‑A, do artigo 4.o, n.os 3 e 4, do artigo 5.o, n.o 2, alíneas b) a d), e n.o 3, do artigo 11.o e dos Anexos II e VI do Regulamento (UE) n.o 833/2014 do Conselho, de 31 de julho de 2014, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia, conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.o 1290/2014 do Conselho, de 4 de dezembro de 2014. Os princípios da segurança jurídica e nulla poena sine lege certa devem ser interpretados no sentido de que não obstam a que um Estado‑Membro imponha sanções penais aplicáveis em caso de violação das disposições do Regulamento n.o 833/2014, conforme alterado pelo Regulamento n.o 1290/2014, em conformidade com o disposto no seu artigo 8.o, n.o 1, antes de o âmbito das referidas disposições e, portanto, das correspetivas sanções penais ter sido precisado pelo Tribunal de Justiça.

Em primeiro lugar, quanto ao princípio geral da segurança jurídica, importa recordar que este princípio fundamental do direito da União exige, designadamente, que as normas sejam claras e precisas, a fim de que os particulares possam conhecer sem ambiguidade os seus direitos e deveres e agir em conformidade (acórdão de 10 de janeiro de 2006, IATA e ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, n.o 68 e jurisprudência aí referida). Em segundo lugar, no que respeita ao princípio nulla poena sine lege certa, citado pelo órgão jurisdicional de reenvio, há que observar que este princípio, que decorre do artigo 49.o da Carta, sob a epígrafe «Princípios da legalidade e da proporcionalidade dos delitos e das penas», e que, de acordo com jurisprudência do Tribunal de Justiça, é uma expressão específica do princípio geral da segurança jurídica (v. acórdão de 3 de junho de 2008, Intertanko e o., C‑308/06, EU:C:2008:312, n.o 70), implica, nomeadamente, que a lei defina claramente as infrações e as penas que as reprimem. Este requisito está preenchido quando o interessado pode saber, a partir da redação da disposição pertinente e, se necessário, recorrendo à interpretação que lhe é dada pelos tribunais, quais os atos e omissões pelos quais responde penalmente (acórdão de 3 de maio de 2007, Advocaten voor de Wereld, C‑303/05, EU:C:2007:261, n.o 50). Além disso, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o princípio nulla poena sine lege certa não pode ser interpretado no sentido de que proscreve a clarificação gradual das regras da responsabilidade penal através da interpretação jurisprudencial, contanto que estas sejam razoavelmente previsíveis (v., neste sentido, acórdão de 28 de junho de 2005, Dansk Rørindustri e o./Comissão, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P, EU:C:2005:408, n.os 217 e 218).

(cf. n.os 161, 162, 167, disp. 2)

5.      A expressão «assistência financeira» que figura no artigo 4.o, n.o 3, alínea b), do Regulamento n.o 833/2014, conforme alterado pelo Regulamento n.o 1290/2014, deve ser interpretada no sentido de que não inclui o processamento de um pagamento, enquanto tal, por um banco ou outro organismo financeiro.

A interpretação contextual do artigo 4.o, n.o 3, alínea b), do Regulamento n.o 833/2014 tende a demonstrar, conforme alegou designadamente o Governo alemão nas suas observações escritas, que, com a utilização da expressão «assistência financeira», o legislador da União quis abranger atos comparáveis a subvenções, a empréstimos e a seguros de crédito à exportação. Ora, enquanto estes atos carecem da utilização dos recursos próprios do estabelecimento financeiro em causa, os serviços de pagamento, em contrapartida, são prestados por esse estabelecimento na qualidade de intermediário que faz seguir fundos do ordenante para um destinatário determinado, sem implicar a mobilização de fundos próprios do referido estabelecimento. Nestas condições, o artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 833/2014 não pode ser interpretado no sentido de que impõe aos estabelecimentos financeiros uma obrigação de, no processamento de qualquer pagamento relacionado com uma operação de venda, de fornecimento, de transferência ou de exportação para a Rússia de bens que figuram no Anexo II deste regulamento, obterem uma autorização suplementar à exigida, nos termos do artigo 3.o do Regulamento n.o 833/2014, para essa operação, quando esses estabelecimentos verifiquem que o pagamento cujo processamento é solicitado constitui a contrapartida total ou parcial de uma operação desse tipo. Com efeito, atendendo, designadamente, ao facto de que o artigo 4.o, n.o 3, alínea b), do referido regulamento não tem por objeto estabelecer um congelamento de bens nem restrições em matéria de transferências de fundos, deve considerar‑se que se tivesse querido sujeitar o processamento de qualquer transferência bancária relacionada com os bens visados no Anexo II do Regulamento n.o 833/2014 a um pedido de autorização suplementar à exigida nos termos do artigo 3.o do Regulamento n.o 833/2014 para uma operação como a referida no número anterior do presente acórdão, o legislador da União teria utilizado uma expressão diferente de «assistência financeira» para estabelecer essa obrigação e os seus limites. Por último, embora a finalidade do Regulamento n.o 833/2014 consista, designadamente, em aumentar os custos das ações da Federação da Rússia relativamente à Ucrânia, há que observar que o artigo 4.o, n.o 3, alínea b), deste regulamento prossegue essa finalidade de modo coerente, ao estabelecer restrições à assistência financeira para a exportação para a Rússia de bens destinados à indústria petrolífera, mas não submete o processamento dos pagamentos enquanto tais à exigência de autorização prévia. A interpretação precedente não prejudica a proibição que incide sobre qualquer processamento de pagamentos relacionados com uma operação comercial que seja, ela própria, proibida nos termos do artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento n.o 833/2014.

(cf. n.os 179‑183, disp. 3)

6.      O artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento n.o 833/2014, conforme alterado pelo Regulamento n.o 1290/2014, deve ser interpretado no sentido de que proíbe a emissão de certificados internacionais representativos de títulos (Global Depositary Receipts), a partir de 12 de setembro de 2014, ao abrigo de um contrato de depósito celebrado com uma das entidades enumeradas no Anexo VI do Regulamento n.o 833/2014, conforme alterado pelo Regulamento n.o 1290/2014, incluindo quando esses certificados sejam representativos de ações emitidas por uma dessas entidades antes dessa data.

(cf. disp. 3)