Cauza C‑72/15
PJSC Rosneft Oil Company
împotriva
Her Majesty’s Treasury și alții
[cerere de decizie preliminară formulată de High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court)]
„Trimitere preliminară – Politica externă și de securitate comună (PESC) – Măsuri restrictive adoptate având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina – Dispoziții ale Deciziei 2014/512/PESC și ale Regulamentului (UE) nr. 833/2014 – Validitate – Competența Curții – Acord de parteneriat UE‑Rusia – Obligația de motivare – Principiile securității juridice și preciziei legii aplicabile – Accesul la piața de capital – Asistență financiară – Certificate globale de depozit (Global Depositary Receipts) – Sectorul petrolier – Cerere de interpretare a noțiunilor «șist» și «ape cu o adâncime mai mare de 150 de metri» – Inadmisibilitate”
Sumar – Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 28 martie 2017
1. Întrebări preliminare – Aprecierea validității – Admisibilitate – Limite – Întrebări vădit lipsite de pertinență și întrebări ipotetice adresate într‑un context care exclude un răspuns util – Întrebări fără legătură cu obiectul litigiului principal
(art. 267 TFUE; Decizia 2015/512/PESC a Consiliului; Regulamentul nr. 833/2014 al Consiliului)
2. Întrebări preliminare – Aprecierea validității – Competența Curții – Act adoptat în temeiul dispozițiilor referitoare la PESC – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Control jurisdicțional limitat la controlul respectării articolului 40 TUE și la controlul legalității măsurilor restrictive împotriva persoanelor fizice sau juridice
[art. 19 alin. (1) TUE, art. 24 alin. (1) TUE și art. 40 TUE; art. 267 TFUE și art. 275 al doilea paragraf TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Deciziile 2014/512/PESC și 2014/872/PESC ale Consiliului]
3. Drepturi fundamentale – Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă – Controlul legalității actelor Uniunii – Modalități – Protejarea acestui drept de către instanța Uniunii sau de către instanțele naționale potrivit naturii juridice a actului atacat – Posibilitatea de a utiliza calea acțiunii în anulare sau a trimiterii preliminare în aprecierea validității – Controlul legalității deciziilor care prevăd adoptarea unor măsuri restrictive împotriva persoanelor fizice sau juridice în cadrul PESC
[art. 19 alin. (1) TUE, art. 24 alin. (1) al doilea paragraf TUE și art. 29 TUE; art. 263 al patrulea paragraf TFUE, art. 267 TFUE și art. 277 TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47)
4. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități având în vedere situația din Ucraina – Validitatea măsurilor restrictive împotriva persoanelor fizice sau juridice, prevăzute de Decizia 2014/512/PESC și de Regulamentul nr. 833/2014 – Impunerea de către un stat membru a unor sancțiuni penale în cazul încălcării dispozițiilor Regulamentului nr. 833/2014 – Încălcarea principiilor securității juridice și preciziei legii aplicabile – Inexistenţă – Condiții
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 49; Decizia 2014/512/PESC a Consiliului, art. 1 alin. (2) lit. (b)-(d) și alin. (3) și art. 7, anexa III, și Decizia 2014/872/PESC a Consiliului; Regulamentul nr. 833/2014 al Consiliului, art. 3, art. 3a, art. 4 alin. (3) și (4), art. 5 alin. (2) lit. (b)-(d) și alin. (3), art. 8 alin. (1) și art. 11, anexele II și VI, și Regulamentul nr. 1290/2014 al Consiliului]
5. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități având în vedere situația din Ucraina – Noțiunea de asistență financiară – Procesare a unei plăți de o bancă sau de un alt organism financiar – Excludere
[Regulamentul nr. 833/2014 al Consiliului, art. 4 alin. (3) lit. (b) și Regulamentul nr. 1290/2014 al Consiliului]
6. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități având în vedere situația din Ucraina – Emitere, începând de la 12 septembrie 2014, a unor certificate globale de depozit (Global Depositary Receipts) – Inadmisibilitate
[Regulamentul nr. 833/2014 al Consiliului, art. 5 alin. (2), și Regulamentul nr. 1290/2014 al Consiliului]
1. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 49 și 56)
2. Articolele 19, 24 și 40 TUE, articolul 275 TFUE, precum și articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene trebuie interpretate în sensul că Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să se pronunțe, cu titlu preliminar, în temeiul articolului 267 TFUE, cu privire la validitatea unui act adoptat în temeiul unor dispoziții referitoare la politica externă și de securitate comună (PESC), precum Decizia 2014/512/PESC a Consiliului din 31 iulie 2014 privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2014/872/PESC a Consiliului din 4 decembrie 2014, în măsura în care cererea de decizie preliminară privește fie controlul respectării articolului 40 TUE de această decizie, fie controlul legalității măsurilor restrictive împotriva persoanelor fizice sau juridice.
În acest sens, în ceea ce privește, în primul rând, competența Curții de a controla respectarea articolului 40 TUE, trebuie remarcat că tratatele nu prevăd nicio modalitate specială de a efectua un astfel de control jurisdicțional. În aceste condiții, controlul în cauză se încadrează în competența generală pe care articolul 19 TUE o conferă Curții pentru a asigura respectarea dreptului în interpretarea și în aplicarea tratatelor. Prin prevederea acestei competențe generale, articolul 19 alineatul (3) litera (b) TUE precizează, pe de altă parte, că Curtea hotărăște, cu titlu preliminar, la solicitarea instanțelor judecătorești naționale, printre altele, cu privire la validitatea actelor adoptate de instituțiile Uniunii.
În al doilea rând, este necesar să se ridice problema competenței Curții de a se pronunța cu titlu preliminar cu privire la validitatea deciziilor adoptate în domeniul PESC, precum Decizia 2014/512, în cazul în care acestea prevăd măsuri restrictive împotriva unor persoane fizice sau juridice. Deși, desigur, articolul 47 din cartă nu poate crea o competență pentru Curte atunci când tratatele o exclud, principiul protecției jurisdicționale efective implică totuși ca excluderea competenței Curții în domeniul PESC să fie interpretată în mod restrictiv. Din moment ce procedura care permite Curții să hotărască cu titlu preliminar urmărește să asigure respectarea dreptului în interpretarea și în aplicarea tratatelor, în conformitate cu funcția atribuită acestei instituții în temeiul articolului 19 alineatul (1) TUE, ar fi contrară obiectivelor acestei dispoziții, precum și principiului protecției jurisdicționale efective interpretarea restrictivă a competenței pe care articolul 275 al doilea paragraf TFUE, la care face trimitere articolul 24 alineatul (1) TUE, o conferă Curții (a se vedea prin analogie Hotărârea din 27 februarie 2007, Gestoras Pro Amnistía și alții/Consiliul, C‑354/04 P, EU:C:2007:115, punctul 53, Hotărârea din 27 februarie 2007, Segi și alții/Consiliul, C‑355/04 P, EU:C:2007:116, punctul 53, Hotărârea din 24 iunie 2014, Parlamentul/Consiliul, C‑658/11, EU:C:2014:2025, punctul 70, Hotărârea din 12 noiembrie 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, punctul 42, precum și Hotărârea din 19 iulie 2016, H/Consiliul și Comisia, C‑455/14 P, EU:C:2016:569, punctul 40)
În aceste condiții, în măsura în care Curtea dispune, în temeiul articolului 24 alineatul (1) TUE și al articolului 275 al doilea paragraf TFUE, de o competență materială pentru a se pronunța cu privire la validitatea unor acte ale Uniunii, și anume, printre altele, atunci când este vorba despre măsuri restrictive împotriva unor persoane fizice sau juridice, ar fi contrar economiei sistemului de protecție jurisdicțională efectivă instituit prin tratate să se interpreteze această din urmă dispoziție în sensul că exclude posibilitatea ca instanțele statelor membre să adreseze Curții întrebări cu privire la validitatea deciziilor Consiliului care prevăd adoptarea unor astfel de măsuri. Astfel, coerența necesară a sistemului de protecție jurisdicțională impune, potrivit unei jurisprudențe constante, ca puterea de a constata lipsa de validitate a actelor instituțiilor Uniunii, invocată în fața unei instanțe naționale, să fie rezervată Curții în temeiul articolului 267 TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 octombrie 1987, Foto Frost, 314/85, EU:C:1987:452, punctul 17, și Hotărârea din 6 octombrie 2015, Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, punctul 62). Aceeași concluzie se impune în ceea ce privește deciziile în domeniul PESC cu privire la care tratatele conferă Curții o competență de control al legalității
(a se vedea punctele 62, 64, 74-76 și 78 și dispozitiv 1)
3. Astfel, trimiterea preliminară în aprecierea validității constituie, la fel ca acțiunea în anulare, o modalitate de control al legalității actelor Uniunii (a se vedea Hotărârea din 22 octombrie 1987, Foto Frost, 314/85, EU:C:1987:452, punctul 16, Hotărârea din 21 februarie 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen și Zuckerfabrik Soest, C‑143/88 și C‑92/89, EU:C:1991:65, punctul 18, Hotărârea din 6 decembrie 2005, ABNA și alții, C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 și C‑194/04, EU:C:2005:741, punctul 103, precum și Hotărârea din 3 octombrie 2013, Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punctul 95).
Această caracteristică esențială a sistemului de protecție jurisdicțională al Uniunii se extinde la controlul legalității deciziilor care prevăd adoptarea de măsuri restrictive împotriva unor persoane fizice sau juridice în cadrul PESC. Astfel, nu rezultă nici din Tratatul UE, nici din Tratatul FUE că acțiunea în anulare formulată în fața Tribunalului, în temeiul dispozițiilor articolului 256 TFUE coroborate cu cele ale articolului 263 TFUE, constituie singura modalitate de control al legalității unor decizii care prevăd măsuri restrictive împotriva unor persoane fizice sau juridice, cu excluderea, în special, a trimiterii preliminare în aprecierea validității. În această privință, articolul 24 alineatul (1) al doilea paragraf ultima teză TUE face trimitere la articolul 275 al doilea paragraf TFUE pentru a determina nu tipul de procedură în cadrul căreia Curtea poate controla legalitatea anumitor decizii, ci tipul de decizii a căror legalitate poate fi controlată de Curte, în cadrul oricărei proceduri care are ca obiect un astfel de control al legalității. Or, dat fiind că punerea în aplicare a unei decizii care prevede măsuri restrictive împotriva unor persoane fizice sau juridice este în parte responsabilitatea statelor membre, trimiterea preliminară în aprecierea validității îndeplinește o funcție esențială pentru asigurarea protecției jurisdicționale efective, în special în cazul în care, precum în cauza principală, atât legalitatea măsurilor naționale de punere în aplicare, cât și cea a deciziei aflate la baza acestora, ea însăși adoptată în domeniul PESC, sunt repuse în discuție în cadrul unei proceduri jurisdicționale naționale. Astfel, având în vedere că statele membre trebuie să asigure conformitatea politicilor lor naționale cu pozițiile Uniunii adoptate prin decizii ale Consiliului, adoptate în temeiul articolului 29 TUE, accesul la controlul jurisdicțional al deciziilor menționate se dovedește esențial atunci când acestea prevăd adoptarea de măsuri restrictive împotriva unor persoane fizice sau juridice.
(a se vedea punctele 68-71)
4. Examinarea celei de a doua întrebări nu a evidențiat niciun element de natură să afecteze validitatea articolului 1 alineatul (2) literele (b)-(d) și a articolului 1 alineatul (3), a articolului 7 și a anexei III la Decizia 2014/512, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2014/872, sau a articolelor 3 și 3a, a articolului 4 alineatele (3) și (4), a articolului 5 alineatul (2) literele (b)-(d) și a articolului 5 alineatul (3), a articolului 11, precum și a anexelor II și VI la Regulamentul (UE) nr. 833/2014 al Consiliului din 31 iulie 2014 privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) nr. 1290/2014 al Consiliului din 4 decembrie 2014. Principiile securității juridice și preciziei legii aplicabile (nulla poena sine lege certa) trebuie interpretate în sensul că nu se opun ca un stat membru să impună sancțiuni penale aplicabile în cazul încălcării dispozițiilor Regulamentului nr. 833/2014, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1290/2014, în conformitate cu articolul 8 alineatul (1) din acesta, înainte ca domeniul de aplicare al dispozițiilor respective și, prin urmare, al sancțiunilor penale aferente să fie precizat de Curtea de Justiție a Uniunii Europene.
În ceea ce privește, în primul rând, principiul general al securității juridice, trebuie amintit că acest principiu fundamental al dreptului Uniunii impune în special ca o reglementare să fie clară și precisă, pentru ca justițiabilii să își poată cunoaște fără ambiguitate drepturile și obligațiile și să ia decizii în consecință (Hotărârea din 10 ianuarie 2006, IATA și ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, punctul 68, precum și jurisprudența citată). În ceea ce privește, în al doilea rând, principiul preciziei legii aplicabile (nulla poena sine lege certa), citat de instanța de trimitere, este necesar să se constate că acest principiu, care intră sub incidența articolului 49 din cartă, intitulat „Principiile legalității și proporționalității infracțiunilor și pedepselor”, și care, potrivit jurisprudenței Curții, constituie o expresie specifică a principiului general al securității juridice (a se vedea Hotărârea din 3 iunie 2008, Intertanko și alții, C‑308/06, EU:C:2008:312, punctul 70), presupune în special ca legea să definească în mod clar infracțiunile și pedepsele pentru acestea. Această condiție este îndeplinită atunci când justițiabilul poate avea cunoștință, pornind de la modul de redactare a dispoziției relevante și, la nevoie, din interpretarea care va fi dată acesteia de instanțe, despre actele și omisiunile care determină angajarea răspunderii sale penale (Hotărârea din 3 mai 2007, Advocaten voor de Wereld, C‑303/05, EU:C:2007:261, punctul 50). În plus, reiese din jurisprudența Curții că principiul preciziei legii aplicabile nu poate fi interpretat în sensul că interzice clarificarea progresivă a normelor privind răspunderea penală prin interpretări jurisprudențiale, atât timp cât acestea sunt în mod rezonabil previzibile (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 iunie 2005, Dansk Rørindustri și alții/Comisia, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P‑C‑208/02 P și C‑213/02 P, EU:C:2005:408, punctele 217 și 218).
(a se vedea punctele 161, 162 și 167 și dispozitiv 2)
5. Expresia „asistență financiară”, care figurează la articolul 4 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 833/2014, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1290/2014, trebuie interpretată în sensul că nu include procesarea unei plăți, ca atare, de către o bancă sau de către un alt organism financiar.
Interpretarea contextuală a articolului 4, alineatul 3 litera (b) din Regulamentul nr. 833/2014 urmărește să demonstreze, astfel cum a susținut în special guvernul german în observațiile sale scrise, că, prin utilizarea expresiei „asistență financiară”, legiuitorul Uniunii a avut în vedere acte comparabile cu subvențiile, cu împrumuturile și cu o asigurare de credit la export. Or, în timp ce aceste acte necesită utilizarea resurselor proprii ale instituției financiare în cauză, serviciile de plată sunt furnizate, în schimb, de instituția financiară respectivă în calitate de intermediar, prin transmiterea fondurilor plătitorului terț către un anumit destinatar, fără a implica mobilizarea fondurilor proprii ale instituției respective. În aceste condiții, articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 833/2014 nu poate fi interpretat ca impunând instituțiilor financiare o obligație de a obține, pentru procesarea fiecărei plăți în legătură cu o operațiune de vânzare, de furnizare, de transfer sau de export către Rusia de produse care figurează în anexa II la acest regulament, o autorizație suplimentară față de cea prevăzută, în temeiul articolului 3 din Regulamentul nr. 833/2014, pentru această operațiune, atunci când aceste instituții constată că plata a cărei procesare se solicită constituie contravaloarea integrală sau parțială a unei astfel de operațiuni. Astfel, având în vedere în special că articolul 4 alineatul (3) litera (b) din regulamentul menționat nu are ca obiect să stabilească nici o înghețare a activelor, nici restricții în materie de transferuri de fonduri, trebuie să se considere că dacă legiuitorul Uniunii ar fi dorit să supună procesarea fiecărui virament bancar care are o legătură cu produse menționate în anexa II la Regulamentul nr. 833/2014 la o cerere de autorizare suplimentară față de cea necesară potrivit articolului 3 din Regulamentul nr. 833/2014 pentru o operațiune precum cea menționată la punctul anterior, acesta ar fi utilizat alți termeni decât „asistență financiară” pentru a stabili o astfel de obligație și limitele ei. În sfârșit, deși finalitatea Regulamentului nr. 833/2014 constă în special în a crește costul acțiunilor Federației Ruse în privința Ucrainei, este necesar să se constate că articolul 4 alineatul (3) litera (b) din acest regulament urmărește această finalitate în mod coerent prin stabilirea de restricții la asistența financiară pentru exportul către Rusia al produselor destinate industriei petroliere, nesupunând în același timp procesarea plăților ca atare cerinței autorizării prealabile. Interpretarea care precedă nu aduce atingere interdicției care vizează orice procesare de plăți în legătură cu o operațiune comercială care este ea însăși interzisă în temeiul articolului 3 alineatul (5) din Regulamentul nr. 833/2014.
(a se vedea punctele 179-183 și dispozitiv 3)
6. Articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 833/2014, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1290/2014, trebuie interpretat în sensul că interzice, începând de la 12 septembrie 2014, emiterea de certificate globale de depozit (Global Depositary Receipts) în temeiul unui acord de depozit încheiat cu una dintre entitățile enumerate în anexa VI la Regulamentul nr. 833/2014, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1290/2014, inclusiv atunci când aceste certificate sunt reprezentative de acțiuni emise de una dintre entitățile respective anterior datei menționate.
(a se vedea dispozitiv 3)