Zadeva T‑93/10
Bilbaína de Alquitranes, SA in drugi
proti
Agence européenne des produits chimiques (ECHA)
„REACH – Identifikacija smole, premogovega katrana, visokotemperaturne kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost – Ničnostna tožba – Izpodbojni akt – Predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov – Neposredno nanašanje – Dopustnost – Enako obravnavanje – Sorazmernost“
Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (sedmi razširjeni senat) z dne 7. marca 2013
1. Ničnostna tožba – Izpodbojni akti – Pojem – Akti, ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke – Pripravljalni ukrepi – Izključitev – Odločba Evropske agencije za kemikalije (ECHA) o identifikaciji smole, premogovega katrana, visokotemperaturne kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost – Akt, ki ima pravne učinke – Vključitev
(člen 263, prvi odstavek, PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1907/2006, členi 7(2), 31(1)(c) in (3)(b), 33(1) in (2), 57 in 59)
2. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki jih neposredno in posamično zadevajo – Neposredno nanašanje – Merila – Odločba Evropske agencije za kemikalije (ECHA) o identifikaciji smole, premogovega katrana, visokotemperaturne kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost – Tožba, ki so jo vložile družbe, ki proizvajajo to snov – Identifikacija, ki ima za posledico obveznost posredovati uporabnikom te snovi posodobljeni varnostni list – Dopustnost
(člen 263, četrti odstavek, PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1907/2006, členi 31(1) od (a) do (c), in (9)(a), 34(a), 57(a), (d) in (e), in 59; Direktiva Sveta 67/548)
3. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Pojem predpisa v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU – Vsi splošni akti razen zakonskih aktov – Odločba Evropske agencije za kemikalije (ECHA) o identifikaciji snovi kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost – Vključitev – Akt, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov v smislu navedene določbe Pogodbe
(člena 263, četrti odstavek, PDEU in 289 od (1) do (3), PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1907/2006, členi 31(9)(a), 34(a), 57, 59 in 75(1))
4. Približevanje zakonodaj – Registracija, evalvacija in avtorizacija kemikalij – Uredba REACH – Snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost – Postopek identifikacije – Diskrecijska pravica organov Unije – Obseg – Sodni nadzor – Meje – Kršitev načela enakosti s strani Evropske agencije za kemikalije (ECHA) – Neobstoj
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1907/2006, člena 57 in 59)
5. Približevanje zakonodaj – Registracija, evalvacija in avtorizacija kemikalij – Uredba REACH – Snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost – Postopek identifikacije – Snovi z obstojnimi, bioakumulativnimi in strupenimi lastnostmi ali z zelo obstojnimi in zelo bioakumulativnimi lastnostmi – Opredelitev na podlagi lastnosti sestavin – Dopustnost – Uporaba praga koncentracije za opredelitev – Dopustnost
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1907/2006, členi 14(2)(f), 31(3)(b), 56(6), in 57(d) in (e), ter Priloga XIII)
6. Približevanje zakonodaj – Registracija, evalvacija in avtorizacija kemikalij – Uredba REACH – Snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost – Postopek identifikacije – Snovi z obstojnimi, bioakumulativnimi in strupenimi lastnostmi ali z zelo obstojnimi in zelo bioakumulativnimi lastnostmi – Opredelitev na podlagi lastnosti sestavin – Obveznost izvesti ločen postopek od sestavin – Neobstoj
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1907/2006, člena 57(d) in (e), in 59 ter Priloga XIII)
7. Približevanje zakonodaj – Registracija, evalvacija in avtorizacija kemikalij – Uredba REACH – Snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost – Postopek identifikacije – Odločba Evropske agencije za kemikalije (ECHA) o identifikaciji smole, premogovega katrana, visokotemperaturne kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1907/2006, 16. uvodna izjava in členi 1(1), 14(6) in 59 ter Priloga XV)
1. Tožba za razglasitev ničnosti se lahko vloži zoper vse akte, ki jih sprejmejo institucije, organi, uradi ali agencije Unije in ki imajo pravni učinek, in sicer ne glede na njihovo naravo ali obliko. Kadar gre za akte ali odločitve, sprejete po večstopenjskem postopku, zlasti na koncu internega postopka, so akti, zoper katere je mogoče vložiti ničnostno tožbo, načeloma le ukrepi, s katerimi se na koncu postopka dokončno določi stališče zadevne institucije, organa, urada ali agencije Unije. Iz tega je razvidno, da predhodne ali izključno pripravljalne odločbe ne morejo biti predmet ničnostne tožbe.
Odločba Evropske agencije za kemikalije (ECHA) o identifikaciji smole, premogovega katrana, visokotemperaturne kot snovi, ki v skladu s členom 59 Uredbe št. 1907/2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (REACH) izpolnjuje kriterije iz člena 57 te uredbe je zato izpodbojni akt, če ima zavezujoče pravne učinke za tretje osebe.
Akt identifikacije snovi, ki izhaja iz postopka iz navedenega člena 59, ima zavezujoč pravni učinek za tretje osebe v smislu člena 263, prvi odstavek, drugi stavek, PDEU. Povzroča namreč zlasti obveznost sporočanja informacij iz členov 7(2), 31(1)(c) in (3)(b) ter 33(1) in (2) navedene Uredbe št. 1907/2006. Te določbe se nanašajo na snovi, identificirane v skladu s členom 59(1) te uredbe, in snovi, ki so naštete ali omenjene na seznamu, sestavljenem v skladu s členom 59(1) te uredbe. Torej določajo pravne obveznosti, ki izhajajo iz akta, sprejetega v postopku iz člena 59 te uredbe.
(Glej točke 27, 28 in 32.)
2. Neposredna prizadetost fizične ali pravne osebe, kot pogoj za dopustnost ničnostne tožbe, zahteva, prvič, da ima izpodbijani akt neposredni učinek na pravni položaj posameznika, in drugič, da naslovniku tega ukrepa, ki je odgovoren za njegovo izvršitev, ne dopušča nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvršitev samodejna in temelji izključno na ureditvi Unije brez uporabe drugih vmesnih pravil.
Tako je treba šteti, da odločba Evropske agencije za kemikalije (ECHA) o identifikaciji smole, premogovega katrana, visokotemperaturne kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost in ki izpolnjuje kriterije iz člena 57(a), (d) in (e) Uredbe št. 1907/2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (REACH), neposredno zadeva proizvajalce te snovi, saj morajo ti – ker identifikacija snovi pomeni novo informacijo, ki bi lahko vplivala na ukrepe za obvladovanje tveganja, ali novo informacijo o nevarnostih v smislu člena 31(9)(a) navedene uredbe – posodobiti varnostne liste. Člen 31(1), od (a) do (c), navedene uredbe določa, da morajo dobavitelji snovi njenemu prejemniku dostaviti varnostni list, kadar snov izpolnjuje kriterije za razvrstitev kot nevarne snovi v skladu z Direktivo 67/548 o približevanju zakonov in drugih predpisov v zvezi z razvrščanjem, pakiranjem in označevanjem nevarnih snovi. Posledica identifikacije je tudi obveznost sporočanja informacij iz člena 34(a) Uredbe št. 1907/2006. Zaradi obveznosti iz navedenih določb ima torej neposredne učinke za pravni položaj proizvajalcev.
(Glej točke 37, 38, 48, 50 in 51.)
3. Pojem predpisa v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, je treba razumeti tako, da zajema vse splošne akte razen zakonskih aktov.
Odločba Evropske agencije za kemikalije (ECHA) o identifikaciji snovi kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost in ki izpolnjuje enega ali več kriterijev iz člena 57 Uredbe št. 1907/2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (REACH) je predpis. Ta odločba je namreč splošna, ker se nanaša na objektivno določene položaje in ima pravni učinek za skupino oseb, določenih na splošno in abstraktno, in sicer zlasti za vse fizične ali pravne osebe, ki spadajo na področje uporabe členov 31(9)(a) in 34(a) Uredbe št. 1907/2006. Poleg tega navedena odločba ni zakonodajni akt, ker ni bila sprejeta niti po rednem niti po posebnem zakonodajnem postopku v smislu člena 289, od (1) do (3), PDEU. Taka odločba je namreč akt ECHA, sprejet na podlagi člena 59 Uredbe št. 1907/2006. Ta ne potrebuje nobenih izvedbenih ukrepov, saj identifikacija snovi, kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, povzroči obveznost sporočanja informacij, ne da bi bili potrebni še drugi ukrepi.
Poleg tega, ker člen 263, prvi odstavek, PDEU izrecno omenja nadzor zakonitosti aktov organov, uradov in agencij Unije s pravnim učinkom za tretje osebe, je bil torej namen avtorjev Pogodbe DEU, da sodišče Unije načeloma opravlja sodni nadzor tudi nad akti ECHA kot agencije Unije. V zvezi s tem naloga ECHA iz člena 75(1) Uredbe št. 1907/2006, in sicer upravljanje ter v nekaterih primerih izvajanje tehničnih, znanstvenih in upravnih vidikov navedene uredbe in zagotavljanje usklajenosti v Uniji, ne izključuje pristojnosti za sprejemanje predpisov.
(Glej točke od 55 do 60, 63 in 65.)
4. Kadar imajo organi Unije široko diskrecijsko pravico, kot je v primeru, ko Komisija progresivno uveljavlja pravila v zvezi s snovmi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost, na katere se nanaša naslov VII Uredbe št. 1907/2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (REACH), zlasti glede presoje zelo zapletenih znanstvenih in tehničnih dejstev za določitev narave in obsega ukrepov, ki jih sprejmejo, se mora nadzor sodišča Unije omejiti na proučitev, ali se pri izvajanju take pravice ni zgodila očitna napaka ali zloraba pooblastila oziroma tudi na to, ali ti organi niso očitno prekoračili mej svoje diskrecijske pravice. V takem okviru sodišče Unije ne sme s svojo presojo znanstvenih in tehničnih dejstev nadomestiti presoje organov Unije, ki jim je Pogodba DEU edinim podelila to nalogo.
Široka diskrecijska pravica organov Unije, ki implicira omejen sodni nadzor nad njenim izvajanjem, pa ne velja le glede narave in obsega predpisov, ki jih je treba sprejeti, ampak delno tudi glede ugotavljanja osnovnih podatkov. Vendar tak sodni nadzor, čeprav ima omejen obseg, zahteva, da lahko organi Unije, ki so avtorji zadevnega akta, pri sodišču Unije dokažejo, da je bil akt sprejet z dejanskim izvajanjem njihove diskrecijske pravice, ki predpostavlja upoštevanje vseh upoštevnih podatkov in okoliščin položaja, ki ga ta akt ureja.
Ker postopek iz člena 59 Uredbe št. 1907/2006, ki se nanaša na identifikacijo snovi kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, Evropski agenciji za kemikalije (ECHA) ne podeljuje nobene pristojnosti glede izbire snovi, ki jo je treba identificirati – saj člen 59(2) in (3) navedene uredbe določa, da ustrezanje kriterijem iz člena 57 navedene uredbe presodi Komisija ali zadevna država članica – ECHA ni mogoče očitati, da je s tem, da je snov identificirala kot snov, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, ne da bi identificirala tudi druge, domnevno primerljive snovi, kršila načelo enakega obravnavanja.
(Glej točke od 70 do 72, 76 in 77.)
5. V zvezi z odločbo o identifikaciji snovi kot snovi, ki zaradi obstojnih, bioakumulativnih in strupenih lastnostmi ter zelo obstojnih in zelo bioakumulativnih lastnostih (lastnosti PBT in vPvB) vzbuja veliko zaskrbljenost, in tako ustreza kriterijem iz Priloge XIII Uredbe št. 1907/2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (REACH), ni mogoče preprosto razsoditi, da Evropska agencija za kemikalije (ECHA) s tem, da je šteje, da ima snov lastnosti PBT in vPvB, ker imajo te lastnosti njene sestavine, stori očitno napako pri presoji, saj so sestavine snovi njen sestavni del. Čeprav v besedilu Priloge XIII k Uredbi št. 1907/2006 ni izrecno navedeno, da je treba pri identifikaciji snovi kot snovi, ki imajo lastnosti PBT ali vPvB, upoštevati tudi lastnosti PBT in vPvB upoštevnih sestavin snovi, s tem besedilom tak pristop ni izključen. Vendar ni mogoče šteti, da ima snov neko število lastnosti, ker jih ima ena sestavina snovi, temveč je treba upoštevati delež take sestavine in kemične posledice njene vsebnosti.
Poleg tega, čeprav v Prilogi XIII k Uredbi št. 1907/206 ni določen noben prag koncentracije, za uporabo takega praga kot dejavnika, zaradi katerega je treba identifikacijo zadevne snovi opraviti na podlagi njenih sestavin, ni potrebno, da je naveden v tej prilogi. V zvezi s tem je bil prag 0,1 % v zakonodaji Unije nekajkrat uporabljen za uvrstitev zmesi na podlagi njenih snovi. Tako je razvidno iz členov 14(2)(f), 31(3)(b), 56(6) in 57(d) in (e) Uredbe št. 1907/2006. Ker je uvrstitev snovi zaradi lastnosti njenih sestavin primerljiva z uvrstitvijo zmesi zaradi lastnosti snovi, ki jih vsebuje, ni mogoče ugotoviti, da gre pri odločbi ECHA za očitno napako pri presoji, ker je bil uporabljen 0,1-odstotni prag kot dejavnik, zaradi katerega je treba identifikacijo zadevne snovi opraviti na podlagi njenih sestavin.
(Glej točke 82, 83 in od 97 do 99.)
6. Če Evropska agencija za kemikalije (ECHA) v okviru postopka identifikacije snovi iz člena 59 Uredbe št. 1907/2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (REACH) na podlagi lastnosti PBT in vPvB sestavih snovi to snov identificira kot snov, ki zaradi obstojnih, bioakumulativnih in strupenih lastnostmi ter zelo obstojnih in zelo bioakumulativnih lastnostih (lastnosti PBT in vPvB) vzbuja veliko zaskrbljenost, se ne zahteva, da so bile njene sestavine prej z ločeno odločbo ECHA identificirane kot snovi, ki imajo lastnosti PBT in vPvB. Člena 57(d) in (e) in 59 Uredbe št. 1907/2006 določata le, da morajo biti izpolnjeni kriteriji iz Priloge XIII k navedeni uredbi.
(Glej točko 104.)
7. Kar zadeva sodni nadzor na pogoji za uporabo načela sorazmernosti, je treba Evropski agenciji za kemikalije (ECHA), ki je bila ustanovljena z Uredbo št. 1907/2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (REACH), priznati široko diskrecijsko pravico na področju, na katerem mora sprejemati politične, gospodarske in socialne odločitve in na katerem je dolžna opraviti kompleksno presojo. Le očitna neprimernost ukrepa, sprejetega na tem področju, glede na cilj, ki ga želi doseči zakonodajalec, lahko vpliva na zakonitost takega ukrepa. Glede na navedeno v uvodni izjavi 16 Uredbe št. 1907/2006 je zakonodajalec določil, da je glavni prvi od treh ciljev iz člena 1(1), in sicer visoko raven varovanja zdravja ljudi in okolja.
Odločba ECHA o identifikaciji smole, premogovega katrana, visokotemperaturne kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, ki je izdana v postopku iz člena 59 Uredbe št. 1907/2006 ne krši načela sorazmernosti.
Po eni strani se namreč z odločbo lahko izpolnjujejo cilji, ki jim sledi Uredba št. 1907/2006, če je namen identifikacije snovi kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, izboljšanje obveščenosti javnosti in profesionalnih uporabnikov o pretečih tveganjih in nevarnostih ter da je zato to identifikacijo treba šteti za instrument izboljšanja takega varovanja. Poleg tega ni posledica navedene odločbe prepoved dajanja snovi v promet in siljenje zadevnih subjektov k uporabi nadomestnih snovi.
Po drugi strani navedena odločba ne presega tega, kar je potrebno za izpolnitev ciljev, zastavljenih z Uredbo št. 1907/2006, ker tudi ukrepi za obvladovanje tveganja, ki so predlagani s členom 14(6) navedene uredbe, niso primerni ukrepi za izpolnitev ciljev, ki jim sledi navedena uredba in ki se nanašajo na obravnavno snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenosti, in tako ni milejši ukrep. Enako velja za predložitev dokumentacije v skladu s Prilogo XV k tej uredbi v zvezi z omejitvami, ker omejitve, ki se sprejmejo po postopku iz naslova VIII navedene uredbe, segajo od posebnih pogojev, ki se določijo za proizvodnjo snovi ali njeno dajanje v promet, do popolne prepovedi uporabe snovi. Torej, tudi če se domneva, da so omejevalni ukrepi ravno tako primerni za izpolnitev ciljev, ki jim sledi Uredba št. 1907/2006, niso sami po sebi milejši ukrepi kot identifikacija snovi, katere posledica je le obveznost zagotoviti informacije.
(Glej točke od 115 do 119, 125 in 129.)