Mål T‑93/10

Bilbaína de Alquitranes, SA m.fl.

mot

Europeiska kemikaliemyndigheten (ECHA)

”Reach – Identifiering av högtemperatursbeck (stenkolstjära) som ett ämne som inger mycket stora betänkligheter – Talan om ogiltigförklaring – Rättsakt mot vilken talan kan väckas – Regleringsakt som inte medför genomförandeåtgärder – Villkoret direkt berörd – Upptagande till sakprövning – Likabehandling – Proportionalitet”

Sammanfattning – Tribunalens dom (sjunde avdelningen i utökad sammansättning) av den 7 mars 2013

1.      Talan om ogiltigförklaring – Rättsakter mot vilka talan kan väckas – Begrepp – Rättsakter som har bindande rättsverkningar – Förberedande rättsakter – Omfattas inte – Beslut av Europeiska kemikaliemyndigheten (ECHA) att identifiera högtemperatursbeck (stenkolstjära) som ett ämne som inger mycket stora betänkligheter – Rättsakt avsedd att ha rättsverkan – Omfattas

(Artikel 263 första stycket FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1907/2006, artiklarna 7.2, 31.1 c, 31.3 b, 33.1 och 2,57 samt 59)

2.      Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Villkoret direkt berörd – Kriterier – Beslut av Europeiska kemikaliemyndigheten (ECHA) att identifiera högtemperatursbeck (stenkolstjära) som ett ämne som inger mycket stora betänkligheter – Talan som väckts av bolag som tillverkar detta ämne – Identifiering som ger upphov till en skyldighet att överlämna ett uppdaterat säkerhetsdatablad till användarna av ämnet – Upptagande till sakprövning

(Artikel 263 fjärde stycket FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1907/2006, artiklarna 31.1a–c, 31.9 a, 34.a, 57.a, d och e samt 59; rådets direktiv 67/548)

3.      Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Begreppet lagstiftningsakt i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF – Alla akter med allmän giltighet med undantag för lagstiftningsakter – Beslut av Europeiska kemikaliemyndigheten (ECHA) att identifiera ett ämne som ett ämne som inger mycket stora betänkligheter – Omfattas – Rättsakt som inte medför genomförandeåtgärder i den mening som avses i denna fördragsbestämmelse

(Artiklarna 263 fjärde stycket FEUF och 289.1–3 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1907/2006, artiklarna 31.9 a, 34 a, 57, 59 och 75.1)

4.      Tillnärmning av lagstiftning – Registrering, utvärdering och godkännande av kemikalier – Reachförordningen – Ämnen som inger mycket stora betänkligheter – Identifieringsförfarande – Unionsmyndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning – Räckvidd – Domstolsprövning – Gränser – Europeiska kemikaliemyndighetens (ECHA) åsidosättande av likabehandlingsprincipen – Föreligger inte

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1907/2006, artiklarna 57 och 59)

5.      Tillnärmning av lagstiftning – Registrering, utvärdering och godkännande av kemikalier – Reachförordningen – Ämnen som inger mycket stora betänkligheter – Identifieringsförfarande – Ämnen som har långlivade, bioackumulerande och toxiska samt mycket långlivade och mycket bioackumulerande egenskaper – Kvalificeringen av ett ämne på grundval av egenskaperna hos dess beståndsdelar – Tillåtet – Tillämpning av ett gränsvärde för koncentrationen vid kvalifikationen – Tillåtet

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1907/2006, artiklarna 14.2 f, 31.3 b, 56.6 och 57 d och e samt bilaga XIII)

6.      Tillnärmning av lagstiftning – Registrering, utvärdering och godkännande av kemikalier – Reachförordningen – Ämnen som inger mycket stora betänkligheter – Identifieringsförfarande – Ämnen som har långlivade, bioackumulerande och toxiska samt mycket långlivade och mycket bioackumulerande egenskaper – Kvalificeringen av ett ämne på grundval av egenskaperna hos dess beståndsdelar – Skyldighet att inleda ett separat förfarande för beståndsdelarna – Föreligger inte

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1907/2006, artiklarna 57 d och e och 59 samt bilaga XIII)

7.      Tillnärmning av lagstiftning – Registrering, utvärdering och godkännande av kemikalier – Reachförordningen – Ämnen som inger mycket stora betänkligheter – Identifieringsförfarande – Beslut av Europeiska kemikaliemyndigheten (ECHA) att identifiera högtemperatursbeck (stenkolstjära) som ett ämne som inger mycket stora betänkligheter – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1907/2006, skäl 16 och artiklarna 1.1, 14.6 och 59 samt bilaga XV)

1.      Talan om ogiltigförklaring kan väckas i fråga om alla sådana åtgärder vidtagna av unionens institutioner, organ eller byråer – oavsett dessa åtgärders karaktär eller form – som är avsedda att ha rättsverkningar. När det gäller rättsakter eller beslut som har tillkommit i flera steg, särskilt genom interna förfaranden, utgör i princip enbart de åtgärder, genom vilka institutionens, organets eller byråns ställningstagande slutgiltigt fastslås efter förfarandet, sådana rättsakter mot vilka en talan om ogiltigförklaring kan föras. Av detta följer att preliminära eller enbart förberedande åtgärder inte kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring.

Ett beslut av Europeiska kemikaliemyndigheten (ECHA) att identifiera högtemperatursbeck (stenkolstjära) som ett ämne som uppfyller kriterierna i artikel 57 i förordning nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), i enlighet med artikel 59 i denna förordning, utgör således en rättsakt mot vilken talan kan väckas, eftersom ett sådant beslut är avsett att ha rättsverkan i förhållande till tredjeman.

Den akt genom vilken ett ämne identifieras efter förfarandet enligt artikel 59 i förordning nr 1907/2006 är avsedd att ha bindande rättsverkan i förhållande till tredje man i den mening som avses i artikel 263 första stycket andra meningen FEUF. Denna akt ger nämligen bland annat upphov till informationsskyldigheter enligt artiklarna 7.2, 31.1 c och 31.3 b samt 33.1 och 33.2 i nämnda förordning. I dessa bestämmelser hänvisas det till ämnen som identifierats i enlighet med förfarandet i artikel 59.1 i denna förordning eller till ämnen som uppförs eller har upptagits i den förteckning som upprättats enligt artikel 59.1 i förordningen. I bestämmelserna anges sålunda vilka rättsliga skyldigheter som följer av den akt som antas efter förfarandet enligt artikel 59 i förordning nr 1907/2006.

(se punkterna 27, 28 och 32)

2.      För att en enskild ska vara direkt berörd, i den mening som krävs för att en talan om ogiltigförklaring ska tas upp till sakprövning, förutsätts för det första, att den angripna rättsakten har direkt inverkan på den enskildes rättsliga ställning och, för det andra, att akten inte lämnar något utrymme för skönsmässig bedömning för dem till vilka den riktar sig och som ska genomföra den, vilket innebär att genomförandet ska ha en rent automatisk karaktär och endast följa av unionslagstiftningen utan att några andra mellanliggande regler tillämpas.

Ett beslut av Europeiska kemikaliemyndigheten (ECHA) att identifiera högtemperatursbeck (stenkolstjära) som ett ämne som inger mycket stora betänkligheter och som uppfyller kriterierna i artikel 57 a, d och e i förordning nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), ska anses direkt beröra producenterna av detta ämne, eftersom identifieringen av ämnet utgör ny information som kan påverka riskhanteringsåtgärderna eller som avser faror i den mening som avses i artikel 31.9 a i förordning nr 1907/2006, är producenterna därmed skyldiga att uppdatera de berörda säkerhetsdatabladen. Enligt artikel 31.1 a–c i förordning nr 1907/2006 ska producenterna förse mottagaren av det aktuella ämnet med ett säkerhetsdatablad, eftersom ämnet uppfyller kriterierna för att klassificeras som farligt i enlighet med direktiv 67/548 om tillnärmning av lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen. Identifieringen innebär även att informationsskyldigheten i artikel 34 a i förordning nr 1907/2006 blir tillämplig. Det angripna beslutet påverkar således direkt producenternas rättsliga situation till följd av de skyldigheter som föreskrivs i nämnda bestämmelser.

(se punkterna 37, 38, 48, 50 och 51)

3.      Begreppet regleringsakt i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF ska förstås som alla akter som har allmän giltighet, med undantag för lagstiftningsakter.

Ett beslut av Europeiska kemikaliemyndigheten (ECHA) att identifiera ett ämne som ett ämne som inger mycket stora betänkligheter och som uppfyller ett eller flera kriterier i artikel 57 i förordning nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach) utgör en regleringsakt. Detta beslut har nämligen allmän giltighet, eftersom det är tillämpligt på objektivt fastställda situationer och medför rättsverkningar för en allmänt och abstrakt angiven personkrets, det vill säga bland annat varje fysisk eller juridisk person som omfattas av tillämpningsområdet för artiklarna 31.9 a och 34 a i förordning nr 1907/2006. Vidare utgör beslutet inte en lagstiftningsakt, eftersom det varken har antagits enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet eller enligt det särskilda lagstiftningsförfarandet, i den mening som avses i artikel 289.1–289.3 FEUF. Ett sådant beslut är nämligen en akt som antagits av ECHA på grundval av artikel 59 i förordning nr 1907/2006. Det innehåller inte någon genomförandeåtgärd, eftersom identifieringen av ett ämne såsom medförande mycket stora betänkligheter ger upphov till informationsskyldigheter utan att några andra åtgärder därvid är nödvändiga.

Artikel 263 första stycket FEUF innehåller uttryckliga föreskrifter om granskning av lagenligheten hos sådana akter antagna av unionens organ eller byråer som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man. EUF-fördragets upphovsmän hade således för avsikt att i princip även underställa ECHAs akter, som den antar i egenskap av unionsorgan, unionsdomstolens lagenlighetsprövning. ECHAs uppgift enligt artikel 75.1 i förordning nr 1907/2006 att handlägga och i vissa fall utföra tekniska, vetenskapliga och administrativa frågor i samband med förordning nr 1907/2006 och sörja för enhetlighet på unionsnivå, medför inte att den saknar befogenhet att anta en regleringsakt.

(se punkterna 55–60, 63 och 65)

4.      Unionens myndigheter tillerkänns ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, vilket är fallet när kommissionen stegvis genomför reglerna om ämnen som medför mycket stora betänkligheter enligt avdelning VII i förordning nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), särskilt vid utvärdering av ytterst komplicerade vetenskapliga och tekniska sakomständigheter för att avgöra beskaffenheten och omfattningen av de åtgärder de vidtar. Unionsdomstolens prövning ska därför begränsas till en kontroll av att unionens myndigheter vid denna skönsmässiga bedömning inte har gjort sig skyldiga till uppenbara fel eller maktmissbruk, eller uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. I detta sammanhang ankommer nämligen bedömningen av de vetenskapliga och tekniska sakomständigheterna enligt EUF-fördraget endast på unionens myndigheter, och unionsdomstolen får inte ersätta dessa myndigheters bedömning med sin egen.

Unionsmyndigheternas stora utrymme för skönsmässig bedömning, vars utövande omfattas av en begränsad domstolsprövning, omfattar dock inte uteslutande beskaffenheten och räckvidden av de bestämmelser som ska antas utan även i viss utsträckning fastställandet av de grundläggande sakförhållandena. Även om en sådan domstolsprövning har begränsad räckvidd måste unionens myndigheter, som har antagit den aktuella rättsakten, inför unionsdomstolen kunna visa att rättsakten har antagits genom ett faktiskt utövande av deras utrymme för skönsmässig bedömning, vilket förutsätter beaktandet av alla relevanta uppgifter och omständigheter avseende den situation som rättsakten avser att reglera.

Europeiska kemikaliemyndigheten (ECHA) har i identifieringsförfarandet enligt artikel 59 i förordning nr 1907/2006 inte någon befogenhet såvitt avser valet av det ämne som ska identifieras. I artikel 59.2 och 59.3 i förordning nr 1907/2006 föreskrivs nämligen att det är kommissionen eller den berörda medlemsstaten som ska bedöma huruvida dessa ämnen uppfyller kriterierna i artikel 57 i förordningen. ECHA kan således inte kritiseras för att ha åsidosatt likabehandlingsprincipen genom att identifiera ett ämne som ett ämne som inger mycket stora betänkligheter utan att ha identifierat andra ämnen som påstås vara jämförbara.

(se punkterna 70–72, 76 och 77)

5.      När det gäller ett beslut att identifiera ett ämne som ett ämne som inger mycket stora betänkligheter på grund av att det är ett långlivat, bioackumulerande och toxisk ämne samt mycket långlivat och mycket bioackumulerande ämne genom att det uppfyller kriterierna i bilaga XIII till förordning nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), kan Europeiska kemikaliemyndigheten (ECHA) helt enkelt inte anses ha gjort en uppenbart oriktig bedömning när den konstaterade att det aktuella ämnet var långlivat, bioackumulerande och toxiskt samt mycket långlivat och mycket bioackumulerande på grund av att ämnets beståndsdelar hade sådana egenskaper. Även om det av lydelsen i bilaga XIII till förordning nr 1907/2006, i den version som är tillämplig i förevarande fall, inte uttryckligen framgår att identifieringen av långlivade, bioackumulerande och toxiska ämnen samt mycket långlivade och mycket bioackumulerande ämnen även ska göras med hänsyn till långlivade, bioackumulerande och toxiska egenskaper samt mycket långlivade och mycket bioackumulerande egenskaper hos ett ämnes relevanta beståndsdelar, utesluter det inte att man använder sig av ett sådant tillvägagångssätt. Det går dock inte att enbart på grundval av det förhållandet att ett ämnes beståndsdel har ett visst antal egenskaper göra bedömningen att även ämnet har sådana egenskaper, utan det är nödvändigt att bedöma den procentuella andelen och de kemiska effekterna av en sådan beståndsdel.

Även om det inte föreskrivs något gränsvärde för koncentrationen i bilaga XIII till förordning nr 1907/2006, medför tillämpningen av ett sådant gränsvärde såsom den omständighet som medför identifiering av det aktuella ämnet på grundval av dess beståndsdelar, inte ett krav på att gränsvärdet anges i denna bilaga. Gränsvärdet på 0,1 procent har tillämpats vid några tillfällen i unionslagstiftningen för att kvalificera en beredning på grundval av de ämnen som ingår i denna. Detta gäller artiklarna 14.2 f, 31.3 b, 56.6 och 57 d och e i förordning nr 1907/2006. Eftersom kvalificeringen av ett ämne på grundval av egenskaperna hos dess beståndsdelar framstår som jämförbar med kvalificeringen av en beredning på grundval av egenskaperna hos de ämnen som ingår i beredningen, går det inte att dra slutsatsen att ECHA, genom tillämpningen av gränsvärdet på 0,1 procent såsom den omständighet som medförde identifiering av det aktuella ämnet på grundval av dess beståndsdelar, gjorde en uppenbart oriktig bedömning.

(se punkterna 82, 83 och 97–99)

6.      När Europeiska kemikaliemyndigheten (ECHA) inom ramen för ett förfarande för identifiering enligt artikel 59 i förordning nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach) identifierar ett ämne som ett ämne som inger mycket stora betänkligheter på grund av dess långlivade, bioackumulerande och toxiska samt mycket långlivade och mycket bioackumulerande egenskaper på grundval av att ämnets beståndsdelar är långlivade, bioackumulerande och toxiska samt mycket långlivade och mycket bioackumulerande, är det inte nödvändigt att dessa beståndsdelar som sådana dessförinnan har identifierats som långlivade, bioackumulerande och toxiska samt mycket långlivade och mycket bioackumulerande i ett separat beslut av ECHA. Artiklarna 57 d och e och 59 i förordning nr 1907/2006 föreskriver enbart att kriterierna i bilaga XIII till denna förordning ska vara uppfyllda.

(se punkt 104)

7.      Vad gäller domstolsprövningen av iakttagandet av de krav som följer av proportionalitetsprincipen, konstaterar tribunalen att Europeiska kemikaliemyndigheten (ECHA), som inrättats enligt förordning nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), ska tillerkännas ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på ett område där den ställs inför val av politisk, ekonomisk och social art och ska göra komplicerade bedömningar. En åtgärd på detta område kan endast förklaras ogiltig om den är uppenbart olämplig i förhållande till det syfte som lagstiftaren eftersträvar. Med hänsyn till lydelsen i skäl 16 i förordning nr 1907/2006 konstaterar tribunalen att lagstiftaren har fastställt att det första av dessa tre syften ska utgöra det huvudsakliga syftet, det vill säga att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön.

Ett beslut av ECHA som innebär att ett ämne identifierades som ett ämne som inger mycket stora betänkligheter efter en tillämpning av förfarandet i artikel 59 i nämnda förordning, utgör inte ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen.

Beslutet är lämpligt för att uppnå de syften som eftersträvas med förordning nr 1907/2006, eftersom identifieringen av ett ämne som ett ämne som inger mycket stora betänkligheter syftar till att förse allmänheten och yrkesmässiga användare med bättre information om de risker och faror som de löper, och att identifieringen följaktligen ska betraktas som ett verktyg för att förbättra ovannämnda skydd. Nämnda beslut medför dessutom inte något förbud mot att släppa ut ämnet på marknaden, vilket skulle medföra en skyldighet för de ekonomiska aktörerna att använda alternativa ämnen.

Vidare går nämnda beslut inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de syften som eftersträvas med förordning nr 1907/2006, eftersom de riskhanteringsåtgärder som föreslås enligt artikel 14.6 i förordning nr 1907/2006 följaktligen inte är lämpliga åtgärder för att uppnå de syften som eftersträvas med nämnda förordning såvitt avser hanteringen av ämnen som inger mycket stora betänkligheter och utgör således inte mindre ingripande åtgärder. Detsamma gäller ingivandet av dokumentation enligt bilaga XV till denna förordning för begränsningsåtgärder, eftersom begränsningar som antas enligt förfarandet enligt avdelning VIII i nämnda förordning kan omfatta allt från särskilda villkor för tillverkningen eller utsläppandet av ett ämne på marknaden till ett fullständigt förbud att använda ett ämne. Även om det antas att begränsningsåtgärderna också är lämpliga för att uppnå de syften som eftersträvas med denna förordning, utgör de inte som sådana mindre ingripande åtgärder i förhållande till identifieringen av ett ämne, som endast medför informationsskyldigheter.

(se punkterna 115–119, 125 och 129)