DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (neuvième chambre)
1er octobre 2014 (*)
« Politique sociale – Programmes d’action communautaire dans le domaine de la jeunesse – Remboursement partiel du financement versé – Inéligibilité de certaines sommes – Dépassement du plafond prévu pour une catégorie d’actions – Mise en œuvre par les agences nationales des procédures de recouvrement des sommes indûment utilisées auprès des bénéficiaires finals »
Dans l’affaire T‑256/13,
République italienne, représentée par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de Mme W. Ferrante, avvocato dello Stato,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par Mme C. Cattabriga, en qualité d’agent,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation, premièrement, de la lettre de la Commission Ares (2013) 237719, du 22 février 2013, adressée à l’Agenzia nazionale per i giovani (agence nationale pour les jeunes, Italie), qui annonce l’émission d’une note de débit pour un montant total de 1 486 485,90 euros, en ce que ce montant inclut une part de 52 036,24, euros au titre de dépenses supportées pour des activités de formation concernant le service volontaire européen, et une part de 183 729,72 euros, au titre de sommes non recouvrées par l’Agenzia nazionale per i giovani auprès des bénéficiaires finals en ce qui concerne la période allant de 2000 à 2004, et, deuxièmement, de la lettre de la Commission Ares (2013) 267064, du 28 février 2013, adressée au Dipartimento della gioventù e del servizio civile nazionale (département de la jeunesse et du service civil national, Italie), communiquant les conclusions sur l’évaluation finale de la déclaration d’assurance et sur le rapport annuel de ladite agence pour l’année 2011,
LE TRIBUNAL (neuvième chambre),
composé de MM. G. Berardis (rapporteur), président, O. Czúcz et A. Popescu, juges,
greffier : M. J. Palacio González, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 22 mai 2014,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
1 Par la décision n° 1031/2000/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 avril 2000, établissant le programme d’action communautaire « Jeunesse » (JO L 117, p. 1), a été créé un programme concernant la politique de coopération dans le domaine de la jeunesse, qui devait être mis en œuvre au cours de la période allant du 1er janvier 2000 au 31 décembre 2006.
2 Il ressort de l’article 5, paragraphe 3, de la décision n° 1031/2000 que les États membres devaient prendre les mesures appropriées pour développer les structures au niveau national afin notamment de réaliser les objectifs du programme visé par cette décision et pour assurer l’évaluation et le suivi des actions prévues par celui-ci.
3 Par la suite, cette politique de coopération a été poursuivie par la décision n° 1719/2006/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 novembre 2006, établissant le programme « Jeunesse en action » pour la période 2007-2013 (JO L 327, p. 30).
4 Il résulte de l’article 4 de la décision n° 1719/2006 que l’une des actions composant le programme « Jeunesse en action » a trait au service volontaire européen (ci-après le « SVE ») et vise à soutenir la participation des jeunes à différentes formes d’activités de volontariat, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’Union européenne.
5 L’article 8, paragraphe 6, sous b), de la décision n° 1719/2006 prévoit que les pays qui participent au programme « Jeunesse en action » créent ou désignent les agences nationales chargées de la mise en œuvre des actions concernant celui-ci (ci-après les « agences nationales »).
6 Il résulte de l’article 10 de la décision n° 1719/2006 que la Commission des Communautés européennes adopte les mesures nécessaires pour la mise en œuvre de celle-ci, dont celles relatives à la mise en œuvre du programme, y compris le plan de travail annuel.
7 Sur le fondement notamment de l’article 10 de la décision n° 1719/2006, la Commission a adopté la décision C (2007) 1828 final, du 30 avril 2007, sur les responsabilités respectives des États membres, de la Commission et des agences nationales dans la réalisation du programme « Jeunesse en action » (2007-2013) (ci-après la « décision sur les responsabilités respectives »).
8 En vertu de l’article 7, paragraphe 3, de la décision sur les responsabilités respectives, l’autorité nationale désignée conformément à l’article 2, paragraphe 6, de celle-ci (ci-après l’« autorité nationale compétente »), rédige et envoie à la Commission, chaque année, une déclaration d’assurance établissant, premièrement, la fiabilité des procédures et des systèmes financiers des agences nationales, deuxièmement, l’exactitude de leurs comptes et, troisièmement, l’assurance raisonnable, d’une part, que les ressources assignées ont été utilisées conformément à leur destination et aux principes d’une saine gestion financière et, d’autre part, que les procédures de contrôle mises en place fournissent les garanties nécessaires en ce qui concerne la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes.
9 Selon l’article 5, paragraphe 1, sous a), de la décision sur les responsabilités respectives, la Commission conclut chaque année une convention financière avec chacune des agences nationales, par laquelle certains fonds sont mis à la disposition de celles-ci.
10 Il résulte de l’article 4, paragraphes 3 et 4, de la décision sur les responsabilités respectives que les agences nationales doivent exécuter leurs tâches conformément au guide à l’intention des agences nationales exécutant le programme « Jeunesse en action » (ci-après le « guide AN »), adopté par la Commission, lequel fait partie des obligations contractuelles des agences nationales à l’égard de cette dernière.
11 Selon le point 3.1 du guide AN, les critères à satisfaire pour bénéficier des financements concédés par la Commission sont établis notamment dans le guide du programme « Jeunesse en action » (ci-après le « guide du programme »). Au point 3.6 du guide AN, il est précisé que les règles contenues dans le guide du programme en ce qui concerne lesdits financements s’appliquent également à ceux accordés par les agences nationales.
12 Aux termes du guide du programme adopté par la Commission pour l’année 2007, en ce qui concerne les participants au SVE, les activités de formation à l’arrivée bénéficient d’un soutien financier communautaire s’élevant à « 100 % des frais réels, jusqu’à un maximum de 800 euros par participant ». En ce qui concerne l’année 2008, ce plafond a été augmenté, passant à 900 euros par participant (ci-après le « plafond SVE 2008 »).
13 Enfin, selon l’article 5, paragraphe 2, sous a), de la décision sur les responsabilités respectives, la Commission peut établir des corrections financières, en annulant la totalité ou une partie de la contribution communautaire, dans les cas suivants : premièrement, lorsque les contrôles effectués par l’autorité nationale compétente et par la Commission ont révélé d’importantes faiblesses dans le système de gestion et de contrôle, auxquelles l’agence nationale n’a pas remédié, mettant en péril la contribution de la Communauté, et ont notamment mis en évidence la non-réalisation de contrôles essentiels prescrits par le guide AN, deuxièmement, lorsque les contrôles réalisés par la Commission ont révélé des dépenses irrégulières dans l’état des dépenses, qui n’ont pas été corrigées par l’autorité nationale compétente, et, troisièmement, lorsque l’État membre a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 8, paragraphe 6, sous b) à d), de la décision n° 1719/2006.
Antécédents du litige
14 Conformément à l’article 8, paragraphe 6, sous b), de la décision n° 1719/2006, la République italienne a créé l’Agenzia nazionale per i giovani (Agence nationale pour les jeunes, ci-après l’« ANG »), par le decreto-legge 27 dicembre 2006, n° 297, Disposizioni urgenti per il recepimento delle direttive comunitarie 2006/48/CE e 2006/49/CE e per l’adeguamento a decisioni in ambito comunitario relative all’assistenza a terra negli aeroporti, all’Agenzia nazionale per i giovani e al prelievo venatorio (décret-loi n° 297, du 27 décembre 2006, portant dispositions urgentes pour la transposition des directives communautaires 2006/48/CE et 2006/49/CE et pour l’adaptation à des décisions dans le domaine communautaire concernant les services à terre dans les aéroports, l’Agence nationale pour les jeunes et le prélèvement cynégétique, ci-après le « DL n° 297 ») (GURI n° 299, du 27 décembre 2006, p. 5), converti, après modifications, dans la legge del 23 febbraio 2007, n° 15, Conversione in legge, con modificazioni, del DL n° 297 (loi n° 15, du 23 février 2007, conversion en loi, avec modifications, du DL n° 297) (GURI n° 46, du 24 février 2007, p. 3).
15 Il ressort de l’article 5, paragraphe 2, et de l’article 7 du DL n° 297 que, à compter du 27 décembre 2006, les dotations financières, les équipements et le personnel de l’Agenzia nazionale italiana per la gioventù (Agence nationale italienne pour la jeunesse, ci-après l’« ANIG »), structure mise en place au sein du Ministero della solidarietà sociale (ministère de la Solidarité sociale) conformément à la disposition rappelée au point 2 ci-dessus, ont été transférés à l’ANG et que l’ANIG a été supprimée.
16 Le statut de l’ANG (ci-après le « statut ») a été adopté par le decreto del Presidente della Repubblica 27 luglio 2007, n° 156, Regolamento concernente : « […] ‘Emanazione dello statuto dell’[ANG]’ » (décret n° 156 du président de la République du 27 juillet 2007, règlement concernant l’adoption du statut de l’ANG) (GURI n° 218, du 19 septembre 2007, p. 4).
17 Selon l’article 1er du statut, l’ANG jouit de l’autonomie réglementaire, organisationnelle, de gestion, patrimoniale, financière et comptable.
18 Par ailleurs, aux termes de l’article 9, paragraphe 2, du statut, l’ANG succède à l’ANIG dans l’ensemble des relations éventuellement en cours concernant celle-ci.
19 Le 11 décembre 2007, la Commission a conclu avec l’ANG la convention financière 2007-0266 (ci-après la « convention financière »).
20 Conformément à l’article 4.2 de la convention financière, l’ANG est tenue de soumettre à la Commission et à l’autorité nationale compétente un rapport annuel. Ce rapport doit être annexé à la déclaration d’assurance que ladite autorité doit transmettre à la Commission (voir point 8 ci-dessus).
21 En vertu de l’article 3.2.1 de la convention financière, le montant maximal du financement communautaire de l’ensemble des actions accomplies par l’ANG s’élève à 6 441 552 euros. À l’article 3.2.2 de cette même convention, la répartition de ce montant parmi les différentes actions relevant du programme « Jeunesse en action » a été précisée. Ainsi, le montant maximal pour le SVE a été fixé à 2 247 759 euros. Selon l’article 5.2.2, dernier alinéa, de cette convention, en aucun cas la Commission ne peut concéder à l’ANG, à titre de financement des actions décentralisées menées par celle-ci, un financement excédant le montant maximal visé audit article 3.2.1.
22 Il a été prévu dans la convention financière que le guide AN, qui est annexé à celle-ci, en faisait partie intégrante. Cependant, il a été spécifié que les conditions établies par cette convention elle-même prévalaient sur celles visées aux annexes.
23 Par lettre du 18 juillet 2011, la Commission a communiqué à l’ANG notamment son intention de se faire rembourser les sommes que cette dernière n’avait pas récupérées auprès de certains bénéficiaires du programme « Jeunesse », visé par la décision n° 1031/2000. Selon la Commission, l’ANG avait omis de mettre en œuvre correctement et en temps utile, auprès desdits bénéficiaires, les procédures de recouvrement requises.
24 Par lettre du 9 janvier 2012, la Commission, outre qu’elle a effectué une nouvelle fois la communication visée au point 23 ci-dessus, a informé l’ANG notamment de l’inéligibilité d’une partie des dépenses que cette dernière avait exposées, dans le cadre du programme « Jeunesse en action » visé par la décision n° 1719/2006, pour des activités de formations relatives au SVE accomplies en 2008. En effet, dans son rapport annuel joint en annexe à la déclaration d’assurance pour l’année 2010, l’ANG avait comptabilisé de manière définitive lesdites dépenses pour un montant total de 136 636,24 euros. Cependant, lors de l’évaluation de ce rapport, la Commission a constaté que ce montant se rapportait à des formations dispensées en faveur de seulement 94 étudiants et que, par conséquent, en tenant compte du plafond SVE 2008 (voir point 12 ci-dessus), les dépenses supportées pour les actions concernées ne pouvaient bénéficier d’un financement au titre de ce programme que dans la limite de 84 600 euros (900 euros pour chacun des 94 participants). Ainsi, le montant de 52 036,24 euros, correspondant à la différence entre la somme dépensée et la limite en cause, a été considéré comme étant inéligible (ci-après les « dépenses inéligibles 2008 »).
25 Le 6 juin 2012, la Commission a transmis à l’ANG une lettre dans laquelle étaient indiqués, d’une part, le montant de la subvention qui revenait à l’ANG au titre de la convention financière et, d’autre part, les sommes que celle-ci devrait lui rembourser. Parmi ces dernières figuraient les dépenses inéligibles 2008, ainsi qu’un montant de 183 729,72 euros au titre des sommes versées par l’ANIG pendant la période 2000-2004 qui avaient été indûment utilisées par les bénéficiaires finals et qui n’avaient pas été récupérées auprès de ceux-ci (ci-après les « sommes litigieuses pour la période 2000-2004 »), en prétendue violation de la procédure de recouvrement prévue au point 10.2 des General Rules of Financial Management (règles générales de gestion financière), qui constituent l’annexe II.1 de la convention n° 2003 – 1805/001 – 001, conclue entre la Commission et l’ANIG. L’ANG a été invitée à présenter ses observations, conformément à l’article 5.3.3 de la convention financière.
26 L’ANG a répondu à cette invitation par lettre du 25 juin 2012, dans laquelle elle a fait valoir, premièrement, que le nombre de participants aux formations concernant le SVE proposées en 2008 ne s’élevait pas à 94 (voir point 24 ci-dessus), mais à 95, deuxièmement, qu’elle avait rencontré des difficultés lors de la recherche d’un lieu approprié pour le déroulement des programmes de formation à un moindre coût, dans le bref délai dont elle avait disposé à la suite de la signature de la convention financière en décembre 2007, et, troisièmement, que ce bref délai expliquait probablement le nombre réduit de demandes d’admission au programme de formation.
27 Par lettre du 28 septembre 2012, l’ANG a présenté à la Commission une demande tendant à être autorisée à renoncer au recouvrement des créances relatives aux sommes qu’elle avait indûment versées aux bénéficiaires finals et qui n’avaient pas encore été récupérées pour la période 2005-2006 (ci-après respectivement la « demande d’autorisation concernant la période 2005-2006 » et les « sommes litigieuses pour la période 2005-2006 »), en joignant la documentation nécessaire. Dans la même lettre, l’ANG a demandé la possibilité de présenter une demande d’autorisation similaire concernant les sommes litigieuses pour la période 2000-2004 (ci-après la « demande d’autorisation concernant la période 2000-2004 »), en affirmant qu’elle avait suivi pour celles-ci les mêmes procédures de recouvrement que celles mises en œuvre s’agissant des sommes litigieuses pour la période 2005-2006.
28 Par lettre de la Commission Ares (2013) 237719, du 22 février 2013 (ci-après la « première décision attaquée »), l’ANG a reçu la notification du montant définitif de la subvention lui revenant en application de la convention financière, ainsi que des sommes qu’elle devait rembourser à la Commission, parmi lesquelles figuraient les dépenses inéligibles 2008 et les sommes litigieuses pour la période 2000-2004. Dans cette même lettre, la Commission a également annoncé l’envoi des notes de débit relatives aux sommes à rembourser.
29 Par lettre de la Commission Ares (2013) 267064, du 28 février 2013 (ci-après la « seconde décision attaquée »), le Dipartimento della gioventù e del servizio civile nazionale della Presidenza del Consiglio dei Ministri (département de la jeunesse et du service civil national de la présidence du conseil des ministres) a reçu la notification des observations finales sur la déclaration d’assurance pour l’année 2011. À cette occasion, la Commission a confirmé sa décision selon laquelle l’ANG devait lui rembourser les sommes litigieuses pour la période 2000-2004, en dépit des explications que cette dernière avait fournies dans sa lettre du 28 septembre 2012.
30 Le 19 mars 2013, la Commission a envoyé à l’ANG la note de débit annoncée.
31 Le 6 mai 2013, l’ANG a annoncé à la Commission le paiement effectué des sommes réclamées.
Procédure et conclusions des parties
32 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 7 mai 2013, la République italienne a introduit le présent recours.
33 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (neuvième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et de poser certaines questions aux parties, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure du Tribunal. Les parties ont déféré à ces mesures dans le délai imparti.
34 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 22 mai 2014. À cette occasion, la Commission a, d’une part, rectifié une erreur contenue dans une de ses réponses écrites aux questions du Tribunal et, d’autre part, précisé que, lors du calcul des dépenses inéligibles 2008, elle avait tenu compte de 94 participants aux activités de formation relatives au SVE accomplies en 2008, dans la mesure où le 95e participant, mentionné par l’ANG dans sa lettre du 25 juin 2012 (voir point 26 ci-dessus), n’avait pas été considéré comme étant éligible. La République italienne a reconnu que la prise en compte d’un participant supplémentaire n’aurait pas changé le fait que les frais exposés par l’ANG pour chaque participant dépassaient le plafond SVE 2008.
35 La République italienne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la première décision attaquée, en ce qu’elle tend au remboursement de montants s’élevant à 52 036,24 euros et à 183 729,72 euros ;
– annuler la seconde décision attaquée, communiquant les conclusions sur l’évaluation finale de la déclaration d’assurance et sur le rapport annuel de l’ANG pour l’année 2011.
36 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme irrecevable, en ce qu’il est dirigé contre la seconde décision attaquée ;
– rejeter le recours comme non fondé, en ce qu’il est dirigé contre la première décision attaquée ;
– condamner la République italienne aux dépens.
En droit
37 À l’appui de son recours, la République italienne invoque deux moyens, qui sont en substance tirés, le premier, de la violation des dispositions combinées de l’article 3.2.1 et de l’article 5.2.2, dernier alinéa, de la convention financière et, le second, de la violation du point 10.2 des General Rules of Financial Management.
38 La Commission excipe de l’irrecevabilité du recours en ce qu’il vise la seconde décision attaquée.
39 En application d’une jurisprudence constante, le Tribunal estime que, dans les circonstances de l’espèce, une bonne administration de la justice justifie de se prononcer sur le fond de l’affaire avant d’examiner, le cas échéant, l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission, ce qui ne saurait être regardé comme faisant grief à cette dernière (voir, en ce sens, arrêts du 26 février 2002, Conseil/Boehringer, C‑23/00 P, Rec, EU:C:2002:118, point 52, et du 22 novembre 2007, Cofradía de pescadores « San Pedro » de Bermeo e.a./Conseil, C‑6/06 P, EU:C:2007:702, point 21).
Sur le premier moyen, tiré de la violation des dispositions combinées de l’article 3.2.1 et de l’article 5.2.2, dernier alinéa, de la convention financière
40 La République italienne, tout en admettant que les dépenses inéligibles 2008 correspondent au dépassement du plafond SVE 2008, fait valoir qu’il ne s’agit pas d’une limite absolue, dont le non-respect entraîne nécessairement une demande de remboursement par la Commission, alors même que ces dépenses ont été effectuées aux fins pour lesquels les fonds communautaires avaient été alloués et que le dépassement en cause découle des difficultés objectives mentionnées au point 26 ci-dessus. À cet égard, il résulterait de l’article 5.2.2, dernier alinéa, de la convention financière que le seul seuil infranchissable serait celui, visé à l’article 3.2.1 de celle-ci, ayant trait au montant maximal des fonds communautaires pour les actions décentralisées, seuil que la République italienne n’aurait pas excédé. Le guide AN et le guide du programme ne pourraient pas déroger aux principes du programme « Jeunesse en action », tels que définis par les décisions ayant établi celui-ci.
41 Selon la République italienne, sa thèse est confirmée par le considérant 20 de la décision n° 1719/2006, qui admet la possibilité de simplifier la mise en œuvre du programme « Jeunesse en action » en recourant au financement forfaitaire. Les dépenses exposées pour les formations concernant le SVE seraient de nature forfaitaire, les règles applicables fixant un montant maximal éligible par participant, non soumis à une reddition de comptes spécifiques.
42 Enfin, dans la réplique, la République italienne reproche à la Commission d’avoir effectué une correction financière alors même que les circonstances de l’espèce ne correspondaient pas à l’une des hypothèses prévues à cette fin à l’article 5, paragraphe 2, sous a), de la décision sur les responsabilités respectives (voir point 13 ci-dessus).
43 La Commission conteste les arguments de la République italienne.
44 Il convient de relever que l’issue de l’examen du présent moyen dépend notamment de la question de savoir quelle est la valeur normative du guide du programme.
45 À cet égard, il y a lieu d’observer que l’article 10 de la décision n° 1719/2006 habilite la Commission à adopter les mesures d’exécution nécessaires pour la mise en œuvre du programme « Jeunesse en action », y compris le plan de travail annuel.
46 Afin d’assurer la mise en œuvre de ce programme pour l’année 2007, la Commission a adopté, en application de la décision C (2006) 4918, du 20 octobre 2006, relative à l’adoption du programme de travail annuel en matière de subventions et de marchés dans le domaine de l’éducation et de la culture pour 2007, le guide du programme. Il résulte de la réponse écrite de la Commission à une question du Tribunal que, le 5 décembre 2006, la Commission a publié au Journal officiel de l’Union européenne (JO 2006, C 295, p. 28) un avis relatif à ce guide et que le guide lui-même a été rendu disponible sur le site Internet de la direction générale « Éducation et culture », avec valeur d’appel à propositions au sens de l’article 110, paragraphe 1, du règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil, du 25 juin 2002, portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 248, p. 1), tel que modifié.
47 S’il est vrai que, ainsi que l’a souligné la République italienne lors de l’audience, la décision C (2006) 4918 a été adoptée par la Commission à la date du 20 octobre 2006, qui est antérieure à celle de l’adoption de la décision n° 1719/2006, intervenue le 15 novembre 2006, cette circonstance est cependant dépourvue de conséquences. En effet, il résulte de l’article 3 de la décision C (2006) 4918 que la mise en œuvre du programme de travail contenu dans celle-ci était conditionnée à l’adoption définitive des actes de base par l’autorité législative. Or, l’acte de base en l’espèce, à savoir la décision n° 1719/2006, a été adopté le 15 novembre 2006. Dès lors, le programme de travail prévu par la décision C (2006) 4918 pouvait pleinement être mis en œuvre à partir de cette date en ce qui concerne le programme « Jeunesse en action ». Puisque l’avis relatif au guide du programme a été publié au Journal officiel le 5 décembre 2006, aucune irrégularité ne peut être constatée à cet égard.
48 Par ailleurs, il résulte du guide AN, adopté par la Commission, et notamment de ses points 3.1.2 et 3.6.1.2, que les critères et conditions établis dans le guide du programme sont contraignants. À cet égard, il convient également de rappeler que, selon l’article 4, paragraphes 3 et 4, de la décision sur les responsabilités respectives, les agences nationales doivent respecter le guide AN. Cette même obligation pour la Commission et l’ANG découle aussi de la convention financière, qu’elles ont conclue en application de l’article 5, paragraphe 1, sous a), de la décision sur les responsabilités respectives. En effet, les parties ont stipulé que les annexes de la convention financière, dont le guide AN, en faisaient partie intégrante.
49 Dès lors, il y a lieu de constater que la Commission et l’ANG étaient tenues d’appliquer le guide du programme, y compris la partie de celui-ci qui a établi le plafond SVE 2008 (voir point 12 ci-dessus), sauf dans l’hypothèse où il existerait une disposition permettant de s’en écarter.
50 Or, il est certes vrai que la convention financière, à l’article 3.2.1, fixe un montant maximal du financement des actions afférent au programme « Jeunesse en action », prises dans leur ensemble, qui ne peut en aucun cas être dépassé, ainsi que cela ressort de l’article 5.2.2, dernier alinéa, de la même convention. Cependant, cette circonstance ne permet pas de considérer que la seule limite qui s’imposait à l’ANG était celle concernant ce montant maximal total. En effet, d’une part, il ressort des points 44 à 49 ci-dessus que le guide AN et le guide du programme sont contraignants. D’autre part, si, dans la convention financière, il a été prévu que les conditions établies par celle-ci prévalent sur celles visées à ses annexes, il convient néanmoins d’observer que la fixation d’un plafond pour une certaine catégorie d’actions relevant du programme « Jeunesse en action » n’est aucunement en contradiction avec l’établissement du montant maximal total du financement par la Commission dont l’ANG peut bénéficier.
51 À cet égard, il doit être relevé, à l’instar de la Commission, que le dépassement du plafond SVE 2008 a des conséquences financières pour le programme en cause. En effet, la fonction de ce plafond est de garantir que les fonds octroyés par la Commission soient utilisés de manière efficiente, avec un bon rapport coûts-avantages dans les dépenses effectuées pour la mise en œuvre des formations relevant de ce programme. Dès lors, le résultat du dépassement par l’ANG du plafond SVE 2008 est que les ressources fournies par la Commission ont donc été utilisées de manière inefficiente.
52 En ce qui concerne l’argument de la République italienne selon lequel des difficultés objectives auraient justifié que l’ANG dépasse le plafond SVE 2008, c’est à bon droit que la Commission fait remarquer qu’il s’agit de difficultés organisationnelles exclusivement imputables au retard avec lequel l’ANG a commencé à fonctionner. Or, il n’existe aucune raison pour mettre à la charge du budget de l’Union les conséquences financières des lacunes organisationnelles de l’ANG.
53 S’agissant de la référence faite par la République italienne au considérant 20 de la décision n° 1719/2006, il convient de relever que, ainsi que le souligne à juste titre la Commission, le financement des actions de formation concernant le SVE est dépourvu de caractère forfaitaire. En effet, il s’agit d’actions financées uniquement à concurrence des dépenses concrètes et effectives des agences nationales, lesquelles sont donc tenues de déclarer les sommes qu’elles ont utilisées et pourraient être appelées à fournir les pièces justificatives s’y rapportant. À cet égard, il doit être rappelé que le guide du programme se réfère aux « frais réels » (voir point 12 ci-dessus).
54 Enfin, à l’égard de l’argument invoqué par la République italienne dans sa réplique (voir point 42 ci-dessus), il y a lieu d’observer que, comme le fait valoir la Commission, le dépassement du plafond SVE 2008 est une violation du guide du programme ainsi que du guide AN, qui fait référence à ce dernier. Dès lors, les dépenses inéligibles 2008 doivent être considérées comme étant irrégulières au sens du deuxième cas visé à l’article 5, paragraphe 2, sous a), de la décision sur les responsabilités respectives (voir point 13 ci-dessus). Ainsi, cet argument doit être rejeté comme non fondé, sans qu’il faille se prononcer sur sa recevabilité, contestée par la Commission (voir, par analogie, arrêts Conseil/Boehringer, point 39 supra, EU:C:2002:118, point 52, et Cofradía de pescadores « San Pedro » de Bermeo e.a./Conseil, point 39 supra, EU:C:2007:702, point 21).
55 Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le premier moyen.
Sur le second moyen, tiré de la violation du point 10.2 des General Rules of Financial Management
56 La République italienne soutient que les conditions n’étaient pas réunies pour que la Commission lui demande de rembourser les sommes litigieuses pour la période 2000-2004. En effet, l’ANG se serait conformée aux General Rules of Financial Management (voir point 25 ci-dessus), puisqu’elle aurait envoyé aux bénéficiaires finals des sommes indûment utilisées, dans le cadre du programme « Jeunesse », au moins deux demandes de restitution et, après avoir consulté l’Avvocatura dello Stato (organe de conseil et de représentation en justice de l’État), aurait mis en œuvre les procédures prévues par les dispositions nationales applicables afin d’obtenir le recouvrement forcé par les bénéficiaires n’ayant pas donné suite auxdites demandes.
57 Selon la République italienne, depuis le mois d’avril 2008, l’ANG, en dépit de son personnel réduit, a pu combler les lacunes liées à la gestion du programme « Jeunesse » par l’ANIG et mettre en œuvre, bien qu’avec du retard, toutes les procédures de recouvrement prévues par les règles applicables en droit italien et en droit de l’Union, en conjurant ainsi l’écoulement des délais de prescription. La Commission elle-même aurait reconnu, dans le rapport concernant une mission sur place auprès de l’ANG en septembre 2010 (ci-après le « rapport de septembre 2010 »), que le fonctionnement de celle-ci s’était aligné sur les exigences prévues par le guide AN.
58 Enfin, la République italienne reproche à la Commission de ne pas avoir précisé les raisons pour lesquelles elle n’a pas fait droit à la demande d’autorisation concernant la période 2000-2004, alors que, dans des conditions prétendument analogues, la demande d’autorisation concernant la période 2005-2006 aurait été accueillie (voir point 27 ci-dessus). Il s’agirait là d’une inégalité de traitement injustifiée.
59 La Commission réfute les arguments de la République italienne.
60 Premièrement, il y a lieu d’observer que la République italienne n’a pas contesté les remarques de la Commission selon lesquelles la gestion par l’ANIG des procédures de récupération des sommes litigieuses pour la période 2000-2004 avait été lacunaire et déficiente.
61 Or, il résulte très clairement de l’article 5, paragraphe 2, et de l’article 7 du DL n° 297 ainsi que de l’article 9, paragraphe 2, du statut (voir points 15, 16 et 18 ci-dessus) que l’ANG a succédé à l’ANIG dans l’ensemble des relations éventuellement en cours concernant celle-ci.
62 Ainsi, le fait que l’ANG, depuis le mois de septembre 2010, soit plus de 20 mois après sa création, s’est dotée d’instructions à suivre concernant les procédures de recouvrement conformes au guide AN ne saurait effacer les conséquences des défaillances de l’ANIG ainsi que celles de l’ANG elle-même au cours de sa première phase d’activité.
63 Deuxièmement, en ce qui concerne les arguments tirés du rapport de septembre 2010, il y a lieu de relever que, au point 3.2.3 de celui-ci, les inspecteurs de la Commission ont constaté que, s’agissant des créances relatives aux années 2000 à 2003, l’ANG avait certes rédigé des tableaux récapitulatifs, mais avait aussi confirmé que, jusqu’alors, elle n’avait pas rigoureusement mis en œuvre les procédures prévues pour chercher à récupérer les financements indûment utilisés. Ainsi, lesdits inspecteurs ont considéré que, compte tenu du temps qui s’était écoulé, il paraissait évident que l’ANG ne pourrait pas récupérer les montants en cause.
64 Cependant, au point 3.2.3 du rapport de septembre 2010, il a été également indiqué que les autorités italiennes pouvaient demander à être autorisées à renoncer à la récupération des créances au plus tard le 31 décembre 2010, en produisant des documents capables de prouver que l’ANG avait suivi les procédures prévues dans le guide AN.
65 S’agissant des créances se rapportant à l’année 2004, les inspecteurs ont reçu une copie de tableaux mis à jour.
66 C’est à la lumière des remarques contenues au point 3.2.3 du rapport de septembre 2010 qu’il y a lieu d’interpréter l’observation figurant dans la partie finale de celui-ci, invoquée par la République italienne, selon laquelle les inspecteurs de la Commission ont relevé que l’ANG avait, à ce moment-là, développé une procédure conforme aux exigences du guide AN. En effet, au vu notamment desdites remarques, cette observation ne saurait signifier que la mise en œuvre des procédures de recouvrement afférentes aux sommes litigieuses pour la période 2000-2004 s’était déroulée de manière conforme au guide AN.
67 Du reste, il convient de relever que, dans la partie finale du rapport de septembre 2010, les inspecteurs de la Commission ont également mis en avant la lenteur de ces procédures et la nécessité que l’ANG devienne plus rigoureuse et respecte les délais. Cela confirme que, en dépit des progrès accomplis, la gestion des créances de la part de l’ANG restait défaillante.
68 Dès lors, bien que, depuis septembre 2010, la gestion de la récupération des sommes litigieuses pour la période 2000-2004 par l’ANG auprès des bénéficiaires finals ait connu des améliorations, il ne saurait être conclu que l’ANG a respecté le point 10.2 des General Rules of Financial Management, dont il résulte que les agences nationales, lorsqu’elles demandent aux bénéficiaires finals de restituer des sommes qu’ils ont indûment utilisées, doivent envoyer des rappels dans des délais précis.
69 Or, la République italienne ne soutient pas que, s’agissant des sommes litigieuses pour la période 2000-2004, ces délais ont été respectés.
70 En ce qui concerne l’argument de la République italienne selon lequel l’ANG a finalement entrepris les démarches opportunes et conjuré le risque que les créances en cause soient prescrites, il doit être relevé que, ainsi que le fait remarquer à juste titre la Commission, le fait que l’ANG a conjuré la prescription des créances relatives aux sommes litigieuses pour la période 2000-2004, à le supposer avéré, ne permet pas de considérer que les procédures prévues ont été respectées et ne rend donc pas illégales les décisions attaquées, en ce qu’elles demandent le remboursement de ces sommes.
71 S’il est vrai que, comme l’a fait remarquer la République italienne lors de l’audience, tant que des créances ne sont pas prescrites, la récupération des sommes correspondantes à celles-ci auprès des bénéficiaires finals des financements indûment utilisés demeure possible, il n’en reste pas moins que, ainsi que le fait observer la Commission, le temps écoulé depuis la clôture des projets financés par lesdites sommes, soit plus de dix ans dans certains cas, peut en tant que tel compromettre le recouvrement de ces créances. En effet, les débiteurs pourraient entretemps être devenus plus difficiles à identifier et l’état de leur patrimoine pourrait s’être détérioré. Or, à défaut pour les autorités italiennes d’avoir respecté les procédures prévues par les General Rules of Financial Management, y compris en ce qui concerne la célérité des démarches à suivre, ce sont ces autorités, et non la Commission, qui doivent supporter le risque que les créances en cause ne puissent pas être récupérées.
72 En réponse à l’argument de la République italienne selon lequel la demande d’autorisation concernant la période 2000-2004 aurait été soumise, par la Commission, à un traitement différent, et moins favorable, que celui réservé à la demande d’autorisation concernant la période 2005-2006, il y a lieu de relever, tout d’abord, que cet argument manque en fait. En effet, il résulte des annexes de la seconde décision attaquée (« La Commission tiendra l’AN informée des résultats de son analyse des demandes ») ainsi que des réponses écrites et orales aux questions du Tribunal que la Commission n’a pas pris de décision définitive sur cette dernière demande.
73 Ensuite, à supposer même que la Commission fasse entièrement droit à la demande d’autorisation concernant la période 2005-2006, cette circonstance, en tant que telle, ne permettrait pas de considérer que les décisions attaquées sont entachées d’une illégalité.
74 En effet, il ressort des points 4.1, 4.2 et 4.5 des lignes directrices pour le recouvrement des fonds par les agences nationales auprès des bénéficiaires finals, envoyées par la Commission aux agences nationales le 9 décembre 2004, dont la teneur correspond largement à celle des points 3.9.3.4 à 3.9.3.6 du guide AN, qu’une renonciation au recouvrement des créances afférentes à un programme géré par une agence nationale doit être motivée et étayée par des preuves du respect des procédures prévues.
75 Or, il y a lieu de relever que la Commission, sans être contredite par la République italienne, a soutenu qu’aucune demande étayée par des preuves n’avait été introduite par les autorités italiennes, en dépit de la possibilité qui leur avait été laissée ouverte dans le rapport de septembre 2010 (voir point 64 ci-dessus). Ainsi que cela résulte de la lettre du 28 septembre 2012 (voir point 27 ci-dessus), l’ANG s’est limitée à soumettre à la Commission des simples affirmations selon lesquelles, à l’égard des sommes litigieuses pour la période 2000-2004, elle avait suivi les mêmes procédures de recouvrement que celles mises en œuvre s’agissant des sommes litigieuses pour la période 2005-2006.
76 Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter également le second moyen de la République italienne et, par conséquent, son recours dans son ensemble, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la fin de non-recevoir soulevée par la Commission (voir points 38 et 39 ci-dessus).
Sur les dépens
77 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La République italienne ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs
LE TRIBUNAL (neuvième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) La République italienne est condamnée aux dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 1er octobre 2014.
Signatures