Sag T-64/02

Dr. Hans Heubach GmbH & Co. KG

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Konkurrence – artikel 81 EF – kartel – markedet for zinkphosphat – bøde – retningslinjer for beregningen af bøder – annullationssøgsmål – ulovlighedsindsigelse – artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 – overtrædelsens grovhed – proportionalitetsprincippet og ligebehandlingsprincippet – begrundelse«

Sammendrag af dom

1.      Ulovlighedsindsigelse – rækkevidde – retsakter, hvis ulovlighed kan påberåbes – Kommissionens retningslinjer for beregningen af bøder, der pålægges som følge af overtrædelse af konkurrencereglerne – omfattet

(Art. 241 EF; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03)

2.      Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – Kommissionens retningslinjer – mulighed for at tage hensyn til den særlige situation for små og mellemstore virksomheder

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03)

3.      Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsernes grovhed og varighed – sondring

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03)

4.      Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsens grovhed – horisontalt kartel vedrørende priser, kvoter og tildeling af kunder – meget alvorlig overtrædelse – omstændigheder, der ikke udelukker denne kvalificering

(Art. 81, stk. 1, EF; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03)

5.      Konkurrence – aftaler – afgrænsning af markedet – formål – fastlæggelse af påvirkningen af samhandelen mellem medlemsstater

(Art. 81 EF)

6.      Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsernes grovhed – den samlede overtrædelses virkninger tages i betragtning – bedømmelse af, om der foreligger skærpende eller formildende omstændigheder, foretages individuelt for hver enkelt deltager

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2)

7.      Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsernes grovhed – formildende omstændigheder – dårlig økonomisk situation i den omhandlede sektor – ikke omfattet

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2)

8.      Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – den berørte virksomheds samlede omsætning – den omsætning, der er opnået med de produkter, der er genstand for overtrædelsen – hensyntagen til de respektive omsætningstal – grænser

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2)

9.      Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – forpligtelse til at tage hensyn til den berørte virksomheds økonomiske situation – foreligger ikke – virksomhedens reelle betalingsevne i en given social kontekst – hensyntagen – fastsættelse af bøden til et beløb, der fremkalder virksomhedens konkurs eller likvidation – intet principielt forbud

[Rådets forordning nr. 17, art. 15; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03, punkt 5, litra b)]

10.    Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – afskrækkende virkning i forhold til såvel den virksomhed, der har begået overtrædelsen, som tredjemand

(Art. 81 EF og 82 EF; Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2)

11.    Konkurrence – bøder – pålæggelse – krav om, at virksomheden har opnået en fortjeneste ved overtrædelsen – foreligger ikke – fastsættelse – kriterier – overtrædelsernes grovhed – formildende omstændigheder – ingen fortjeneste – ikke omfattet

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03, punkt 2, første afsnit)

12.    Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – maksimumsbeløb – beregning – relevant omsætning – samlet omsætning – undladelse af at tage den omsætning, der er opnået med de produkter, der er genstand for den konkurrencebegrænsende praksis, i betragtning – tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet – foreligger ikke

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2)

13.    Fællesskabsret – almindelige retsgrundsætninger – straffebestemmelser kan ikke have tilbagevirkende gyldighed – anvendelsesområde – konkurrence – administrativ procedure – princippets rækkevidde – forhøjelse af bødebeløbet i enkelte beslutninger eller i generelle adfærdsbestemmelser – forudsigelighed for de berørte virksomheder – lovlighed

(Den europæiske menneskerettighedskonvention, art. 7; Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2 og stk. 4; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03)

14.    Konkurrence – bøder – beslutning om pålæggelse af bøder – begrundelsespligt – rækkevidde – oplysninger om de hensyn, der har givet Kommissionen grundlag for at bedømme overtrædelsens grovhed og dens varighed – tilstrækkelige oplysninger

(Art. 253 EF)

1.      Selv om de af Kommissionen fastsatte retningslinjer for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten ikke udgør den retlige hjemmel for beslutningen om at pålægge en økonomisk aktør en bøde, idet denne beslutning er baseret på forordning nr. 17, fastlægger de generelt og abstrakt den metode, som Kommissionen har pålagt sig selv at anvende med henblik på fastsættelsen af bødestørrelsen. Når endvidere henses til de retsvirkninger, som kan fremkaldes af vejledende regler såsom retningslinjerne, der indeholder bestemmelser af generel rækkevidde, der er blevet anvendt af Kommissionen i den anfægtede beslutning, består der en direkte forbindelse mellem denne beslutning og retningslinjerne, der medfører, at de kan være genstand for en ulovlighedsindsigelse.

(jf. præmis 35)

2.      De af Kommissionen fastsatte retningslinjer for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten tillader Kommissionen at tage små og mellemstore virksomheders særlige situation i betragtning, når omstændighederne tilsiger det.

(jf. præmis 39)

3.      Det fremgår udtrykkeligt af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, at der skal tages hensyn til »både overtrædelsens alvorlighed og dens varighed« ved fastsættelsen af bøden. I lyset heraf og selv om det antages, at visse overtrædelser på grund af deres art er beregnet på længere varighed, kan det ikke forbydes Kommissionen at tage hensyn til den reelle varighed i hvert enkelt konkret tilfælde. Således er den skadelige virkning af karteller, som, skønt den omstændighed, at de er tiltænkt længere varighed, opdages af Kommissionen eller angives af en deltager, efter at de kun har fungeret i kort tid, nødvendigvis mindre end i tilfældet, hvor kartellerne faktisk fungerer i lang tid. Det følger heraf, at der i alle tilfælde skal sondres mellem en overtrædelses varighed og grovhed, således som den fremgår af dens art.

(jf. præmis 45)

4.      I forbindelse med fastsættelsen af størrelsen af bøder for overtrædelse af Fællesskabets konkurrenceregler skal der ved bedømmelsen af overtrædelsens grovhed tages hensyn til arten af konkurrencebegrænsningerne. Et horisontalt kartel, der fastsætter priser og kvoter på europæisk plan, og som indebærer tildeling af i hvert fald en kunde, kan i denne henseende af Kommissionen med rette kvalificeres som meget alvorlig under hensyn til overtrædelsens art.

Denne kvalificering ændres ikke af fraværet af formelle foranstaltninger til kontrol af gennemførelsen af kartellet eller af den omstændighed, at fastsættelsen af kvoter finder sted på europæisk plan, og at der således ikke forekommer opdeling af nationale markeder, eller af den omstændighed, at der kun fastsættes vejledende priser eller endelig af den omstændighed, at kun visse bestemte kunder er genstand for tildeling.

(jf. præmis 66, 67, 70, 71, 77, 82 og 90)

5.      Kommissionen skal foretage en afgrænsning af markedet i en beslutning vedtaget i henhold til artikel 81, EF, når det uden en sådan afgrænsning ikke er muligt at afgøre, om aftalen, vedtagelsen inden for en virksomhedssammenslutning eller den pågældende samordnede praksis kan påvirke samhandelen mellem medlemsstater og har til formål eller til følge at hindre, begrænse eller fordreje konkurrencen inden for fællesmarkedet.

(jf. præmis 122)

6.      Når en overtrædelse af Fællesskabets konkurrenceregler er begået af flere virksomheder, er de virkninger, der skal tages hensyn til ved fastsættelsen af det generelle bødeniveau, ikke virkninger af den faktiske adfærd, som en bestemt virksomhed hævder at have udvist, men derimod virkningerne af den samlede overtrædelse, den deltog i.

Derimod skal der foretages en undersøgelse af, hvor intensiv den enkelte virksomheds deltagelse i overtrædelsen har været, for at fastslå, om der for deres vedkommende foreligger skærpende eller formildende omstændigheder.

(jf. præmis 127 og 132)

7.      Ved bedømmelsen af en overtrædelses grovhed på kartelområdet har Kommissionen ikke pligt til at anse den dårlige økonomiske situation i den pågældende sektor for en formildende omstændighed. Karteller opstår som hovedregel, når der er problemer i en sektor.

(jf. præmis 139)

8.      Ved fastsættelsen af størrelsen af den bøde, der skal pålægges for overtrædelsen af Fællesskabets konkurrenceregler, må hverken virksomhedens samlede omsætning eller den omsætning, der hidrører fra de produkter, der var genstand for overtrædelsen, tillægges en urimelig betydning i forhold til de andre skønsfaktorer, og en passende bøde kan derfor kun fastsættes på grundlag af en enkelt beregning med udgangspunkt i den samlede omsætning, især når de pågældende varer kun udgør en ringe del af omsætningen.

(jf. præmis 154)

9.      Kommissionen er ikke ved udmålingen af bøden, der pålægges for overtrædelse af Fællesskabets konkurrenceregler, forpligtet til at tage hensyn til, at en virksomhed befinder sig i en økonomisk underskudssituation, da anerkendelsen af en sådan forpligtelse ville medføre en uberettiget konkurrencemæssig fordel for virksomheder, der er mindre tilpasset til markedsvilkårene. Denne konklusion kan ikke ændres af punkt 5, litra b), i de af Kommissionen fastsatte retningslinjer for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten, hvorefter en virksomheds reelle betalingsevne skal tages i betragtning. Betalingsevnen har nemlig kun betydning i »en given social kontekst«, som består i de konsekvenser, som bødebetalingen vil have bl.a. på arbejdsløshedsniveauet eller en negativ påvirkning af markederne opad eller nedad i forhold til den pågældende virksomhed.

I øvrigt er den omstændighed, at en foranstaltning truffet af en fællesskabsmyndighed fremkalder en given virksomheds konkurs eller likvidation, ikke i sig selv forbudt ved fællesskabsretten. Opløsningen af en virksomhed i dens bestående juridiske form kan nemlig ganske vist være til skade for ejernes, aktionærernes eller andelshavernes økonomiske interesser, men betyder ikke, at virksomhedens menneskelige, materielle og immaterielle værdier går tabt.

(jf. præmis 161-163)

10.    Den afskrækkende virkning, som er et formål, Kommissionen har ret til at forfølge ved fastsættelsen af bødebeløbet, tilsigter at sikre, at virksomhederne respekterer konkurrencereglerne i traktaten ved udøvelsen af deres aktiviteter i Fællesskabet eller Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde. Det følger heraf, at det kun kan afgøres på baggrund af den dømte virksomheds konkrete situation, om en bøde pålagt for overtrædelse af Fællesskabets konkurrenceregler har afskrækkende karakter.

(jf. præmis 181)

11.    Skønt størrelsen af den for overtrædelse af Fællesskabets konkurrenceregler pålagte bøde skal stå i rimeligt forhold til overtrædelsens varighed og de øvrige faktorer, der indgår i vurderingen af dennes grovhed, såsom den fortjeneste, den berørte virksomhed har kunnet opnå ved sin praksis, kan det forhold, at en virksomhed ikke har opnået nogen fortjeneste ved en overtrædelse, ikke være til hinder for, at der pålægges en bøde, idet bøderne ellers ville miste deres afskrækkende virkning. Det følger heraf, at Kommissionen ikke ved fastsættelsen af bøderne er forpligtet til at tage i betragtning, at der ikke blev opnået nogen vinding ved den pågældende overtrædelse.

Skønt Kommissionen i denne henseende i henhold til punkt 2, første afsnit, femte led, i retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten kan forhøje bøden på grundlag af skærpende omstændigheder for at overskride fortjenesten som følge af denne ulovlige praksis, bevirker dette ikke, at Kommissionen har forpligtet sig til for fremtiden i alle tilfælde med henblik på bødeudmålingen at fastslå den økonomiske fordel ved den pågældende overtrædelse. Med andre ord kan den omstændighed, at der ikke er tale om en sådan fordel, ikke anses for en formildende omstændighed.

(jf. præmis 184-186)

12.    Ved fastsættelsen af størrelsen af den bøde, der skal pålægges for overtrædelse af Fællesskabets konkurrenceregler, har den i artikel 15, stk. 2, i forordning 17 fastsatte overgrænse på 10% af omsætningen i det sidste regnskabsår i hver af de virksomheder, som har medvirket ved overtrædelsen, til formål at undgå, at bøderne er urimelige i forhold til den berørte virksomhed. Eftersom kun den samlede omsætning reelt kan give en tilnærmelsesvis angivelse i denne henseende, skal denne grænse opfattes som gældende for den samlede omsætning.

Således kan en berørt virksomhed ikke hævde at have været udsat for ulige behandling i forhold til bøder, der er blevet pålagt andre virksomheder, der har deltaget i overtrædelsen, som følge af, at Kommissionen ved fastlæggelsen af grænsen for bøden undlod at tage virksomhedens omsætning vedrørende det omhandlede produkt i forhold til dennes samlede omsætning i betragtning.

(jf. præmis 196 og 199)

13.    Princippet om, at straffebestemmelser ikke kan have tilbagevirkende kraft, er et fælles princip for alle medlemsstaternes retsordener, der ligeledes er fastslået i den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 7, og er en integrerende del af de almindelige retsprincipper, som Fællesskabets retsinstanser sikrer overholdelsen af.

Selv om det i denne henseende fremgår af artikel 15, stk. 4, i forordning nr. 17, at Kommissionens beslutninger om pålæggelse af bøder for overtrædelse af konkurrencereglerne ikke er sanktioner i strafferetlig forstand, skal Kommissionen respektere fællesskabsrettens almindelige principper, og bl.a. princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft, under enhver administrativ procedure, der kan føre til pålæggelse af sanktioner i henhold til traktatens konkurrenceregler.

Imidlertid må virksomheder, der er indblandet i en administrativ procedure, der kan give anledning til en bøde, tage den mulighed i betragtning, at Kommissionen på et hvilket som helst tidspunkt kan beslutte at hæve niveauet for bøder i forhold til det niveau, den tidligere har anvendt. Det forholder sig således, ikke blot når Kommissionen hæver bødeniveauet i enkelte beslutninger, men ligeledes når en sådan forhøjelse er resultatet af anvendelsen af generelle adfærdsbestemmelser, såsom retningslinjerne.

Det må vedrørende den skønsbeføjelse, Kommissionen har ved udmålingen af bøderne, således at virksomhederne tilskyndes til at overholde konkurrencereglerne, konkluderes, at den nye metode til beregning af bøder, der følger af retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten, uanset at den måtte have haft en skærpende virkning for så vidt angår niveauet for pålagte bøder i forhold til Kommissionens tidligere praksis, ikke udgør en tilsidesættelse af principperne i artikel 7 i den europæiske menneskerettighedskonvention, da den med rimelighed kunne forudses for de berørte virksomheder på det tidspunkt, hvor overtrædelsen fandt sted.

(jf. præmis 205-210)

14.    For så vidt angår en beslutning, hvorved flere virksomheder pålægges bøder for en overtrædelse af de fællesskabsretlige konkurrenceregler, skal begrundelsespligtens omfang afgøres under hensyn til, at overtrædelsernes grovhed skal fastslås på grundlag af en lang række forhold, herunder bl.a. sagens særlige omstændigheder, dens sammenhæng og bødernes afskrækkende virkning, uden at der er opstillet en bindende eller udtømmende liste over de kriterier, som obligatorisk skal tages i betragtning.

Kravene i henhold til den væsentlige formforskrift, som begrundelsespligten udgør, betyder i denne henseende ikke en forpligtelse for Kommissionen til i sin beslutning at give oplysning om de talmæssige elementer vedrørende metoden for bødeberegning, men alene de elementer, der har givet den grundlag for at bedømme overtrædelsens grovhed og varighed.

(jf. præmis 218 og 222)