Asia T-565/08
Corsica Ferries France SAS
vastaan
Euroopan komissio
Valtiontuki – Meriliikenteen kabotaasin ala – Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu – Markkinatalouden ehdoin toimivaa yksityistä sijoittajaa koskeva arviointiperuste – Jäsenvaltioiden sosiaalipolitiikka – Rakenneuudistustuki – Kumoamistuomion vaikutukset
Tuomion tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (neljäs jaosto) 11.9.2012
1. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuuden laajuus
(EY 253 artikla)
2. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuuden laajuus – Valtiontukea koskeva komission päätös – Perusteluvelvollisuuden ja salassapitovelvollisuuden yhteensovittaminen
(EY 253 ja EY 287 artikla)
3. Tuomioistuinmenettely – Kannekirjelmä – Muotovaatimukset – Yhteenveto kanneperusteista
(Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohta)
4. Valtiontuki – Hallinnollinen menettely – Komission velvollisuus pyytää asianosaisilta lausunnot – Ne, joita asia koskee, eivät kuulu puolustautumisoikeuksien piiriin
(EY 88 artiklan 2 kohta ja EY 253 artikla)
5. Kilpailu – Yritykset, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja – Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen määritelmä – Jäsenvaltioiden harkintavalta – Rajat – Ilmeiseen virheeseen rajoittuva komission valvonta
(EY 86 artiklan 2 kohta)
6. EY:n perustamissopimus – Omistusoikeusjärjestelmät – Jäsenvaltioiden vapaus ryhtyä harjoittamaan taloudellisia toimintoja – Yhteensovittaminen valtiontukea koskevien määräysten kanssa
(EY 87 artiklan 1 kohta ja EY 295 artikla)
7. Valtiontuki – Käsite – Arviointi yksityisen sijoittajan näkökulmasta – Tarve verrata julkisen sijoittajan käyttäytymistä sellaisen yksityisen holdingyhtiön tai konsernin käyttäytymiseen, jota ohjaavat pidemmän tähtäimen tuotto-odotukset
(EY 87 artiklan 1 kohta)
8. Valtiontuki – Käsite – Arviointi yksityisen sijoittajan näkökulmasta – Yrittäjän yhteiskunnallisen vastuun ja yrittämisympäristön huomioon ottaminen – Täydentävät irtisanomiskorvaukset – Arviointiperusteet
(EY 87 artiklan 1 kohta)
9. Valtiontuki – Käsite – Arviointi yksityisen sijoittajan näkökulmasta – Komission velvollisuus määrittää täsmällisesti valtion taloudelliset toiminnot voidakseen määrittää vertailukohtana käytettävät yksityiset sijoittajat – Oikeudellinen virhe tällaisen määrittelyn puuttuessa
(EY 87 artiklan 1 kohta)
10. Valtiontuki – Käsite – Oikeudellinen luonne – Tulkinta objektiivisten seikkojen perusteella – Tuomioistuinvalvonta
(EY 87 artiklan 1 kohta)
11. Valtiontuki – Käsite – Yksityinen sijoittaja -arviointiperuste – Pääomasijoitus – Yksityisten ja julkisten sijoittajien toteuttamien pääomasijoitusten samanaikaisuus – Arviointiperusteet
(EY 87 artiklan 1 kohta)
12. Valtiontuki – Käsite – Valtion toimet, joilla alennetaan yrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia, kuuluvat valtiontuen käsitteen alaan – Sellainen käteisennakko yrityksen irtisanottujen henkilöiden hyväksi, jolla pyritään rahoittamaan tulevien täydentävien korvausten kustannukset, kuuluu valtiontuen käsitteen alaan
(EY 87 artiklan 1 kohta)
1. Ks. tuomion teksti.
(ks. 42 kohta)
2. EY 287 artiklalla yhteisön toimielimen jäsenille, virkamiehille ja muille sen henkilöstöön kuuluville asetetaan velvollisuus olla ilmaisematta salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvia tietoja. EY 253 artiklassa asetetun toimielinten toimia koskevan perusteluvelvollisuuden osalta perustelujen puuttumista ei kuitenkaan voida perustella mainitussa 287 artiklassa tarkoitetulla salassapitovelvollisuudella. Velvollisuutta suojata liikesalaisuuksia ei siis voida tulkita tältä kohdin niin laajasti, että perusteluvaatimuksen olennaisesta sisällöstä luovutaan asianomaisten jäsenvaltioiden ja osapuolten, joita asia koskee, puolustautumisoikeuden kustannuksella. Valtiontukea koskevan päätöksen perusteluvelvollisuutta ei erityisesti voida määritellä ainoastaan sen jäsenvaltion tiedontarpeen mukaan, jolle päätös on osoitettu. Jos näet jäsenvaltio on saanut komissiolta sen, mitä se pyytää, eli tukisuunnitelmansa hyväksymisen, sillä on – toisin kuin tuensaajan kilpailijoilla – ainoastaan erittäin vähän tarvetta saada perusteltu päätös.
(ks. 43 kohta)
3. Ks. tuomion teksti.
(ks. 44 kohta)
4. Ks. tuomion teksti.
(ks. 50 kohta)
5. Ks. tuomion teksti.
(ks. 56 ja 65 kohta)
6. Julkisen vallan osallistuminen yrityksen pääomarakenteeseen millä tavalla tahansa voi olla valtiontukea. EY:n perustamissopimuksen 295 artiklan mukaan kyseisellä sopimuksella ei kuitenkaan puututa jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmiin. Jäsenvaltiot voivat siis vapaasti ryhtyä harjoittamaan suoraan tai välillisesti taloudellisia toimintoja samalla tavalla kuin yksityiset yritykset. Kyseinen julkisen ja yksityisen sektorin yhdenvertaisen kohtelun periaate merkitsee sitä, että jäsenvaltiot voivat sijoittaa taloudellisiin toimintoihin ja että valtion jonkin yrityksen käyttöön suoraan tai välillisesti antamia pääomia ei voida olosuhteissa, jotka vastaavat markkinoiden tavallisia edellytyksiä, pitää valtiontukena.
(ks. 76 ja 77 kohta)
7. Yksityistä sijoittajaa koskevaa arviointiperustetta valtiontukien alalla sovellettaessa on välttämättä tehtävä ero valtiolle taloudellista toimintaa harjoittavana yrityksenä kuuluvien velvoitteiden ja sille julkisen vallan haltijana kuuluvien velvoitteiden välillä. Kun valtio investoi julkista valtaa käyttäessään, sen käyttäytymistä ei näet milloinkaan voida verrata markkinatalouden ehdoin toimivan toimijan tai yksityisen sijoittajan käyttäytymiseen.
Kun yhtäältä taloudellisten toimintojen ja toisaalta julkisen vallan toimien välillä tehdään kyseinen ero, on kuitenkin otettava huomioon se, että yksityisen sijoittajan käyttäytyminen, johon julkisen sijoittajan käyttäytymistä on verrattava, ei välttämättä ole samanlaista kuin tavallisen sijoittajan, joka sijoittaa varoja tuoton saamiseksi enemmän tai vähemmän lyhyellä tähtäimellä. Kyseisen käyttäytymisen on oltava ainakin samanlaista kuin yksityisen holdingyhtiön tai yksityisen konsernin, joka toteuttaa kokonaisvaltaista tai alakohtaista rakennepolitiikkaa ja jota ohjaavat pidemmän tähtäimen tuotto-odotukset.
(ks. 79 ja 80 kohta)
8. On tarpeen, että valtiontukien valvonta heijastaa sekä kansallisten sosiaalilainsäädäntöjen sisällön että suurissa konserneissa työoikeudellisten suhteiden osalta noudatettavan käytännön muuttumista sekä yksityisten yritysten että valtion tekemien investointien osalta yhdenvertaista kohtelua koskevan periaatteen mukaisesti ja sen tehokasta vaikutusta muuttamatta.
Sosiaalisessa markkinataloudessa asiantunteva yksityinen sijoittaja ei voi yhtäältä sivuuttaa vastuutaan kaikkiin yrityksen sidosryhmiin nähden eikä toisaalta jättää ottamatta huomioon sen yhteiskunnallisen, taloudellisen ja ympäristöön liittyvän kehyksen muuttumista, jossa se pyrkii kehittämään toimintaansa. Yhteiskunnalliseen vastuuseen ja yrittämisympäristöön liittyvät haasteet voivat näet vaikuttaa huomattavasti asiantuntevan yksityisen yrittäjän konkreettisiin päätöksiin ja strategiseen suuntautumiseen. Asiantuntevan yksityisen yrittäjän käyttäytymisen taloudellista järkevyyttä pitkällä tähtäimellä ei voida siis arvioida ottamatta huomioon tällaisia huolenaiheita.
Tämän perusteella se, että yksityinen sijoittaja maksaa täydentäviä irtisanomiskorvauksia, voi lähtökohtaisesti merkitä laillista ja tarkoituksenmukaista käytäntöä käsiteltävän tapauksen olosuhteiden mukaan rauhanomaisen työmarkkinaosapuolten välisen vuoropuhelun edistämiseksi sekä yhtiön tai konsernin yrityskuvan ylläpitämiseksi. Täydentävistä irtisanomiskorvauksista aiheutuvia kustannuksia ei näet saa sekoittaa sosiaaliturvasta aiheutuviin kustannuksiin, jotka kuuluvat välttämättä valtion vastuulle, jos yhtiö asetetaan selvitystilaan. Myös jäsenvaltioille on yhdenvertaista kohtelua koskevan periaatteen nojalla annettu oikeus maksaa täydentäviä irtisanomiskorvauksia silloin, kun julkinen yritys asetetaan selvitystilaan, vaikka niiden velvoitteet eivät lähtökohtaisesti saakaan ylittää lakisääteistä ja sopimusperusteista ehdotonta vähimmäismäärää.
Sillä, että kyseisistä lisäkustannuksista päätetään vastata legitiimien huolenaiheiden vuoksi, ei kuitenkaan saa pyrkiä yksinomaan sosiaaliseen tai poliittiseen päämäärään, sillä muussa tapauksessa yksityistä sijoittajaa koskevaa arviointiperustetta ei voida enää soveltaa. Jos taloudellista järkevyyttä ei ole lainkaan edes pitkällä tähtäimellä, lakisääteisiä ja sopimusperusteisia ehdottomia velvoitteita pidemmälle menevien velvoitteiden vastattavaksi ottamista on siis pidettävä EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna tukena.
Markkinataloudessa maailmanlaajuisena sijoittajana toimivan jäsenvaltion yrityskuvan säilyttäminen ei voi erityisiä olosuhteita lukuun ottamatta ja ilman erityisen vakuuttavaa perustelua muodostaa tässä yhteydessä riittävää oikeuttamisperustetta sen osoittamiseksi, että täydentävien irtisanomiskorvausten kaltaisista lisäkustannuksista vastattavaksi ottaminen on pitkällä tähtäimellä taloudellisesti järkevää. Jos näet komissio voisi viitata lyhyesti jäsenvaltion yrityskuvaan maailmanlaajuisena toimijana tukeakseen sitä, ettei kyse ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta tuesta, yhtäältä kilpailuolosuhteet yhteismarkkinoilla saattaisivat vääristyä sellaisissa jäsenvaltioissa toimivien yritysten hyväksi, joissa julkinen taloussektori on suhteellisesti kehittyneempi tai joissa työmarkkinaosapuolten välinen vuoropuhelu on erityisen heikkoa, ja toisaalta valtiontukea koskevien yhteisön sääntöjen tehokas vaikutus saattaisi aiheettomasti heikentyä.
(ks. 81–85 kohta)
9. Yksityistä sijoittajaa koskevan arviointiperusteen yhteydessä komission tehtävänä on laajan harkintavaltansa perusteella määrittää muun muassa maantieteellisellä ja alakohtaisella tasolla valtion taloudelliset toiminnot, joihin nähden kyseisen valtion käyttäytymisen taloudellista järkevyyttä pitkällä tähtäimellä on arvioitava.
Jos näet asianomaisia taloudellisia toimintoja ei ole määritelty riittävän täsmällisesti, komissio ei voi yhtäältä määritellä vertailukohtana käytettäviä yksityisiä sijoittajia ja selvittää siis objektiivisten ja tarkistettavissa olevien seikkojen perusteella, onko kyseisten sijoittajien keskuudessa omaksuttu riittävän vakiintunut käytäntö. Jos toisaalta tällaista vertailukohtaa ei ole, asianomaisten taloudellisten toimintojen määritteleminen on tarpeen myös, jotta voidaan todeta, onko olemassa kohtuullinen ja riittävästi tuettu todennäköisyys siitä, että jäsenvaltio saa kyseisestä käyttäytymisestä välillistä aineellista hyötyä ainakin pitkällä tähtäimellä.
Jos tällaista määritelmää ei ole, unionin yleisen tuomioistuimen on lähtökohtaisesti mahdotonta valvoa kyseessä olevan toimenpiteen taloudellista järkevyyttä pitkällä tähtäimellä. Komissio tekee tältä osin oikeudellisen virheen.
(ks. 86, 87 ja 94 kohta)
10. Perustamissopimuksessa määritellyn valtiontuen käsite on oikeudellinen, ja sitä on tutkittava objektiivisten seikkojen perusteella. Tämän takia unionin tuomioistuinten on lähtökohtaisesti valvottava kokonaisvaltaisesti sitä, kuuluuko jokin toimenpide EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, ottaen huomioon niiden käsiteltävänä olevaan asiaan liittyvät konkreettiset seikat samoin kuin sen, onko komission arvio tekninen tai monimutkainen. Unionin tuomioistuinten on muun muassa paitsi tutkittava esitettyjen todisteiden aineellinen paikkansapitävyys, luotettavuus ja johdonmukaisuus myös tarkistettava, sisältävätkö nämä todisteet kaikki ne merkitykselliset seikat, jotka on otettava huomioon monitahoisen tilanteen arvioinnissa, ja voivatko kyseiset todisteet tukea niistä tehtyjä päätelmiä.
(ks. 88 kohta)
11. Sen määrittämiseksi, sisältyykö julkisen vallan toteuttamaan pääomasijoitukseen EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, on arvioitava, olisiko yksityinen sijoittaja toteuttanut samankaltaisissa olosuhteissa mainitun sijoituksen. Jos valtio on antanut jonkin yrityksen käyttöön suoraan tai välillisesti pääomia olosuhteissa, jotka vastaavat tavallisia markkinoiden edellytyksiä, niitä ei voida pitää valtiontukena julkisen ja yksityisen sektorin yhdenvertaisen kohtelun periaatteen nojalla. Näin ollen on katsottava, että julkisista varoista maksettu pääomasijoitus on yksityistä sijoittajaa koskevan arviointiperusteen mukainen eikä merkitse valtiontukea muun muassa silloin, kun kyseinen sijoitus toteutetaan samanaikaisesti sellaisen huomattavan pääomasijoituksen kanssa, jonka yksityinen sijoittaja toteuttaa samankaltaisin edellytyksin.
Yksityisten ja julkisten sijoittajien toteuttamien pääomasijoitusten samanaikaisuus on kuitenkin enintään seikka, jonka avulla voidaan saada suuntaa siitä, ettei kyse ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta tuesta. Sijoitukset on näet pitänyt tehdä samankaltaisissa olosuhteissa. Yksityistä sijoittajaa koskevan arviointiperusteen tarkoituksena on verrata valtion käyttäytymistä hypoteettisen yksityisen sijoittajan käyttäytymiseen, joten ei ole mahdollista kieltää, että sellaisten sijoittajien olemassaolo, jotka ovat valmiita investoimaan huomattavasti ja samanaikaisesti, voi helpottaa toteamaan, että kyseinen arviointiperuste on täyttynyt. Kaikki tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevat merkitykselliset tiedot on kuitenkin otettava huomioon asianomaisten sijoitusten laillisuuden arvioimiseksi valtiontukea koskevien yhteisön sääntöjen kannalta. Ajallinen näkökulma on siis luonnollisestikin tärkeä, mutta samanaikaisuutta ei lähtökohtaisesti voida pitää sinänsä riittävänä.
Koska siis samanaikaisuutta on arvioitava ainoastaan yhtenä sellaisena seikkana, jonka perusteella voidaan saada suuntaa siitä, ettei kyse ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta tuesta, sitä ei ole järkevää arvioida tiukasti.
(ks. 115, 117 ja 118 kohta)
12. Valtiontukien alalla toimenpidettä ei voida suoralta kädeltä jättää luonnehtimatta EY 87 artiklassa tarkoitetuksi tueksi pelkästään siitä syystä, että sillä pyritään sosiaaliseen päämäärään. Kyseisen artiklan 1 kohdassa ei nimittäin tehdä eroa valtion toimenpiteiden syiden tai tavoitteiden perusteella vaan niiden vaikutusten perusteella. Tuen käsitteen piiriin kuuluvat valtion toimenpiteet, jotka eri tavoin alentavat yrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia.
Tuen käsite ei välttämättä edellytä sitä, että tuetaan lakisääteisen velvoitteen täyttämistä, vaan pikemminkin sitä, että yrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia alennetaan. Sen määritteleminen, mikä on yrityksen tavanomaiseen liikkeenjohtoon kuuluva kustannus, ei siis voi luontaisesti rajoittua lakisääteisiin tai sopimusperusteisiin velvoitteisiin. Samoin se, että henkilötuen suorat edunsaajat ovat työntekijöitä, ei voi riittää osoittamaan, ettei heidän työnantajalleen ole maksettu tukea.
Siltä osin kuin on kyse toimenpiteestä, joka muodostuu käteisennakosta, jonka valtion elin myöntää yrityksen irtisanottujen työntekijöiden hyväksi ja jolla pyritään rahoittamaan toiminnan jatkajien täytäntöönpaneman mahdollisen henkilöstövähentämisohjelman tulevat täydentävistä korvauksista aiheutuvat kustannukset, se, ettei kyseinen toimenpide perustu ehdottomiin lakisääteisiin ja sopimusperusteisiin velvoitteisiin, ei lähtökohtaisesti voi merkitä sitä, ettei kyse ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta tuesta.
Lisäksi sellaisen sulkutilin olemassaolo, jolle henkilötukiin liittyvät varat on talletettu, voi olla yrityksen työtekijöille houkutin lähteä yrityksestä ja ainakin jättää se neuvottelematta lähdöstään erityisesti siltä osin kuin on kyse mahdollisten täydentävien irtisanomiskorvausten myöntämisestä, ja nämä kaikki seikat merkitsivät välillistä taloudellista etua kyseiselle yritykselle.
Komissio tekee siis ilmeisen arviointivirheen luonnehtiessaan kyseiset henkilötuet toimenpiteiksi, jotka eivät ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea.
(ks. 136, 137, 139, 143, 144 ja 147 kohta)