T‑443/08. és T‑455/08. sz. egyesített ügyek

Freistaat Sachsen és társai

kontra

Európai Bizottság

„Állami támogatások – A lipcse-hallei repülőtér javára nyújtott támogatás – Az új déli pálya megépítéséhez kapcsolódó beruházások finanszírozása – A támogatást a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító határozat – Megsemmisítés iránti kereset – Az eljáráshoz fűződő érdek hiánya – Elfogadhatatlanság – A vállalkozás fogalma – A gazdasági tevékenység fogalma – Repülőtéri infrastruktúra”

Az ítélet összefoglalása

1.      Megsemmisítés iránti kereset – Az eljáráshoz fűződő érdek – Az állami támogatás által kedvezményezett vállalkozásnak az e támogatást a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító bizottsági határozat ellen benyújtott keresete – A támogatás által kedvezményezett vállalkozásnak sérelmet nem okozó határozat

(EK 87. cikk, (1) bekezdés, EK 88. cikk, (3) bekezdés, EK 230. cikk és EK 234. cikk)

2.      Államok által nyújtott támogatások – Tervezett támogatások – Az EK 88. cikk (3) bekezdésében foglalt tilalom megszegésével nyújtott támogatás – A támogatást a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító utólagos bizottsági határozat – Azon nemzeti bíróságok kötelezettségei, amelyekhez a visszatéríttetés iránti kérelem kapcsán fordultak

(EK 88. cikk, (3) bekezdés)

3.      Verseny – Közösségi szabályok – Címzettek – Vállalkozások – Fogalom – Gazdasági tevékenység gyakorlása – A repülőtéri infrastruktúra üzemeltetése – Pályák megépítése vagy kibővítése – Bennfoglaltság

4.      Államok által nyújtott támogatások – Fogalom – Jogi jelleg – Objektív elemekre alapított értelmezés – A Bizottság lehetősége iránymutatások elfogadására – Az iránymutatásokkal érintett repülőtéri ágazat gazdasági és versenyszempontú fejleményei – Joghatások

(EK 87. cikk, (1) bekezdés)

5.      Államok által nyújtott támogatások – A Szerződés rendelkezései – Hatály – Magán vagy állami vállalkozások – A beruházási célra létrehozott állami társaságokra való alkalmazhatóság

(EK 86. cikk, (2) bekezdés és EK 87. cikk)

6.      Államok által nyújtott támogatások – Fogalom – Állami forrásból származó támogatások – Az a lehetőség, hogy valamely jogalanyt egyszerre minősítsenek állami támogatások nyújtójának és kedvezményezettjének

(EK 87. cikk, (1) bekezdés)

7.      Államok által nyújtott támogatások – Létező támogatások és új támogatások – A közös piac fejlődése – Fogalom – A szóban forgó intézkedéssel érintett ágazat gazdasági és jogi környezetének változása

(EK 88. cikk; 659/1999 tanácsi rendelet, 1. cikk, b) pont, v) alpont)

8.      Államok által nyújtott támogatások – A Szerződés alapján a Bizottságra háruló szerep – Bírósági felülvizsgálat

(EK 7. cikk, (1) bekezdés, második albekezdés, EK 87. cikk és EK 88. cikk)

9.      Intézmények jogi aktusai – Indokolás – Ellentmondás – Joghatások – Az állami támogatást a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító bizottsági határozat – A támogatásnak a határozat rendelkező részében megjelölt összege és a határozat indokolása közötti ellentmondás

(EK 253. cikk)

1.      A természetes vagy jogi személy által benyújtott megsemmisítés iránti kereset csak akkor elfogadható, ha a felperesnek érdeke fűződik a megtámadott aktus megsemmisítéséhez. Az érdeknek létre kellett jönnie és jelenleg is fenn kell állnia, és azt a kereset benyújtásának időpontára vonatkozóan kell elbírálni.

Az állami támogatások területén önmagában az, hogy a Bizottság határozata a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítja a támogatást, vagyis elvileg nem okoz sérelmet a támogatás kedvezményezett vállalkozásainak, nem mentesíti az uniós bíróságot annak vizsgálata alól, hogy a Bizottság által levezetett mérlegelés jár‑e olyan kötelező joghatásokkal, amelyek érinthetik az említett vállalkozások érdekeit.

Ezzel összefüggésben annak, hogy a Bizottság határozata nem felel meg a felperesek által a közigazgatási eljárás során kifejtett álláspontnak, önmagában nincs semmilyen kötelező joghatása, amely érinthetné e felperesek érdekeit, tehát önmagában nem alapozhatja meg a felperesek eljáráshoz fűződő érdekét. Az állami támogatások ellenőrzésére irányuló eljárás ugyanis – az általános felépítését figyelembe véve – a támogatás nyújtásáért felelős tagállammal szemben folytatott eljárás. A támogatás kedvezményében részesült vállalatok és a támogatást nyújtó, államnál alacsonyabb szintű területi egységek, valamint a támogatás kedvezményezettjeinek versenytársai is csak „érdekeltként” vesznek részt az eljárásban. Ezenkívül az ilyen felperesek semmilyen módon nincsenek megfosztva a tőkejuttatást állami támogatásnak minősítő bizottsági határozat elleni hatékony bírói védelemtől. Még ha ugyanis a megsemmisítés iránti kereset elfogadhatatlannak is bizonyul, a felpereseket semmi nem akadályozza meg abban, hogy a nemzeti bíróság előtt – ahol adott esetben azért indítanak pert ellenük, hogy a tőkejuttatás általuk hivatkozott állítólagos semmisségének következményeit viseljék – folyamatban lévő jogvita keretében az EK 234. cikk szerinti előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezését indítványozzák a bizottsági határozat érvényességének amiatt történő megkérdőjelezése érdekében, hogy az megállapítja, hogy a szóban forgó intézkedés támogatást képez.

Másfelől a felperes annak bizonyítása során, hogy a megtámadott aktus megsemmisítése iránti kérelemhez érdeke fűződik, nem hivatkozhat jövőbeli és bizonytalan helyzetekre. Az tehát, ha a felperes a tőkejuttatás állítólagos semmisségének a társasági jogban és a fizetésképtelenségi jogban felmerülő „lehetséges” következményeire, nem pedig biztos következményekre utal, nem elegendő az ilyen érdek elismeréséhez.

(vö. 46., 49–50., 55., 58. és 63. pont)

2.      Amennyiben a támogatást az EK 88. cikk (3) bekezdése utolsó mondatának megsértésével nyújtották, a nemzeti bíróság másik piaci szereplő kérelme nyomán arra kényszerülhet, hogy akár a kedvező bizottsági döntést követően is a végrehajtási aktus érvényességéről, illetve a nyújtott pénzügyi támogatások visszatérítéséről kell határoznia. Ilyen esetben az uniós jog arra kötelezi a nemzeti bíróságot, hogy olyan intézkedéseket rendeljen el, amelyek alkalmasak a jogellenesség hatásainak tényleges kiküszöbölésére, azonban nem kötelezi arra a nemzeti bíróságot, hogy a jogellenes támogatást teljes mértékben visszatéríttesse, még akkor sem, ha nem állnak fenn rendkívüli körülmények. Ugyanebben az esetben a nemzeti bíróságnak az uniós jog alkalmazásával a jogellenes időszak tekintetében a kamatok megfizetésére kell köteleznie a támogatás kedvezményezettjét. A nemzeti jog keretein belül a nemzeti bíróság tehát adott esetben elrendelheti a jogellenes támogatás visszatéríttetését, a tagállamnak a támogatás későbbi újbóli nyújtásával kapcsolatos jogának sérelme nélkül. Hasonlóképpen a nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik az is, hogy adott esetben a kérdéses támogatási intézkedés jogellenességével okozott kár megtérítése iránti kérelemről döntsön. Úgy tűnik tehát, hogy amennyiben a támogatás jogellenes nyújtását követően a Bizottság kedvező határozatot hoz, az uniós joggal nem ellentétes, ha egyrészt a kedvezményezett követeli a jövőre vonatkozóan nyújtandó támogatás kifizetését, másrészt pedig megőrzi a rendelkezést a kedvező határozat elfogadását megelőzően nyújtott támogatás felett, az idő előtt kifizetett támogatás jogellenességéből eredő következmények sérelme nélkül.

(vö. 60. pont)

3.      A versenyjogban a vállalkozás fogalma minden gazdasági tevékenységet folytató jogalanyra kiterjed, függetlenül azok jogállásától és finanszírozási módjától. Minden olyan tevékenység gazdasági tevékenységnek minősül, amely áruk vagy szolgáltatások adott piacon történő kínálatával jár.

A repülőtéri infrastruktúra üzemeltetése gazdasági tevékenységnek minősül, különösen akkor, ha a vállalkozás olyan díjazásért nyújt repülőtéri szolgáltatásokat, amely repülőtéri díjakból áll össze, mivel e díjak a repülőtér koncessziós jogosultja által nyújtott szolgáltatások ellenszolgáltatásának minősülnek.

Az, hogy a vállalkozás regionális repülőteret, nem pedig nemzetközi repülőteret üzemeltet, nem vonhatja kétségbe a tevékenysége gazdasági jellegét, mivel e tevékenység abból áll, hogy díjazás ellenében szolgáltatásokat kínál a regionális repülőtéri szolgáltatások piacán.

A pálya üzemeltetése a kezelő vállalkozás gazdasági tevékenységének részét képezi, különösen akkor, ha az üzemeltetés kereskedelmi célokra történik.

A vállalkozás által végzett tevékenység gazdasági jellegének a pálya kibővítése állami finanszírozásával összefüggésben történő vizsgálata során nem kell elválasztani a valamely infrastruktúra megépítéséből vagy kibővítéséből álló tevékenységet ezen infrastruktúra utólagos használatától, a felépített infrastruktúra utólagos használatának gazdasági jellege vagy annak hiánya pedig szükségszerűen meghatározza a bővítés jellegét is. A le‑ és felszállópályák ugyanis a repülőtér üzemeltetője által végzett gazdasági tevékenységek elengedhetetlen elemeit képezik. A le‑ és felszállópályák építése így lehetővé teszi a repülőtér számára a fő gazdasági tevékenységének gyakorlását, illetve további leszállópálya építése vagy meglévő leszállópálya kibővítése esetén e tevékenység fejlesztését.

(vö. 88–89., 93–96. pont)

4.      Azt a kérdést, hogy valamely támogatás a Szerződés értelmében vett állami támogatásnak minősül‑e, objektív elemek alapján kell eldönteni, amelyek a bizottsági határozat meghozatalának időpontjában értékelendők. Jóllehet a Bizottság kötve van az állami támogatások terén saját maga által elfogadott keretszabályokhoz és közleményekhez, ez kizárólag annyiban van így, amennyiben e szövegek nem térnek el a Szerződés rendelkezéseinek helyes alkalmazásától, mivel a hivatkozott szövegek nem értelmezhetők úgy, hogy korlátozzák az EK 87. cikk és az EK 88. cikk hatályát, vagy ellenkeznek azok céljaival.

Ami a repülőtéri ágazatot illeti, az EK 87. cikk és az EK 88. cikk, valamint az EGT‑Megállapodás 61. cikkének a légi közlekedést érintő állami támogatásokra való alkalmazásáról szóló közleményben a Bizottság a múltban úgy ítélte meg, hogy az infrastrukturális projektek megvalósítása olyan általános gazdaságpolitikai intézkedést jelent, amelyet a Bizottság nem vizsgálhat az állami támogatásokra vonatkozó szabályok alapján.

Márpedig a repülőtéri ágazatban olyan változások következtek be, amelyek különösen ezen ágazat szervezetét, valamint gazdasági és versenyhelyzetét érintették. Ráadásul a T‑128/98. sz., Aéroports de Paris kontra Bizottság ügyben 2000. december 12‑én hozott ítéletből – amelyet a C‑82/01. P. sz., Aéroports de Paris kontra Bizottság ügyben 2002. október 24‑én hozott ítélet helybenhagyott – eredő ítélkezési gyakorlat 2000‑től kezdve elismeri, hogy a repülőterek üzemeltetői alapvetően az EK 87. cikk (1) bekezdése szerinti gazdasági tevékenységet folytatnak, amely az állami támogatásokra vonatkozó előírások hatálya alá tartozik, amit a T‑196/04. sz., Ryanair kontra Bizottság ügyben 2008. december 17‑én hozott ítélet is megerősített. Következésképpen 2000‑től kezdve nem lehet eleve kizárni az állami támogatásokkal kapcsolatos rendelkezések repülőterekre történő alkalmazását. A Bizottságnak a repülőtéri ágazatra vonatkozó határozat elfogadása során figyelembe kell vennie e fejlődést és értelmezést, valamint az EK 87. cikk (1) bekezdésének a repülőtér-üzemeltetési tevékenységek gyakorlásához kapcsolódó infrastruktúra finanszírozására történő alkalmazásával kapcsolatban e fejlődés és értelmezés következményeit.

(vö. 103–106. pont)

5.      Az EK 87. cikk valamennyi, akár állami, akár magán vállalkozást, valamint az említett vállalkozások által végzett valamennyi termelést felöleli, az EK 86. cikk (2) bekezdésében szabályozott egyedüli kivétellel. A nemzeti jogszabályok által valamely gazdasági tevékenységet gyakorló szervezetnek biztosított, az állam jogi személyiségétől elkülönülő jogi személyiség fennállása vagy annak hiánya nincs befolyással az állam és az e szervezet közötti pénzügyi kapcsolatok fennállására, következésképpen pedig az említett szervezet azon lehetőségére, hogy az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatás kedvezményében részesüljön.

Hasonlóképp, mint ahogy nem fogadható el, hogy önmagában a támogatások elosztásával megbízott önálló intézmények létrehozása útján meg lehessen kerülni az állami támogatásokra vonatkozó szabályokat, ugyanúgy nem lehet eltűrni azt sem, hogy önmagában egy beruházási célra létrehozott állami társaság („single purpose vehicle”) – amelynek egyetlen célja a repülőtér nyilvános infrastruktúrájának kezelése és üzemeltetése – létrehozásával el lehessen érni, hogy e társaság kikerüljön az említett szabályok hatálya alól. Meg kell ugyanis vizsgálni, hogy e jogalany gazdasági tevékenységet gyakorol‑e, vagyis vállalkozásnak minősíthető‑e, továbbá hogy állami források átruházásában részesült‑e.

(vö. 128–130. pont)

6.      A támogatás kedvezményezettje és nyújtója minősítés egymással nem eleve összeférhetetlen. Az állami vállalkozás lehet ugyanis állami támogatás kedvezményezettje, amennyiben a piacon aktív vállalkozásról van szó. Semmi nem zárja ki ugyanakkor, hogy az említett vállalkozás különálló intézkedés keretében támogatást nyújtson. Így az állami támogatást nem csupán közvetlenül az állam nyújthatja, hanem olyan állami vagy magánszervezetek is, amelyeket az állam a támogatás kezelése céljából hoz létre vagy jelöl ki. Az államnak ugyanis az állami vállalkozások feletti meghatározó befolyásának gyakorlása révén teljes mértékben módjában áll, hogy meghatározza a forrásai felhasználásának irányát annak érdekében, hogy finanszírozza adott esetben a más vállalkozásoknak nyújtott sajátos előnyöket.

(vö. 143. pont)

7.      A Szerződés különböző eljárásokat vezet be aszerint, hogy létező vagy új támogatásokról van‑e szó. Míg az új támogatásokat az EK 88. cikk (3) bekezdésének megfelelően előzetesen be kell jelenteni a Bizottságnak, és nem hajthatók végre mindaddig, amíg az eljárásban végleges határozat nem születik, a létező támogatások az EK 88. cikk (1) bekezdésének megfelelően jogszerűen végrehajthatók, amíg a Bizottság nem állapítja meg a közös piaccal való összeegyeztethetetlenségüket. A létező támogatások tehát adott esetben csak a jövőre vonatkozó joghatásokkal bíró összeegyeztethetetlenséget megállapító határozat tárgyai lehetnek.

A EK 88. cikk alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 659/1999 rendelet 1. cikke b) pontjának v. alpontja szerint létező támogatás az „olyan támogatás, amelyet létező támogatásnak kell tekinteni, mert megállapítható, hogy a hatálybalépése idején nem minősült támogatásnak, és ezt követően – a közös piac fejlődésének eredményeként és anélkül, hogy a tagállam módosította volna – vált támogatássá”. A „közös piac fejlődésének” e fogalmát a szóban forgó intézkedéssel érintett ágazat gazdasági és jogi környezetének változásaként is lehet értelmezni. Ilyen változást eredményezhet többek között a versenynek kezdetben ki nem tett piac liberalizációja is.

(vö. 187–188. pont)

8.      Az EK 7. cikk (1) bekezdése megköveteli, hogy az egyes intézmények a Szerződésben rájuk ruházott hatáskörök keretén belül járjanak el. Az állami támogatások területén, az EK 88. cikk alapján a Szerződés a támogatások állandó vizsgálatának és ellenőrzésének rendszerét hozta létre, amelyben a közös piaccal való esetleges összeegyeztethetetlenség megállapítása a Bizottság hatáskörébe tartozó megfelelő eljárásban, a Törvényszék és a Bíróság ellenőrzésével történik. Így az EK 87. és EK 88. cikk a Bizottságnak központi szerepet juttat a támogatások közös piaccal való esetleges összeegyeztethetetlenségének megállapításában.

(vö. 201–202. pont)

9.      A határozat indokolásának ellentmondásos jellege akkor képezi az EK 253. cikkből eredő kötelezettségnek a szóban forgó jogi aktus érvényességét érintő megsértését, ha bizonyítást nyer, hogy ezen ellentmondás miatt a jogi aktus címzettje részben vagy egészben nem tudja megismerni a határozat valódi indokait, e ténynél fogva pedig a jogi aktus rendelkező része részben vagy egészben nélkülözi a jogi alátámasztást. Ezenkívül valamely aktusnak egyedül a rendelkező része válthat ki kötelező joghatásokat.

Az állami támogatást a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító bizottsági határozat ellentmondásos, ha egyrészt elismeri, hogy az általa vizsgált tőkejuttatással érintett bizonyos költségek az állami hatáskörbe tartozó feladatok körébe esnek, vagyis nem lehetett azokat az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásoknak minősíteni, másrészt viszont a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a tőkejuttatás teljes egészében állami támogatást képezett.

Egyetlen uniós jogi rendelkezés sem írja elő a Bizottság számára, hogy amikor elrendeli a közös piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánított valamely támogatás visszatéríttetését, megjelölje a visszatérítendő támogatás pontos összegét. Elegendő, ha a határozata azokat az adatokat tartalmazza, amelyek a címzett számára lehetővé teszik, hogy ezen összeget túlzott nehézségek nélkül maga határozza meg. Ugyanakkor meg kell állapítani, hogy ha a Bizottság úgy dönt, hogy a határozat rendelkező részében feltünteti az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatás összegét, köteles annak pontos összegét megjelölni.

Ha ugyanis a Bizottság a jogellenes támogatást az EK 87. cikk alapján a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító végleges határozat rendelkező részében megjelöli e támogatás összegét, ezen összeg pontossága annál is inkább fontos, hogy befolyásolhatja azon kamatok összegét, amelyeket a kedvezményezettnek adott esetben fizetnie kell amiatt, hogy a támogatást még azt megelőzően megkapta, hogy a Bizottság vele kapcsolatban határozatot hozott volna. Az uniós jog alapján annak a nemzeti bíróságnak, amely előtt adott esetben eljárást indítanak, köteleznie kell a támogatás kedvezményezettjét, hogy a jogellenességgel érintett időszak vonatkozásában fizessen kamatot. Márpedig e kamat összege elsősorban magának az állami támogatásnak az összegétől függ. A szóban forgó kamatokat ugyanis az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatás teljes összege alapján, vagyis nem csupán a jogellenes támogatás összegének azon része alapján kell számítani, amelyet a Bizottság a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánított.

(vö. 222–223., 226–229. pont)