Bylos T‑443/08 ir T‑455/08

Freistaat Sachsen ir kt.

prieš

Europos Komisiją

„Valstybės pagalba – Pagalba Leipcigo-Halės oro uostui – Investicijų pietinio kilimo ir tūpimo takui tiesti finansavimas – Sprendimas, kuriuo pagalba pripažįstama suderinama su bendrąja rinka – Ieškinys dėl panaikinimo – Suinteresuotumo pareikšti ieškinį nebuvimas – Nepriimtinumas – Įmonės sąvoka – Ūkinės veiklos sąvoka – Oro uosto infrastruktūra“

Sprendimo santrauka

1.      Ieškinys dėl panaikinimo – Suinteresuotumas pareikšti ieškinį – Valstybės pagalbą gavusios įmonės ieškinys dėl Komisijos sprendimo, kuriuo ši pagalba pripažinta suderinama su bendrąja rinka – Sprendimas, nesukėlęs pagalbos gavėjui nenaudingų pasekmių

(EB 87 straipsnio 1 dalis, EB 88 straipsnio 3 dalis, EB 230 ir 234 straipsniai)

2.      Valstybių teikiama pagalba – Ketinimas suteikti pagalbą – Pagalbos suteikimas pažeidžiant EB 88 straipsnio 3 dalyje įtvirtintą draudimą – Vėlesnis Komisijos sprendimas, kuriuo pripažįstama, kad pagalba yra suderinama su bendrąja rinka – Grąžinimo reikalavimą nagrinėjančių nacionalinių teismų pareigos

(EB 88 straipsnio 3 dalis)

3.      Konkurencija – Bendrijos teisės normos – Adresatai – Įmonės – Sąvoka – Ekonominės veiklos vykdymas – Oro uosto infrastruktūros valdymas – Kilimo ir tūpimo takų įrengimas ar padidinimas – Įtraukimas

4.      Valstybių teikiama pagalba – Sąvoka – Teisinis pobūdis – Aiškinimas remiantis objektyviais kriterijais – Komisijos galimybė priimti gaires – Ekonominės ir konkurencijos padėties raida gairėse numatytame oro uostų sektoriuje – Poveikis

(EB 87 straipsnio 1 dalis)

5.      Valstybių teikiama pagalba – Sutarties nuostatos – Taikymo sritis – Privačios ar valstybinės įmonės – Taikymas valstybinėms investicinėms bendrovėms

(EB 86 straipsnio 2 dalis ir EB 87 straipsnis)

6.      Valstybių teikiama pagalba – Sąvoka – Iš valstybinių išteklių teikiama pagalba – Galimybė vienu metu kvalifikuoti viešąjį subjektą kaip valstybės pagalbos davėją ir gavėją

(EB 87 straipsnio 1 dalis)

7.      Valstybių teikiama pagalba – Esama ir nauja pagalba – Bendrosios rinkos raida – Sąvoka – Ekonominių ir teisinių sąlygų pasikeitimas sektoriuje, su kuriuo susijusi atitinkama priemonė

(EB 88 straipsnis; Tarybos reglamento Nr. 659/1999 1 straipsnio b punkto v papunktis)

8.      Valstybių teikiama pagalba – Sutartimi Komisijai pavestas vaidmuo – Teisminė kontrolė

(EB 7 straipsnio 1 dalies antra pastraipa, EB 87 ir 88 straipsniai)

9.      Institucijų aktai – Motyvavimas – Prieštaravimas – Poveikis – Komisijos sprendimas, kuriuo pagalba pripažįstama suderinama su bendrąja rinka – Prieštaravimas tarp sprendimo rezoliucinėje dalyje ir jo motyvuose nurodyto pagalbos dydžio

(EB 253 straipsnis)

1.      Fizinio ar juridinio asmens pareikštas ieškinys dėl panaikinimo yra priimtinas tik tuo atveju, jei ieškovas yra suinteresuotas, kad ginčijamas aktas būtų panaikintas. Šis suinteresuotumas turi būti atsiradęs ir neišnykęs, o tai vertinama ieškinio pareiškimo dieną.

Valstybės pagalbos srityje vien aplinkybė, kad tam tikrame Komisijos sprendime pagalba pripažįstama suderinama su bendrąja rinka ir dėl to jis iš principo nėra nenaudingas pagalbą gavusioms įmonėms, neatleidžia Sąjungos teismo nuo pareigos išnagrinėti, ar Komisijos vertinimas sukelia privalomų teisinių pasekmių, kurios gali daryti poveikį šių įmonių interesams.

Šiuo klausimu aplinkybė, kad Komisijos sprendimas neatitinka per administracinę procedūrą ieškovių išreikštos pozicijos, savaime nesukelia jokių privalomų teisinių pasekmių, galinčių paveikti jų interesus, todėl negali savaime pagrįsti jų suinteresuotumo pareikšti ieškinį. Pagal savo bendrą struktūrą valstybės pagalbos kontrolės procedūra yra procedūra, kuri pradedama prieš už pagalbos suteikimą atsakingą valstybę narę. Pagalbą gavusios įmonės ir pagalbą teikiantys ne centrinės valdžios vienetai, taip pat pagalbos gavėjų konkurentai laikomi tik šios procedūros „suinteresuotomis šalimis“. Be to, iš tokių ieškovų visiškai nėra atimta bet kokia veiksminga teisminė apsauga nuo Komisijos sprendimo, kuriame kapitalo įnašas buvo kvalifikuotas kaip valstybės pagalba. Net jei ieškinys dėl panaikinimo būtų pripažintas nepriimtinu, niekas netrukdytų joms nagrinėjant bylą nacionaliniame teisme, į kurį jos gali būti patrauktos, kad atsakytų už jų nurodomo tariamo kapitalo įnašo neteisėtumo ab initio pasekmes, prašyti nacionalinio teismo pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pagal EB 234 straipsnį, siekiant iškelti klausimą dėl Komisijos sprendimo galiojimo, kiek jame konstatuojama, kad nagrinėjama priemonė yra pagalba.

Siekdamas pateisinti savo suinteresuotumą reikalauti panaikinti ginčijamą teisės aktą, ieškovas negali remtis būsimomis ir nebūtinai susiklostysiančiomis situacijomis. Todėl aplinkybės, kad ieškovas daro nuorodą į „galimas“, o ne į tikrai atsirasiančias tariamo kapitalo įnašo neteisėtumo ab initio pasekmes įmonių ir bankroto teisės srityse, nepakanka tokiam suinteresuotumui pripažinti.

(žr. 46, 49–50, 55, 58, 63 punktus)

2.      Kai pagalba suteikiama nesilaikant EB 88 straipsnio 3 dalies paskutinio sakinio, nacionalinis teisėjas kito ūkio subjekto prašymu gali priimti sprendimą dėl įgyvendinimo priemonių teisėtumo ir suteiktos finansinės paramos grąžinimo net tuo atveju, kai Komisija priima teigiamą sprendimą. Tokiu atveju Sąjungos teisėje numatyta, jog nacionalinis teismas turi imtis tinkamų, veiksmingai neteisėtumo padarinius ištaisančių priemonių, tačiau, net ir nesant ypatingų aplinkybių, joje nėra numatyta nacionalinio teismo pareiga nurodyti visiškai sugrąžinti neteisėtą pagalbą. Tokiu pačiu atveju nacionalinis teismas pagal Sąjungos teisę turi nurodyti pagalbos gavėjui mokėti palūkanas už pažeidimo laikotarpį. Pagal savo nacionalinę teisę jis prireikus, be to, dar gali nurodyti grąžinti neteisėtą pagalbą, nepažeidžiant valstybės narės teisės vėliau ją įgyvendinti iš naujo. Jis taip pat gali patenkinti reikalavimus atlyginti dėl neteisėtos pagalbos patirtą žalą. Taigi, jeigu po to, kai buvo neteisėtai įgyvendinta pagalba, Komisija priima teigiamą sprendimą, pagal Sąjungos teisę nedraudžiama pagalbos gavėjui, viena vertus, reikalauti, kad būtų išmokėta ateityje teiktinos pagalbos suma, ir, kita vertus, nesugrąžinti prieš priimant teigiamą sprendimą suteiktos pagalbos, atsižvelgiant į išvadas, darytinas dėl per anksti neteisėtai suteiktos pagalbos.

(žr. 60 punktą)

3.      Atsižvelgiant į konkurencijos teisę įmonės sąvoka apima bet kokį ūkinę veiklą vykdantį vienetą, nepaisant jo teisinio statuso ir finansavimo būdo. Ekonominę veiklą sudaro bet kokia veikla, kai konkrečioje rinkoje siūlomos prekės ar paslaugos.

Oro uostų infrastruktūros valdymas sudaro ekonominę veiklą, be kita ko, kai įmonė oro uosto paslaugas siūlo už atlygį, kurį sudaro oro uosto mokesčiai, o šie mokesčiai laikytini atlyginimu už oro uosto koncesijos turėtojo paslaugas.

Aplinkybė, kad tam tikra įmonė valdo regioninį, o ne tarptautinį oro uostą, negali sukelti abejonių dėl ekonominio jos veiklos pobūdžio, nes šią veiklą sudaro paslaugų pasiūla už atlygį regioninių oro uosto paslaugų rinkoje.

Tako eksploatavimas sudaro valdančios įmonės ekonominės veiklos dalį, be kita ko, jeigu jis eksploatuojamas komerciniais tikslais.

Vertinant ekonominį įmonės veiklos pobūdį, kiek tai susiję su tako plėtros finansavimu iš viešųjų lėšų, veiksmų statant ar plečiant tam tikrą infrastruktūrą nereikia atskirti nuo vėlesnio naudojimo, ir ekonominis ar neekonominis vėlesnio pastatytos infrastruktūros naudojimo pobūdis neišvengiamai lemia ir plėtros veiksmų pobūdį. Kilimo ir tūpimo takai sudaro esminius ekonominės oro uosto valdytojo veiklos elementus. Pavyzdžiui, kilimo ir tūpimo takų statybos leidžia oro uostui vykdyti savo pagrindinę ūkinę veiklą arba, kai statomas papildomas arba plečiamas jau veikiantis takas, ją plėsti.

(žr. 88–89, 93–96 punktus)

4.      Klausimas, ar tam tikra pagalba yra valstybės pagalba, kaip nustatyta Sutartyje, turi būti sprendžiamas remiantis objektyvia informacija, kuri vertinama tą dieną, kurią Komisija priima sprendimą. Nors Komisija privalo laikytis savo pačios nustatytų rekomendacijų ir priimtų pranešimų valstybės pagalbos srityje, ji jų yra saistoma tik tiek, kiek jų tekstas atitinka teisingą Sutarties normų taikymą, ir šie tekstai negali būti aiškinami taip, kad būtų susiaurinta EB 87 ir 88 straipsnių taikymo sritis ar pažeidžiami juose nustatyti tikslai.

Kiek tai susiję su oro uostų sektoriumi, Komisijos komunikate dėl EB 87 ir 88 straipsnių bei Europos Ekonominės Erdvės susitarimo 61 straipsnio taikymo valstybės pagalbai aviacijos sektoriuje Komisija laikėsi nuomonės, kad infrastruktūros projektų įgyvendinimas yra viena bendros ekonominės politikos priemonių, kurių ji negali kontroliuoti pagal Sutartyje numatytas valstybės pagalbos taisykles.

Oro uostų sektoriuje yra įvykę pokyčių, visų pirma susijusių su šio sektoriaus struktūra ir ekonomine bei konkurencijos situacija. Be to, teismų praktikoje, susiformavusioje priėmus 2000 m. gruodžio 12 d. Sprendimą Paryžiaus oro uostai prieš Komisiją (T‑128/98), kuris buvo patvirtintas 2002 m. spalio 24 d. Sprendimu Paryžiaus oro uostai prieš Komisiją (C‑82/01 P), nuo 2000 m. pripažinta, jog oro uostų valdytojai iš principo vykdo ekonominę veiklą, kaip tai suprantama pagal EB 87 straipsnio 1 dalį, kuri patenka į valstybės pagalbą reglamentuojančių nuostatų taikymo sritį, ir tai buvo patvirtinta 2008 m. gruodžio 17 d. Sprendime Ryanair prieš Komisiją (T‑196/04). Todėl nuo 2000 m. galimybė taikyti valstybės pagalbą reglamentuojančias nuostatas oro uostams negali būti atmesta a priori. Priimdama su oro uostų sektoriumi susijusį sprendimą, Komisija privalo atsižvelgti į šiuos pokyčius, šį išaiškinimą ir jų įtaką EB 87 straipsnio 1 dalies taikymui oro uostų valdymo veiklai vykdyti, finansuojant reikalingas infrastruktūras.

(žr. 103–106 punktus)

5.      EB 87 straipsnio taikymo sritis apima visas privačias ar viešąsias įmones ir visas šių įmonių gamybos šakas, galiojant vienintelei EB 86 straipsnio 2 dalyje įtvirtintai išlygai. Nuo valstybės atskiro teisinio subjektiškumo, kuris pagal nacionalinę teisę suteiktas ekonominę veiklą vykdančiam subjektui, egzistavimas neturi įtakos finansinių santykių tarp valstybės ir šio subjekto buvimui, todėl ir šių subjektų galimybei gauti valstybės pagalbą, kaip ji suprantama pagal EB 87 straipsnio 1 dalį.

Todėl lygiai taip pat, kaip negalima pritarti tam, kad paprasčiausias nepriklausomų institucijų sukūrimas, kurioms pavedama skirstyti pagalbą, leistų apeiti valstybės pagalbos taisykles, negalima toleruoti, kad dėl paprasčiausios aplinkybės, jog buvo įkurta vienintelį tikslą turinti bendrovė („single purpose vehicle“), kurios vienintelį tikslą sudaro tam tikro oro uosto infrastruktūros valdymas ir eksploatavimas, ji galėtų išvengti šių taisyklių taikymo. Reikia patikrinti, ar toks subjektas vykdo ekonominę veiklą ir todėl gali būti kvalifikuotas kaip įmonė, ir tai, ar jam buvo perleistos valstybės lėšos.

(žr. 128–130 punktus)

6.      Kvalifikavimas kaip pagalbos gavėjo ir kaip jos davėjo nėra a priori nesuderinamas. Viešoji įmonė gali būti valstybės pagalbos gavėja, jeigu tai yra aktyviai rinkoje veikianti įmonė. Tačiau niekas neprieštarauja tam, kad, kalbant apie kitą priemonę, ši įmonė taip pat gali suteikti pagalbą. Pavyzdžiui, valstybės pagalbą gali suteikti ne tik tiesiogiai valstybė, bet ir viešieji ar privatūs subjektai, kuriuos įsteigia ar paskiria valstybė siekdama šios pagalbos valdymo tikslų. Valstybė tikrai turi galimybę pasinaudoti dominuojančia įtaka viešosioms įmonėms ir prireikus nukreipti jų išteklius kitų įmonių naudai skirtoms priemonėms finansuoti.

(žr. 143 punktą)

7.      Sutartyje nustatytos skirtingos procedūros atsižvelgiant į tai, ar pagalba yra esama, ar nauja. Pagal EB 88 straipsnio 3 dalį apie naują pagalbą turi būti pranešta Komisijai ir ji negali būti įgyvendinama, kol nėra priimtas galutinis sprendimas, o pagal EB 88 straipsnio 1 dalį esama pagalba teisėtai gali būti įgyvendinama tol, kol Komisija nustato, kad ji yra nesuderinama su bendrąja rinka. Taigi galimas sprendimas dėl esamos pagalbos nesuderinamumo gali turėti pasekmių tik ateičiai.

Pagal Reglamento Nr. 659/1999 dėl EB 88 straipsnio taikymo 1 straipsnio b punkto v papunktį esama pagalba – tai pagalba, dėl kurios „galima nustatyti, ar jos patvirtinimo metu tai nebuvo pagalba, o tokia ji tapo vėliau dėl bendrosios rinkos vystymosi, ir nebuvo atitinkamos valstybės narės pakeista“. Ši „bendrosios rinkos vystymosi“ sąvoka gali būti suprantama kaip ekonominio ir teisinio konteksto pasikeitimas atitinkamame sektoriuje dėl nagrinėjamos priemonės. Toks pasikeitimas, konkrečiai kalbant, gali būti rinkos, kuri iš pradžių buvo uždara konkurencijai, liberalizavimo pasekmė.

(žr. 187–188 punktus)

8.      EB 7 straipsnio 1 dalies antroje pastraipoje nustatyta, jog kiekviena institucija veikia neviršydama šios EB sutarties jai suteiktų įgaliojimų. Valstybės pagalbos srityje sutartimi, numačius Komisijai nuolatinio pagalbos vertinimo ir kontrolės teisę, siekiama, kad galimas pagalbos pripažinimas nesuderinama su bendrąja rinka, kontroliuojant Teisingumo Teismui ir Bendrajam Teismui, vyktų pagal tinkamą procedūrą, už kurios įgyvendinamą atsako ši institucija. Taigi EB 87 ir EB 88 straipsniais Komisijai suteikiamas pagrindinis vaidmuo pripažįstant galimą pagalbos nesuderinamumą su bendrąja rinka.

(žr. 201–202 punktus)

9.      Sprendimo motyvuose esantis prieštaringumas yra EB 253 straipsnyje nustatytos pareigos pažeidimas, galintis turėti įtakos aptariamo teisės akto galiojimui, jei būtų įrodyta, kad dėl tokio prieštaringumo teisės akto adresatas negali suvokti visų ar dalies tikrųjų sprendimo motyvų ir kad dėl tos priežasties visa akto rezoliucinė dalis ar jos dalis neturi teisinio pagrindo. Be to, tik teisės akto rezoliucinė dalis gali turėti privalomų teisinių pasekmių.

Komisijos sprendimas, kuriuo valstybės pagalba pripažįstama suderinama su bendrąja rinka, yra prieštaringas, jeigu jame, viena vertus, pripažįstama, kad tam tikros nagrinėtos išlaidos, kurioms buvo suteiktas kapitalo įnašas, priskirtinos viešųjų paslaugų sričiai, todėl negalėjo būti kvalifikuotos kaip valstybės pagalba, kaip tai suprantama pagal EB 87 straipsnio 1 dalį, ir, kita vertus, Komisija nusprendžia, jog valstybės pagalbą sudaro visas kapitalo įnašas.

Nė vienoje Sąjungos teisės nuostatoje nėra reikalaujama, kad tais atvejais, kai Komisija nurodo susigrąžinti nesuderinama su bendrąja rinka pripažintą pagalbą, ji nustatytų tikslų grąžintinos pagalbos dydį. Pakanka, kad Komisijos sprendime būtų duomenų, leidžiančių jo adresatui pačiam be pernelyg didelių sunkumų nustatyti šį dydį. Vis dėlto tuo atveju, kai Komisija nusprendžia savo sprendimo rezoliucinėje dalyje nurodyti valstybės pagalbos, kaip tai suprantama pagal EB 87 straipsnio 1 dalį, dydį, ji turi įvardyti tikslią šios pagalbos sumą.

Įvardyti tikslų neteisėtos pagalbos dydį, kurį Komisija nurodo galutinio sprendimo, kuriuo ši pagalba pripažįstama suderinama su bendrąja rinka, kaip tai suprantama pagal EB 87 straipsnį, rezoliucinėje dalyje, svarbu dar ir dėl to, kad tai gali turėti įtakos palūkanų, kurias gali tekti mokėti pagalbos gavėjui už tai, kad gavo pagalbą iki Komisija priėmė sprendimą šiuo klausimu, sumai. Pagal Sąjungos teisę galimą bylą nagrinėjantis nacionalinis teismas privalo nurodyti pagalbos gavėjui mokėti palūkanas už neteisėtumo laikotarpį. Šių palūkanų suma visų pirma priklausys nuo pačios valstybės pagalbos dydžio, nes jos apskaičiuotinos remiantis visa valstybės pagalbos, kaip tai suprantama pagal EB 87 straipsnio 1 dalį, suma, o ne vien ta neteisėtos pagalbos dalimi, kuri būtų pripažinta suderinama su bendrąja rinka.

(žr. 222–223, 226–229 punktus)