Zadevi T-443/08 in T-455/08

Freistaat Sachsen in drugi

proti

Evropski komisiji

„Državne pomoči – Pomoč letališču Leipzig-Halle – Financiranje naložb za gradnjo nove južne steze – Odločba o združljivosti pomoči s skupnim trgom – Ničnostna tožba – Neobstoj pravnega interesa – Nedopustnost – Pojem podjetje – Pojem gospodarska dejavnost – Letališka infrastruktura“

Povzetek sodbe

1.      Ničnostna tožba – Pravni interes – Tožba podjetja, prejemnika državne pomoči, zoper odločbo Komisije o združljivosti te pomoči s skupnim trgom – Odločba, ki ne posega v položaj podjetja, prejemnika pomoči

(členi 87(1) ES, 88(3) ES, 230 ES in 234 ES)

2.      Pomoči, ki jih dodelijo države – Načrtovanje pomoči – Dodelitev pomoči v nasprotju s prepovedjo iz člena 88(3) ES – Poznejša odločba Komisije o združljivosti pomoči s skupnim trgom – Obveznosti nacionalnih sodišč, ki jim je predložena zahteva za vračilo

(člen 88(3) ES)

3.      Konkurenca – Pravila Skupnosti – Naslovniki – Podjetja – Pojem – Opravljanje gospodarske dejavnosti – Upravljanje letališke infrastrukture – Gradnja in širitev stez – Vključitev

4.      Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Pravna sposobnost – Razlaga na podlagi objektivnih dejavnikov – Možnost Komisije, da sprejme smernice – Gospodarski in konkurenčni razvoj letališkega sektorja, na katera se nanašajo smernice – Učinki

(člen 87(1) ES)

5.      Pomoči, ki jih dodelijo države – Določbe Pogodbe – Področje uporabe – Zasebna ali javna podjetja – Veljavnost za enonamenska podjetja

(člena 86(2) ES in 87 ES)

6.      Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Pomoči, ki prihajajo iz državnih sredstev – Možnost opredeliti javni subjekt hkrati za razdeljevalca in prejemnika državnih pomoči

(člen 87(1) ES)

7.      Pomoči, ki jih dodelijo države – Obstoječe in nove pomoči – Razvoj skupnega trga – Pojem – Sprememba gospodarskih in pravnih okoliščin v sektorju, na katerega se nanaša zadevni ukrep

(člen 88 ES; Uredba Sveta št. 659/1999, člen 1(b)(v))

8.      Pomoči, ki jih dodelijo države – Vloga, ki jo Komisiji daje Pogodba – Sodni nadzor

(členi 7(1), drugi pododstavek, ES, 87 ES in 88 ES)

9.      Akti institucij – Obrazložitev – Protislovje – Učinki – Odločba Komisije o združljivosti državne pomoči s skupnim trgom – Protislovje med zneskom pomoči, navedenem v izreku odločbe, in obrazložitvijo odločbe

(člen 253 ES)

1.      Ničnostna tožba fizične ali pravne osebe je dopustna le takrat, ko ima tožeča stranka interes za razglasitev ničnosti izpodbijanega akta. Ta interes mora biti obstoječ in dejanski ter se presoja na dan vložitve tožbe.

Na področju državnih pomoči zgolj dejstvo, da je v odločbi Komisije pomoč razglašena za združljivo s skupnim trgom in da torej ta odločba načeloma ne posega v položaj podjetij, prejemnikov pomoči, sodišča Unije ne oprošča dolžnosti, da preuči, ali presoja Komisije povzroča zavezujoče pravne učinke, ki bi lahko vplivali na interese navedenih podjetij.

Glede tega to, da odločba Komisije ne ustreza mnenju, ki ga tožeče stranke zastopajo v upravnem postopku, nima samo po sebi nikakršnega obveznega pravnega učinka na njihove interese in tako svojega pravnega interesa ne morejo utemeljevati zgolj s tem. Postopek nadzora državnih pomoči je namreč glede na svojo splošno zasnovo postopek, ki se uvede proti državi članici, ki je odgovorna za dodelitev pomoči. Podjetja, ki so upravičenci do pomoči, in poddržavne ozemeljske entitete, ki dodeljujejo pomoči, ter konkurenti upravičencev do pomoči se v tem postopku štejejo samo za „zainteresirane osebe“. Take tožeče stranke poleg tega nikakor niso prikrajšane za vsakršno učinkovito sodno varstvo zoper odločbo Komisije o opredelitvi kapitalskega vložka za državno pomoč. Tudi če bo namreč ničnostna tožba razglašena za nedopustno, nič ne nasprotuje temu, da tožeče stranke predlagajo nacionalnemu sodniku v okviru spora pred nacionalnim sodiščem – ki se bo morebiti začel v zvezi s prevzemom odgovornosti za domnevno ničnost kapitalskega vložka, ki jo zatrjujejo – da začne postopek za predhodno odločanje na podlagi člena 234 ES glede veljavnosti odločbe Komisije v delu, v katerem določa, da je zadevni ukrep pomoč.

Poleg tega se tožeča stranka za utemeljitev svojega interesa glede zahteve za razglasitev ničnosti izpodbijanega akta ne more sklicevati na prihodnje in negotove položaje. Dejstvo, da se tožeča stranka sklicuje na „mogoče“ posledice domnevne ničnosti kapitalskega vložka na področju prava družb in insolvenčnega prava, ne pa na gotove posledice, torej ne zadošča za to, da bi se priznal tak interes.

(Glej točke 46, 49, 50, 55, 58 in 63.)

2.      Če je bila pomoč dodeljena s kršitvijo člena 88(3), zadnji stavek, ES, se lahko zgodi, da mora nacionalno sodišče na predlog drugega gospodarskega subjekta o veljavnosti izvršilnih ukrepov in o izterjavi dodeljene finančne podpore odločati celo po tem, ko je Komisija sprejela pozitivno odločbo. Pravo Unije nacionalnemu sodišču v takem primeru nalaga sprejetje primernih ukrepov za učinkovito odpravo učinkov nezakonitosti, vendar mu, tudi če ni izjemnih okoliščin, ne nalaga obveznosti, da odredi popolno izterjavo nezakonite pomoči. Nacionalno sodišče mora v istem primeru na podlagi prava Unije prejemniku pomoči naložiti plačilo obresti za obdobje nezakonitosti. V okviru svojega nacionalnega prava lahko poleg tega, če je to potrebno, naloži vračilo nezakonite pomoči kljub pravici države članice, da pomoč pozneje ponovno izvaja. Prav tako lahko ugodi odškodninskim zahtevkom za škodo, ki je nastala zaradi nezakonitosti pomoči. Tako je treba ugotoviti, da ob izvajanju nezakonite pomoči, ki mu sledi pozitivna odločba Komisije, pravo Unije ne nasprotuje temu, da lahko po eni strani upravičenec vnaprej zahteva izplačilo dolgovane pomoči in da lahko po drugi strani obdrži pomoč, ki jo je pridobil pred sprejetjem pozitivne odločbe, pri čemer to ne vpliva na posledice, ki izhajajo iz nezakonitosti predčasno izplačane pomoči.

(Glej točko 60.)

3.      Na področju prava konkurence pojem podjetje zajema vse subjekte, ki opravljajo gospodarsko dejavnost, ne glede na njihovo pravno obliko in način financiranja. Gospodarska dejavnost je vsaka dejavnost, v okviru katere se na določenem trgu ponujajo izdelki ali storitve.

Upravljanje letališke infrastrukture je gospodarska dejavnost, zlasti kadar podjetje ponuja letališke storitve proti plačilu, ki izhaja iz letaliških dajatev, ki jih je treba opredeliti kot nadomestilo za storitve, ki jih opravi koncesionar letališča.

To, da podjetje upravlja regionalno letališče, ne pa mednarodnega letališča, ne more vplivati na gospodarsko naravo njegove dejavnosti, saj je ta dejavnost ponujanje storitev za plačilo na trgu regionalnih letaliških storitev.

Upravljanje steze je del ekonomske dejavnosti podjetja upravljavca, zlasti kadar jo izkorišča v komercialne namene.

V okviru preučitve gospodarske narave dejavnosti podjetja v zvezi z javnim financiranjem širitve steze ni treba ločiti dejavnosti gradnje ali širitve infrastrukture od poznejše uporabe te infrastrukture, gospodarska ali negospodarska narava poznejše uporabe zgrajene infrastrukture pa nujno določa naravo dejavnosti nakupa. Vzletne in pristajalne steze so namreč ključni dejavnik gospodarskih dejavnosti, ki jih opravlja upravljavec letališča. Tako gradnja vzletnih in pristajalnih stez omogoča letališču, da opravlja svojo glavno gospodarsko dejavnost ali, kadar gre za gradnjo dodatne steze ali širitev sedanje steze, da to dejavnost razvija.

(Glej točke 88, 89 in od 93 do 96.)

4.      Na vprašanje, ali gre za državno pomoč v smislu Pogodbe, je treba odgovoriti na podlagi objektivnih dejstev, ki se presojajo na dan, ko Komisija sprejme odločbo. Čeprav Komisijo zavezujejo okviri in sporočila, ki jih sprejme na področju državnih pomoči, to velja samo, če ta besedila ne odstopajo od pravilne uporabe pravil Pogodbe, saj teh besedil ni mogoče razlagati tako, da bi to zmanjševalo obseg členov 87 ES in 88 ES ali bi bilo v nasprotju z njunim ciljem.

Komisija je v preteklosti glede letališkega sektorja v Sporočilu glede uporabe členov 87 ES in 88 ES ter člena 61 Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru o državni pomoči za letalski sektor menila, da je izvajanje infrastrukturnih projektov ukrep splošne gospodarske politike, ki ga ne more presojati na podlagi pravil Pogodbe o državnih pomočeh.

Organizacija in ekonomski ter konkurenčni položaj letališkega sektorja pa sta se razvijala. Poleg tega je bilo s sodno prakso, ki izhaja iz sodbe z dne 12. decembra 2000 v zadevi Aéroports de Paris proti Komisiji (T‑128/98), ki je bila potrjena s sodbo z dne 24. oktobra 2002 v zadevi Aéroports de Paris proti Komisiji (C‑82/01 P), leta 2000 priznano, da upravljavci letališč načeloma opravljajo gospodarsko dejavnost v smislu člena 87(1) ES, za katero veljajo pravila o državnih pomočeh, kar je bilo potrjeno tudi v sodbi z dne 17. decembra 2008 v zadevi Ryanair proti Komisiji (T‑196/04). Zato od leta 2000 ni več mogoče vnaprej izključiti uporabe pravil o državnih pomočeh za letališča. Komisija mora pri sprejemanju odločbe, ki se nanaša na letališki sektor, upoštevati ta razvoj in razlago ter to, kako vplivata na uporabo člena 87(1) ES za financiranje infrastrukture, povezane z dejavnostjo upravljanja letališča.

(Glej točke od 103 do 106.)

5.      Člen 87 ES se nanaša na vsa podjetja, zasebna in javna, in na vso proizvodnjo navedenih podjetij, zgolj z izjemo člena 86(2) ES. To, da ima organ, ki opravlja gospodarske dejavnosti, pravno osebnost, ki mu jo daje nacionalno pravo in je različna od pravne osebnosti države, ne vpliva na obstoj finančnih odnosov med državo in tem organom in torej na možnost, da je navedeni organ lahko prejemnik državne pomoči v smislu člena 87(1) ES.

Torej, prav tako kot ni mogoče dovoliti, da bi se pravila v zvezi z državnimi pomočmi lahko zaobšla preprosto z ustanavljanjem samostojnih ustanov, zadolženih za distribucijo pomoči, ni mogoče dopustiti, da bi zgolj ustanovitev enonamenskega podjetja („single purpose vehicle“), katerega edini namen je upravljanje javne infrastrukture letališča, omogočila izogniti se tem pravilom. Preučiti je namreč treba, ali ta subjekt opravlja gospodarsko dejavnost in ga je tako mogoče opredeliti za podjetje ter ali je prejel državna sredstva.

(Glej točke od 128 do 130.)

6.      To, da se družbo opredeli za prejemnico in to, da se jo opredeli za dajalko pomoči, ni na prvi pogled nezdružljivo. Javno podjetje je namreč lahko prejemnik državne pomoči, če gre za podjetje, ki deluje na trgu. Nič pa ne izključuje tega, da navedeno podjetje dodeli pomoč, če gre za drug ukrep. Tako lahko državno pomoč dodelijo ne zgolj država, ampak tudi javne ali zasebne organizacije, ki jih je za upravljanje državne pomoči ustanovila država ali jim je poverila to nalogo. Država ima namreč v vsakem primeru možnost, da z izvrševanjem svojega prevladujočega vpliva v javnih podjetjih usmeri uporabo njihovih sredstev v financiranje, kadar je to potrebno, posebnih prednosti za druga podjetja.

(Glej točko 143.)

7.      Pogodba glede na to, ali so pomoči že obstoječe ali nove, določa različne postopke. Medtem ko morajo biti nove pomoči v skladu s členom 88(3) ES predhodno priglašene Komisiji in se ne smejo začeti izvajati, dokler ni izdana končna odločba v postopku, se obstoječe pomoči v skladu s členom 88(1) ES lahko zakonito izvajajo, dokler Komisija ne ugotovi njihove nezdružljivosti. Obstoječe pomoči so torej, če pride do takega primera, lahko le predmet odločbe o nezdružljivosti, ki ima učinke za naprej.

V skladu s členom 1(b)(v) Uredbe št. 659/1999 o uporabi člena 88 ES obstoječa pomoč pomeni pomoč, za katero „je mogoče ugotoviti, da takrat, ko se je začela izvajati, ni bila pomoč, pozneje pa je postala pomoč zaradi razvoja skupnega trga in je država članica ni spremenila“. Pojem „razvoj skupnega trga“ se lahko razume kot sprememba gospodarskega in pravnega okvira v sektorju, na katerega se nanaša zadevni ukrep. Taka sprememba je lahko zlasti posledica liberalizacije trga, ki je bil prvotno zaprt za konkurenco.

(Glej točki 187 in 188.)

8.      Člen 7(1), drugi pododstavek, ES določa, da vsaka institucija deluje v mejah pristojnosti po Pogodbi. Pogodba na področju državnih pomoči s tem, da v členu 88 ES predvideva, da Komisija redno preverja in nadzoruje pomoči, določa, da do ugotovitve morebitne nezdružljivosti pomoči s skupnim trgom pride pod nadzorom Splošnega sodišča in Sodišča v postopku, katerega izvedba spada v pristojnost te institucije. Člena 87 ES in 88 ES Komisiji tako dajeta glavno vlogo za ugotovitev morebitne nezdružljivosti pomoči.

(Glej točki 201, 202.)

9.      Protislovje v obrazložitvi odločbe pomeni kršitev obveznosti iz člena 253 ES, tako da je lahko zadevni akt neveljaven, če je ugotovljeno, da naslovnik akta zaradi tega protislovja ne more razbrati pravih razlogov za odločbo ali njen del, in zato izrek akta v celoti ali delno ni pravno utemeljen. Poleg tega ima samo izrek akta obvezne pravne učinke.

Odločba Komisije o združljivosti državne pomoči s skupnim trgom je protislovna, kadar ta v njej po eni strani priznava, da nekateri stroški, na katere se nanaša kapitalski vložek, ki ga je preučila, izhajajo iz izvrševanja nalog javne službe in jih torej ni mogoče opredeliti za državno pomoč v smislu člena 87(1) ES, po drugi strani pa meni, da celoten kapitalski vložek pomeni državno pomoč.

Nobena določba prava Unije od Komisije pri odrejanju povračila pomoči, razglašene za nezdružljivo s skupnim trgom, ne zahteva, da določi natančen znesek, ki ga je treba vrniti. Zadostuje, da njena odločba vsebuje podatke, ki njenemu naslovniku dopuščajo, da sam in brez pretiranih težav določi ta znesek. Vendar je treba ugotoviti, da mora Komisija, kadar se odloči, da bo znesek državne pomoči v smislu člena 87(1) ES navedla v izreku odločbe, navesti natančen znesek te pomoči.

Natančna določitev zneska nezakonite pomoči, ki ga Komisija navede v izreku dokončne odločbe, v kateri je ugotovljeno, da je navedena pomoč združljiva s skupnim trgom v smislu člena 87 ES, je namreč toliko pomembnejša, saj lahko vpliva na znesek obresti, ki jih bo prejemnik morebiti moral plačati, ker je pomoč prejel, preden je Komisija odločala o njegovi nameri. Nacionalno sodišče, ki bo morebiti odločalo o zadevi, mora na podlagi prava Unije prejemniku pomoči naložiti plačilo obresti za obdobje nezakonitosti. Znesek obresti pa bo odvisen zlasti od zneska državne pomoči kot take. Zadevne obresti morajo biti namreč izračunane na podlagi celotnega zneska državne pomoči v smislu člena 87(1) ES, ne pa na podlagi dela nezakonite pomoči, ki se šteje za združljivega s skupnim trgom.

(Glej točke 222, 223 in od 226 do 229.)