SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
JULIANE KOKOTT
vom 6. Juni 2024(1)
Rechtssache C‑350/23
Vorstand für den Geschäftsbereich II der Agrarmarkt Austria,
Beteiligte:
TF
(Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichtshofs [Österreich])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Landwirtschaft – Gemeinsame Agrarpolitik – Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 – Art. 7 – Registrierung von Rindern – Entscheidung 2001/672/EG – Art. 2 Abs. 2 und 4 – Sommerweideauftrieb von Rindern in Berggebieten – Verspätete Meldung – Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 – Art. 52 – Delegierte Verordnung (EU) Nr. 639/2014 – Art. 53 Abs. 4 – Voraussetzungen für die Gewährung gekoppelter Stützungsmaßnahmen für Rinder – Delegierte Verordnung (EU) Nr. 640/2014 – Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 Nrn. 2, 15, 16 und 18 – Art. 30 Abs. 4 Buchst. c – Beihilfeantrag für Tiere – Ermitteltes Tier – Kürzung der gekoppelten Stützung – Art. 15 Abs. 1 – Art. 31 – Art. 34 – Unzulässigkeit von Verwaltungssanktionen“
I. Einleitung
1. Dieses Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichtshofs (Österreich) bezieht sich auf eine Klage eines Landwirts gegen die zuständige Behörde, die wegen eines Verstoßes gegen die anwendbaren Meldevorschriften die Zahlung der beantragten Beihilfe, einer sogenannten „fakultativen gekoppelten Stützung“(2), für das Halten von Rindern nicht nur gekürzt, sondern auch eine Verwaltungssanktion verhängt hat.(3)
2. Im Ausgangsverfahren ist insbesondere streitig, ob es zulässig und verhältnismäßig ist, eine zusätzliche Verwaltungssanktion zu verhängen, wenn die dem Landwirt vorgeworfene verspätete Meldung – hier des Sommerauftriebs von zwölf Rindern auf die Bergweide – Tiere betraf, die im Übrigen die Voraussetzungen für die Gewährung dieser Stützung erfüllten. Außerdem ist zu klären, ob die verspätete, aber nachgeholte Meldung überhaupt zur Kürzung des Anspruchs auf Beihilfengewährung führen kann.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
3. Den unionsrechtlichen Rahmen für den vorliegenden Fall bilden die Verordnung Nr. 1760/2000 über die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern(4), die auf der Grundlage von Art. 7 dieser Verordnung erlassene Entscheidung der Kommission 2001/672/EG(5), sowie die Verordnung (EU) Nr. 1307/2013(6) in Verbindung mit den Delegierten Verordnungen (EU) Nrn. 639/2014(7) und 640/2014(8).
1. Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 und Entscheidung 2001/672/EG
4. Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1760/2000(9) beschreibt das System zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern wie folgt:
„Das System zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern beruht auf folgenden Elementen:
a) Kennzeichnungsmittel zur Einzelkennzeichnung von Tieren,
b) elektronischen Datenbanken,
c) Tierpässen,
d) Einzelregistern in jedem Betrieb.“
5. Art. 7 der Verordnung Nr. 1760/2000 regelt die Verpflichtungen der Tierhalter im Rahmen des Systems der Kennzeichnung und Registrierung von Rindern wie folgt:
„(1) Tierhalter – mit Ausnahme der Transporteure – müssen folgende Anforderungen erfüllen:
– Sie halten ein Register auf dem neuesten Stand,
– sie teilen der zuständigen Behörde innerhalb einer vom betroffenen Mitgliedstaat festgesetzten Frist jede Verbringung in den oder aus dem Betrieb sowie die Daten aller Tiergeburten und Todesfälle bei Tieren im Betrieb mit; diese Frist beträgt mindestens drei und nicht mehr als sieben Tage nach einem der betreffenden Ereignisse. Die Mitgliedstaaten können bei der Kommission eine Verlängerung der Höchstfrist von sieben Tagen beantragen.
Um praktischen Schwierigkeiten in außergewöhnlichen Fällen Rechnung zu tragen, wird der Kommission die Befugnis übertragen, gemäß Artikel 22b delegierte Rechtsakte zu erlassen, um die außergewöhnlichen Umstände festzulegen, unter denen die Mitgliedstaaten die Frist von sieben Tagen gemäß Unterabsatz 1 Gedankenstrich 2 verlängern können, wobei sie die maximale Dauer der Verlängerung festlegt, die 14 Tage nach dem in Unterabsatz 1 Gedankenstrich 2 genannten Zeitraum von sieben Tagen nicht überschreiten darf.
(2) Um die angemessene und wirksame Rückverfolgbarkeit für Rinder bei saisonaler Weidehaltung sicherzustellen, wird der Kommission die Befugnis übertragen, gemäß Artikel 22b delegierte Rechtsakte für die Mitgliedstaaten oder Teile von Mitgliedstaaten zu erlassen, in denen besondere Regeln für saisonale Weidehaltung gelten, einschließlich des Zeitraums, besonderer Verpflichtungen der Tierhalter und Regeln zur Betriebsregistrierung und der Verbringungen solcher Rinder, einschließlich der für die Einführung erforderlichen Übergangsmaßnahmen.“
6. Auf der Grundlage von Art. 7 der Verordnung Nr. 1760/2000 hat die Kommission die Entscheidung 2001/672 mit besonderen Regelungen für den Sommerweideauftrieb erlassen.
7. Der dritte Erwägungsgrund dieser Entscheidung lautet:
„Mit Hilfe der besonderen Bestimmungen muss sich zu jeder Zeit[(10)] der Aufenthaltsort jedes Rindes feststellen lassen.“
8. Art. 2 Abs. 1 und 2 der Entscheidung 2001/672 bestimmt:
„(1) Jeder der in Artikel 1 genannten Weideplätze muss eine spezifische, in der nationalen Datenbank zu erfassende Registriernummer erhalten.
(2) Die für die Weideplätze zuständige Person erstellt eine Liste der Rinder, die für eine Bewegung im Sinne von Artikel 1 vorgesehen sind. Diese Liste muss mindestens enthalten:
– die Registriernummer des Weideplatzes;
und für jedes Rind
– die individuelle Kennnummer des Tieres;
– die Kennnummer des Herkunftsbetriebes;
– das Datum der Ankunft auf dem Weideplatz;
– den voraussichtlichen Zeitpunkt des Abtriebs.“
9. Art. 2 Abs. 4 der Entscheidung 2001/672 in der durch den Beschluss 2010/300 geänderten Fassung lautet wie folgt:
„Die Angaben für die in Absatz 2 genannte Liste sind der zuständigen Behörde gemäß Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 spätestens 15 Tage nach dem Datum des Auftriebs der Tiere auf die Weide zu übermitteln.“
10. Nach dem fünften Erwägungsgrund dieses Beschlusses beruht die Änderung von Art. 2 Abs. 4 der Entscheidung 2001/672 auf folgender Überlegung:
„Unter bestimmten Umständen dauert der Auftrieb der Tiere von verschiedenen Haltungsorten zu ein und derselben Sommerweide in einem Berggebiet länger als sieben Tage. Zur Vermeidung unnötigen Verwaltungsaufwands sind daher die Fristen in der Entscheidung 2001/672/EG entsprechend anzupassen; dabei darf die Rückverfolgbarkeit der Bewegungen allerdings nicht beeinträchtigt werden.“
2. Verordnung (EU) Nr. 1307/2013
11. Die „Allgemeine[n] Vorschriften“ in Art. 52 der Verordnung Nr. 1307/2013 des Kapitels 1, überschrieben mit „Fakultative gekoppelte Stützung“, bestimmen u. a.:
„(1) Die Mitgliedstaaten können den Betriebsinhabern unter den in diesem Kapitel festgelegten Bedingungen eine gekoppelte Stützung gewähren …
…
(6) Die gekoppelte Stützung ist eine die Erzeugung begrenzende Regelung, welche die Form einer jährlichen Zahlung hat und auf festgesetzten Flächen und Erträgen oder einer festgesetzten Anzahl an Tieren beruht …
…
(9) Um einen effizienten und gezielten Einsatz der Finanzmittel der Union zu gewährleisten und eine Doppelfinanzierung im Rahmen anderer ähnlicher Stützungsinstrumente zu vermeiden, wird die Kommission ermächtigt, gemäß Artikel 70 delegierte Rechtsakte zu erlassen, um Folgendes festzulegen:
a) die Bedingungen für die Gewährung der gekoppelten Stützung;
…“
3. Delegierte Verordnung (EU) Nr. 639/2014
12. Der 74. Erwägungsgrund der Delegierten Verordnung Nr. 639/2014 lautet:
„Was insbesondere die fakultative gekoppelte Stützung betrifft, ist es erforderlich, den Inhalt der von den Mitgliedstaaten vorzulegenden Mitteilungen genauer festzulegen, um die ordnungsgemäße Anwendung der Vorschriften über diese Stützung sowie die Effizienz dieser Mitteilungen sicherzustellen, damit die Kommission überprüfen kann, ob die Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung der Stützungsmaßnahmen die Anforderungen an Kohärenz und Nicht-Kumulierung von Fördermitteln sowie die Höchstprozentsätze der nationalen Obergrenzen gemäß Artikel 53 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 und die damit verbundenen Gesamtbeträge einhalten.“
13. Art. 53 Abs. 1 und 4 der Delegierten Verordnung Nr. 639/2014, überschrieben mit „Voraussetzungen für die Gewährung der Stützung“, bestimmt u. a.:
„1. Die Mitgliedstaaten legen im Einklang mit den Rahmenvorschriften der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 und den Bedingungen der vorliegenden Verordnung Beihilfefähigkeitskriterien für gekoppelte Stützungsmaßnahmen fest.
…
4.[(11)] Betrifft die gekoppelte Stützungsmaßnahme Rinder …, legen die Mitgliedstaaten als Beihilfefähigkeitsbedingung für die Stützung die Anforderungen der Kennzeichnung und Registrierung von Tieren gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 … fest.
Unbeschadet anderer Beihilfefähigkeitsbedingungen sollte ein Tier jedoch auch dann als beihilfefähig gelten, wenn die in Unterabsatz 1 genannten Anforderungen an die Kennzeichnung und Registrierung ab einem Zeitpunkt erfüllt sind, der vom Mitgliedstaat festzusetzen ist und nicht später sein darf als:
a) der erste Tag des Haltungszeitraums des betreffenden Tieres, wenn ein Haltungszeitraum gilt;
b) ein Datum, das auf der Grundlage objektiver Kriterien gewählt wird und mit der gemäß Anhang I gemeldeten Maßnahme im Einklang steht, wenn kein Haltungszeitraum gilt.
Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission bis zum 15. September 2015 die in Unterabsatz 2 genannten Zeitpunkte mit.“
4. Delegierte Verordnung (EU) Nr. 640/2014
14. Die Erwägungsgründe 27, 28, 30 und 31 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 lauten u. a.:
„(27) Verwaltungssanktionen im Rahmen von Beihilferegelungen für Tiere und tierbezogenen Stützungsmaßnahmen sollten unter Beachtung der Grundsätze der Abschreckung und der Verhältnismäßigkeit und unter Berücksichtigung der besonderen Probleme infolge natürlicher Umstände festgelegt werden …
(28) Was die Beihilfe- oder Zahlungsanträge im Rahmen von Beihilferegelungen für Tiere oder tierbezogenen Stützungsmaßnahmen anbelangt, so führen Verstöße dazu, dass das betreffende Tier nicht beihilfe- bzw. stützungsfähig ist …
…
(30) Die für Beihilfe- und Zahlungsanträge vorgesehene Möglichkeit, Berichtigungen vorzunehmen, ohne dass Verwaltungssanktionen angewendet werden, sollte auch bei fehlerhaften Daten in der elektronischen Datenbank für gemeldete Rinder gegeben sein, bei denen solche Verstöße einen Verstoß gegen eine Beihilfevoraussetzung darstellen, es sei denn, die zuständige Behörde hat dem Begünstigten ihre Absicht, eine Vor-Ort-Kontrolle durchzuführen, bereits mitgeteilt oder ihn bereits über Verstöße in Bezug auf den Beihilfe- oder Zahlungsantrag unterrichtet.
(31) Ablehnung und Rücknahme der Förderung sowie Verwaltungssanktionen im Rahmen von Entwicklungsmaßnahmen für den ländlichen Raum sollten unter Beachtung der Grundsätze der Abschreckung und der Verhältnismäßigkeit beschlossen werden. Ablehnung und Rücknahme der Förderung sollten je nach Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit des festgestellten Verstoßes abgestuft sein … Bei schwerwiegenden Verstößen oder für den Fall, dass der Begünstigte falsche Nachweise vorgelegt hat, um die Förderung zu erhalten, sollte die Förderung abgelehnt und eine Verwaltungssanktion verhängt werden …“
15. Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 sieht u. a. folgende Begriffsbestimmungen vor:
„…
2. ‚Verstoß‘:
a) bei Beihilfekriterien, Verpflichtungen und anderen Auflagen im Zusammenhang mit den Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe oder Stützung im Sinne von Artikel 67 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 jede Nichtbeachtung dieser Beihilfekriterien, Verpflichtungen oder anderer Auflagen …
…
13. ‚Beihilferegelung für Tiere‘: eine fakultative gekoppelte Stützungsmaßnahme gemäß Titel IV Kapitel 1 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013, wonach die unter Berücksichtigung vorgegebener Mengenbegrenzungen zu gewährende jährliche Zahlung auf festgesetzten Tierzahlen beruht;
…
15. ‚Beihilfeantrag für Tiere‘: der Antrag auf Zahlung der Beihilfe, bei der die unter Berücksichtigung vorgegebener Mengenbegrenzungen zu gewährende jährliche Zahlung auf festgesetzten Tierzahlen beruht und im Rahmen der fakultativen gekoppelten Stützung gemäß Titel IV Kapitel 1 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 erfolgt;
16. ‚gemeldete Tiere‘: Tiere, für die ein Beihilfeantrag im Rahmen der Beihilferegelung für Tiere oder ein Zahlungsantrag für eine tierbezogene Stützungsmaßnahme gestellt wurde;
…
18. ‚ermitteltes Tier‘:
a) im Rahmen einer Beihilferegelung für Tiere ein Tier, das alle in den Vorschriften für die Beihilfegewährung festgelegten Voraussetzungen erfüllt, oder
b) im Rahmen einer tierbezogenen Stützungsmaßnahme ein Tier, das durch Verwaltungskontrollen oder Vor-Ort-Kontrollen ermittelt wurde; …“
16. Art. 15 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014, überschrieben mit „Ausnahmen von der Anwendung von Verwaltungssanktionen“, sieht vor:
(1) Die in diesem Kapitel vorgesehenen Verwaltungssanktionen finden keine Anwendung auf die Teile des Beihilfe- oder Zahlungsantrags, für die der Begünstigte die zuständige Behörde schriftlich darüber informiert, dass der Beihilfe- oder Zahlungsantrag fehlerhaft ist oder seit Einreichung fehlerhaft geworden ist, es sei denn, die zuständige Behörde hat dem Begünstigten ihre Absicht, eine Vor-Ort-Kontrolle durchzuführen, bereits mitgeteilt oder ihn bereits über Verstöße in Bezug auf den Beihilfe- oder Zahlungsantrag unterrichtet.
(2) Auf der Grundlage der Angaben des Begünstigten gemäß Absatz 1 wird der Beihilfe- oder Zahlungsantrag berichtigt, um die tatsächliche Situation widerzuspiegeln.“
17. Art. 30 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014, überschrieben mit „Berechnungsgrundlage“, bestimmt u. a.:
„…
(2) Die im Betrieb vorhandenen Tiere gelten nur als ermittelt, wenn sie im Beihilfe- oder Zahlungsantrag identifiziert sind …
…
(4)[(12)] Werden Verstöße gegen die Vorschriften des Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern festgestellt, so gilt Folgendes:
…
c) Handelt es sich bei den festgestellten Verstößen um fehlerhafte Eintragungen in das Register, die Tierpässe oder die elektronische Tierdatenbank, die jedoch für die Überprüfung der Einhaltung der Beihilfefähigkeitsvoraussetzungen – mit Ausnahme der Voraussetzung gemäß Artikel 53 Absatz 4 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 639/2014 – im Rahmen der betreffenden Beihilferegelung oder Stützungsmaßnahme nicht ausschlaggebend sind, so gilt das betreffende Tier erst dann als nicht ermittelt, wenn derartige fehlerhafte Eintragungen bei mindestens zwei Kontrollen innerhalb von 24 Monaten festgestellt werden. In allen anderen Fällen gelten die betreffenden Tiere nach der ersten Feststellung als nicht ermittelt.
…
Eintragungen und Meldungen im System zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern können bei offensichtlichen Fehlern, die von der zuständigen Behörde anerkannt wurden, jederzeit berichtigt werden.
…“
18. Art. 31 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 regelt „Verwaltungssanktionen im Zusammenhang mit den im Rahmen von Beihilferegelungen für Tiere oder tierbezogenen Stützungsmaßnahmen gemeldeten Tiere[n]“.
19. Art. 34 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014, überschrieben mit „Änderungen und Berichtigungen der Eintragungen in der elektronischen Datenbank für Tiere“, sieht vor:
„In Bezug auf angemeldete Tiere findet Artikel 15 ab dem Zeitpunkt der Einreichung des Beihilfe- oder Zahlungsantrags auf Fehler und Versäumnisse betreffend Eintragungen in der elektronischen Datenbank für Tiere Anwendung.“
B. Nationales Recht
1. Marktordnungsgesetz 2007
20. § 8 Abs. 1 des Marktordnungsgesetzes 2007(13) (MOG 2007), überschrieben mit „Direktzahlungen“, lautet u. a.:
„Bei der Abwicklung der Direktzahlungen im Sinne des Art. 1 lit. a der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 … sind folgende Grundsätze maßgeblich:
…
6. Für die Beweidung von Almen wird nach Maßgabe des § 8f eine gekoppelte Stützung gemäß Art. 52 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 gewährt. Gemäß Art. 53 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 werden die für die gekoppelte Zahlung verfügbaren Mittel mit 2,1 % der nationalen Obergrenze festgesetzt.
…“
21. § 8f Abs. 1 MOG 2007 bestimmt unter der Überschrift „Fakultative gekoppelte Stützung“ u. a.:
„Die in § 8 Abs. 1 Z 6 vorgesehene gekoppelte Stützung wird für Rinder, Schafe und Ziegen je aufgetriebene raufutterverzehrende Großvieheinheit (RGVE) gewährt …“
2. Direktzahlungs-Verordnung 2015
22. § 13 der Direktzahlungs-Verordnung 2015(14), überschrieben mit „Fakultative gekoppelte Stützung“, lautet u. a.:
„(1) Die fakultative gekoppelte Stützung kann nur für jene auf Almen aufgetriebenen Rinder, Schafe und Ziegen gewährt werden, die gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 … gekennzeichnet und registriert sind. Ein Tier gilt jedoch auch dann als prämienfähig, wenn die Angaben gemäß Art. 7 Abs. 1 zweiter Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 am ersten Tag der Alpung des betreffenden Tiers mitgeteilt worden sind.
(2) Die fakultative gekoppelte Stützung wird vom Betriebsinhaber mit der Einreichung des Mehrfachantrags-Flächen und der Almauftriebsliste gemäß § 22 Abs. 5 der Horizontalen GAP-Verordnung sowie für Rinder zusätzlich in Verbindung mit den Angaben aus der elektronischen Datenbank für Rinder betreffend die Alm/Weidemeldungen gemäß Art. 2 der Entscheidung 2001/672/EG mit besonderen Regeln für die Beweidung von Rindern im Fall des Auftriebs auf die Sommerweide in Berggebieten, ABl. Nr. L 235 vom 04.09.2001, S. 23, beantragt.
(3) Die für die Gewährung der fakultativen gekoppelten Stützung maßgebliche Anzahl wird anhand der zum Stichtag 15. Juli gealpten Tiere des jeweiligen Betriebsinhabers ermittelt.
(4) Die Tiere müssen mindestens 60 Tage gealpt werden. Die Alpungsdauer beginnt mit dem Tag des Auftriebs, jedoch höchstens 15 Tage vor Abgabe der Alm/Weidemeldung für Rinder bzw. der Almauftriebsliste …“
3. Horizontale GAP-Verordnung
23. § 21 der Horizontalen GAP-Verordnung(15), überschrieben mit „Einreichung“, bestimmt u. a.:
„(1) Der Sammelantrag (Mehrfachantrag-Flächen) gemäß Art. 11 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 ist bis spätestens 15. Mai des jeweiligen Antragsjahres ausschließlich gemäß § 3 Abs. 1 einzureichen.
(1b) Für das Antragsjahr 2020 ist abweichend von Abs. 1 der Sammelantrag bis spätestens 15. Juni 2020 einzureichen. Änderungen gemäß Art. 15 Abs. 1 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 809/2014[(16)] können für das Antragsjahr 2020 bis zum 30. Juni 2020 mitgeteilt werden.“
24. § 22 der Horizontalen GAP-Verordnung, überschrieben mit „Sammelantrag“, sieht u. a. vor:
„(1) Der Sammelantrag ist von allen Betriebsinhabern, die Direktzahlungen oder … beantragen …, nach den Vorgaben gemäß § 21 einzureichen …
…
(5) Im Fall des Auftriebs von Tieren auf Almen und Gemeinschaftsweiden ist bis spätestens 15. Juli des Antragsjahres die Almauftriebsliste nachzureichen.“
4. Rinderkennzeichnungs-Verordnung 2008
25. § 6 der Rinderkennzeichnungs-Verordnung 2008(17) bestimmt u. a.:
„(1.) Innerhalb von sieben Tagen sind zu melden:
…
2. Verbringungen von Tieren zwischen Betrieben eines Tierhalters in verschiedenen Gemeinden unter Angabe der für den Tierpass nötigen, ergänzenden Daten.
(1a) Innerhalb von 15 Tagen ist zu melden:
1. der Auftrieb auf Almen oder Weiden, wenn es zu einer Vermischung von Rindern mehrerer Tierhalter kommt …“
III. Sachverhalt des Ausgangsverfahrens, Vorlagefragen und Verfahren vor dem Gerichtshof
26. TF stellte für das Jahr 2020 einen Sammelantrag (Mehrfachantrag-Flächen), mit dem er u. a. die Gewährung einer gekoppelten Stützung für auf Almen (Weiden) aufgetriebene Rinder beantragte.
27. TF veranlasste am 28. Mai 2020 den Auftrieb zweier Kühe und zweier sonstiger Rinder auf Almen. Dies meldete er nach § 6 Abs. 1a der Rinderkennzeichnungs-Verordnung 2008 fristgemäß am 1. Juni 2020 bei der beklagten Agrarmarkt Austria (AMA) als zuständigen Behörde. Ebenso fristgemäß meldete er am 1. Juli 2020 die Geburt eines Kalbes auf der Alm.
28. Bereits am 9. Mai 2020 waren – gemeinsam mit Rindern anderer Betriebsinhaber – weitere zwölf sonstige Rinder von TF auf eine mit ihrer Registriernummer bezeichnete Alm aufgetrieben worden. Die diesbezügliche schriftliche Meldung erfolgte jedoch erst am 15. Juni 2020. Sie beinhaltete die individuellen Kennnummern der aufgetriebenen Tiere und des Betriebs von TF sowie den voraussichtlichen Zeitpunkt des Abtriebs am 31. Oktober 2020.
29. Mit Bescheid vom 11. Januar 2021 sprach die AMA TF für das Jahr 2020 Direktzahlungen in Höhe von 17 086,71 Euro zu. Diese Zahlungen bestanden aus einer Basisprämie (11 735,71 Euro), einer Greeningprämie (5 231,56 Euro) und einer gekoppelten Stützung (119,44 Euro). Hinsichtlich des Antrags auf Gewährung einer gekoppelten Stützung führte die AMA aus, dass zwar bei allen aufgetriebenen Rindern von TF die Voraussetzung der Weidedauer von 60 Tagen erfüllt sei. Eine rechtzeitige Meldung nach Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1760/2000 sei aber nur für die am 28. Mai 2020 aufgetriebenen Tiere und das am 1. Juli 2020 geborene Kalb ergangen. Hinsichtlich der zwölf anderen, am 9. Mai 2020 aufgetriebenen Rinder sei die Meldung jedoch erst nach Ablauf der in § 6 Abs. 1a der Rinderkennzeichnungs-Verordnung 2008 vorgeschriebenen 15-tägigen Meldefrist erfolgt. Daher seien nach den Art. 30 und 31 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 die zwölf Tiere, bei denen es Unregelmäßigkeiten gegeben habe, den Rindern gegenüberzustellen, bei denen die Voraussetzungen der Gewährung der Beihilfe erfüllt seien. Daraus ergebe sich für diese zwölf Tiere eine Kürzung um 100 %, so dass insoweit im Jahr 2020 keine gekoppelte Stützung gewährt werden könne. Im Übrigen verhängte die AMA nach Art. 31 Abs. 3 Unterabs. 3 dieser Verordnung eine Sanktion in der Form eines Betrags von 235,60 Euro, der mit den Zahlungen der folgenden drei Kalenderjahre zu verrechnen sei.
30. Mit am 9. Februar 2021 vor dem Bundesverwaltungsgericht (Österreich) eingereichter Beschwerde wandte sich TF gegen die Versagung der Gewährung der gekoppelten Stützung und die Auferlegung einer Sanktion. Er verwies darauf, dass ein Dritter die Meldung über den Almauftrieb der Rinder ohne sein Wissen erst verspätet weitergeleitet habe.
31. Am 16. November 2021 gab das Bundesverwaltungsgericht der Beschwerde statt. Es strich sowohl die Kürzung der gekoppelten Stützung als auch die Verwaltungssanktion und gab der AMA auf, eine Neuberechnung durchzuführen und den Beihilfeantrag von TF erneut zu bescheiden. Zudem ließ es die Revision zum Verwaltungsgerichtshof zu.
32. Zur Begründung führte das Bundesverwaltungsgericht im Wesentlichen aus, dass die Meldeverstöße zwar nach Art. 31 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 zur Kürzung der Förderung sowie zu einer Sanktion führten. Nach Art. 15 dieser Verordnung sei jedoch keine Verwaltungssanktion zu verhängen, wenn der Begünstigte die zuständige Behörde schriftlich darüber informiere, dass der Beihilfe- oder Zahlungsantrag fehlerhaft gewesen oder geworden sei. Eine verspätete Meldung nach der Rinderkennzeichnungs-Verordnung 2008 stelle ebenso eine schriftliche Mitteilung über die Fehlerhaftigkeit der Antragstellung im Sinne dieser Vorschrift dar. Für diese Auslegung spreche auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Da die Unregelmäßigkeit nicht im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle aufgedeckt, eine solche TF gegenüber auch nicht angekündigt worden sei und er diese Unregelmäßigkeit in seiner verspäteten Meldung selbst offengelegt habe, sei die Anwendung einer Sanktion nicht unerlässlich, um die ordnungsgemäße Anwendung des Unionsrechts sicherzustellen.
33. Auf die Revision der AMA neigt der Verwaltungsgerichtshof dazu, die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zumindest im Hinblick auf die Anwendung von Art. 15 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 und die Unzulässigkeit der Verhängung einer Verwaltungssanktion zu bestätigen.(18) Da die entscheidungserheblichen Rechtsfragen aber noch nicht mit hinreichender Klarheit in der Rechtsprechung des Gerichtshofs geklärt sind, hat er entschieden, diesem gemäß Art. 267 AEUV folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Handelt es sich hinsichtlich eines für das Jahr 2020 betreffend die Gewährung einer gekoppelten Stützung gestellten Beihilfeantrags für Tiere im Sinn des Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 Nr. 15 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014, für den im Sinn des Art. 21 Abs. 4 der Verordnung (EU) Nr. 809/2014 die Angaben in der elektronischen Datenbank für Rinder herangezogen werden, bei einer erst nach Ablauf der Frist von 15 Tagen nach Auftrieb der Tiere (Rinder) auf eine Weide gemäß Art. 2 Abs. 2 und 4 der Entscheidung 2001/672/EG der Kommission vom 20. August 2001 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 erstatteten Meldung um eine fehlerhafte Eintragung in die elektronische Datenbank für Rinder, die nach Art. 30 Abs. 4 Buchst. c der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 für die Überprüfung der Einhaltung der Beihilfefähigkeitsvoraussetzungen – mit Ausnahme der Voraussetzung gemäß Art. 53 Abs. 4 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 639/2014 – im Rahmen der betreffenden Beihilferegelung oder Stützungsmaßnahme nicht ausschlaggebend ist, so dass die betreffenden Tiere erst dann als nicht ermittelt gelten, wenn eine solche fehlerhafte Eintragung bei mindestens zwei Kontrollen innerhalb von 24 Monaten festgestellt wird?
2. Für den Fall der Verneinung der ersten Frage:
Finden im Sinn von Art. 15 Abs. 1 und Art. 34 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 bei dem in der ersten Frage bezeichneten Antrag auf gekoppelte Stützung die im Kapitel IV der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 vorgesehenen Verwaltungssanktionen Anwendung, wenn der Betriebsinhaber an die zuständige Behörde eine schriftliche Meldung nach Art. 2 Abs. 2 und 4 der Entscheidung 2001/672/EG der Kommission vom 20. August 2001 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 betreffend den Auftrieb von Tieren auf eine Weide erstattet, wobei sich aus der Meldung deren Verspätung hinsichtlich der Frist von 15 Tagen nach diesen Bestimmungen ergibt, soweit die zuständige Behörde dem Antragsteller eine Absicht, eine Vor-Ort-Kontrolle durchzuführen, zuvor nicht mitgeteilt und ihn auch nicht bereits über Verstöße in Bezug auf den Beihilfeantrag unterrichtet hat?
34. Zu diesen Fragen haben im Verfahren vor dem Gerichtshof die AMA, die österreichische Regierung und die Europäische Kommission schriftlich Stellung genommen. Von der Durchführung einer mündlichen Verhandlung hat der Gerichtshof gemäß Art. 76 Abs. 2 der Verfahrensordnung abgesehen.
IV. Würdigung
35. Mit der ersten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen erfahren, ob ein Verstoß des antragstellenden Landwirts gegen die Pflicht zur fristgemäßen Meldung des Sommerauftriebs auf die Bergweide von Rindern, die Gegenstand seines Antrags auf Gewährung einer gekoppelten Stützung sind, dazu führt, dass diese Tiere als nicht „ermittelt“ im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 Nr. 18 in Verbindung mit Art. 30 Abs. 4 Buchst. c der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 gelten und damit nicht beihilfefähig sind, auch wenn die Meldung nachgeholt wurde und die Tiere die übrigen Voraussetzungen für eine solche Gewährung erfüllen (unter A).
36. Für den Fall, dass die Tiere weder als „ermittelt“ gelten noch beihilfefähig sind, möchte das vorlegende Gericht mit der zweiten Vorlagefrage wissen, ob die zuständige Behörde über die Kürzung der gekoppelten Stützung hinaus eine (finanzielle) Verwaltungssanktion verhängen darf (unter B).
A. Erste Vorlagefrage: Beihilfefähigkeit von Rindern, deren Auftrieb auf die Bergweide verspätet gemeldet wurde
37. Auf den ersten Blick mag es überraschen, dass Rinder, deren Auftrieb auf die Bergweide zwar nicht rechtzeitig der zuständigen Behörde gemeldet wurde, die aber Gegenstand einer Nachmeldung waren und die Voraussetzungen für die Gewährung einer gekoppelten Stützung im Übrigen erfüllen, nicht beihilfefähig sein sollen. Wie ich nachstehend zeige, erfordert der klare Wortlaut der anwendbaren Beihilfevorschriften dies aber (unter 1). Dieses Ergebnis ist meines Erachtens auch mit Blick auf die Systematik (unter 2) und Ziele (unter 3) dieser Vorschriften gerechtfertigt.
1. Verstoß gegen die Meldepflicht
38. Es steht fest, dass die Verbringung der zwölf Rinder, die bereits am 9. Mai 2020 auf die Bergweide aufgetrieben wurden, erst nach Ablauf der in Art. 2 Abs. 4 der Entscheidung 2001/672 vorgeschriebenen 15-Tage-Frist gemeldet wurde. Weiter ist unstrittig, dass diese Rinder die übrigen Voraussetzungen für die Gewährung einer gekoppelten Stützung, insbesondere die Verweildauer von 60 Tagen auf dieser Weide gemäß § 13 Abs. 4 der Direktzahlungs-Verordnung 2015, erfüllten, ohne dass diesbezüglich Vor-Ort-Kontrollen angekündigt wurden oder stattgefunden hätten.
39. Das vorlegende Gericht fragt danach, ob diese Rinder trotz der verspäteten Meldung als „ermittelte“ und damit beihilfefähige Tiere im Sinne der Begriffsbestimmung in Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 Nr. 18 in Verbindung mit Art. 30 Abs. 4 Buchst. c der Delegierten Verordnung Nr. 640//2014 angesehen werden können.
40. Das ist nach dem klaren Wortlaut dieser Vorschriften nicht der Fall.
41. Nach Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 Nr. 18 der Delegierten Verordnung Nr. 640//2014 gilt als „ermitteltes Tier“ nur dasjenige, das alle in den Vorschriften für die Beihilfegewährung festgelegten Voraussetzungen erfüllt.
42. Art. 53 Abs. 4 der Delegierten Verordnung Nr. 639/2014 verlangt insoweit von den Mitgliedstaaten, dass sie bei Stützungsmaßnahmen für Rinder die Anforderungen der Kennzeichnung und Registrierung von Tieren gemäß der Verordnung Nr. 1760/2000 als Beihilfefähigkeitsbedingung festlegen. § 13 Abs. 1 der Direktzahlungs-Verordnung 2015 regelt dementsprechend, dass eine fakultative gekoppelte Stützung nur für jene auf Almen aufgetriebene Rinder gewährt werden kann, die gemäß der Verordnung Nr. 1760/2000 gekennzeichnet und registriert sind. Nach Abs. 2 dieser Vorschrift ist das im Einklang mit den unionsrechtlichen Vorgaben aber nur der Fall, wenn der Auftrieb der Rinder auf die Sommerweide in Berggebieten nach Art. 2 Abs. 4 der Entscheidung 2001/672 in Verbindung mit § 6 Abs. 1a der Rinderkennzeichnungs-Verordnung 2008 fristgemäß in der elektronischen Datenbank für Rinder gemeldet worden ist.
43. Darüber hinaus ist nach Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 Nr. 2 Buchst. a der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 jede Nichtbeachtung der Beihilfekriterien im Zusammenhang mit den Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe oder Stützung als ein Verstoß anzusehen. Die Nichtbeachtung der Beihilfefähigkeitsbedingung(19) der ordnungsgemäßen Registrierung – inklusive der rechtzeitigen Meldung – nach Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1760/2000 ist ein solcher Verstoß. Dies gilt umso mehr, als nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 2001/672 die zu erstellende Liste der Rinder für jedes Rind u. a. das „Datum der Ankunft auf dem Weideplatz“ enthalten muss.
44. Dieses Verständnis liegt auch Art. 30 Abs. 4 Buchst. c der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 zugrunde. Danach stellen fehlerhafte Eintragungen in das Register, die Tierpässe oder die elektronische Tierdatenbank Verstöße gegen die Vorschriften des Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern dar. Der elfte Erwägungsgrund der Verordnung (EU) 2016/1393(20), der diese (geänderte) Vorschrift erläutert, nennt als Beispiele für fehlerhafte Eintragungen ausdrücklich solche des Geschlechts, der Rasse, der Farbe oder des Datums. Die Qualifizierung von verspäteten Meldungen und fehlerhaften Eintragungen als Verstöße im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 Nr. 2 Buchst. a der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 bedeutet jedoch nicht, dass diese im Hinblick auf ihre Rechtsfolgen – insbesondere die Verhängung von Verwaltungssanktionen – völlig gleichzustellen sind (siehe dazu unten, Nrn. 47 ff.).
45. Daher gelten die – unter Verstoß gegen die Meldepflicht – verspätet gemeldeten Rinder im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 Nr. 18 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 grundsätzlich als nicht ermittelt und damit auch nicht beihilfefähig.
46. Angesichts der vom vorlegenden Gericht vorgebrachten Zweifel an dieser Auslegung prüfe ich nun, ob diese durch den Regelungszusammenhang, insbesondere im Hinblick auf die vorgesehenen Ausnahmevorschriften, bestätigt wird. Dazu ist insbesondere Art. 30 Abs. 4 Buchst. c der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 in den Blick zu nehmen.
2. Unbeachtlichkeit oder Heilung des Verstoßes gegen die Meldepflicht?
47. Die verspätet gemeldeten Tiere könnten ausnahmsweise dennoch als „ermittelt“ und damit beihilfefähig angesehen werden, wenn eine verspätete Meldung unter Verstoß gegen Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1760/2000 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 und 4 der Entscheidung 2001/672 einer fehlerhaften Eintragung im Sinne von Art. 30 Abs. 4 Buchst. c der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 völlig gleichzustellen wäre.
48. Nach Art. 30 Abs. 4 Buchst. c der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 haben nämlich fehlerhafte Eintragungen in das Register, die Tierpässe oder die elektronische Tierdatenbank, die jedoch für die Überprüfung der Einhaltung der Beihilfefähigkeitsbedingungen im Rahmen der betreffenden Beihilferegelung oder Stützungsmaßnahme nicht ausschlaggebend sind, zur Folge, dass das betreffende Tier erst dann als nicht ermittelt gilt, wenn derartige fehlerhafte Eintragungen bei mindestens zwei Kontrollen innerhalb von 24 Monaten festgestellt werden.
49. Ein Verstoß, der auf einer (inhaltlich) fehlerhaften Eintragung im Sinne von Art. 30 Abs. 4 Buchst. c der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 beruht, kann also unter dem Vorbehalt der Erfüllung der übrigen Beihilfekriterien noch später vom Antragsteller korrigiert werden, sofern dieser Verstoß nicht innerhalb des vorgenannten Zeitraums bei mindestens zwei Kontrollen festgestellt wird.
50. Das vorlegende Gericht fragt in diesem Zusammenhang, ob eine verspätete Meldung der Bewegung von Rindern, die die übrigen Beihilfekriterien erfüllen, unter denselben Bedingungen wie eine sonstige fehlerhafte Eintragung korrigiert werden kann.
51. Für ein solches Verständnis könnte sprechen, dass die verspätete, aber inhaltlich richtige Meldung eines Tiers ein weniger schwerwiegender Verstoß ist als die im elften Erwägungsgrund der Verordnung 2016/1393(21) erwähnte fehlerhafte, also inhaltlich unrichtige Eintragung des Geschlechts, der Rasse oder der Farbe eines Tiers. Zudem kann – wie oben in Nr. 44 dargelegt – eine fehlerhafte Eintragung auch ein Datum betreffen. Der elfte Erwägungsgrund präzisiert hingegen nicht, ob es sich bei einem solchen Datum auch um dasjenige der Verbringung von Rindern an einen anderen Ort handeln könnte. Wie bereits in Nr. 43 erwähnt, muss wiederum die nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 2001/672 zu erstellende Liste der für jedes Rind zu meldenden Daten auch das „Datum der Ankunft auf dem Weideplatz“ erfassen.
52. Wie auch die Kommission vorträgt, scheint es mir dennoch nicht möglich zu sein, eine inhaltlich fehlerhafte Eintragung in Bezug auf Tiere und die verspätete Meldung ihrer Verbringung im Rahmen von Art. 30 Abs. 4 Buchst. c der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 rechtlich völlig gleichzustellen. Das folgt auch aus dem Sinn und Zweck der Meldepflicht und ‑frist, die eine lückenlose Rückverfolgbarkeit des Aufenthaltsorts der betroffenen Tiere sicherstellen will (näher dazu unten, Nrn. 58 ff.).
53. Zum einen ist eine verspätete, vorerst also völlig unterlassene Meldung der Verbringung von Tieren an einen anderen Aufenthaltsort nicht ohne Weiteres mit einer rechtzeitig erfolgten, aber inhaltlich falschen Eintragung vergleichbar. Dies gilt grundsätzlich auch für die unrichtige Eintragung eines Datums, z. B. des genauen Zeitpunkts der Geburt eines Kalbs, zumal diese nicht notwendig den Aufenthaltsort des Tiers betrifft oder dessen wirksame Überwachung in Frage stellt. Soweit Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 2001/672 das „Datum der Ankunft auf dem Weideplatz“ als ein für jedes Rind meldepflichtiges Datum vorschreibt, folgt daraus prinzipiell nichts anderes. Denn anders als bei der rechtzeitigen, aber falschen Eintragung eines solchen Datums liegt bei einer verspäteten Meldung der Verbringung eines Rindes nach Ablauf der Meldefrist überhaupt keine Eintragung des Ankunftsdatums und ‑orts im Register vor, die die im dritten Erwägungsgrund der Entscheidung 2001/672 geforderte Rückverfolgbarkeit gewährleisten würde.(22)
54. Zum anderen behebt eine verspätete Meldung nur für die Zukunft einen Mangel, der in zeitlicher Hinsicht und mit Blick auf die geforderte ständige Rückverfolgbarkeit des Aufenthaltsorts des betreffenden Tiers eigentlich nicht mehr korrigiert werden kann. Sie kann nämlich nicht rückwirkend ändern, dass die zuständigen Behörden den richtigen Aufenthaltsort des Tiers ab dem Zeitpunkt seiner Verbringung bis zu dieser Meldung nicht kannten oder feststellen konnten, obwohl sie mit Ablauf der Meldefrist dazu hätten in der Lage sein müssen. Ein solcher Mangel ist daher auch geeignet, die wirksame Überwachung der Mindestweidedauer dieses Tiers an einem bestimmten Ort zu beeinträchtigen.
55. Die Tatsache, dass die zwölf betroffenen Tiere und der Betrieb von TF mit Ausnahme der rechtzeitigen Meldung ihrer Verbringung alle übrigen Beihilfekriterien erfüllten, ändert somit nichts daran, dass deren Aufenthaltsort ab dem Zeitpunkt des Verstoßes gegen die Meldepflicht und ‑frist nicht durch die Behörden festgestellt und geprüft werden konnte, obwohl dies erforderlich gewesen wäre. Wie der 30. Erwägungsgrund und Art. 34 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 zeigen, verzichtet der Unionsgesetzgeber in einem solchen Fall lediglich auf eine Verwaltungssanktion, nicht aber auf die Kürzung der gekoppelten Stützung; nur zu diesem Zweck werden eine fehlerhafte und eine versäumte Eintragung gleichbehandelt (näher dazu unten, Nrn. 69 ff.).
56. Der Verstoß gegen die Meldepflicht und ‑frist kann somit einer später noch korrigierbaren „fehlerhaften Eintragung“ im Sinne von Art. 30 Abs. 4 Buchst. c der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 nicht gleichgestellt werden. Daher gelten die betroffenen Tiere als im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 Nr. 18 dieser Verordnung nicht ermittelt.
57. Auf die in Art. 30 Abs. 4 Buchst. c der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 ebenfalls erwähnte Ausnahmevorschrift von Art. 53 Abs. 4 der Delegierten Verordnung Nr. 639/2014(23) kommt es hier nicht an. Diese Vorschrift gestattet es den Mitgliedstaaten zwar grundsätzlich, ein Tier auch dann als beihilfefähig anzusehen, wenn die Anforderungen an die Kennzeichnung und Registrierung ab einem späteren, von ihnen festzusetzenden Zeitpunkt – also nach Ablauf der Meldefrist – erfüllt sind und sie diesen Zeitpunkt der Kommission bis zum 15. September 2015 mitgeteilt haben.(24) Das vorlegende Gericht erwähnt diese Vorschrift aber nur, ohne darzulegen, ob der österreichische Normgeber überhaupt von ihr Gebrauch gemacht hat, oder nach deren Auslegung zu fragen. Sollte eine entsprechende nationale Regelung aber existieren, was vom vorlegenden Gericht zu prüfen ist, wäre nicht auszuschließen, dass die verspätete Meldung dennoch zur Heilung des Verstoßes gegen die Meldepflicht führen kann.
3. Ziele der Verordnung Nr. 1760/2000 und der Entscheidung 2001/672 sowie der Delegierten Verordnungen Nrn. 639/2014 und 640/2014
58. Die Ziele der anwendbaren Regeln bestätigen, dass die verspätet gemeldeten Tiere prinzipiell weder als ermittelt noch als beihilfefähig angesehen werden können. Die strengen Anforderungen an die rechtzeitige Meldung des Aufenthaltsorts der Tiere dienen nämlich einerseits der Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die öffentliche Gesundheit und andererseits dem Schutz der finanziellen Interessen der Union.
59. Die Verordnung Nr. 1760/2000 hat zum Ziel, das Vertrauen der Verbraucher in die Qualität von Rindfleisch zu stärken, ein hohes Schutzniveau der öffentlichen Gesundheit zu erhalten und die Stabilität des Rindfleischmarkts dauerhaft zu verbessern.(25) Das dafür vorgesehene System der Kennzeichnung und Registrierung beruht u. a. darauf, dass die Mitgliedstaaten nationale Rinderdatenbanken einrichten, in denen die Identität der Tiere, alle Betriebe im Hoheitsgebiet und alle Tierumsetzungen erfasst werden. Dieses System muss jederzeit so vollkommen und wirksam sein, dass die zuständige Behörde den Aufenthaltsort eines Rindes zu jeder Zeit feststellen, die Herkunft eines Tiers im Fall einer Seuche rasch ausfindig machen und unverzüglich Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit einleiten kann.(26) Zu diesem Zweck trifft die Tierhalter nach Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1760/2000 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 4 der Entscheidung 2001/672 u. a. die Pflicht, die genauen Daten jeder Umsetzung an die zuständigen Behörden zu melden.(27) § 13 der Direktzahlungs-Verordnung 2015, §§ 21 und 22 der Horizontalen GAP-Verordnung sowie § 6 der Rinderkennzeichnungs-Verordnung 2008 konkretisieren diese Anforderungen im innerstaatlichen Recht.
60. Der Gerichtshof hat mit Blick auf diese Ziele bereits geurteilt, dass Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1760/2000 als zwingende Vorschrift ausgestaltet ist, indem er den Umfang der den Tierhaltern obliegenden Meldepflicht detailliert beschreibt und die Frist, die ihnen zur Erfüllung dieser Verpflichtung gesetzt ist, genau definiert. Daraus hat er gefolgert, dass diese Frist von den Tierhaltern (unbedingt) einzuhalten ist.(28) Der Gerichtshof hat schließlich festgestellt, dass die Nichtbeachtung der in Art. 7 Abs. 1 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1760/2000 vorgesehenen Frist für die Meldung der Umsetzung eines Rindes an die elektronische Datenbank dazu führt, dass dieses Rind die Voraussetzungen für die Gewährung einer Schlachtprämie nicht erfüllt.(29)
61. Der zwingende Charakter der Pflicht zur Einhaltung der Meldefristen beruht also auf dem Ziel, die Wirksamkeit des Systems der Kennzeichnung und Registrierung von Rindern sicherzustellen und vor allem den zuständigen Behörden zu ermöglichen, den Aufenthaltsort eines Rindes zu jeder Zeit festzustellen.(30)
62. Wie oben in den Nrn. 12 und 42 erwähnt, müssen außerdem die Mitgliedstaaten nach Art. 53 Abs. 1 und 4 der Delegierten Verordnung Nr. 639/2014 in Einklang mit den Rahmenvorschriften der Verordnung Nr. 1307/2013 und den Bedingungen dieser Delegierten Verordnung Beihilfefähigkeitskriterien festlegen. Zu diesen Kriterien gehören bei gekoppelten Stützungsmaßnahmen für Rinder die Anforderungen der Kennzeichnung und Registrierung von Tieren gemäß der Verordnung Nr. 1760/2000. Wie sich aus dem 74. Erwägungsgrund der Delegierten Verordnung Nr. 639/2014 ergibt, dient auch diese Verpflichtung dem – von der Kommission zu überwachenden – Ziel, dass die Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung der Stützungsmaßnahmen die Anforderungen an die Kohärenz und Nichtkumulierung von Fördermitteln sowie die Höchstprozentsätze der nationalen Obergrenzen gemäß Art. 53 der Verordnung Nr. 1307/2013 und die damit verbundenen Gesamtbeträge einhalten. Mit anderen Worten soll auch verhindert werden, dass für ein und dasselbe Rind im Antragsjahr eine gekoppelte Stützung mehrfach beantragt und gewährt werden kann.(31) Auch aus diesem Grund ist es erforderlich, dass die Identität und der Aufenthaltsort der Rinder zu jeder Zeit für die zuständigen Behörden feststellbar sind. Dies gilt unbeschadet möglicher Ausnahmen, die der Mitgliedstaat nach Art. 53 Abs. 4 der Delegierten Verordnung Nr. 639/2014 für die verspätete Meldung eines Tierereignisses vorsehen kann.(32)
63. Diese Ziele erfordern es, die Vorschriften über die Registrierung und damit auch die Fristen für die Meldung von Tieren streng auszulegen. Der Verstoß gegen die Pflicht zur fristgemäßen Meldung der Verbringung von Tieren an einen anderen Aufenthaltsort kann daher nicht mehr geheilt werden.
64. Folglich gelten die verspätet gemeldeten Rinder als nicht ermittelt und sind grundsätzlich nicht beihilfefähig. Daher ist die erste Vorlagefrage zu verneinen und auch die zweite Vorlagefrage zu beantworten.
B. Zweite Vorlagefrage: Zulässigkeit einer Verwaltungssanktion in Bezug auf verspätet gemeldete, aber im Übrigen beihilfefähige Tiere
65. Mit der zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht erfahren, ob die zuständige Behörde über die Versagung der Gewährung der gekoppelten Stützung hinaus eine (finanzielle) Verwaltungssanktion verhängen darf.
66. Weder die Voraussetzungen noch die Berechnung als solche der von der AMA aufgrund von Art. 31 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 verhängten Verwaltungssanktion sind hier streitig.
67. Das vorlegende Gericht hat allerdings mit Blick auf die von TF nachgeholte Meldung der Verbringung der zwölf Rinder auf die Bergweide Zweifel an der Zulässigkeit der Verhängung einer Verwaltungssanktion bzw. an ihrer Verhältnismäßigkeit.
68. Eine solche Unzulässigkeit könnte sich aus Art. 15 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 34 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 ergeben.
69. Nach Art. 15 Abs. 1 dieser Verordnung finden Verwaltungssanktionen keine Anwendung auf die Teile des Beihilfe- oder Zahlungsantrags, für die der Begünstigte die zuständige Behörde schriftlich darüber informiert, dass der Beihilfe- oder Zahlungsantrag fehlerhaft ist oder seit Einreichung fehlerhaft geworden ist, es sei denn, die zuständige Behörde hat dem Begünstigten ihre Absicht, eine Vor-Ort-Kontrolle durchzuführen, bereits mitgeteilt oder ihn bereits über Verstöße in Bezug auf den Beihilfe- oder Zahlungsantrag unterrichtet.
70. Art. 34 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 erklärt Art. 15 dieser Verordnung ab dem Zeitpunkt der Einreichung des Beihilfe- oder Zahlungsantrags auf Fehler und Versäumnisse betreffend Eintragungen in der elektronischen Datenbank für Tiere für anwendbar, sofern es sich um angemeldete Tiere handelt.
71. Aus dem im Vorlagebeschluss dargestellten Sachverhalt scheint hervorzugehen, dass die zwölf Rinder, deren Verbringung verspätet gemeldet wurde, bereits im Sammelantrag auf Gewährung einer gekoppelten Stützung identifiziert, also im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 Nr. 16 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 „gemeldete Tiere“(33) waren. Folglich sind ab dem Zeitpunkt der Einreichung dieses Sammelantrags aufgrund der in Art. 34 angeordneten Erweiterung des Anwendungsbereichs von Art. 15 Abs. 1 dieser Verordnung dessen übrige Voraussetzungen und Rechtsfolgen auch auf Versäumnisse betreffend Eintragungen in der elektronischen Datenbank für Tiere anwendbar.(34) Die nicht rechtzeitige Meldung des Sommerauftriebs der betroffenen Rinder auf die Bergweide nach Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1760/2000 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 4 der Entscheidung 2001/672 ist zweifellos ein solches Versäumnis.
72. Die Tatsache, dass Art. 15 Abs. 1 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 seinem Wortlaut nach nur die nachträgliche schriftliche Information über fehlerhafte oder fehlerhaft gewordene Angaben im Beihilfe- oder Zahlungsantrag erfasst, ist also ohne Bedeutung. Wie auch das vorlegende Gericht annimmt, erstreckt Art. 34 dieser Verordnung nämlich den Anwendungsbereich dieser Ausnahmevorschrift auf die nachträgliche Korrektur einer versäumten Eintragung tierbezogener Daten in der elektronischen Datenbank für Tiere. Dazu gehört auch die verspätete Meldung des Sommerauftriebs von Rindern auf die Bergweide.
73. Die Korrekturmöglichkeit nach Art. 15 Abs. 1 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 setzt ferner voraus, dass die zuständige Behörde dem Begünstigten noch nicht ihre Absicht mitgeteilt hat, eine Vor-Ort-Kontrolle durchzuführen, oder ihn über Verstöße in Bezug auf den Beihilfe- oder Zahlungsantrag unterrichtet hat. Dies soll gewährleisten, dass die nachträgliche Korrektur durch den Tierhalter aus autonomen Gründen und freiwillig erfolgt. Eine solche behördliche Mitteilung oder Unterrichtung, die diese Korrektur nicht freiwillig erscheinen ließe, ist hier unstreitig nicht erfolgt.
74. Folglich darf vorliegend aufgrund von Art. 34 in Verbindung mit Art. 15 Abs. 1 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 wegen der verspäteten, aber nachgeholten Meldung des Auftriebs der betroffenen Rinder auf die Bergweide keine Verwaltungssanktion verhängt werden. Auf die Frage, ob eine solche Verwaltungssanktion verhältnismäßig wäre, kommt es somit nicht mehr an.
75. Dieses Ergebnis steht nicht im Widerspruch zur vorgeschlagenen Antwort auf die erste Vorlagefrage.
76. Denn zum einen hat der Unionsgesetzgeber in Art. 34 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 bewusst entschieden, dass zwecks Anwendung der Ausnahme von der Verhängung von Verwaltungssanktionen nach Art. 15 Abs. 1 dieser Verordnung Versäumnisse der Eintragung tierbezogener Daten in der elektronischen Datenbank für Tiere den (inhaltlich) fehlerhaften Eintragungen gleichzustellen sind („Fehler und Versäumnisse“) und im Fall einer späteren freiwilligen Korrektur durch den Tierhalter nicht sanktioniert werden sollen. Zum anderen handelt es sich in beiden Fällen um Verstöße gegen die Beihilfekriterien, die grundsätzlich zu einer Kürzung der beantragten gekoppelten Stützung führen; sie sollen darüber hinaus aber keiner Verwaltungssanktion unterliegen.
77. Dahinter steht der Gedanke, dass der Ausschluss oder die Kürzung des Anspruchs auf gekoppelte Stützung für Rinder, deren Verbringung verspätet gemeldet wurde, einen hinreichenden Anreiz für die Antragsteller bietet, die anwendbaren Beihilfekriterien inklusive der Meldepflicht einzuhalten, ohne dass es einer zusätzlichen Verwaltungssanktion bedarf. Dies gilt umso mehr, wenn die nachträgliche Meldung inhaltlich richtig(35) und die übrigen Beihilfekriterien erfüllt waren.
V. Ergebnis
78. Angesichts der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefragen des Verwaltungsgerichtshofs (Österreich) wie folgt zu antworten:
1. Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 Nr. 2 Buchst. a und Nr. 18 und Art. 30 Abs. 4 Buchst. c der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 sind dahin auszulegen, dass bei einer – unter Verstoß gegen Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1760/2000 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 4 der Entscheidung 2001/672 – erfolgten verspäteten Meldung des Sommerauftriebs von Rindern auf die Bergweide die betroffenen Tiere weder als ermittelt gelten noch beihilfefähig sind.
2. Art. 15 Abs. 1 und Art. 34 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 sind dahin auszulegen, dass eine Verwaltungssanktion unzulässig ist, wenn eine solche verspätete Meldung des Sommerauftriebs auf die Bergweide von Rindern, die gemäß Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 Nr. 16 dieser Delegierten Verordnung gemeldet bzw. im Beihilfeantrag identifiziert und im Übrigen beihilfefähig sind, vom Begünstigten nachträglich korrigiert wird; dies gilt nur, solange die zuständige Behörde ihm weder ihre Absicht mitgeteilt hat, eine Vor-Ort-Kontrolle durchzuführen, noch ihn über Verstöße in Bezug auf den Beihilfe- oder Zahlungsantrag unterrichtet hat.