Voorlopige editie
ARREST VAN HET GERECHT (Achtste kamer – uitgebreid)
20 december 2023 (*)
„Staatssteun – Steun die in het kader van de COVID-19‑pandemie door Frankrijk is verleend aan Air France – Staatsgarantie voor een banklening en een achtergestelde staatslening – Besluit waarbij de steun verenigbaar wordt verklaard met de interne markt – Beroep tot nietigverklaring – Procesbevoegdheid – Wezenlijke aantasting van de marktpositie van de verzoeker – Ontvankelijkheid – Bepaling van de begunstigde van de steun in de context van een vennootschapsconcern”
In zaak T‑216/21,
Ryanair DAC, gevestigd te Swords (Ierland),
Malta Air ltd., gevestigd te Pietà (Malta),
vertegenwoordigd door F.‑C. Laprévote, E. Vahida, V. Blanc, S. Rating, I.‑G. Metaxas-Maranghidis en D. Pérez de Lamo, advocaten,
verzoeksters,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Flynn, J. Carpi Badía en C. Georgieva als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door P.‑L. Krüger als gemachtigde,
Franse Republiek, vertegenwoordigd door T. Stéhelin, P. Dodeller, T. Lechevallier en B. Fodda als gemachtigden,
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door M. Bulterman, J. Langer en C. Schillemans als gemachtigden, bijgestaan door S. Corrijn, advocaat,
Air France-KLM, gevestigd te Parijs (Frankrijk), vertegenwoordigd door J. Derenne en D. Vallindas, advocaten,
en
Société Air France, gevestigd te Tremblay-en-France (Frankrijk), vertegenwoordigd door J. Derenne en D. Vallindas,
interveniënten,
wijst
HET GERECHT (Achtste kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: M. van der Woude, president, A. Kornezov (rapporteur), G. De Baere, D. Petrlík en S. Kingston, rechters,
griffier: S. Spyropoulos, administrateur,
gezien de stukken,
na de terechtzitting op 22 mei 2023,
het navolgende
Arrest
1 Met hun beroep krachtens artikel 263 VWEU vorderen verzoeksters – Ryanair DAC en Malta Air ltd. – de nietigverklaring van besluit C(2020) 2983 final van de Commissie van 4 mei 2020 betreffende steunmaatregel SA.57082 (2020/N) – Frankrijk – COVID-19 – Tijdelijke kaderregeling 107(3)(b) – Garantie en aandeelhouderslening ten gunste van Air France, zoals gecorrigeerd bij besluiten C(2020) 9384 final van 17 december 2020 en C(2021) 5701 final van 26 juli 2021 (hierna: „bestreden besluit”).
Voorgeschiedenis van het geding en feiten die zich na de instelling van het beroep hebben voorgedaan
2 Société Air France (hierna: „Air France”) maakt deel uit van het concern Air France-KLM. Aan het hoofd van dit concern staat Air France-KLM (hierna: „holding Air France-KLM”). Volgens het bestreden besluit bestaat dit concern voorts onder meer uit Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV (hierna: „KLM”), „Air France-KLM International Mobility (Suisse)”, „Blueteam V (France)”, „BigBlank (France)”, „Air France-KLM Finance (France)” en „Transavia Company (France)”.
3 Volgens het bestreden besluit bezitten de Franse Republiek en het Koninkrijk der Nederlanden respectievelijk 14,3 % en 14 % van het kapitaal van de holding Air France-KLM en beschikt de Franse Republiek bovendien over 21 % van de stemrechten in deze laatste. De holding Air France-KLM heeft op haar beurt 100 % van de aandelen van Air France en, direct en indirect, 93,84 % van het maatschappelijk kapitaal van KLM in handen. Deze holding bezit bovendien 99,7 % van de economische rechten – dat wil zeggen van de rechten op dividenden – en 49 % van de stemrechten van KLM, alsook 100 % van de aandelen van de andere in punt 2 hierboven genoemde dochterondernemingen.
4 Op 24 april 2020 heeft de Franse Republiek overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU bij de Europese Commissie een voorgenomen individuele steunmaatregel ten gunste van Air France aangemeld die de vorm aanneemt van, ten eerste, een staatsgarantie ten belope van 90 % van een door een bankenconsortium toegestane lening van 4 miljard EUR (hierna respectievelijk: „staatsgarantie” en „door de staat gegarandeerde lening”) en, ten tweede, een aandeelhouderslening van maximaal 3 miljard EUR (hierna: „aandeelhouderslening”) (hierna samen: „betrokken maatregel”).
5 Op 4 mei 2020 heeft de Commissie besluit C(2020) 2983 final vastgesteld, waarbij zij tot de slotsom is gekomen dat de betrokken maatregel met de interne markt verenigbare staatssteun vormde op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU en van de mededeling van de Commissie van 19 maart 2020 getiteld „Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak” (PB 2020, C 91 I, blz. 1), zoals gewijzigd op 4 april 2020 (PB 2020, C 112 I, blz. 1) (hierna: „tijdelijke kaderregeling”).
6 De Commissie was in punt 21 van haar besluit C(2020) 2983 final van 4 mei 2020 van oordeel dat Air France en de dochterondernemingen waarover zij zeggenschap had, de begunstigden waren van de betrokken maatregel. De holding Air France-KLM en haar andere dochterondernemingen, waaronder KLM en de vennootschappen waarover laatstgenoemde zeggenschap had, werden daarentegen niet als begunstigden van deze maatregel beschouwd.
7 De betrokken maatregel maakt deel uit van een reeks andere staatssteunmaatregelen ter ondersteuning van de luchtvaartsector en met name van de ondernemingen van het concern Air France-KLM.
8 In het bijzonder heeft de Commissie bij besluit C(2020) 4871 final van 13 juli 2020 betreffende steunmaatregel SA.57116 (2020/N) – Nederland – COVID-19: Staatsgarantie en staatslening voor KLM, verklaard dat de individuele steun die het Koninkrijk der Nederlanden aan KLM had verleend en die bestond uit ten eerste een staatsgarantie ten belope van 90 % van een door een bankenconsortium aan KLM verleende lening van maximum 2,4 miljard EUR en ten tweede een staatslening van maximum 1 miljard EUR, verenigbaar was met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU en van de tijdelijke kaderregeling.
9 Op 17 december 2020 heeft de Commissie met besluit C(2020) 9384 final een eerste correctie aangebracht in haar besluit C(2020) 2983 final van 4 mei 2020. Volgens haar waren de correcties noodzakelijk om een fout in het feitenrelaas te corrigeren, namelijk de verwijzingen naar Air France in plaats van naar „het concern Air France” (overwegingen 5‑10 van eerstgenoemd besluit). Ook is er een nieuw punt 3.3.4 toegevoegd om „volledigheidshalve” de verenigbaarheid van het cumulatieve effect van de twee onderdelen van de betrokken maatregel te onderzoeken en hun positieve en negatieve gevolgen voor de mededinging af te wegen.
10 Op 5 april 2021 heeft de Commissie besluit C(2021) 2488 final betreffende steunmaatregel SA.59913 – Frankrijk – COVID-19 – Herkapitalisatie van [Air France] en de holding Air France-KLM (hierna: „besluit Air France-KLM en Air France”) vastgesteld, waarbij zij individuele steun van de Franse Republiek in de vorm van een herkapitalisatie van Air France en van de holding Air France-KLM voor een totaalbedrag van 4 miljard EUR, verenigbaar met de interne markt heeft verklaard op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU en de tijdelijke kaderregeling. Deze steun bestaat ten eerste in een deelneming van de Franse Republiek in een voorgenomen kapitaalverhoging van maximaal 1 miljard EUR en ten tweede in een omzetting van de aandeelhouderslening in een hybride instrument dat wordt gelijkgesteld met een deelneming in eigen vermogen, waarbij zij opgemerkt dat deze aandeelhouderslening deel uitmaakt van de maatregel die in de onderhavige zaak aan de orde is.
11 Bij arrest van 19 mei 2021, Ryanair/Commissie (KLM; COVID-19) (T‑643/20, EU:T:2021:286), heeft het Gerecht het in punt 8 hierboven genoemde besluit nietig verklaard op grond dat het ontoereikend was gemotiveerd op het punt van de bepaling van de begunstigde van de litigieuze steunmaatregel.
12 Op 26 juli 2021 – te weten na de instelling van het onderhavige beroep – heeft de Commissie met besluit C(2021) 5701 final een tweede correctie aangebracht in haar besluit C(2020) 2983 final van 4 mei 2020. In de punten 3 en 4 van eerstgenoemd besluit zet de Commissie uiteen dat zij kennis heeft genomen van het arrest van 19 mei 2021, Ryanair/Commissie (KLM; COVID-19) (T‑643/20, EU:T:2021:286), en dat na dat arrest aanvullende gegevens moesten worden toegevoegd waaruit bleek dat Air France de enige begunstigde van de betrokken maatregel was.
Conclusies van partijen
13 In het verzoekschrift van 20 april 2021, zoals aangepast op 8 oktober 2021, verzoeken verzoeksters het Gerecht:
– het bestreden besluit nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
14 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– verzoeksters te verwijzen in de kosten.
15 De Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk der Nederlanden, Air France en de holding Air France-KLM verzoeken dat het beroep ongegrond wordt verklaard en dat verzoeksters worden verwezen in de kosten.
16 De Franse Republiek verzoekt het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk te verklaren voor zover verzoeksters de gegrondheid van het bestreden besluit betwisten, en het beroep voor het overige te verwerpen.
In rechte
Ontvankelijkheid
17 Verzoeksters betogen ten eerste dat zij belanghebbenden zijn in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 1, onder h), van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 2015, L 248, blz. 9), en dat zij derhalve bevoegd zijn om in rechte hun procedurele rechten te verdedigen. Ten tweede betogen zij dat de betrokken maatregel hun concurrentiepositie op de markt merkbaar aantast en dat zij bijgevolg ook bevoegd zijn om in rechte de gegrondheid van het bestreden besluit te betwisten.
18 De Commissie, de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk der Nederlanden, Air France en de holding Air France-KLM betwisten de ontvankelijkheid van het beroep niet.
19 De Franse Republiek daarentegen betoogt dat verzoeksters niet bevoegd zijn om in rechte de gegrondheid van het bestreden besluit te betwisten.
20 In casu staat vast dat verzoeksters concurrenten van Air France zijn, en betwist wordt niet dat zij bijgevolg moeten worden beschouwd als „belanghebbenden” in de zin van artikel 1, onder h), van verordening 2015/1589, die bevoegd zijn om in rechte op te treden teneinde de procedurele rechten die zij aan artikel 108, lid 2, VWEU ontlenen, te vrijwaren.
21 Wat verzoeksters’ bevoegdheid betreft om de gegrondheid van het bestreden besluit te betwisten, zij eraan herinnerd dat de ontvankelijkheid van een beroep dat wordt ingesteld door een natuurlijke of rechtspersoon tegen een handeling die niet aan hem is gericht, overeenkomstig artikel 263, vierde alinea, VWEU afhankelijk is van de voorwaarde dat hij procesbevoegd is, wat in twee situaties het geval is. Om te beginnen kan hij een dergelijk beroep instellen indien deze handeling hem rechtstreeks en individueel raakt. Voorts kan hij beroep instellen tegen een regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, indien deze hem rechtstreeks raakt (arresten van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punten 59 en 91, en 13 maart 2018, Industrias Químicas del Vallés/Commissie, C‑244/16 P, EU:C:2018:177, punt 39).
22 Het bestreden besluit, dat gericht is aan de Franse Republiek, is geen regelgevingshandeling in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU, aangezien het geen handeling van algemene strekking is (zie in die zin arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punt 56). Het Gerecht dient dan ook na te gaan of verzoeksters rechtstreeks en individueel door dit besluit wordt geraakt in de zin van voormelde bepaling.
23 In dit verband blijkt uit vaste rechtspraak dat degenen die niet de adressaten van een besluit zijn, slechts kunnen stellen dat zij individueel worden geraakt, indien dit besluit hen treft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat (arresten van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, 25/62, EU:C:1963:17, blz. 232; 28 januari 1986, Cofaz e.a./Commissie, 169/84, EU:C:1986:42, punt 22, en 22 november 2007, Sniace/Commissie, C‑260/05 P, EU:C:2007:700, punt 53).
24 Indien een verzoekende partij ten gronde opkomt tegen een besluit houdende beoordeling van steun dat is vastgesteld krachtens artikel 108, lid 3, VWEU of aan het einde van de formele onderzoeksprocedure, volstaat het enkele feit dat zij als „belanghebbende” in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU kan worden beschouwd dus niet om het beroep ontvankelijk te verklaren. Zij moet dan een bijzondere status in de zin van de in punt 23 hierboven aangehaalde rechtspraak aantonen. Daarvan is met name sprake wanneer de positie van de verzoekende partij op de betrokken markt wezenlijk wordt aangetast door de steun waarop het betrokken besluit betrekking heeft (zie arrest van 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
25 Wat betreft het door de verzoekende partij te leveren bewijs dat haar marktpositie wezenlijk is aangetast, hoeft er geen definitieve uitspraak te worden gedaan over de concurrentieverhouding tussen haar en de begunstigde ondernemingen, maar volstaat het dat zij afdoende aangeeft om welke redenen het besluit van de Commissie haar rechtmatige belangen kan schaden en haar positie op de betrokken markt wezenlijk kan beïnvloeden (zie arrest van 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
26 Aldus volgt uit de rechtspraak van het Hof dat de wezenlijke aantasting van de concurrentiepositie van de verzoekende partij op de betrokken markt niet blijkt uit een grondige analyse van de verschillende concurrentieverhoudingen op die markt waardoor nauwkeurig kan worden vastgesteld in hoeverre haar concurrentiepositie is aangetast, maar in beginsel blijkt uit een prima-facievaststelling dat deze positie wezenlijk wordt aangetast door de toekenning van de maatregel waarop het besluit van de Commissie betrekking heeft (arrest van 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punt 58).
27 Daaruit volgt dat aan die voorwaarde kan zijn voldaan zodra de verzoekende partij aantoont dat de betrokken maatregel haar positie op de betrokken markt wezenlijk kán aantasten (zie arrest van 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
28 Aangaande de gegevens die in de rechtspraak worden aanvaard als bewijs van een dergelijke wezenlijke aantasting, zij eraan herinnerd dat de enkele omstandigheid dat een handeling een bepaalde invloed kan hebben op de concurrentieverhoudingen zoals die op de relevante markt bestaan en dat de betrokken onderneming op enigerlei wijze concurreert met de begunstigde van deze handeling, in elk geval niet volstaat om deze onderneming als door deze handeling individueel geraakt te kunnen beschouwen. Een onderneming kan zich dus niet louter op de hoedanigheid van concurrent van de begunstigde onderneming beroepen (zie arrest van 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29 Het is niet zo dat het bewijs van een wezenlijke aantasting van de marktpositie van een concurrent uitsluitend kan worden geleverd aan de hand van bepaalde elementen die wijzen op een terugloop van de commerciële of financiële prestaties van de verzoekende partij, zoals een aanzienlijke daling van de omzet, niet te verwaarlozen financiële verliezen of een aanmerkelijke daling van het marktaandeel als gevolg van de toekenning van de desbetreffende steun. De toekenning van staatssteun kan de concurrentiepositie van een ondernemer ook op andere manieren aantasten, met name in de vorm van winstderving of een minder positieve ontwikkeling dan die waarvan zonder de betrokken steun sprake zou zijn geweest (arrest van 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punt 61).
30 Verder vereist de rechtspraak niet dat de verzoekende partij bewijs verstrekt over de omvang of het geografische gebied van de betrokken markten, of over haar marktaandeel of het aandeel van de begunstigde van de betrokken maatregel of van eventuele concurrenten op die markten (zie in die zin arrest van 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punt 65).
31 In het licht van deze beginselen moet worden onderzocht of verzoeksters bewijs hebben aangedragen waaruit blijkt dat de betrokken maatregel hun positie op de betrokken markt wezenlijk kan aantasten.
32 Dienaangaande betogen verzoeksters in de eerste plaats dat zij vóór de COVID-19-pandemie 211 luchtroutes van en naar Frankrijk exploiteerden. Zij leggen met name uit dat Ryanair rechtstreeks concurreerde met Air France en haar dochterondernemingen op 45 van deze routes, die van economisch belang zijn omdat zij grote steden in Europa en daarbuiten verbinden en over het algemeen door zeer weinig andere luchtvaartmaatschappijen worden bediend. Bovendien heeft Ryanair in 2019 naar eigen zeggen op deze 45 routes in totaal 1 576 991 passagiers vervoerd.
33 De Franse Republiek antwoordt in essentie dat Ryanair niet de naaste en meest rechtstreekse concurrent van Air France is. Voorts betwist zij dat verzoeksters „rechtstreeks met Air France concurreren”, aangezien de routes van en naar de luchthavens Roissy-Charles-de-Gaulle (hierna: „luchthaven CDG”) en Paris-Orly (hierna: „luchthaven ORY”), die door Air France worden geëxploiteerd, en die van en naar de luchthaven Beauvais-Tillé (hierna: „luchthaven BVA”), waarop Ryanair actief is, volgens haar niet onderling substitueerbaar zijn en derhalve niet relevant zijn voor de beoordeling van de concurrentieverhouding tussen verzoeksters en Air France. Wat de andere door verzoeksters aangevoerde routes betreft, betoogt zij dat Ryanair op deze routes niet de enige concurrent van Air France is.
34 In dit verband zij eraan herinnerd dat in het stadium van het onderzoek van de ontvankelijkheid van het beroep geen definitieve uitspraak hoeft te worden gedaan over de afbakening van de markt van de betrokken producten of diensten of over de concurrentieverhouding tussen verzoeksters en de begunstigde. In beginsel volstaat het dat verzoeksters aantonen dat de toekenning van de betrokken maatregel er op het eerste gezicht toe leidt dat hun concurrentiepositie op de markt wezenlijk wordt aangetast (zie de in de punten 25 en 26 hierboven aangehaalde rechtspraak).
35 Wat de vraag betreft of de luchtroutes van en naar de luchthavens CDG en ORY enerzijds en die van en naar de luchthaven BVA anderzijds substitueerbaar zijn, blijkt uit de rechtspraak dat het Gerecht hierbij rekening mag houden met verschillende factoren, zoals de afstand en de reistijd volgens het referentiecriterium van 100 km of 1 uur rijtijd, het standpunt van de concurrenten, het standpunt van de betrokken luchthavens en dat van de burgerluchtvaartautoriteiten van de lidstaten, de geschatte hoeveelheid vakantiegangers op een route, het begrip „luchthavensysteem” in de zin van bijlage II bij verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes (PB 1992, L 240, blz. 8), de handelspraktijken, en het al dan niet bestaan van vervoersmogelijkheden tussen de luchthavens en bepaalde steden (arrest van 6 juli 2010, Ryanair/Commissie, T‑342/07, EU:T:2010:280, punten 103 e.v.).
36 Ter terechtzitting heeft de Commissie aangegeven dat, gelet op deze criteria, de vliegroutes van of naar de luchthaven BVA, die door Ryanair worden geëxploiteerd, met het oog op de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep op het eerste gezicht als substitueerbaar kunnen worden beschouwd met die van of naar de luchthavens CDG en ORY, welke door Air France worden geëxploiteerd.
37 Dit standpunt komt tot uiting in de besluitvormingspraktijk van de Commissie, die weliswaar niet bindend is voor de Unierechter maar niettemin een nuttig element kan vormen in het kader van een prima facie beoordeling van de vraag of de verlening van de betrokken maatregel verzoeksters’ concurrentiepositie op de markt ongunstig kan beïnvloeden. Zo heeft de Commissie in de overwegingen 266 tot en met 279 van haar besluit C(2013) 1106 final van 27 februari 2013 – waarbij een concentratie onverenigbaar met de interne markt en de EER-Overeenkomst is verklaard (zaak COMP/M.6663 – Ryanair/Aer Lingus III) – het standpunt ingenomen dat aan het criterium van 100 km of 1 uur reistijd was voldaan, aangezien de afstand en de reistijd met de auto naar het centrum van Parijs vanaf de luchthavens CDG, ORY en BVA respectievelijk 23 km (31 min), 20 km (30 min) en 80 km (60 min) bedroegen. Zij is op basis hiervan tot de conclusie gekomen dat de luchthaven ORY voor de vluchten van en naar Dublin (Ierland) substitueerbaar was met de luchthavens CDG en BVA.
38 In die omstandigheden moet, bij gebreke van concreet bewijs van het tegendeel in het dossier waarover het Gerecht beschikt, worden geoordeeld dat de luchtroutes die Ryanair verzorgt van en naar de luchthaven BVA, waarnaar verzoeksters verwijzen om hun procesbevoegdheid aan te tonen, prima facie als substitueerbaar kunnen worden beschouwd met die welke door Air France worden verzorgd van en naar de luchthavens CDG en ORY. Bijgevolg moet bij de vraag naar de procesbevoegdheid van Ryanair rekening worden gehouden met alle door verzoeksters aangevoerde luchtroutes, waarbij zij opgemerkt dat de Franse Republiek de substitueerbaarheid van de andere routes die door respectievelijk Ryanair en Air France worden geëxploiteerd van en naar andere luchthavens in Frankrijk niet betwist.
39 Bijgevolg moet worden geoordeeld dat Ryanair met Air France en haar dochterondernemingen concurreerde op een aanzienlijk aantal luchtroutes van en naar Frankrijk, 45 om precies te zijn. Bovendien blijkt uit het dossier waarover het Gerecht beschikt en met name uit bijlage A.3.4 bij het verzoekschrift – waarvan noch de Commissie noch interveniënten de bewijskracht betwisten – dat het aantal zitplaatsen dat Ryanair op deze routes aanbiedt, vaak vergelijkbaar is met of in bepaalde gevallen hoger ligt dan het aantal zitplaatsen dat Air France en haar dochterondernemingen aanbieden. De onderlinge concurrentie was dus ook belangrijk wat het aantal aangeboden plaatsen betreft.
40 In de tweede plaats betogen verzoeksters dat zij van plan waren om hun activiteiten op de Franse markt uit te breiden, zoals volgens hen blijkt uit het feit dat zij in 2019 67 nieuwe luchtroutes van of naar Frankrijk hadden gelanceerd. De Commissie en interveniënten betwisten dat niet. Verzoeksters voegen daaraan toe dat zij 210 Boeing 737 Max-toestellen hadden besteld, die in juni 2021 aan hun vloot zijn toegevoegd en waardoor zij hun expansieplannen kunnen voortzetten.
41 In de derde plaats blijkt uit punt 4 van het bestreden besluit dat de continuïteit van de activiteiten van Air France zonder de betrokken maatregel in gevaar zou zijn gekomen. Bovendien blijkt uit een door verzoeksters overgelegd rapport van de Stichting voor politieke innovatie, getiteld „Before COVID-19 air transportation in Europe: an already fragile sector” (luchtvervoer in Europa vóór de COVID-19-pandemie: een reeds kwetsbare sector), dat dateert van mei 2020 en waarvan de inhoud niet wordt betwist door partijen, dat „Ryanair [...] waarschijnlijk zonder al te veel schade uit de COVID-19-crisis [zou komen] en – met name dankzij het aangaan van schulden en het overnemen van failliete ondernemingen – zelfs over voldoende financiële middelen [zou beschikken] om deel te nemen aan de waarschijnlijke herstructurering van het luchtvervoer in Europa”. Hieruit volgt dat Ryanair zich in een relatief sterke positie bevond ten opzichte van de traditionele luchtvaartmaatschappijen zoals Air France, die het risico liep insolvent te worden of zelfs de markt te moeten verlaten.
42 In de vierde plaats blijkt uit het dossier dat de directeur-generaal van de holding Air France-KLM in 2019 een actieplan heeft aangekondigd om de concurrentie met „lagekostenmaatschappijen” zoals Ryanair op te drijven via lagekostendochteronderneming „Transavia France”.
43 Op basis van de in de punten 38 tot en met 42 hierboven genoemde elementen, in hun geheel beschouwd, kan worden geoordeeld dat verzoeksters hebben aangetoond dat de toekenning van de betrokken maatregel de concurrentiepositie van Air France kon versterken ten nadele van Ryanair en op het eerste gezicht kon leiden tot een merkbare aantasting van Ryanairs concurrentiepositie op de markt, met name doordat zij ten gevolge daarvan winst zou mislopen of een minder gunstige ontwikkeling zou kennen dan zonder een dergelijke maatregel het geval zou zijn geweest (zie de in punt 29 hierboven aangehaalde rechtspraak).
44 Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het bezwaar van de Franse Republiek dat Ryanair op de Franse markt niet de voornaamste concurrent van Air France is.
45 Volgens de rechtspraak is immers niet vereist dat de verzoekende partij de voornaamste concurrent is van de begunstigde van een steunmaatregel opdat haar concurrentiepositie kan worden geacht merkbaar te zijn aangetast door die maatregel.
46 Het bezwaar van de Franse Republiek dat verzoeksters niet hebben aangetoond dat het bestreden besluit hen raakt wegens een feitelijke situatie die hen onderscheidt van alle andere concurrenten van Air France, slaagt evenmin.
47 Het vereiste dat de mededingingspositie van de verzoekende partij wezenlijk is aangetast, betreft immers een element dat haar eigen is en dat alleen kan worden beoordeeld ten opzichte van haar positie op de markt voorafgaand aan, of zonder de toekenning van de betrokken maatregel. Het gaat er dus niet om de situatie van alle concurrenten op de betrokken markt te vergelijken (zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de zaak Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2020:862, punt 58). Zoals in punt 30 hierboven in herinnering is gebracht, heeft het Hof bovendien gepreciseerd dat de verzoekende partij geen bewijs hoeft te verstrekken over haar marktaandeel of dat van de begunstigde of eventuele concurrenten op die markt. Hieruit volgt dat ten bewijze van de wezenlijke aantasting van haar mededingingspositie niet van haar kan worden verlangd dat zij aan de hand van bewijsmateriaal aantoont wat de mededingingspositie van al haar concurrenten is en dat zij zich daarvan onderscheidt.
48 Tevens zij erop gewezen dat de in punt 23 hierboven aangehaalde rechtspraak voorziet in twee afzonderlijke criteria om aan te tonen dat andere personen dan de adressaten van een besluit er individueel door worden geraakt, namelijk dat het bestreden besluit hen treft „uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden” of „van een feitelijke situatie welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert”. Die rechtspraak verlangt van een verzoekende partij dus niet dat zij in elk geval aantoont dat haar feitelijke situatie zich onderscheidt van die van ieder ander. Het volstaat immers dat het bestreden besluit de verzoekende partij treft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden.
49 Dit is in casu het geval. Alle in de punten 38 tot en met 42 hierboven genoemde elementen lijken immers op voldoende plausibele wijze aan te tonen dat de positie van Ryanair op de betrokken markten werd gekenmerkt door zekere bijzondere hoedanigheden, namelijk het feit dat Ryanair rechtstreeks concurreert met Air France op een groot aantal luchtroutes, waarop zij bovendien een groot aantal zitplaatsen aanbiedt, dat zij vóór de COVID-19-pandemie aan een commerciële expansie op de Franse markt was begonnen door een groot aantal nieuwe luchtroutes te lanceren, dat Air France voornemens was de concurrentie in het „lagekostensegment” van de markt, waarin Ryanair actief is, te versterken via haar luchtvaartmaatschappij „Transavia France”, en dat er zonder de betrokken maatregel een risico bestond dat Air France insolvent zou worden of in elk geval aanzienlijk zou verzwakken, terwijl de financiële situatie van Ryanair vrij sterk leek ten opzichte van die van de begunstigde, waardoor zij in een positie verkeerde waarin zij, zonder de steun, marktaandelen had kunnen winnen op Air France.
50 Gelet op een en ander moet de slotsom luiden dat verzoeksters rechtens genoegzaam hebben aangetoond dat de betrokken maatregel Ryanairs mededingingspositie op de betrokken markt wezenlijk kon aantasten.
51 Vastgesteld zij dat Ryanair door het bestreden besluit ook rechtstreeks wordt geraakt, aangezien er geen twijfel bestaat over de wil van de Franse Republiek om Air France steun te betalen en deze betaling Ryanair in een nadelige concurrentiepositie kan brengen en dus haar recht aantast om niet te worden onderworpen aan concurrentievervalsing als gevolg van deze steun (zie in die zin arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
52 Ryanair is dus bevoegd om de gegrondheid van het bestreden besluit aan te vechten.
53 Wat de procesbevoegdheid van Malta Air betreft, is geoordeeld dat wanneer één enkel beroep is ingesteld en een van de verzoekende partijen procesbevoegdheid heeft, niet hoeft te worden onderzocht of ook de andere verzoekende partijen procesbevoegd zijn [zie arrest van 12 december 2014, Crown Equipment (Suzhou) en Crown Gabelstapler/Raad, T‑643/11, EU:T:2014:1076, punt 33 (niet gepubliceerd) en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Ten gronde
54 Ter ondersteuning van hun beroep voeren verzoeksters vijf middelen aan, die in wezen betrekking hebben op, ten eerste, uitsluiting van de holding Air France-KLM en KLM van de kring van begunstigden van de betrokken maatregel, ten tweede, misbruik van bevoegdheid en onjuiste toepassing van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU en van de tijdelijke kaderregeling, ten derde, schending van de beginselen van non-discriminatie, vrijheid van dienstverrichting en vrijheid van vestiging, ten vierde, schending van de procedurele rechten van verzoeksters en, ten vijfde, niet-nakoming van de motiveringsplicht.
Eerste middel: uitsluiting van de holding Air France-KLM en KLM van de kring van begunstigden van de betrokken maatregel
55 Verzoeksters betogen dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting en een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door te oordelen dat de begunstigde van de betrokken maatregel Air France was, met uitsluiting van de holding Air France-KLM en KLM. Zij voeren verschillende elementen aan om aan te tonen dat de holding en KLM potentiële of indirecte begunstigden van deze maatregel zijn. Zij dragen argumenten aan die in essentie gaan over de kapitaalbanden en de organieke, functionele en economische banden tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM, over het contractuele kader op basis waarvan die maatregel is toegekend en over de context waarin dit is gebeurd.
56 De Commissie betwist de argumenten van verzoeksters en benadrukt onder verwijzing naar de elementen die in het bestreden besluit naar voren zijn gebracht, dat Air France en KLM de facto een grote functionele, economische en organieke autonomie hebben zowel ten opzichte van elkaar als ten opzichte van de holding Air France-KLM. Bovendien wordt door de ondernemings- en bestuursstructuur van het concern Air France-KLM elk risico van indirecte overdracht van de steun tussen Air France en KLM vermeden. Voorts omvat de betrokken maatregel contractuele mechanismen die kunnen worden gelijkgesteld met een bestemmingsclausule, waardoor het werkelijke financiële en economische voordeel van de maatregel uitsluitend bij Air France terechtkomt.
57 De Franse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, Air France en de holding Air France-KLM sluiten zich aan bij de opmerkingen van de Commissie.
58 In het bestreden besluit heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de begunstigde van de betrokken maatregel Air France was, met inbegrip van de dochterondernemingen waarover zij zeggenschap heeft. Hoewel Air France deel uitmaakt van het concern Air France-KLM, zijn volgens de Commissie noch haar moedermaatschappij, te weten de holding Air France-KLM, noch haar zustervennootschappen, met inbegrip van KLM en de dochterondernemingen waarover KLM zeggenschap heeft, begunstigden van die maatregel.
59 Het onderhavige middel draait dus in wezen rond de vraag wie de begunstigde van een steunmaatregel is in de context van een vennootschapsconcern.
60 Dienaangaande blijkt uit de rechtspraak dat meerdere afzonderlijke rechtspersonen voor de toepassing van de staatssteunregels kunnen worden beschouwd als één economische eenheid. Op dit gebied rijst de vraag of er een economische eenheid tussen verschillende juridisch onderscheiden entiteiten bestaat met name wanneer de begunstigde van steun moet worden geïdentificeerd [zie in die zin arresten van 14 november 1984, Intermills/Commissie, 323/82, EU:C:1984:345, punten 11 en 12, en 19 mei 2021, Ryanair/Commissie (KLM; COVID-19), T‑643/20, EU:T:2021:286, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
61 In de rechtspraak worden onder meer de volgende factoren in aanmerking genomen om te bepalen of er al dan niet sprake is van een economische eenheid op het gebied van staatssteun: het feit dat de betrokken onderneming onderdeel is van een groep ondernemingen waarover een van hen direct of indirect zeggenschap uitoefent, de uitoefening van identieke of parallelle economische activiteiten en het ontbreken van economische zelfstandigheid van de betrokken vennootschappen (zie in die zin arrest van 14 oktober 2004, Pollmeier Malchow/Commissie, T‑137/02, EU:T:2004:304, punten 68‑70); de vorming van één enkele door één entiteit gecontroleerde groep, niettegenstaande de oprichting van nieuwe vennootschappen die elk een eigen rechtspersoonlijkheid bezitten (zie in die zin arrest van 14 november 1984, Intermills/Commissie, 323/82, EU:C:1984:345, punt 11); de mogelijkheid voor een entiteit die zeggenschapsdeelnemingen in een andere vennootschap heeft om functies van zeggenschap, stimulering en financiële ondersteuning ten aanzien van deze vennootschap uit te oefenen die verder gaan dan het louter beleggen van kapitaal door een investeerder, alsmede het bestaan van organieke, functionele en economische banden tussen hen [zie in die zin arresten van 16 december 2010, AceaElectrabel Produzione/Commissie, C‑480/09 P, EU:C:2010:787, punt 51, en 19 mei 2021, Ryanair/Commissie (KLM; COVID-19), T‑643/20, EU:T:2021:286, punt 47]; alsook het bestaan van relevante contractuele bepalingen (zie in die zin arrest van 16 december 2010, AceaElectrabel Produzione/Commissie, C‑480/09 P, EU:C:2010:787, punt 57).
62 Verder kunnen ook het soort steunmaatregel en de context waarin de maatregel is genomen, naargelang van het geval, relevante elementen zijn om te bepalen of er op het gebied van staatssteun al dan niet sprake is van een economische eenheid.
63 Bovendien heeft de Commissie haar interpretatie van het begrip „onderneming” verduidelijkt in haar mededeling betreffende het begrip „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (PB 2016, C 262, blz. 1; hierna: „mededeling betreffende het begrip ‚staatssteun’”). Deze mededeling is weliswaar niet bindend voor het Gerecht, maar kan niettemin dienen als een nuttige inspiratiebron [zie arrest van 6 april 2022, Mead Johnson Nutrition (Asia Pacific) e.a./Commissie, T‑508/19, EU:T:2022:217, punt 93 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
64 De Commissie heeft in punt 11 van de mededeling betreffende het begrip „staatssteun” erkend dat meerdere rechtspersonen voor de toepassing van de staatssteunregels kunnen worden geacht één economische entiteit te vormen. Daartoe moet volgens dat punt in aanmerking worden genomen of er sprake is van een zeggenschapsdeelneming van één entiteit in een andere en van andere onderlinge functionele, economische of organieke banden.
65 In deze context is geoordeeld dat de Commissie over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt om vast te stellen of vennootschappen die deel uitmaken van een concern, voor de toepassing van de staatssteunregels moeten worden beschouwd als een economische eenheid of juist als juridisch en financieel onafhankelijk. Deze beoordelingsbevoegdheid van de Commissie impliceert dat zij ingewikkelde economische feiten en situaties in aanmerking moet nemen en moet beoordelen. De Unierechter kan zijn beoordeling van de feiten, met name op economisch vlak, niet in de plaats stellen van die van de auteur van het besluit en derhalve moet de toetsing door het Gerecht beperkt blijven tot de vraag of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten juist zijn vastgesteld en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling dan wel van misbruik van bevoegdheid (zie arrest van 8 september 2009, AceaElectrabel/Commissie, T‑303/05, niet gepubliceerd, EU:T:2009:312, punten 101 en 102 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
66 De Unierechter moet niettemin niet alleen de materiële juistheid van de aangevoerde bewijselementen en de betrouwbaarheid en de samenhang daarvan controleren, maar moet ook nagaan of die elementen het relevante feitenkader voor de beoordeling van een complexe toestand vormen en de daaruit getrokken conclusies kunnen schragen (arrest van 20 september 2018, Spanje/Commissie, C‑114/17 P, EU:C:2018:753, punt 104).
67 Voorts dient de Commissie de banden tussen vennootschappen van hetzelfde concern bijzonder zorgvuldig te onderzoeken wanneer er reden is om te vrezen dat cumulatie van staatssteun binnen hetzelfde concern gevolgen voor de mededinging zal hebben [zie arrest van 19 mei 2021, Ryanair/Commissie (KLM; COVID-19), T‑643/20, EU:T:2021:286, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
68 In het licht van de in de rechtspraak geformuleerde criteria en de argumenten van partijen moet achtereenvolgens worden ingegaan op de kapitaalbanden, de organieke, functionele en economische banden tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM en hun respectieve dochterondernemingen, de contracten op basis waarvan de betrokken maatregel is verleend, alsook het soort steunmaatregel en de context waarin deze is verleend.
– Kapitaal- en organieke banden tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM
69 Wat in de eerste plaats de kapitaalbanden tussen de verschillende entiteiten van het concern Air France-KLM betreft, moet worden opgemerkt dat Air France, zoals in punt 3 hierboven is uiteengezet, voor 100 % in handen is van de holding Air France-KLM en dat deze laatste 93,84 % van het maatschappelijk kapitaal, 99,7 % van de economische rechten en 49 % van de stemrechten in KLM bezit.
70 In punt 29 van het bestreden besluit heeft de Commissie opgemerkt dat Air France en KLM weliswaar afzonderlijke juridische entiteiten waren met elk hun eigen aandeelhoudersstructuur, maar dat de holding Air France-KLM zowel over Air France als over KLM „zeggenschapsrechten” had.
71 Ook al vormt dit feit een eerste relevant element voor het onderzoek naar het bestaan van een economische eenheid tussen deze entiteiten, de rechtspraak over staatssteun vereist dat ook wordt geanalyseerd of de moedermaatschappij daadwerkelijk zeggenschap uitoefent door zich direct of indirect met het bestuur van haar dochterondernemingen bezig te houden en aldus deelneemt aan de economische activiteit van de onderneming waarover zij zeggenschap uitoefent (zie in die zin arrest van 16 december 2010, AceaElectrabel Produzione/Commissie, C‑480/09 P, EU:C:2010:787, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
72 Zonder een dergelijke analyse zou de splitsing van een onderneming in twee afzonderlijke entiteiten, waarvan de eerste rechtstreeks de betrokken economische activiteit zou voortzetten en de tweede zeggenschap over de eerste zou uitoefenen en zich met het bestuur ervan zou bezighouden, immers op zich al volstaan om de regels van de Unie inzake staatssteun elke nuttige werking te ontnemen. Door de splitsing zou de tweede entiteit in aanmerking kunnen komen voor door de staat toegekende of met staatsmiddelen bekostigde subsidies of andere voordelen en deze geheel of gedeeltelijk, ook in het belang van de door de twee entiteiten gevormde economische eenheid, ten gunste van de eerste entiteit kunnen aanwenden (zie arrest van 16 december 2010, AceaElectrabel Produzione/Commissie, C‑480/09 P, EU:C:2010:787, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
73 In casu blijkt uit de punten 27 en 91 van het bestreden besluit dat de holding Air France-KLM zeggenschap over Air France en KLM heeft dankzij haar vetorechten over enerzijds de ondernemingsplannen en de begrotingen van Air France en KLM en anderzijds de bezoldiging, de benoeming en het ontslag van hun bestuurders, met inbegrip van de benoeming en het ontslag van hun leden van de raad van bestuur. Zo moet die holding de beslissingen over met name de strategische opties, de begroting en het investeringsplan van het „concern Air France-KLM, met inbegrip van KLM” goedkeuren voordat deze worden vastgesteld of uitgevoerd.
74 Uit het bestreden besluit blijkt tevens dat de holding Air France-KLM over een goedkeuringsrecht beschikt met betrekking tot financieringstransacties van haar dochterondernemingen voor bedragen van meer dan 150 miljoen EUR. Dit recht is in casu relevant gebleken aangezien, zoals de Commissie in het bestreden besluit erkent, de financiering die door de Franse Republiek is toegekend de drempel van 150 miljoen EUR overschreed, zodat de holding Air France-KLM daar van tevoren haar fiat voor heeft moeten geven.
75 Wat in de tweede plaats de organieke banden tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM betreft, verwijzen verzoeksters met name naar het universele registratiedocument uit 2019 van die holding, dat bij de Autorité des marchés financiers (AMF) (Autoriteit voor effecten en markten, Frankrijk) is neergelegd overeenkomstig verordening (EU) 2017/1129 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2017 betreffende het prospectus dat moet worden gepubliceerd wanneer effecten aan het publiek worden aangeboden of tot de handel op een gereglementeerde markt worden toegelaten en tot intrekking van richtlijn 2003/71/EG (PB 2017, L 168, blz. 12) (hierna: „universeel registratiedocument 2019”), waarvan zij een uittreksel aan het Gerecht hebben overgelegd, dat ter terechtzitting is besproken. Volgens de artikelen 9 en 21 van verordening 2017/1129 is het universele registratiedocument een voor het publiek toegankelijk document dat de organisatie, de activiteiten, de financiële positie, de winsten, de vooruitzichten en de governance- en aandeelhoudersstructuur van de betrokken uitgevende instelling beschrijft.
76 Uit het universeel registratiedocument 2019 blijkt dat er op het niveau van het concern Air France-KLM verschillende gemengde organen zijn, die bestaan uit vertegenwoordigers op hoog niveau van de holding Air France-KLM, Air France en KLM, welke belast zijn met het toezicht op en de coördinatie van bepaalde belangrijke beslissingen die binnen dat concern moeten worden genomen.
77 Binnen het concern Air France-KLM zijn bijvoorbeeld alle investeringen van meer dan vijf miljoen EUR alsook de operaties met betrekking tot de vloot en de verwerving en verkoop van deelnemingen onderworpen aan de goedkeuring van een „Comité exécutif Groupe” (uitvoerend comité Concern) dat met name bestaat uit de directeuren-generaal van de holding Air France-KLM, Air France en KLM, zoals deze holding overigens ter terechtzitting heeft bevestigd.
78 Voorts wordt volgens dit universeel registratiedocument 2019 het investeringsbeheer weliswaar op het niveau van elke vennootschap van het concern Air France-KLM uitgevoerd, maar wordt het besluitvormingsproces gecoördineerd door een „Group Investment Committee (GIC)” (concerninvesteringscomité), dat bestaat uit de adjunct-directeur-generaal „Économie et Finances” (Economie en Financiën) van de holding Air France-KLM, de adjunct-directeur-generaal „Économie et Finances” van Air France en de „Chief Financial Officer” van KLM.
79 Uit het universeel registratiedocument 2019 blijkt tevens dat het beheer van de marktrisico’s binnen het concern Air France-KLM wordt geleid door een „Risk Management Committee” (risicomanagementcomité), dat eveneens bestaat uit hoge bestuurders van de holding Air France-KLM, Air France en KLM en dat de financiële risico’s van het concern bepaalt en monitort, en beslist welke buffers moeten worden geïnstalleerd.
80 Uit dat document blijkt ook dat de beslissingen die deze gemengde organen op het niveau van het concern Air France-KLM nemen, vervolgens door elke entiteit van het concern ten uitvoer worden gelegd.
81 Hieruit volgt dat de kapitaal- en organieke banden binnen het concern Air France-KLM lijken aan te tonen dat de holding Air France-KLM daadwerkelijk zeggenschap uitoefent door zich direct of indirect met het beheer van Air France en KLM bezig te houden en aldus deelneemt aan de door hen uitgeoefende economische activiteit. Daaruit volgt ook dat er op het niveau van het concern althans voor bepaalde belangrijke beslissingen een gecentraliseerde besluitvormingsprocedure en een zekere coördinatie bestaan, die worden verzorgd door gemengde organen van hoge vertegenwoordigers van het concern Air France-KLM, Air France en KLM.
82 De kapitaal- en organieke banden binnen het concern Air France-KLM zijn dus, zoals verzoeksters betogen, een eerste element dat erop wijst dat de afzonderlijke juridische entiteiten binnen dat concern één enkele economische eenheid vormen voor de toepassing van de staatssteunregels.
– Functionele banden tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM
83 In de eerste plaats heeft de Commissie in punt 30 van het bestreden besluit opgemerkt dat de holding Air France-KLM eigen personeel in dienst had en „kon rekenen” op werknemers die Air France en KLM bij haar detacheerden. Voorts heeft zij in de punten 27 en 91 van dat besluit aangegeven dat de holding Air France-KLM, zoals in punt 73 hierboven in herinnering is gebracht, vetorechten had over de bezoldiging, de benoeming en het ontslag van de bestuurders van KLM en Air France. Hieruit volgt dat er een zekere integratie bestaat tussen de werknemers van de holding en die van haar dochterondernemingen, en dat de holding betrokken is bij de belangrijkste beslissingen over de bestuurders van haar dochterondernemingen.
84 In de tweede plaats heeft de Commissie in punt 31 van het bestreden besluit uiteengezet dat de holding Air France-KLM niet „rechtstreeks” actief was op de luchtvervoermarkten waarop Air France en KLM actief waren, en heeft zij vastgesteld dat de rol van de holding erin bestond haar dochterondernemingen „op het gebied van informatica, personeel, marketing, digitale technologie, communicatie en innovatie” te ondersteunen.
85 In punt 38 van het bestreden besluit heeft de Commissie evenwel vastgesteld dat Air France en KLM, onder leiding van de holding Air France-KLM, hun activiteiten op het gebied van „verkoop en prijs- en inkomstenbeheer coördineerden op basis van de strategie die op het niveau van de holding [Air France-KLM] werd bepaald”, met de hulp van de werknemers van Air France en KLM die daartoe bij de holding waren gedetacheerd. Hetzelfde blijkt ook uit punt 91 van dat besluit.
86 Hieruit volgt dat de holding Air France-KLM weliswaar zelf geen luchtvervoerdiensten verricht, maar in het kader van deze diensten niettemin een strategische rol speelt, met name bij de verkoop en het beheer van prijzen en inkomsten, en dat zij bovendien betrokken is bij de besluitvorming rond de vlootoperaties (zie punt 77 hierboven), wat bevestigt dat de holding Air France-KLM, Air France en KLM in zekere mate geïntegreerd zijn.
87 Dat er binnen het concern Air France-KLM een zekere functionele coördinatie bestaat, wordt ook geïllustreerd door het voorbeeld van „Transavia”, dat verzoeksters aanhalen. Zoals blijkt uit de antwoorden van de Commissie op de vragen die in het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang zijn gesteld, bestaan er binnen het concern meerdere vennootschappen met de naam „Transavia”, waarvan er sommige actief zijn op de markt voor passagiersluchtvervoer. Het gaat om Transavia France SAS en Transavia Airlines CV, die in het bestreden besluit „Transavia France” respectievelijk „Transavia Netherlands” worden genoemd en dochterondernemingen zijn van Air France respectievelijk KLM. De Commissie heeft er in dit verband op gewezen dat deze twee vennootschappen weliswaar beschikken over hun eigen licenties, certificaten, vervoersrechten, uurroosters, activa, personeel en directie, maar zich op de markt presenteren onder hetzelfde merk Transavia en een website delen, wat de holding Air France-KLM ter terechtzitting heeft bevestigd. Bovendien wordt „Transavia”, zoals verzoeksters betogen, in het universeel registratiedocument 2019 vaak als één enkele onderneming vermeld waar in dit document wordt verwezen naar het „low cost”-segment van de commerciële activiteit van het concern Air France-KLM. Dit voorbeeld laat dan ook zien dat er een zekere mate van functionele en commerciële samenwerking bestaat tussen twee dochterondernemingen van Air France en KLM.
88 In de derde plaats blijkt uit de punten 32 tot en met 34 en 91 van het bestreden besluit dat de holding Air France-KLM ook een financiële rol speelt ten behoeve van Air France en KLM. Om te beginnen geeft zij met name budgettaire instructies aan haar dochterondernemingen. Voorts kan zij voor haar dochterondernemingen volgens de bewoordingen van het bestreden besluit „van tijd tot tijd” kapitaal aantrekken op de financiële markten (schuld of eigen vermogen) naargelang van hun individuele behoeften. Voor de uitgifte van aandelen of instrumenten die toegang geven tot kapitaal worden deze transacties ook op het niveau van de holding verricht, terwijl schulden binnen het concern Air France-KLM „hoofdzakelijk” rechtstreeks door Air France en KLM worden aangegaan.
89 In navolging van verzoeksters moet daaraan worden toegevoegd dat de holding Air France-KLM, zoals uit de punten 75 tot en met 80 hierboven blijkt, betrokken is bij de coördinatie en de goedkeuring van de belangrijke investeringen van haar dochterondernemingen, bij de verwerving en de verkoop van deelnemingen en bij het beheer van de financiële risico’s en de buffers waarin moet worden voorzien, die voortdurend en permanent worden gecontroleerd op het niveau van het concern Air France-KLM.
90 De financiële rol van de holding Air France-KLM wordt in casu geïllustreerd door het in punt 36 van het bestreden besluit vermelde feit dat zij een goedkeuringsrecht heeft inzake financieringstransacties van haar dochterondernemingen voor bedragen van meer dan 150 miljoen EUR, en dat zij de betrokken maatregel dus heeft moeten goedkeuren.
91 In het bestreden besluit en ter terechtzitting heeft de Commissie de financiële rol van de holding Air France-KLM voor haar dochterondernemingen weliswaar erkend, maar het belang daarvan gerelativeerd door die „beperkt” te noemen (punt 32 van het bestreden besluit).
92 Uit de punten 73 en 77 hierboven blijkt nochtans dat de belangrijke of strategische beslissingen met betrekking tot financieringen, investeringen en de vloot worden gecoördineerd en zelfs goedgekeurd door de holding Air France-KLM.
93 Deze conclusie wordt bevestigd door de informatie in het universeel registratiedocument 2019, waaruit blijkt dat de holding Air France-KLM een reeks obligaties heeft uitgegeven voor aanzienlijke bedragen, dat „de financiële strategie wordt bepaald door het concern [Air France-KLM] in overleg met [Air France] en [KLM]”, dat de holding de „voornaamste” emittent was van de obligaties en dat het concern overwoog om „systematisch een beroep te doen op financiering op de markten [via] Air France-KLM”.
94 Desondanks heeft de Commissie in het bestreden besluit het standpunt ingenomen dat Air France en KLM „functioneel autonoom” waren, en wel op basis van de volgende elementen (punt 37 van het bestreden besluit).
95 Ten eerste zouden Air France en KLM over „afzonderlijke managementteams” beschikken (punt 37, eerste streepje, van het bestreden besluit). Deze bewering moet echter sterk worden genuanceerd in het licht van hetgeen is vermeld in de punten 73, 75 tot en met 80 en 83 hierboven, waaruit blijkt dat de holding Air France-KLM een vetorecht heeft wat de beloning, de benoeming en het ontslag van de bestuurders van haar dochterondernemingen betreft, dat gemengde organen binnen het concern Air France-KLM belast zijn met het toezicht op en de coördinatie van bepaalde belangrijke beslissingen omtrent haar dochterondernemingen, en dat die holding gebruikmaakt van werknemers van Air France en KLM die bij haar zijn gedetacheerd.
96 Ten tweede is Air France zogezegd „onafhankelijk en volledig verantwoordelijk” voor „de meeste” van de belangrijkste aspecten van haar commerciële activiteit, waaronder de personele middelen, de vloot, de ontwikkeling van het netwerk, de klantenervaring, het passagiers- en vrachtbeheer, het onderhoud, de vluchtoperaties, de in-flight services en de marketing (punt 37, eerste streepje, van het bestreden besluit). Deze beweringen houden echter geen rekening met de rol die de holding Air France-KLM speelt zowel bij de vlootoperaties (zie de punten 73 en 77 hierboven) als bij het verrichten van luchtvervoerdiensten, en dan vooral bij de verkoop en bij het prijs- en inkomstenbeheer, waarvan de strategie wordt bepaald op het niveau van de holding (zie de punten 85‑87 hierboven).
97 Ten derde beschikken Air France en KLM zogezegd over een „onafhankelijke financiële organisatie”, met name voor de financiering, de controle van interne en externe verslagen, de liquiditeiten, audits en fiscaliteit (punt 37, tweede streepje, van het bestreden besluit). In punt 34 van het bestreden besluit heeft de Commissie bovendien gesteld dat Air France en KLM de „dagelijkse” financiële activiteiten onafhankelijk verrichten. Deze beweringen stuiten echter op het feit dat elke financiering boven de drempel van 150 miljoen EUR of elke investering boven vijf miljoen EUR moet worden goedgekeurd door de holding Air France-KLM. Dat de „dagelijkse” financiële activiteiten door Air France en KLM worden beheerd, is niet in tegenspraak met het voorgaande.
98 Ten vierde beheert Air France haar liquiditeitsbehoeften volgens de Commissie „onafhankelijk, zonder tussenkomst van KLM”. Beslissingen over de financiering van haar vloot worden bijvoorbeeld genomen op het niveau van de raad van bestuur van Air France en niet op het niveau van de holding Air France-KLM. Er bestaat evenmin een „mechanisme voor het delen van winst en verlies of een cashpooling-overeenkomst tussen Air France en KLM” (punten 35, 36 en 37, derde streepje, van het bestreden besluit).
99 Om te beginnen moet ook de bewering dat Air France en KLM hun liquide middelen onafhankelijk beheren, worden genuanceerd, aangezien de holding Air France-KLM kapitaal op de markten aantrekt ten behoeve van haar dochterondernemingen (zie punt 88 hierboven), financieringstransacties van meer dan 150 miljoen EUR goedkeurt en budgettaire instructies aan haar dochterondernemingen geeft. Evenzo wordt de bewering dat „beslissingen over de financiering van haar vloot worden genomen op het niveau van de raad van bestuur van Air France en niet op het niveau van de holding Air France-KLM” tegengesproken door de omstandigheden die in punt 77 hierboven worden genoemd.
100 Voorts stelt de Commissie weliswaar dat er geen mechanisme voor het delen van winst en verlies en evenmin een cashpoolingovereenkomst tussen Air France en KLM bestond, maar heeft zij in punt 43 van het bestreden besluit niettemin aangegeven dat er tussen Air France en KLM en hun dochterondernemingen „kostendelingsovereenkomsten” bestonden. Uit hetzelfde punt van het bestreden besluit blijkt dat er sprake is van „gezamenlijke activiteiten van Air France en KLM of hun dochterondernemingen”. Deze elementen bevestigen dat er sprake is van een zekere functionele integratie en samenwerking tussen laatstgenoemde binnen het concern Air France-KLM.
101 De conclusie van de Commissie dat Air France en KLM functioneel autonoom zijn, wordt dus aan het wankelen gebracht door hetgeen in de punten 83 tot en met 100 hierboven is overwogen.
102 Bijgevolg vormen de functionele banden tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM een tweede element dat erop wijst dat deze entiteiten voor de toepassing van de staatssteunregels één enkele economische eenheid vormen.
– Economische banden tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM
103 In de punten 39 tot en met 41 en 92 van het bestreden besluit heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de holding Air France-KLM, KLM en Air France de facto economisch autonoom waren, en wel om de volgende redenen.
104 Om te beginnen heeft de holding Air France-KLM volgens de Commissie geen activiteit die externe inkomsten genereert, zodat zij Air France en KLM niet zelfstandig kan ondersteunen. De inkomsten van de holding worden uitsluitend intern bij haar dochterondernemingen gegenereerd door een beheersvergoeding die de beheerskosten van de holding, merkroyalty’s en bepaalde mechanismen voor kostenherverdeling dekt (punten 39 en 40 van het bestreden besluit). Vervolgens kan de holding Air France-KLM weliswaar op de financiële markten middelen aantrekken voor haar dochterondernemingen, maar is haar rol vanuit economisch oogpunt die van een „tussenpersoon” tussen haar dochterondernemingen en de investeerders, die in werkelijkheid in de dochterondernemingen investeren (punt 41 van dat besluit). Ten slotte worden de commerciële betrekkingen tussen Air France en KLM beheerst door normale marktvoorwaarden en wordt daarover onderhandeld door autonome directieteams. De kostendelingsovereenkomsten tussen deze twee ondernemingen voorzien in een verdeelsleutel die is gebaseerd op de „marktnormen” (punten 42 en 43 van dat besluit).
105 Ten eerste voeren verzoeksters in dit verband terecht aan dat het feit dat de holding Air France-KLM haar inkomsten uitsluitend bij haar dochterondernemingen genereert, wijst op een zekere economische onderlinge afhankelijkheid tussen die holding en haar dochterondernemingen. Dit wordt onder meer bevestigd door het feit dat Air France en KLM streven naar synergie door hun respectieve activiteiten te coördineren onder leiding van de holding Air France-KLM, in het bijzonder op het gebied van verkoop en van prijs- en inkomstenbeheer (zie punt 85 hierboven), en dat de holding structureel betrokken is bij de financiering van haar dochterondernemingen (zie de punten 88‑92 hierboven).
106 Ten tweede is het zo dat zelfs indien de holding Air France-KLM op de financiële markten uitsluitend als „tussenpersoon” tussen haar dochterondernemingen en de investeerders optreedt, dit bevestigt dat die holding in het belang van die dochterondernemingen optreedt door op de financiële markten volgens hun behoeften middelen op te halen. Hieruit blijkt dat de holding op de financiële markten over de financieringsvoorwaarden onderhandelt op basis van de financiële positie van het Air France-KLM-concern in zijn geheel. Het is dan ook dankzij de holding Air France-KLM dat er binnen het concern synergie wordt gecreëerd.
107 Ten derde bevestigt het feit – dat de Commissie erkent – dat er kostendelingsovereenkomsten tussen Air France en KLM bestaan alsook gemeenschappelijke activiteiten tussen die twee en hun dochterondernemingen, een zekere economische integratie en samenwerking tussen hen, zoals in punt 100 hierboven is opgemerkt.
108 Ten vierde stelt de Commissie in de punten 40 en 42 van het bestreden besluit dat de financiële en commerciële betrekkingen tussen de holding Air France-KLM en haar dochterondernemingen Air France en KLM alsook tussen deze dochterondernemingen zelf, onderworpen zijn aan „normale marktvoorwaarden”. Wat in het bijzonder de betrekkingen tussen Air France en KLM betreft, wijst zij erop dat deze in Frankrijk respectievelijk Nederland belastbaar blijven, dat in de Franse en de Nederlandse belastingwetgeving is bepaald dat alle transacties binnen een concern moeten worden verricht alsof zij tussen onafhankelijke partijen worden verricht, en dat derhalve via deze weg geen enkel voordeel van de ene op de andere kan overgaan (punt 42 van het bestreden besluit). Deze elementen lijken weliswaar relevant voor de belastingheffing van deze vennootschappen op het niveau van de lidstaten, maar volstaan daarom nog niet om aan te tonen dat de holding Air France-KLM, Air France en KLM binnen het concern Air France-KLM economisch autonoom zijn, gelet op de in de punten 104 tot en met 107 hierboven vermelde elementen.
109 Bovendien zij eraan herinnerd dat de toekenning van de betrokken maatregel onder meer werd gerechtvaardigd door de onmogelijkheid voor Air France om tegen aanvaardbare financiële voorwaarden en voor een voldoende bedrag financiering op de schuld- en kapitaalmarkten te verkrijgen, en dat die maatregel een onmiddellijk gevaar voor de continuïteit van de activiteit van Air France moest voorkomen (punten 4 en 10 van het bestreden besluit). In die omstandigheden komt het voordeel van deze maatregel juist tot uiting in de terbeschikkingstelling van aanzienlijke bedragen liquide middelen die onder marktvoorwaarden niet beschikbaar zouden zijn geweest. Zo zou een dergelijke maatregel de financiële positie van het concern Air France-KLM in zijn geheel versterken, aangezien daarmee het risico wordt vermeden dat een van haar belangrijkste dochterondernemingen, te weten Air France, in gebreke blijft, en dus de investeerders en de schuldeisers van de vennootschappen van dat concern worden gerustgesteld, waarbij bovendien moet worden gepreciseerd dat de aandeelhouderslening ondergeschikt was aan ongedekte en niet-ondergeschikte bank- of obligatieleningen (punt 69 van dat besluit). Voorts zou de holding Air France-KLM, gelet op haar financiële rol binnen het concern, op de markten financiering kunnen verkrijgen in het belang en ten behoeve van haar dochterondernemingen, waartoe zij zonder de steun geen toegang of slechts toegang tegen minder gunstige voorwaarden zou hebben gehad.
110 Bovendien zou Air France zonder de betrokken maatregel haar activiteiten niet hebben kunnen voortzetten en dus ook de voortzetting van de gezamenlijke activiteiten met KLM in gevaar hebben gebracht (zie de punten 85, 87, 100 en 107 hierboven). Door Air France in staat te stellen om haar activiteiten voort te zetten, maakt die maatregel het dus impliciet maar noodzakelijkerwijs ook mogelijk dat Air France en KLM hun gezamenlijke activiteiten voortzetten.
111 Bijgevolg vormen de economische banden tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM een derde element dat erop wijst dat deze entiteiten voor de toepassing van de staatssteunregels één enkele economische eenheid vormen.
– Overeenkomsten op basis waarvan de betrokken maatregel is verleend
112 In de punten 44 tot en met 47, 93 en 94 van het bestreden besluit heeft de Commissie zich in wezen op het standpunt gesteld dat de contractuele mechanismen op basis waarvan de betrokken maatregel was verleend, garandeerden dat Air France en haar dochterondernemingen er de enige begunstigden van waren.
113 Onder verwijzing naar de bewoordingen van bepaalde clausules van de desbetreffende overeenkomsten betogen verzoeksters in essentie dat deze overeenkomsten niet kunnen garanderen dat Air France de enige begunstigde van de betrokken maatregel is.
114 De Commissie brengt hiertegen in dat de betrokken contractuele mechanismen neerkomen op een bestemmingsclausule, waardoor het werkelijke financiële en economische voordeel van de betrokken maatregel uitsluitend bij Air France komt te liggen.
115 Om te beginnen moet worden vastgesteld dat de betrokken maatregel moest worden toegekend op basis van drie groepen overeenkomsten: ten eerste een overeenkomst tussen een bankenconsortium en de holding Air France-KLM voor een door de staat gegarandeerde lening (punten 15, 16, 45 en 46 van het bestreden besluit), ten tweede een overeenkomst tussen de staat en die holding betreffende de staatsgarantie en de voorwaarden daarvan, zoals de Franse Republiek ter terechtzitting heeft gepreciseerd, waarbij de rechtsgrondslag van deze garantie loi no 2020‑289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020 (wet nr. 2020‑289 van 23 maart 2020 houdende rectificatie van de begroting voor 2020) en een besluit van het ministerie van Economische Zaken is en, ten derde, een overeenkomst voor een aandeelhouderslening tussen de holding Air France-KLM en de Agence des participations de l’État (APE) (agentschap voor staatsdeelnemingen, Frankrijk).
116 In de eerste plaats moet met verzoeksters worden geconstateerd dat de betrokken maatregel is toegekend op basis van overeenkomsten tussen een bankenconsortium en de staat enerzijds en de holding Air France-KLM anderzijds. Aldus is alleen de holding, en niet Air France, rechten en verplichtingen ten opzichte van haar medecontractanten aangegaan.
117 In de tweede plaats moest de financiering waarin de betrokken maatregel voorzag, worden goedgekeurd door de holding Air France-KLM, zoals in punt 90 hierboven is gepreciseerd.
118 In de derde plaats heeft de holding Air France-KLM, zoals verzoeksters betogen, belangrijke contractuele rechten wat bepaalde voorwaarden voor de toekenning van de betrokken maatregel betreft.
119 Het bezwaar van de Commissie dat verzoeksters’ argumenten over de contractuele rechten van de holding Air France-KLM niet-ontvankelijk zijn omdat zij voor het eerst in het stadium van de repliek zijn aangevoerd, moet meteen worden afgewezen.
120 Volgens de rechtspraak kan een nieuw argument slechts worden aangemerkt als een uitwerking van een reeds eerder ingeroepen middel of grief, indien het met de aanvankelijk in het verzoekschrift uitgewerkte middelen of grieven een zodanig nauwe band vertoont dat het kan worden beschouwd als voortvloeiend uit de normale ontwikkeling van het debat in een contentieuze procedure (arrest van 14 juni 2023, Instituto Cervantes/Commissie, T‑376/21, EU:T:2023:331, punt 114). Dit is in casu het geval. In het verzoekschrift hebben verzoeksters immers onder verwijzing naar punt 66 van het bestreden besluit met name aangevoerd dat de bepalingen van de overeenkomst inzake de aandeelhouderslening aantoonden dat de holding Air France-KLM en KLM potentiële begunstigden van de betrokken maatregel waren, aangezien die bepalingen de vergoeding voor die lening koppelden aan een toekomstige kapitaalverhoging of aan de toekomstige samenstelling van het kapitaal van de holding Air France-KLM. Dit argument is in de repliek gewoon uitgewerkt: verzoeksters hebben daar een aantal van de in punt 66 van het bestreden besluit genoemde bepalingen van die overeenkomst aangehaald in antwoord op het verwijt van de Commissie in haar verweerschrift dat verzoeksters hun argument over de bepalingen van die overeenkomst niet hadden onderbouwd. Deze uitwerking maakte dus deel uit van de normale ontwikkeling van het debat in een contentieuze procedure, zodat het door de Commissie aangevoerde middel van niet-ontvankelijkheid moet worden afgewezen.
121 Ten gronde moet ten eerste, in navolging van verzoeksters, worden vastgesteld dat het „concern Air France-KLM” volgens de bewoordingen van de betrokken overeenkomsten de mogelijkheid had om de looptijd van de door de staat gegarandeerde lening, die aanvankelijk was vastgesteld op één jaar, met één of twee jaar te verlengen, tot een maximumduur van drie jaar (punt 53 van het bestreden besluit). Evenzo kon de looptijd van de staatsgarantie worden verlengd indien het concern daarvoor koos (punt 58 van het bestreden besluit).
122 Ten tweede kon de holding Air France-KLM, zoals verzoeksters terecht opmerken, ook beslissen om de aanvankelijk op vier jaar vastgestelde looptijd van de aandeelhouderslening te verlengen met een periode van één jaar, die eenmaal kon worden hernieuwd (punt 64 van het bestreden besluit).
123 Ten derde betogen verzoeksters, zonder door de Commissie te worden weersproken, dat de holding Air France-KLM kan beslissen dat de jaarlijkse rentebetalingen op de aandeelhouderslening kunnen worden gekapitaliseerd, dat wil zeggen gecumuleerd, in plaats van jaarlijks te worden betaald.
124 Ten vierde hangt de vergoeding van de aandeelhouderslening af van de beslissing van de algemene vergadering van de holding Air France-KLM over een voorgenomen verhoging van het kapitaal van die holding. Zo is bepaald dat de op die lening toepasselijke rente wordt verhoogd met 550 basispunten indien de algemene vergadering van de holding Air France-KLM geen goedkeuring verleent voor een dergelijke voorgenomen kapitaalverhoging die het mogelijk moet maken het bedrag van deze lening geheel of gedeeltelijk te incorporeren, of bij de uitvoering van een kapitaalverhoging die de staat niet het recht geeft om deel te nemen ten belope van zijn aandeel in het kapitaal van die holding (punt 66, derde streepje, van het bestreden besluit).
125 Hieruit volgt dat verschillende voorwaarden voor de toekenning van de betrokken maatregel, en met name die betreffende de vervaldatum en de vergoeding ervan, uitdrukkelijk zijn onderworpen aan een beslissing van de holding Air France-KLM.
126 In de vierde plaats wordt aan de voorgaande overwegingen niet afgedaan door het feit dat de holding Air France-KLM en Air France „spiegelovereenkomsten” hebben gesloten om de betrokken financiering door te leiden naar Air France (hierna: „spiegelovereenkomsten”).
127 Volgens de Commissie zorgen deze spiegelovereenkomsten er in wezen voor dat de betrokken financiering daadwerkelijk uitsluitend ten goede komt aan Air France en haar dochterondernemingen, en voorkomen zij „dat [deze financiering] zou worden overgedragen aan of gebruikt ten gunste van KLM” (punt 46 van het bestreden besluit). Ter ondersteuning van deze stelling heeft zij in voetnoot nr. 7 van het bestreden besluit verwezen naar artikel 2.2 van de overeenkomst inzake de aandeelhouderslening, dat bepaalt dat deze lening bestemd is voor de financiering van de terbeschikkingstelling door de holding Air France-KLM aan Air France van een aandeelhouders-rekening-courant ter financiering van de liquiditeitsbehoeften van Air France en, in voorkomend geval, haar dochterondernemingen. Zij heeft ook verwezen naar artikel 3.1 van de overeenkomst betreffende de door de staat gegarandeerde lening, waarin is bepaald dat deze lening ertoe strekt „de door de COVID-19-crisis veroorzaakte behoeften van het concern te financieren om zijn commerciële activiteiten en werknemers in Frankrijk te kunnen behouden”. Bovendien wordt KLM volgens haar uitdrukkelijk uitgesloten van de definitie van „concern” die in de overeenkomst is opgenomen. Ten slotte bevatten de twee overeenkomsten volgens haar clausules – artikel 7, lid 1 (a) respectievelijk artikel 18, lid 3 (a) – die bepalen dat een gebruik dat niet in overeenstemming is met het in artikel 2, lid 2, respectievelijk artikel 3, lid 1, omschreven doel, een „geval van verzuim” oplevert.
128 In dit verband moet ten eerste in navolging van verzoeksters worden vastgesteld dat de staatsgarantie niet het voorwerp van die spiegelovereenkomsten uitmaakt. Deze garantie wordt contractueel gezien dus niet „overgedragen” naar Air France, maar blijft steeds op het niveau van de holding Air France-KLM, zoals de Franse Republiek trouwens ter terechtzitting heeft bevestigd. Bijgevolg komt deze garantie, die een integrerend deel uitmaakt van de betrokken maatregel, contractueel gezien enkel ten goede aan de holding Air France-KLM.
129 Ten tweede bepaalt artikel 3.1 van de overeenkomst betreffende de door de staat gegarandeerde lening, zoals dat artikel in het bestreden besluit is weergegeven, dat de betrokken maatregel ertoe strekt de door de COVID-19-crisis veroorzaakte behoeften van het „concern” te financieren. De Commissie zet in voetnoot nr. 7 van het bestreden besluit uiteen dat die financiering bedoeld is om „[de] commerciële activiteiten en werknemers in Frankrijk te kunnen behouden”, wat volgens de Commissie enkel kan slaan op de behoeften van Air France en haar dochterondernemingen, aangezien de holding Air France-KLM geen commerciële activiteit en „zeer weinig eigen werknemers in Frankrijk heeft”.
130 Deze uitleg kan niet overtuigen. Uit voetnoot nr. 7 van het bestreden besluit blijkt immers dat van de definitie van „concern” die in die overeenkomst is vervat enkel KLM en niet de holding Air France-KLM wordt uitgesloten. Dit wordt tevens bevestigd door de verklaring in punt 46 van dat besluit, waarin staat dat de betrokken overeenkomsten de overdracht of het gebruik van middelen „ten gunste van KLM” verbieden, maar niet dat dit verbod ook geldt ten aanzien van de holding Air France-KLM.
131 Evenzo staat vast dat de holding Air France-KLM, zoals in punt 83 hierboven is opgemerkt, in Frankrijk haar eigen werknemers heeft, zodat de uitleg van de Commissie in voetnoot nr. 7 van het bestreden besluit – namelijk dat het feit dat artikel 3.1 van de overeenkomst betreffende de door de staat gegarandeerde lening verwijst naar de doelstelling om de „werknemers in Frankrijk” te behouden, betekent dat dit artikel enkel slaat op Air France – evenmin kan overtuigen.
132 Ten derde staat vast dat de holding Air France-KLM een deel van de middelen die van de betrokken maatregel afkomstig zijn, voor zich houdt. Uit punt 46, derde streepje, van het bestreden besluit blijkt immers in wezen dat de spiegelovereenkomst betreffende de door de staat gegarandeerde lening bepaalt dat die holding een „extra marge” voor zich houdt die bedoeld is om de kosten te dekken die de holding draagt in het kader van het beheer van die maatregel.
133 In dit verband zet de Commissie in hetzelfde punt van het bestreden besluit uiteen dat het bedrag van deze marge „gering” is en dat de marge „in overeenstemming is [...] met het Franse rechtsbeginsel van maatschappelijk belang”. Vastgesteld zij echter dat de Commissie in dat besluit niet is ingegaan op de aard en omvang van de diensten die de holding Air France-KLM zou hebben verleend bij de overdracht van de middelen aan Air France, en evenmin op de kosten die de holding in deze context zou hebben gemaakt, en ook niet heeft onderzocht of die „extra marge” overeenkomt met deze kosten. Hieruit volgt dat de holding, zoals verzoeksters in wezen betogen, zich het effectieve genot van de betrokken financiering deels voorbehoudt. Evenzo betekent het feit dat deze marge in overeenstemming is met het nationale recht, gesteld al dat dit vaststaat, op zich niet dat de aldus ontvangen vergoeding niet kan worden beschouwd als een voordeel dat voor de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU aan die holding toekomt.
134 Air France beroept zich in haar memorie in interventie op andere contractuele bedingen die niet in het bestreden besluit worden vermeld. Volgens vaste rechtspraak is het echter niet toegestaan het besluit pas tijdens de procedure voor de rechter voor het eerst toe te lichten, behoudens uitzonderlijke omstandigheden (zie arrest van 20 september 2011, Evropaïki Dynamiki/EIB, T‑461/08, EU:T:2011:494, punt 109 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dergelijke elementen van het contractuele kader van de betrokken maatregel, waarover de Commissie ten tijde van de vaststelling van het bestreden besluit beschikte of kon beschikken maar die in dat besluit niet zijn vermeld, kunnen door het Gerecht dus niet in aanmerking worden genomen om de motivering van het bestreden besluit aan te vullen.
135 In de vijfde plaats verandert het bestaan van spiegelovereenkomsten hoe dan ook niets aan het feit dat alleen de holding Air France-KLM contractuele rechten en verplichtingen ten aanzien van de bankenpool en de staat is aangegaan, dat het concern Air France-KLM heeft beslist over verschillende voorwaarden voor de toekenning van de betrokken maatregel, zoals de vervaldatum en de vergoeding ervan, en dat de staatsgarantie contractueel gezien bij die holding blijft.
136 Gelet op het voorgaande moet worden geoordeeld dat uit de in het bestreden besluit genoemde contractuele clausules niet kan worden afgeleid dat de enige begunstigden van de betrokken maatregel Air France en haar dochterondernemingen zijn, met uitsluiting van de holding Air France-KLM, KLM en de dochterondernemingen waarover deze zeggenschap hebben.
137 Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het argument van de Commissie dat in de rechtspraak wordt erkend dat de begunstigde van staatssteun slechts één van de vennootschappen van een concern kan zijn wanneer er met name bestemmingsclausules bestaan die het voordeel van de steun doen toekomen aan een van de vennootschappen van dat concern, met uitsluiting van de andere vennootschappen ervan.
138 In dit verband moeten, zoals in de punten 61 en 62 hierboven is opgemerkt, naargelang van het geval verschillende factoren worden onderzocht om te bepalen of afzonderlijke juridische entiteiten voor de toepassing van de staatssteunregels kunnen worden beschouwd als één enkele economische eenheid, zoals de kapitaalbanden en de organieke, functionele en economische banden tussen die entiteiten, de overeenkomsten op basis waarvan de steunmaatregel is toegekend, het soort steunmaatregel dat is toegekend en de context waarin dit is gebeurd. Het gaat dus om een totaalbeoordeling van een aantal factoren die specifiek zijn voor elk individueel geval. Wat met name de overeenkomsten betreft op basis waarvan de steunmaatregel is toegekend, hangt de beoordeling van deze overeenkomsten uiteraard af van de concrete inhoud ervan. Dat de rechterlijke instanties van de Unie in een bepaalde zaak op basis van concrete gegevens die eigen zijn aan die zaak al dan niet tot de slotsom zijn gekomen dat de begunstigde van de steunmaatregel één enkele entiteit van een concern van ondernemingen was, met uitsluiting van de andere entiteiten daarvan, kan dan ook geen algemene conclusie in de ene of de andere zin schragen.
139 Hoe dan ook zijn de bijzondere omstandigheden die ten grondslag liggen aan de zaken die hebben geleid tot de door de Commissie aangehaalde arresten, niet vergelijkbaar met die welke ten grondslag liggen aan de onderhavige zaak.
140 Ten eerste heeft het Hof in het arrest van 3 juli 2003, België/Commissie (C‑457/00, EU:C:2003:387), in de punten 56 en 57 geoordeeld dat bij de bepaling van de begunstigde van een steunmaatregel met name rekening moest worden gehouden met het bestaan en de formulering van bestemmingsclausules en dat deze analyse tot de conclusie kon leiden dat de begunstigde van de steun iemand anders was dan de ontvanger van de litigieuze lening. Volgens dat arrest hangt de uitkomst van die analyse dus af van het bestaan en de precieze inhoud van de relevante contractuele bedingen. Zoals uit de punten 115 tot en met 136 hierboven blijkt, is het Gerecht in casu echter juist op basis van de inhoud van de verschillende contractuele bedingen die in de onderhavige zaak van toepassing zijn, van oordeel dat daaruit niet kan worden afgeleid dat de enige begunstigden van de betrokken maatregel Air France en haar dochterondernemingen zijn, met uitsluiting van de holding Air France-KLM en KLM en de dochterondernemingen waarover zij zeggenschap hebben. Bovendien heeft de holding Air France-KLM in casu aanzienlijke contractuele rechten en verplichtingen bij het beheer van die maatregel waardoor zij deze kan afstemmen op haar eigen belangen en op die van het concern Air France-KLM in zijn geheel.
141 Ten tweede bestaan er verschillende belangrijke feitelijke verschillen tussen de onderhavige zaak en de zaken die hebben geleid tot het arrest van 25 juni 1998, British Airways e.a./Commissie (T‑371/94 en T‑394/94, EU:T:1998:140). De organieke, functionele en economische banden tussen de entiteiten van het concern Air France-KLM in de onderhavige zaak zijn immers niet vergelijkbaar met die tussen de betrokken vennootschappen in het voormelde arrest. Zo bijvoorbeeld is de betrokken maatregel toegekend via de holding Air France-KLM en niet rechtstreeks aan Air France, wat wel het geval was in die andere zaken. Bovendien heeft de holding Air France-KLM in casu al haar strategische prerogatieven op het gebied van financiering, investeringen en vlootoperaties behouden, anders dan de holding in de aangehaalde zaken. Ten slotte had laatstbedoelde holding geen enkel recht of voorrecht dat vergelijkbaar is met die welke de holding Air France-KLM heeft met betrekking tot verschillende voorwaarden – inzake onder meer de vergoeding en de duur – voor de toekenning van de steunmaatregel.
142 Ten derde betroffen de zaken die hebben geleid tot het arrest van 11 mei 2005, Saxonia Edelmetalle en ZEMAG/Commissie (T‑111/01 en T‑133/01, EU:T:2005:166), een heel andere situatie dan die in de onderhavige zaak. Het ging daarin namelijk over de verplichting om steun terug te vorderen van bepaalde dochterondernemingen van een vennootschapsconcern die als oorspronkelijke begunstigden van die steun waren aangewezen. In dit verband is in de punten 125 en 126 van dat arrest geoordeeld dat de Commissie, gelet op de omstandigheden van de zaak, de dochterondernemingen bij gebreke van bewijs dat zij die steun daadwerkelijk hadden ontvangen niet automatisch kon verplichten een deel van de litigieuze steun terug te betalen, louter op grond dat zij waren aangewezen als de oorspronkelijke begunstigden van de steun. Van die situatie is in de onderhavige zaak geen sprake, zodat er geen nuttige conclusies uit kunnen worden getrokken voor de oplossing van het onderhavige geschil.
143 Bijgevolg vormt het contractuele kader op basis waarvan de litigieuze maatregel is toegekend, een vierde element dat erop wijst dat de holding Air France-KLM, Air France en KLM voor de toepassing van de staatssteunregels één economische eenheid vormen.
– Soort steunmaatregel en context ervan
144 Wat het soort steunmaatregel en de context ervan betreft, moet in navolging van verzoeksters worden opgemerkt dat de Commissie in punt 11 van het bestreden besluit heeft aangegeven dat de aandeelhouderslening op termijn in het kapitaal van het „concern Air France-KLM” zou kunnen worden opgenomen bij een afzonderlijke transactie waartoe het „concern Air France-KLM” later zou beslissen.
145 Dit vooruitzicht, waarvan de Commissie dus op de hoogte was bij de vaststelling van haar besluit C(2020) 2983 final van 4 mei 2020, heeft zich enkele maanden later geconcretiseerd met het besluit Air France-KLM en Air France (zie punt 10 hierboven), waarin de Commissie zich op het standpunt heeft gesteld dat de begunstigden van de omzetting van de aandeelhouderslening in een hybride instrument dat kan worden gelijkgesteld met een participatie in eigen vermogen, zowel Air France en haar dochterondernemingen waren als de holding Air France-KLM en de dochterondernemingen waarover deze holding zeggenschap heeft, met uitzondering van KLM en haar dochterondernemingen.
146 In dit verband moet worden opgemerkt dat het tweede corrigerend besluit van besluit C(2020) 2983 final van de Commissie van 4 mei 2020, dat wordt vermeld in de punten 5 en 12 hierboven, er is gekomen op 26 juli 2021, dat wil zeggen nadat het besluit Air France-KLM en Air France op 5 april 2021 is vastgesteld, zodat laatstgenoemd besluit geen feit is dat zich heeft voorgedaan na het bestreden besluit, in de versie die voortvloeit uit dat tweede corrigerend besluit.
147 In deze bijzondere omstandigheden moet worden vastgesteld dat er een chronologisch, structureel en economisch verband bestond tussen de betrokken maatregel en de maatregel waarop het besluit Air France-KLM en Air France betrekking had, waarvan de Commissie volledig op de hoogte was, zodat laatstgenoemd besluit een relevant contextueel gegeven vormde waarmee de Commissie rekening diende te houden bij de bepaling van de begunstigde van die maatregel. Desondanks heeft zij daar in het bestreden besluit geen rekening mee gehouden.
148 Vastgesteld zij dat de Commissie in het bestreden besluit evenmin heeft uiteengezet waarom de bepaling van de begunstigden verschilde in het bestreden besluit en het besluit Air France-KLM en Air France, terwijl de betrokken financiering in beide gevallen – zij het in een andere vorm – afkomstig was van de aandeelhouderslening.
149 In de bijzondere omstandigheden van het onderhavige geval diende de Commissie, gelet op de in punt 67 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak, bij de bepaling van de begunstigde van de betrokken maatregel dus rekening te houden met het soort toegekende steunmaatregel en de context ervan.
– Verschil tussen een direct of indirect voordeel enerzijds en louter secundaire economische gevolgen anderzijds
150 De Commissie betoogt dat de betrokken maatregel hoogstens „louter secundaire economische gevolgen” heeft voor de holding Air France-KLM, KLM en hun dochterondernemingen, met uitzondering van Air France en haar dochterondernemingen, welke gevolgen inherent zijn aan elke steunmaatregel van de staat en niet als een direct of indirect voordeel voor deze laatste kunnen worden aangemerkt.
151 Verzoeksters antwoorden dat de Commissie niet rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat de betrokken maatregel niet ten goede kon komen aan de andere vennootschappen van het concern Air France-KLM, bijvoorbeeld door de financiële situatie van de holding Air France-KLM en indirect die van KLM te versterken. Een dergelijk gevolg gaat verder dan een louter secundair gevolg dat inherent is aan elke steunmaatregel.
152 In dit verband moet een onderscheid worden gemaakt tussen het begrip „indirect voordeel” en het begrip „secundaire gevolgen die inherent zijn aan elke steunmaatregel”.
153 Volgens de rechtspraak moet een onderneming die een indirect voordeel geniet, als begunstigde van de steun worden beschouwd. Een rechtstreeks aan bepaalde natuurlijke of rechtspersonen toegekend voordeel kan immers voor andere rechtspersonen die ondernemingen zijn, een indirect voordeel, en bijgevolg staatssteun, vormen (zie in die zin arresten van 19 september 2000, Duitsland/Commissie, C‑156/98, EU:C:2000:467, punt 26, en 13 juni 2002, Nederland/Commissie, C‑382/99, EU:C:2002:363, punten 60‑66).
154 Bovendien kan een maatregel volgens punt 115 van de mededeling betreffende het begrip „staatssteun” „ook zowel een direct voordeel voor de begunstigde onderneming zijn als een indirect voordeel voor andere ondernemingen, bijvoorbeeld ondernemingen die op een verder activiteitsniveau actief zijn”. In voetnoot nr. 179 van deze mededeling wordt gepreciseerd dat een tussenliggende onderneming die enkel een constructie is voor de overdracht van het voordeel aan de begunstigde en geen voordeel behoudt, normaal gesproken niet als een begunstigde van staatssteun kan worden beschouwd.
155 In punt 116 van de mededeling betreffende het begrip „staatssteun” staat bovendien te lezen dat indirecte voordelen moeten worden onderscheiden van louter secundaire economische effecten die inherent zijn aan bijna alle staatssteunmaatregelen, dat met het oog daarop de voorzienbare effecten van de maatregelen uit een ex ante standpunt moeten worden onderzocht, en dat van een indirect voordeel dus sprake is indien de maatregel zodanig is vormgegeven dat de secundaire effecten daarvan worden doorgeleid „naar duidelijk te onderscheiden ondernemingen of groepen van ondernemingen”. In voetnoot nr. 181 van die mededeling wordt verduidelijkt dat het daarentegen om een louter secundair economisch effect in de vorm van een toegenomen productie (dat niet neerkomt op indirecte steun) gaat wanneer de steun enkel wordt doorgeleid via een onderneming (bv. een financiële intermediair) die deze volledig doorgeeft aan de begunstigde van de steun.
156 In casu volgt uit de analyse in de punten 112 tot en met 143 hierboven dat de holding Air France-KLM niet „enkel een constructie voor de overdracht van het voordeel aan de begunstigde” en evenmin een „financiële intermediair” is in de zin van de punten 115 en 116 van de mededeling betreffende het begrip „staatssteun”. De holding behoudt immers juridisch gezien zelf de staatsgarantie en controleert verschillende voorwaarden van de betrokken maatregel, waardoor zij deze kan afstemmen op haar eigen belangen en die van het concern Air France-KLM in het algemeen. De stelling van de Commissie dat de holding en KLM enkel profiteren van secundaire economische gevolgen die inherent zijn aan elke steunmaatregel van de staat, moet dan ook worden afgewezen.
157 Evenzo suggereren de voorzienbare effecten van de maatregel bekeken uit een ex ante standpunt, gelet op de aard van de toegekende steunmaatregel en de context daarvan – in essentie een financieringsoplossing – dat deze financieringsoplossing ten goede kon komen aan het Air France-KLM-concern in zijn geheel, door de algemene financiële positie ervan te verbeteren, wat erop wijst dat er minstens sprake is van een indirect voordeel voor „een duidelijk te onderscheiden [groep] van ondernemingen” in de zin van punt 116 van de mededeling betreffende het begrip „staatssteun”.
158 Met name uit punt 4 van het bestreden besluit blijkt immers dat de Franse Republiek, gelet op de aanzienlijke en onmiddellijke financiële gevolgen van de COVID-19-pandemie, had besloten Air France bij te staan bij de tenuitvoerlegging van tijdelijke financieringsoplossingen voor haar dringende liquiditeitsbehoeften, om een onmiddellijk gevaar voor de continuïteit van haar activiteiten te voorkomen. Aangezien de betrokken maatregel ertoe strekt een financieringsoplossing te vinden om in de liquiditeitsbehoeften van Air France te voorzien en uit het dossier blijkt dat de holding Air France-KLM een bepaalde rol speelt bij de financiering van het concern Air France-KLM, heeft die maatregel dus als voorzienbare gevolgen ex ante ten eerste de verbetering van de financiële situatie van die holding – die partij is bij de betrokken overeenkomsten en uit dien hoofde aanzienlijke contractuele rechten en verplichtingen heeft – en op die manier van het gehele concern, en ten tweede de waarborging van de financiële stabiliteit, ook in de ogen van de financiële markten, van dit concern in zijn geheel, inclusief KLM.
159 Zoals in de punten 109 en 110 hierboven is opgemerkt, had het in het bestreden besluit vastgestelde onmiddellijke gevaar voor de continuïteit van de activiteiten van Air France zonder de betrokken maatregel bovendien kunnen overslaan op het gehele concern Air France-KLM, aangezien Air France een van de belangrijkste dochterondernemingen van dit concern is en een aanzienlijk deel van de inkomsten ervan genereert.
160 Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de beschikking van 21 januari 2016, Alcoa Trasformazioni/Commissie (C‑604/14 P, niet gepubliceerd, EU:C:2016:54), die de Commissie citeert ter ondersteuning van haar argument dat zij bij de berekening van het steunbedrag de secundaire gevolgen van de steun voor de consumenten, leveranciers, investeerders of werknemers van de begunstigde niet onderzoekt. Ten eerste betrof de zaak die tot die beschikking heeft geleid geen situatie binnen een concern, zoals verzoeksters betogen. Ten tweede gaat het in de onderhavige zaak, zoals in de punten 156 tot en met 159 is uiteengezet, niet om secundaire economische gevolgen van een steunmaatregel voor consumenten, leveranciers, investeerders of werknemers.
161 De Commissie en de Franse Republiek verwijzen ook naar het arrest van 21 december 2016, Commissie/Aer Lingus en Ryanair Designated Activity (C‑164/15 P en C‑165/15 P, EU:C:2016:990), en betogen in wezen dat volgens dat arrest bij de vraag naar de verenigbaarheid van steun met de interne markt geen rekening moet worden gehouden met de secundaire gevolgen daarvan. De zaken die tot dat arrest hebben geleid, betroffen een steunregeling in de vorm van een verlaagd tarief voor een nationale luchtvervoersbelasting, die onverenigbaar met de interne markt is verklaard. De vraag was met name welk deel van het voordeel moest worden teruggevorderd van de begunstigden van de steun, namelijk de luchtvaartmaatschappijen. Laatstgenoemde betoogden in essentie dat het betrokken voordeel was doorgegeven aan de passagiers, en wel in de vorm van een verlaging van de prijzen van de vliegtickets. In deze context heeft het Hof geoordeeld dat de terugvordering van de litigieuze steun impliceerde dat het aan de luchtvaartmaatschappijen verleende voordeel moest worden terugbetaald, en niet het eventuele economische voordeel dat zij door de exploitatie van dat voordeel hadden behaald (punten 100 en 102). Anders dan die zaak heeft de onderhavige zaak geen betrekking op de bepaling van het bedrag van een voordeel dat moet worden teruggevorderd in de context van met de interne markt onverenigbaar verklaarde steun, maar op de bepaling ex ante van de begunstigden van een steunmaatregel teneinde de verenigbaarheid ervan met de interne markt te onderzoeken. Bovendien is er in casu hoe dan ook geen sprake van economische gevolgen van de litigieuze maatregel voor de vliegticketprijzen.
162 Bijgevolg moet het argument van de Commissie dat de betrokken maatregel hooguit slechts secundaire economische gevolgen heeft voor de holding Air France-KLM en haar andere dochterondernemingen, inclusief KLM en haar dochterondernemingen, worden afgewezen.
Conclusie
163 Gelet op een en ander moet worden geoordeeld dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft begaan door zich op het standpunt te stellen dat de begunstigden van de betrokken maatregel Air France en haar dochterondernemingen waren, met uitsluiting van de holding Air France-KLM en haar andere dochterondernemingen, waaronder KLM en haar dochterondernemingen, en moet het eerste middel bijgevolg gegrond worden verklaard.
164 Artikel 107, lid 3, onder b), VWEU vereist niet alleen dat de betrokken lidstaat daadwerkelijk wordt geconfronteerd met een ernstige verstoring in zijn economie, maar ook dat de steunmaatregelen die worden vastgesteld om deze verstoring op te heffen, ten eerste, daartoe noodzakelijk zijn en, ten tweede, passend en evenredig zijn om dat doel te bereiken. Datzelfde vereiste blijkt ook uit punt 19 van de tijdelijke kaderregeling [arrest van 19 mei 2021, Ryanair/Commissie (KLM; COVID-19), T‑643/20, EU:T:2021:286, punt 74].
165 Bovendien hangt de toepassing van verschillende uit de tijdelijke kaderregeling voortvloeiende voorwaarden meer in het bijzonder af van de definitie van de begunstigde van de betrokken maatregel, zoals de voorwaarden in punt 25, onder d), i), van de tijdelijke kaderregeling, waarin staat dat staatssteun in de vorm van nieuwe overheidsgaranties voor leningen wordt geacht verenigbaar te zijn met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, mits, voor leningen die na 31 december 2020 vervallen, hun totaalbedrag per begunstigde niet meer bedraagt dan het dubbele van de jaarlijkse loonsom van de begunstigde voor 2019 of voor het laatste jaar waarvoor dit bedrag bekend is. Overeenkomstig punt 27, onder d), i), van deze kaderregeling geldt voor staatssteun in de vorm van subsidies voor overheidsleningen dezelfde drempel [arrest van 19 mei 2021, Ryanair/Commissie (KLM; COVID-19), T‑643/20, EU:T:2021:286, punt 75].
166 Het onderzoek van de noodzaak en de evenredigheid van de steun in het algemeen, en van de naleving van de in punt 165 hierboven bij wijze van voorbeeld genoemde voorwaarden in het bijzonder, veronderstelt dus dat de begunstigde van de steun vooraf wordt geïdentificeerd. Een onjuiste of onvolledige identificatie van de begunstigde van een steunmaatregel kan immers gevolgen hebben voor de gehele analyse van de verenigbaarheid van die maatregel met de interne markt.
167 Bijgevolg moet het bestreden besluit nietig worden verklaard zonder dat de andere middelen van het beroep hoeven te worden onderzocht.
168 Wat ten slotte de mogelijkheid voor de lidstaten betreft om staatssteun toe te kennen aan vennootschappen die behoren tot een vennootschapsconcern dat in meerdere lidstaten actief is, zij er volledigheidshalve aan herinnerd dat de lidstaten en de instellingen van de Unie overeenkomstig artikel 4, lid 3, VEU over en weer tot loyale samenwerking verplicht zijn. De Commissie en de lidstaten moeten dan ook te goeder trouw samenwerken om te garanderen dat de bepalingen van het VWEU en in het bijzonder die met betrekking tot staatssteun volledig in acht worden genomen (zie in die zin arrest van 22 december 2010, Commissie/Slowakije, C‑507/08, EU:C:2010:802, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Deze verplichting tot loyale samenwerking en coördinatie geldt des te meer wanneer verschillende lidstaten voornemens zijn gelijktijdig steun te verlenen aan entiteiten die tot hetzelfde vennootschapsconcern behoren dat op gecoördineerde wijze op de interne markt actief is teneinde de voordelen ervan ten volle te benutten.
Kosten
169 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van verzoeksters te worden verwezen in haar eigen kosten en in die van verzoeksters.
170 Overeenkomstig artikel 138, leden 1 en 3, van het Reglement voor de procesvoering zullen interveniënten hun eigen kosten dragen.
HET GERECHT (Achtste kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1) Besluit C(2020) 2983 final van de Commissie van 4 mei 2020 betreffende steunmaatregel SA.57082 (2020/N) – Frankrijk COVID-19 – Tijdelijke kaderregeling 107(3)(b) – Garantie en aandeelhouderslening ten gunste van Air France, zoals gecorrigeerd bij besluiten C(2020) 9384 final van 17 december 2020, en C(2021) 5701 final van 26 juli 2021, wordt nietig verklaard.
2) De Europese Commissie zal haar eigen kosten dragen alsook die van Ryanair DAC en Malta Air ltd.
3) De Bondsrepubliek Duitsland, de Franse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, Air France-KLM en Société Air France zullen hun eigen kosten dragen.
Van der Woude | Kornezov | De Baere |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 20 december 2023.
ondertekeningen