Väliaikainen versio
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (laajennettu ensimmäinen jaosto)
20 päivänä joulukuuta 2023 (*)
Kumoamiskanne – Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Ukrainan tilannetta epävakauttavien Venäjän toimien johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet – Muualla kuin Venäjällä rekisteröidyille ilma-aluksille, jotka ovat venäläisten luonnollisten henkilöiden, oikeushenkilöiden, yhteisöjen tai elinten omistuksessa tai vuokraamia tai muulla tavoin näiden määräysvallassa, asetettu kielto laskeutua unionin alueelle, lähteä sieltä tai lentää sen yli – Päätöksen 2014/512/YUTP 4 e artikla – Unionin yleisen tuomioistuimen toimivallan puuttuminen – Asetuksen (EU) N:o 833/2014 3 d artikla – Asiavaltuuden puuttuminen – Tutkimatta jättäminen
Asiassa T‑233/22,
Ekaterina Islentyeva, kotipaikka Strassen (Luxemburg), edustajinaan asianajajat F. Moyse ja V. Sulea,
kantajana,
vastaan
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään V. Piessevaux ja M.-C. Cadilhac,
vastaajana,
jota tukee
Euroopan komissio, asiamiehinään J.-F. Brakeland, C. Giolito, K. Simonsson, M. Carpus Carcea ja B. Sasinowska,
väliintulijana,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja D. Spielmann sekä tuomarit R. Mastroianni, M. Brkan, I. Gâlea (esittelevä tuomari) ja S. L. Kalėda,
kirjaaja: hallintovirkamies H. Eriksson,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa esitetyn,
ottaen huomioon 10.10.2023 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Kantaja Ekaterina Islentyeva vaatii SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteellaan kumoamaan yhtäältä rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan tilannetta epävakauttavien Venäjän toimien johdosta annetun päätöksen 2014/512/YUTP muuttamisesta 28.2.2022 tehdyn päätöksen (YUTP) 2022/335 (EUVL 2022, L 57, s. 4; jäljempänä riidanalainen päätös) ja toisaalta rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan tilannetta epävakauttavien Venäjän toimien johdosta annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 833/2014 muuttamisesta 28.2.2022 annetun neuvoston asetuksen (EU) 2022/334 (EUVL 2022, L 57, s. 1; jäljempänä riidanalainen asetus) (jäljempänä yhdessä riidanalaiset toimet).
Asian tausta
2 Käsiteltävä asia liittyy Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta Euroopan unionissa käyttöön otettuihin rajoittaviin toimenpiteisiin.
3 Kantajalla on sekä Luxemburgin että Venäjän kansalaisuus. Hänellä on Luxemburgin suurherttuakunnan siviili-ilmailun johdon (Direction de l’aviation civile du Grand-Duché de Luxembourg) myöntämä yksityislentäjän lupakirja. Kantaja lensi ennen riidanalaisten toimien antamista Luxemburgin Findelin lentoasemalle (Luxemburg) sijoittautuneelle voittoa tavoittelemattomalle luxemburgilaiselle yhdistykselle Avia Sport II kuuluvia ilma-aluksia Luxemburgin, Ranskan, Saksan, Belgian ja Yhdistyneen kuningaskunnan yli. Hän lensi yksin tai ohjaajan kanssa aina lentotoimintaan liittyvistä teknisistä vaatimuksista ja hallinnollisista menettelyistä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 216/2008 mukaisesti 5.10.2012 annetun komission asetuksen (EU) N:o 965/2012 (EUVL 2012, L 296, s. 1) liitteen I 93 kohdassa tarkoitettuna ilma-aluksen päällikkönä. Vuonna 2021 hän suoritti tällä tavoin 14 lentoa.
4 Venäjän federaatio liitti maalikuussa 2014 laittomasti hallintaansa Krimin autonomisen tasavallan sekä Sevastopolin kaupungin ja on siitä asti jatkanut Itä-Ukrainaa epävakauttavia toimia. Unionissa otettiin vastatoimena käyttöön rajoittavia toimenpiteitä Ukrainan tilannetta epävakauttavien Venäjän federaation toimien johdosta, rajoittavia toimenpiteitä Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta sekä rajoittavia toimenpiteitä vastatoimena sille, että Venäjän federaatio oli liittänyt laittomasti Krimin autonomisen tasavallan ja Sevastopolin kaupungin hallintaansa.
5 Venäjän federaation presidentti ilmoitti 24.2.2022 sotilasoperaatiosta Ukrainassa, ja Venäjän asevoimat hyökkäsivät samana päivänä Ukrainan eri osiin.
6 Euroopan unionin neuvosto antoi 28.2.2022 SEU 29 artiklaan perustuvan riidanalaisen päätöksen ja SEUT 215 artiklaan perustuvan riidanalaisen asetuksen useiden sellaisten rajoittavien toimenpiteiden yhteydessä, jotka koskevat erityisesti unionin ilmatilan sulkemista tietyiltä ilma-alusluokilta, SWIFT-rahansiirtojärjestelmää sekä Venäjän keskuspankin resursseja.
7 Rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan tilannetta epävakauttavien Venäjän toimien johdosta 31.7.2014 annetun neuvoston päätöksen 2014/512/YUTP (EUVL 2014, L 229, s. 13) 4 e artiklassa, sellaisena kuin se on lisättynä riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 2 kohdalla, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on kansallisten sääntöjensä ja lainsäädäntönsä mukaisesti sekä kansainvälistä oikeutta ja erityisesti asiaankuuluvia kansainvälisiä siviili-ilmailua koskevia sopimuksia noudattaen kiellettävä venäläisten lentoliikenteen harjoittajien liikennöimiä ilma-aluksia, mukaan lukien yhteisiä reittitunnuksia tai kiintiövarausjärjestelyjä käyttävät markkinoivan lentoliikenteen harjoittajat, sekä Venäjällä rekisteröityjä ilma-aluksia ja muualla kuin Venäjällä rekisteröityjä ilma-aluksia, jotka ovat venäläisten luonnollisten henkilöiden, oikeushenkilöiden, yhteisöjen tai elinten omistuksessa tai vuokraamia tai muulla tavoin määräysvallassa, laskeutumasta unionin alueelle, lähtemästä sieltä tai lentämästä sen yli.
2. Edellä olevaa 1 kohtaa ei sovelleta, jos kyseessä on pakkolasku tai ylilento hätätilanteessa.
3. Poiketen siitä, mitä 1 artiklassa säädetään, toimivaltaiset viranomaiset voivat antaa luvan ilma-aluksen laskeutumiseen, lentoonlähtöön tai ylilentoon unionin alueella, jos toimivaltaiset viranomaiset ovat todenneet, että laskeutuminen, lentoonlähtö tai ylilento on tarpeen humanitaarisista syistä tai muuta tämän päätöksen tavoitteiden mukaista tarkoitusta varten.
4. Asianomaisen jäsenvaltion tai asianomaisten jäsenvaltioiden on ilmoitettava muille jäsenvaltioille ja komissiolle 3 kohdan nojalla myönnetystä luvasta kahden viikon kuluessa sen myöntämisestä.”
8 Rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan tilannetta epävakauttavien Venäjän toimien johdosta 31.7.2014 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 833/2014 (EUVL 2014, L 229, s. 1) 3 d artiklassa, sellaisena kuin se on lisättynä riidanalaisen asetuksen 1 artiklan 2 kohdalla, säädetään seuraavaa:
”1. Kielletään venäläisten lentoliikenteen harjoittajien liikennöimiä ilma-aluksia, mukaan lukien yhteisiä reittitunnuksia tai kiintiövarausjärjestelyjä käyttävät markkinoivan lentoliikenteen harjoittajat, sekä Venäjällä rekisteröityjä ilma-aluksia ja muualla kuin Venäjällä rekisteröityjä ilma-aluksia, jotka ovat venäläisten luonnollisten henkilöiden, oikeushenkilöiden, yhteisöjen tai elinten omistuksessa tai vuokraamia tai muulla tavoin määräysvallassa, laskeutumasta unionin alueelle, lähtemästä sieltä tai lentämästä sen yli.
2. Edellä olevaa 1 kohtaa ei sovelleta, jos kyseessä on pakkolasku tai ylilento hätätilanteessa.
3. Poiketen siitä, mitä 1 kohdassa säädetään, toimivaltaiset viranomaiset voivat antaa luvan ilma-aluksen laskeutumiseen, lentoonlähtöön tai ylilentoon unionin alueella, jos kyseiset toimivaltaiset viranomaiset ovat todenneet, että laskeutuminen, lentoonlähtö tai ylilento on tarpeen humanitaarisista syistä tai muuta tämän asetuksen tavoitteiden mukaista tarkoitusta varten.
4. Asianomaisen jäsenvaltion tai asianomaisten jäsenvaltioiden on ilmoitettava muille jäsenvaltioille ja komissiolle 3 kohdan nojalla myönnetystä luvasta kahden viikon kuluessa sen myöntämisestä.”
9 Euroopan komissio ja Euroopan lentoturvallisuusvirasto (EASA) julkaisivat riidanalaisten toimien antamisen jälkeen verkkosivullaan asiakirjan tai osion, joiden tarkoituksena oli vastata toimista usein esitettyihin kysymyksiin. Komission 21.3.2022 julkaiseman asiakirjan mukaan riidanalaisilla toimilla käyttöön otettu kielto koski henkilöitä, joilla on kaksoiskansalaisuus eli sekä Venäjän että jonkin jäsenvaltion kansalaisuus, sekä yksityislentoja. Usein esitettyihin kysymyksiin EASAn verkkosivulla 15.3.2023 julkaistuissa vastauksissa ilmoitettiin niin ikään, että kielto kohdistuu henkilöihin, joilla on sekä Venäjän että jonkin toisen jäsenvaltion kansalaisuus. Vastauksissa mainittiin niin ikään, että kieltoa sovelletaan, kun henkilö, jolla on Venäjän kansalaisuus, lentää konetta yksityisesti lentäjänä ja määrää siten siitä, milloin ja missä kone lentää, mutta tämä ei koske tilanteita, joissa tällainen henkilö lentää muun kuin venäläisen lentoliikenteen harjoittajan työntekijänä, sillä tällöin hänellä ei ole määräysvaltaa koneeseen.
10 Luxemburgin Findelin lentoaseman viranomaiset julkaisivat ”lentäjien tiedotteen” (NOTAM, notice to airmen), jossa tiedotettiin riidanalaisilla toimilla toteutetuista lentoliikennealan rajoittavista toimenpiteistä.
11 Luxemburgin siviili-ilmailun johto ilmoitti 21.4.2022 vastauksena kantajan edustajan kysymykseen etenkin, että EASAn verkkosivustolla annetut selvitykset perustuvat yhteiseen lähestymistapaan unionissa ja komission yksiköiden tekemään yhtenäiseen tulkintaan. Siviili-ilmailun johto täsmensi lisäksi, että ilmaisua ”määräysvalta” tulkitaan laajasti niin, että se pitää sisällään tosiasiallisen ja aineellisen määräysvallan ilma-alukseen eikä rajoitu pelkästään taloudelliseen ja rahoitukselliseen määräysvaltaan.
Asianosaisten vaatimukset
12 Täsmennettyään vaatimuksensa vastauksena istunnossa esitettyyn kysymykseen kantaja vaatii unionin yleistä tuomioistuinta
– toteamaan, että kanne otetaan tutkittavaksi
– kumoamaan riidanalaisen asetuksen siltä osin kuin sillä lisätään asetuksen N:o 833/2014 3 d artikla sekä riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin sillä lisätään päätöksen 2014/512 4 e artikla
– toteamaan, että kantajalla on oikeus käyttää yksityislentäjän lupakirjaansa ja lupa laskeutumiseen, lentoonlähtöön tai ylilentoon unionin alueella
– velvoittamaan neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
13 Neuvosto vaatii komission tukemana unionin yleistä tuomioistuinta
– ensisijaisesti toteamaan, että kanne jätetään tutkimatta
– toissijaisesti hylkäämään kanteen perusteettomana
– velvoittamaan kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen kysymys
Unionin yleisen tuomioistuimen toimivalta käsitellä kannetta siltä osin kuin siinä vaaditaan unionin yleistä tuomioistuinta toteamaan, että kantajalla on oikeus käyttää yksityislentäjän lupakirjaansa ja lupa laskeutumiseen, nousuun tai ylilentoon unionin alueella
14 Kantaja vaatii vaatimuksessaan unionin yleistä tuomioistuinta toteamaan, että hänellä on oikeus käyttää yksityislentäjän lupakirjaansa ja lupa laskeutumiseen, nousuun tai ylilentoon unionin alueella.
15 Muistutettakoon, että unionin yleinen tuomioistuin ei SEUT 263 artiklaan perustuvan laillisuusvalvonnan yhteydessä ole toimivaltainen antamaan vahvistustuomioita (ks. vastaavasti määräys 9.12.2003, Italia v. komissio, C‑224/03, ei julkaistu, EU:C:2003:658, 20 ja 21 kohta ja tuomio 4.2.2009, Omya v. komissio, T‑145/06, EU:T:2009:27, 23 kohta).
16 Edellä todetusta seuraa, että siltä osin kuin kanteella vaaditaan unionin yleistä tuomioistuinta toteamaan, että kantajalla on oikeus käyttää yksityislentäjän lupakirjaansa ja lupa laskeutumiseen, nousuun tai ylilentoon unionin alueella, kanne on hylättävä sillä perusteella, että se on pantu vireille tuomioistuimessa, joka ei ole toimivaltainen käsittelemään sitä.
Unionin yleisen tuomioistuimen toimivalta käsitellä kanne siltä osin kuin siinä vaaditaan riidanalaisen päätöksen kumoamista
17 Neuvosto vetoaa siihen, ettei unionin yleisellä tuomioistuimella ole toimivaltaa antaa ratkaisua riidanalaisen päätöksen laillisuudesta. Se huomauttaa, että SEUT 275 artiklan mukaan unionin tuomioistuimilla ei ole toimivaltaa käsitellä yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaan (YUTP) kuuluvalla päätöksellä käyttöön otetuista yleisesti sovellettavista rajoittavista toimenpiteistä nostettuja kumoamiskanteita. Neuvosto korostaa, että päätöksen 2014/512, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella päätöksellä, 4 e artiklassa tarkoitettu kielto on yleinen toimenpide, jonka soveltamisala määräytyy objektiivisten kriteerien kuten erityisesti ilma-alusryhmien perusteella, ja ettei se koske yksilöityjä luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä.
18 Komission mukaan unionin yleisellä tuomioistuimella on toimivalta tutkia kaikkien SEUT 215 artiklan mukaisesti hyväksyttyjen toimenpiteiden sekä SEU 29 artiklan perusteella hyväksyttyjen rajoittavien toimenpiteiden laillisuus. Se katsoo, että neuvosto nojautuu päättelyssään SEUT 275 artiklan sanamuodon ”mekaaniseen” tulkintaan ja että unionin tuomioistuinten toimivallan puuttumisessa YUTP:n alalla on poikkeuksia. Unionin tuomioistuimilla on komission mukaan myös toimivalta tutkia SEUT 215 artiklan 1 kohdan perusteella annettujen asetusten sekä SEU 29 artiklan perusteella YUTP:n alalla annettujen päätösten laillisuus. Unionin tuomioistuinten toimivalta ei myöskään komission mukaan perustu ”valvontaa” koskevan perusteen oletettuun subjektiivisuuteen.
19 Kantaja kiistää neuvoston väitteet. Hän esittää, että SEUT 275 artiklassa tarkoitettua YUTP:n jättämistä Euroopan unionin tuomioistuimen toimivallan ulkopuolelle on tulkittava suppeasti. Hän huomauttaa, että rajoittavan toimenpiteen ulottuvuutta ei määritetä objektiivisten kriteerien perusteella. Hänen mukaansa ensinnäkin riidanalaisilla toimilla hyväksytyt toimenpiteet vaikuttavat paitsi Venäjän federaatioon myös kolmansiin osapuoliin, kuten Venäjän kansalaisiin, ja toiseksi ilma-alusta koskevan ”määräysvallan” käsite unionin toimielinten tulkitsemana on subjektiivinen kriteeri. Kantaja toteaa niin ikään, että unionin yleisen tuomioistuimen toimivalta perustuu myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklaan, jonka mukaan voimassa olevia säännöksiä ja määräyksiä voidaan perussopimusten mukaisesti tulkita siten, että niillä voidaan varmistaa perusoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittaminen. Kantaja lisää, että riidanalaisilla toimilla käyttöön otettujen rajoittavien toimenpiteiden on ehdottomasti oltava valvonnan alaisia sen selvittämiseksi, ovatko ne perusoikeuksien ja suhteellisuusperiaatteen mukaisia.
20 Huomattakoon, että vaikka SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan viimeisen virkkeen ja SEUT 275 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla Euroopan unionin tuomioistuimella ei lähtökohtaisesti ole toimivaltaa YUTP:tä koskevien määräysten eikä niiden nojalla annettujen toimien osalta, perussopimuksilla otetaan kuitenkin nimenomaisesti käyttöön kaksi kyseistä periaatetta koskevaa poikkeusta. Yhtäältä näet sekä SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan viimeisessä virkkeessä että SEUT 275 artiklan toisessa kohdassa määrätään, että Euroopan unionin tuomioistuimella on toimivalta valvoa SEU 40 artiklan noudattamista. Toisaalta SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan viimeisessä virkkeessä Euroopan unionin tuomioistuimelle annetaan toimivalta tutkia eräiden SEUT 275 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettujen päätösten laillisuus. Viimeksi mainitussa määräyksessä määrätään puolestaan Euroopan unionin tuomioistuimen toimivallasta ratkaista SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetuin edellytyksin vireille pannut kanteet, jotka koskevat neuvoston YUTP:tä koskevien määräysten nojalla tekemien, luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilölle osoitettuja rajoittavia toimenpiteitä sisältävien päätösten laillisuuden tutkimista (tuomio 28.3.2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, 60 kohta).
21 YUTP:tä koskevien määräysten nojalla annetuista toimista on siis todettava, että se, jos nämä toimet ovat yksittäistapauksissa annettuja toimia, antaa SEUT 275 artiklan toisen kohdan mukaisesti oikeuden saada asiansa käsitellyksi unionin tuomioistuimissa (ks. tuomio 28.3.2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, 103 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; tuomio 13.9.2018, Gazprom Neft v. neuvosto, T‑735/14 ja T‑799/14, EU:T:2018:548, 53 kohta).
22 Edellä todetusta on syytä tähdentää, että unionin tuomioistuin on todennut, että päätöksen 2014/512 4 ja 4 a artiklassa säädetään toimenpiteistä, joiden soveltamisala on määritetty viittaamalla objektiivisiin kriteereihin kuten erityisesti öljyn etsintä- ja tuotantohankkeiden ryhmiin. Mainitut toimenpiteet eivät sitä vastoin kohdistu yksilöityihin luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin, vaan niitä sovelletaan kaikkiin toimijoihin, jotka osallistuvat etukäteistä lupaa koskevan velvoitteen piiriin kuuluvaan myyntiin, toimitukseen, siirtoon tai vientiin, ja kaikkiin liitännäisten palvelujen tarjoajiin yleisesti (tuomio 28.3.2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, 97 kohta). Unionin tuomioistuin on siten vahvistanut, että mainitut toimenpiteet eivät ole SEUT 275 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettuja luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin kohdistuvia toimenpiteitä vaan yleisesti sovellettavia toimenpiteitä ja ettei unionin tuomioistuimella ole toimivaltaa tutkia niiden pätevyyttä (tuomio 28.3.2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, 98 ja 99 kohta).
23 Unionin tuomioistuin on todennut päätöksen 2014/512 1 artiklan 2 kohdan b–d alakohdan, 1 artiklan 3 kohdan, 7 artiklan ja liitteen III osalta, että asianomaisten toimenpiteiden kohde on määritelty viittaamalla nimenomaisiin yhteisöihin. Unionin tuomioistuin on todennut, että näillä säännöksillä kielletään muun muassa eri rahoitustoimien toteuttaminen mainitun päätöksen liitteeseen III sisältyvien yhteisöjen osalta ja että unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ratkaisu säännösten pätevyydestä (ks. vastaavasti tuomio 28.3.2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, 100 ja 107 kohta).
24 Neuvosto siis toteuttaa asianomaiseen luonnolliseen henkilöön tai oikeushenkilöön kohdistetut rajoittavat toimenpiteet vahvistamalla kriteerit, joilla luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voidaan yksilöidä, ja mainitsemalla asianomaisen henkilön nimen YUTP:tä koskevien määräysten nojalla tehdyn päätöksen liitteessä, ja tämä siitä huolimatta, että tällaisia toimenpiteitä voidaan kohdentaa erikseen myös muihin yhteisöihin (ks. vastaavasti tuomio 28.3.2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, 104 kohta ja tuomio 13.9.2018, Gazprom Neft v. neuvosto, T‑735/14 ja T‑799/14, EU:T:2018:548, 54 kohta).
25 Nyt käsiteltävässä asiassa päätöksen 2014/512 4 e artiklassa, sellaisena kuin se on lisättynä riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 2 kohdalla, tarkoitettu kielto koskee ”venäläisten lentoliikenteen harjoittajien liikennöimiä ilma-aluksia, mukaan lukien yhteisiä reittitunnuksia tai kiintiövarausjärjestelyjä käyttävät markkinoivan lentoliikenteen harjoittajat, sekä Venäjällä rekisteröityjä ilma-aluksia ja muualla kuin Venäjällä rekisteröityjä ilma-aluksia, jotka ovat venäläisten luonnollisten henkilöiden, oikeushenkilöiden, yhteisöjen tai elinten omistuksessa tai vuokraamia tai muulla tavoin määräysvallassa”.
26 Edellä esitetystä todettakoon, että asianomaisen toimenpiteen soveltamisala määritetään objektiivisten kriteerien eli ilma-alusryhmien perusteella. Toimenpiteet koskevat näet venäläisten lentoliikenteen harjoittajien käyttämiä ilma-aluksia, mukaan lukien yhteisiä reittitunnuksia tai kiintiövarausjärjestelyjä käyttävät sopimusperusteiset lentoliikenteen harjoittajat, Venäjällä rekisteröityjä ilma-aluksia ja muualla kuin Venäjällä rekisteröityjä ilma-aluksia, jotka ovat venäläisten luonnollisten henkilöiden, oikeushenkilöiden, yhteisöjen tai elinten omistuksessa tai vuokraamia tai muulla tavoin näiden määräysvallassa. Rajoittavat toimenpiteet eivät siten kohdistu yksilöityihin luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin, vaan niitä sovelletaan kaikkiin edellä esitetyt kriteerit täyttäviin ilma-aluksiin.
27 Oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että rajoittavat toimenpiteet ovat samalla sekä yleisesti sovellettavia toimia, siltä osin kuin niissä kielletään yleistä ja abstraktia adressaattien ryhmää asettamasta taloudellisia resursseja niiden liitteissä lueteltujen yhteisöjen saataville, että näiden yhteisöjen osalta yksittäistapauksessa tehtyjä päätöksiä (ks. tuomio 28.3.2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, 102 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Käsiteltävässä asiassa on kuitenkin syytä panna merkille, että päätöksen 2014/512, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella päätöksellä, 4 e artiklan nojalla käyttöön otettuja rajoittavia toimenpiteitä ei ole muotoiltu tällä tavalla ja ettei mainitussa artiklassa viitata yhteenkään liitteeseen. Edellä 21 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan se, että toimet annetaan yksittäistapauksissa, antaa SEUT 275 artiklan toisen kohdan mukaisesti oikeuden saada asiansa käsitellyksi unionin tuomioistuimissa.
28 Todettakoon näin ollen, että päätöksen 2014/512, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella päätöksellä, 4 e artiklalla käyttöön otettuja rajoittavia toimenpiteitä ei voida pitää SEUT 275 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettuja luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin kohdistuvina rajoittavina toimenpiteinä vaan ne ovat yleisesti sovellettavia toimenpiteitä.
29 Edellä esitettyä päätelmää ei voida kyseenalaistaa kantajan väitteellä, jolla tämä perustelee unionin tuomioistuinten toimivallan sillä, että suhteellisuusperiaatetta ja perusoikeuksia olisi loukattu, koska oikeuskäytännön mukaan yksinomaan kanteen asiakysymystä koskevilla väitteillä ei voida kyseenalaistaa sitä, että unionin yleiseltä tuomioistuimelta puuttuu toimivalta käsitellä riidanalaisen päätöksen määräyksestä nostettua kumoamiskannetta (ks. vastaavasti määräys 3.7.2007, Commune de Champagne ym. v. neuvosto ja komissio, T‑212/02, EU:T:2007:194, 217 kohta).
30 Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella on syytä todeta, että unionin yleisellä tuomioistuimella ei ole toimivaltaa tutkia päätöksen 2014/512, sellaisena kuin se on muutettuna, 4 e artiklan pätevyyttä. Kanne on siten jätettävä tutkimatta siltä osin kuin siinä vaaditaan riidanalaisen päätöksen kumoamista, koska se on pantu vireille tuomioistuimessa, joka ei ole toimivaltainen käsittelemään sitä.
Kanteen tutkittavaksi ottaminen siltä osin kuin siinä vaaditaan riidanalaisen asetuksen kumoamista
31 Neuvosto vetoaa siihen, että kanne on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin siinä vaaditaan riidanalaisen asetuksen kumoamista. Vaikka neuvosto myöntää, että asetuksen N:o 833/2014, sellaisena kuin se on muutettuna, 3 d artiklan 1 kohta on kantajaa suoraan koskeva sääntelytoimi, koska säännöksellä häntä estetään käyttämästä yksityislentäjän lupakirjaansa, se huomauttaa, että säännös edellyttää täytäntöönpanotoimenpiteitä. Kantajan olisi siten osoitettava, että riidanalainen asetus koskee häntä sekä suoraan että erikseen. Neuvoston mukaan riidanalainen asetus ei kuitenkaan koske kantajaa erikseen.
32 Kantajan väitteistä, jotka koskevat asetuksen N:o 833/2014, sellaisena kuin se on muutettuna, 3 d artiklan 1 kohdan tulkinnasta kantajan asemaan aiheutuvia vaikutuksia, neuvosto tähdentää, että sen tarkoituksena ei säännöstä hyväksyessään ollut kieltää Venäjän kansalaisia, joilla on yksityislentäjän lupakirja, käyttämästä lupakirjaansa lentääkseen yksityisesti muualla kuin Venäjällä rekisteröityä ilma-alusta, joka ei ole heidän omistuksessaan tai heidän vuokraamansa. Neuvoston mukaan asetuksen N:o 833/2014, sellaisena kuin se on muutettuna, 3 d artiklan 1 kohtaan sisältyvä ilmaisu ”tai muulla tavoin määräysvallassa” on ymmärrettävä ainoastaan taloudellisen tai rahoituksellisen määräysvallan merkityksessä. Neuvoston mukaan tämä tulkinta vastaa riidanalaisten toimien tavoitetta eli sitä, että Venäjän federaation presidenttiä ja Venäjän hallitusta painostetaan lopettamaan Ukrainan epävakauttamiseen tähtäävät toimensa. Neuvosto täsmentää, ettei tavoitteeseen päästäisi venäläisiin luonnollisiin henkilöihin yksistään sillä perusteella kohdistettavilla rajoituksilla, että he lentävät ilma-alusta. Neuvosto muistuttaa, että jos säännöstä on mahdollista tulkita usealla eri tavalla, etusijalle olisi asetettava tulkinta, jonka seurauksena säännös on perussopimusten mukainen. Neuvosto katsoo näin ollen, että asetuksen N:o 833/2014, sellaisena kuin se on muutettuna, 3 d artiklan 1 kohta ei neuvoston omaksuman tulkinnan mukaan loukkaa perussopimusten tai perusoikeuskirjan määräyksiä.
33 Komissio puolestaan esittää, että vaikka riidanalainen asetus on sääntelytoimi, se edellyttää täytäntöönpanotoimenpiteitä, joten kantajan on osoitettava, että asetus koskee sitä suoraan ja erikseen. Komissio katsoo neuvoston tavoin, ettei asetus koske kantajaa erikseen.
34 Asetuksen N:o 833/2014, sellaisena kuin se on muutettuna, 3 d artiklan 1 kohdan tulkinnasta komissio korostaa, että ”määräysvallan” käsitettä on tulkittava laajasti siten, että henkilöllä katsotaan olevan ”määräysvalta” ilma-alukseen, kun hänellä on siihen tekninen tai operatiivinen määräysvalta, etenkin jos hän lentää sitä yksityisesti lentäjänä. Komission mukaan viittaus määräysvaltaan ”muulla tavoin” vahvistaa sen, ettei määräysvallan käsite ole suppea. Komissio huomauttaa, että rajoittavia toimenpiteitä koskevassa säännöstössä käytetään ”hallussapidon, omistuksen ja määräysvallan” käsitteitä varojen jäädyttämisen yhteydessä määritettäessä toimenpiteen henkilöllistä soveltamisalaa ja että ”määräysvallan” käsitettä käytetään tässä yhteydessä taloudellisessa merkityksessä. Tällaista tulkintaa ei kuitenkaan voida soveltaa käsiteltävässä asiassa, jossa määräysvaltaa koskeva kysymys on ratkaiseva selvitettäessä, millä ilma-aluksilla ei ole lupaa laskeutua unionin alueelle. Laajan tulkinnan omaksuminen myös vastaa tavoitteeseen estää rajoittavien toimenpiteiden kiertäminen.
35 Kantaja esittää, että hänen kanteensa voidaan ottaa tutkittavaksi siltä osin kuin siinä vaaditaan riidanalaisen asetuksen kumoamista. Hän myöntää, ettei ole asetuksen adressaatti, mutta vetoaa siihen, että asetuksen säännökset, jotka hän riitauttaa, vaikuttavat häneen suoraan. Kantajan mukaan siitä, että komissio, EASA ja Luxemburgin siviili-ilmailun johto tulkitsevat asetuksen N:o 883/2014, sellaisena kuin se on muutettuna, 3 d artiklan 1 kohtaa siten, että ilma-alus on hänen määräysvallassaan siinä mielessä, että hän voi päättää milloin ja missä ilma-alus lentää, on mainitun säännöksen mukaan seurauksena se, ettei hän voi käyttää yksityislentäjän lupakirjaansa. Kantaja katsoo, että riidanalainen asetus koskee häntä myös erikseen ja että se on joka tapauksessa sääntelytoimi, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä.
36 Asetuksen N:o 883/2014, sellaisena kuin se on muutettuna, 3 d artiklan 1 kohdan tulkinnasta kantaja on sitä mieltä, että ilmaisulla ”määräysvalta” on tarkoitettava taloudellista tai rahoituksellista määräysvaltaa ilma-alukseen, joten säännöksessä tarkoitettu kielto ei koske häntä vaan hänellä on oikeus käyttää edelleen yksityislentäjän lupakirjaansa.
37 Muistutettakoon, että SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi ensimmäisessä ja toisessa kohdassa määrätyin edellytyksin nostaa kanteen hänelle osoitetusta toimesta tai toimesta, joka koskee häntä suoraan ja erikseen, sekä sääntelytoimesta, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä.
38 Koska edellytys, jonka mukaan riidanalaisen toimen on koskettava kantajaa suoraan, sisältyy sekä SEUT 263 artiklan neljännen kohdan toiseen että sen kolmanteen osaan ja koska oikeuskäytännön mukaan edellytyksellä on sama merkitys kummassakin osassa (ks. vastaavasti tuomio 12.7.2022, Nord Stream 2 v. parlamentti ja neuvosto, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, 73 kohta), on syytä selvittää, täyttyykö tämä edellytys.
39 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa määrätyn edellytyksen, jonka mukaan kanteen kohteena olevan toimenpiteen on koskettava luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä suoraan, ehtona on kahden kumulatiivisen edellytyksen täyttyminen: ensinnäkin riidanalaisella toimenpiteellä on välittömiä vaikutuksia kyseisen henkilön oikeusasemaan ja toiseksi se ei jätä niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen täytäntöönpano, minkäänlaista harkintavaltaa, jolloin täytäntöönpano on luonteeltaan puhtaasti automaattista ja perustuu yksinomaan unionin säännöstöön eikä edellytä välissä olevien sääntöjen soveltamista (ks. tuomio 22.6.2021, Venezuela v. neuvosto (Kolmanteen valtioon kohdistuva vaikutus), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
40 Jotta käsiteltävässä asiassa voitaisiin ratkaista, koskevatko rajoittavat toimenpiteet kantajaa suoraan, on ensin selvitettävä, kuuluuko kantaja asetuksen N:o 883/2014, sellaisena kuin se on muutettuna, 3 d artiklan 1 kohdan soveltamisalaan.
41 Tätä varten on selvitettävä, miten käsitettä ”määräysvalta” ilma-alukseen on tulkittava.
42 Oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on (ks. tuomio 10.7.2014, D. ja G., C‑358/13 ja C‑181/14, EU:C:2014:2060, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
43 Asetuksen N:o 833/2014, sellaisena kuin se on muutettuna, 3 d artiklan 1 kohdan sanamuodostakin ilmenee ensinnäkin, että säännöksessä tarkoitettu kielto koskee kaikkia venäläisten lentoliikenteen harjoittajien liikennöimiä ilma-aluksia, kaikkia Venäjällä rekisteröityjä ilma-aluksia sekä kaikkia muualla kuin Venäjällä rekisteröityjä ilma-aluksia, jotka ovat venäläisten luonnollisten henkilöiden, oikeushenkilöiden, yhteisöjen tai elinten omistuksessa tai vuokraamia tai muulla tavoin näiden määräysvallassa.
44 Käsitteen muualla kuin Venäjällä rekisteröity ilma-alus, joka on ”muulla tavoin määräysvallassa”, sanamuodon mukainen tulkinta saattaa johtaa päätelmään, jonka mukaan käsitteellä tarkoitetaan, kuten neuvosto esittää, yksistään taloudellista tai rahoituksellista määräysvaltaa, tai kuten komissio esittää, myös ”teknistä tai operatiivista” määräysvaltaa, jolloin kielto voisi koskea luonnollisen henkilön, jolla on Venäjän kanallisuus, lentämää ilma-alusta.
45 Toiseksi käsitteen muualla kuin Venäjällä rekisteröity ilma-alus, joka on ”muulla tavoin määräysvallassa”, asiayhteyteen perustuvasta tulkinnasta on syytä muistuttaa ensinnäkin, että riidanalaisella asetuksella muutetaan asetusta N:o 833/2014, jossa säädetään SEUT 215 artiklan 1 kohdan perusteella alakohtaisista taloudellisista rajoittavista toimenpiteistä. Toiseksi on syytä korostaa, että ilmaisu ”muulla tavoin määräysvallassa” on jatkeena ilmaisuille ”omistuksessa” ja ”vuokraamia”, joilla ilmaistaan taloudellisesti tai rahoituksellisesti merkityksellisiä käsitteitä. Kolmanneksi ”määräysvallan” käsitettä käytetään, kuten komissio toteaa, taloudellisessa tai rahoituksellisessa merkityksessä asetuksen N:o 833/2014 muiden säännösten yhteydessä alakohtaisten rajoittavien toimenpiteiden henkilöllisen soveltamisalan määrittämiseksi (ks. esim. mainitun asetuksen 2 artiklan 4 kohdan e ja f alakohta sekä 3 artiklan 6 kohdan b alakohta) tai Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä 17.3.2014 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 269/2014 (EUVL 2014, L 78, s. 6) yhteydessä varojen tai taloudellisten resurssien jäädyttämiseen liittyvien yksittäistapausta koskevien rajoittavien toimenpiteiden osalta (ks. mainitun asetuksen 2 artiklan 1 kohta).
46 Kolmanneksi käsitteen muualla kuin Venäjällä rekisteröity ilma-alus, joka on ”muulla tavoin määräysvallassa”, teleologisesta tulkinnasta on syytä tähdentää, että riidanalaisella asetuksella pyritään etenkin painostamaan mahdollisimman tehokkaasti Venäjän viranomaisia, jotta ne lopettaisivat Ukrainaa epävakauttavat toimensa ja politiikkansa sekä Ukrainaan kohdistuvan sotilaallisen aggression (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 27.7.2022, RT France v. neuvosto, T‑125/22, EU:T:2022:483, 163 kohta).
47 Käsiteltävässä asiassa on neuvoston tavoin katsottava, että rajoitusten asettamisella muualla kuin Venäjällä rekisteröidyille ilma-aluksille, jotka ovat kyseisten tahojen omistuksessa, vuokraamia tai muulla tavoin näiden taloudellisessa tai rahoituksellisessa määräysvallassa, edistetään Venäjän viranomaisten painostamista. Koska rajoitukset vaikuttavat taloudellisesti Venäjän ilmailualaan, niillä edistetään tavoitetta nostaa Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien Venäjän federaation toimien kustannuksia (ks. vastaavasti tuomio 13.9.2018, Rosneft ym. v. neuvosto, T‑715/14, ei julkaistu, EU:T:2018:544, 157 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
48 Mahdollisesta tarpeesta tulkita asetuksen N:o 833/2014, sellaisena kuin se on muutettuna, 3 d artiklan 1 kohtaa laajasti, jotta estetään rajoittavien toimenpiteiden kiertämisen riski, joka liittyy lukuisiin mahdollisuuksiin hyödyntää lentoliikennettä salaamalla hyödynsaajan henkilöllisyys ja kansalaisuus, voidaan toiseksi todeta, että toisin kuin komissio väittää (ks. edellä 33 kohta), mahdollisuus salata hyödynsaajan henkilöllisyys ja kansalaisuus kuuluu ”määräysvallan” käsitteen piiriin taloudellisessa tai rahoituksellisessa merkityksessä mutta ei ”teknisessä” tai ”operatiivisessa” merkityksessä.
49 Kolmanneksi on syytä muistaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan suhteellisuusperiaate, joka kuuluu unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin ja joka toistetaan SEU 5 artiklan 4 kohdassa, edellyttää, että asianomaisen säännöstön perustellut tavoitteet voidaan toteuttaa unionin oikeuden säännöksessä säädettyjen keinojen avulla ja ettei keinoilla ylitetä sitä, mikä on tarpeen tavoitteiden saavuttamiseksi (tuomio 15.11.2012, Al-Aqsa v. neuvosto ja Alankomaat v. Al‑Aqsa, C‑539/10 P ja C‑550/10 P, EU:C:2012:711, 122 kohta ja tuomio 24.11.2021, Assi v. neuvosto, T‑256/19, EU:T:2021:818, 194 kohta (ei julkaistu)).
50 Tältä osin on syytä korostaa, kuten neuvosto huomauttaa, että vaikka rajoitusten asettamisella venäläisille henkilöille ja yhteisöille, joiden taloudellisessa tai rahoituksellisessa määräysvallassa muualla kuin Venäjällä rekisteröity ilma-alus on, edistetään Venäjän presidentin ja hänen hallituksensa painostamista, samaa ei voida sanoa niihin venäläisiin luonnollisiin henkilöihin kohdistettavista rajoituksista, jotka vain ”lentävät” tällaista ilma-alusta. Näin ollen on huomattava, että Venäjän kansalaisen ”teknisessä tai operatiivisessa” määräysvallassa olevalle ilma-alukselle asetettava kielto laskeutua, nousta tai lentää yli unionin alueella, kun kielto koskee Venäjän kansalaisia, joilla on yksityislentäjän lupakirja, on selvästi epätarkoituksenmukainen suhteessa tavoitteeseen eli siihen, että Venäjän presidenttiä ja hänen hallitustaan kohtaan harjoitetaan painostusta, joka olisi omiaan lopettamaan kansainvälisen oikeuden loukkaukset ja turvaamaan Ukrainan alueellisen koskemattomuuden.
51 Oikeuskäytännössä todetaan, että jos johdettua oikeutta on mahdollista tulkita usealla eri tavalla, etusija on annettava tulkinnalle, jonka seurauksena säännös on perussopimuksen mukainen, kuin tulkinnalle, jonka johdosta säännöksen todetaan olevan ristiriidassa perussopimuksen kanssa (ks. tuomio 4.5.2016, Philip Morris Brands ym., C‑547/14, EU:C:2016:325, 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näin ollen on todettava, että asetuksen N:o 833/2014, sellaisena kuin se on muutettuna, 3 d artiklaa on tulkittava siten, että ”muualla kuin Venäjällä rekisteröi[dyille] ilma-aluksi[lle], jotka ovat venäläisten luonnollisten henkilöiden, oikeushenkilöiden, yhteisöjen tai elinten omistuksessa tai vuokraamia tai muulla tavoin määräysvallassa,” asetettu kielto laskeutua, nousta tai lentää yli unionin alueella, koskee kaikkia muualla kuin Venäjällä rekisteröityjä ilma-aluksia, jotka ovat venäläisen luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön, yhteisön tai elimen taloudellisessa tai rahoituksellisessa määräysvallassa, tämän vaikuttamatta tilanteeseen, jossa yksityislentäjän lupakirjan omistava Venäjän kansalainen käyttää, kuten käsiteltävässä asiassa, lupakirjaansa lentääkseen muualla kuin Venäjällä rekisteröityä ilma-alusta, joka ei ole venäläisen luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön taikka venäläisen yhteisön tai elimen omistuksessa tai näiden vuokraama.
52 Edellä esitetystä seuraa, että kantajan tilanne, jossa kantaja ei omista tai vuokraa muualla kuin Venäjällä rekisteröityä ilma-alusta eikä hänellä ole minkäänlaista taloudellista tai rahoituksellista määräysvaltaa ilma-alukseen, ei kuulu asetuksen N:o 833/2014, sellaisena kuin se on muutettuna, 3 d artiklan soveltamisalaan. Mainitussa artiklassa tarkoitettu kielto ei siten koske kantajaa suoraan, joten häneltä puuttuu asiavaltuus nostaa kanne säännöksen kumoamiseksi (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 21.12.2016, neuvosto v. Front Polisario, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, 132 ja 133 kohta).
53 Kanne on näin ollen jätettävä tutkimatta siltä osin kuin siinä vaaditaan riidanalaisen asetuksen kumoamista.
54 Kanne on kaiken edellä esitetyn perusteella jätettävä kokonaisuudessaan tutkimatta osittain sillä perusteella, että se on pantu vireille tuomioistuimessa, joka ei ole toimivaltainen käsittelemään sitä, ja osittain sillä perusteella, että sen tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuvat.
Oikeudenkäyntikulut
55 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Saman työjärjestyksen 135 artiklan 1 kohdan nojalla unionin yleinen tuomioistuin voi kuitenkin kohtuuden niin vaatiessa päättää, että hävinnyt asianosainen vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan mutta tämä velvoitetaan korvaamaan vastapuolen oikeudenkäyntikulut vain osittain tai että tätä ei lainkaan velvoiteta korvaamaan oikeudenkäyntikuluja.
56 Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että kun otetaan huomioon, että käsitettä ”muulla tavoin määräysvallassa” on vaikea tulkita, mikä on jossain määrin saattanut myötävaikuttaa tämän oikeusriidan syntymiseen, ja vaikka kantaja on hävinnyt asian, käsiteltävän asian olosuhteissa on oikeudenmukaista määrätä, että kantaja ja neuvosto vastaavat kumpikin omista oikeudenkäyntikuluistaan.
57 Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot ja toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Komissio vastaa siten omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu ensimmäinen jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne jätetään tutkimatta.
2) Ekaterina Islentyeva ja Euroopan unionin neuvosto vastaavat kumpikin omista oikeudenkäyntikuluistaan.
3) Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Spielmann | Mastroianni | Brkan |
Julistettiin Luxemburgissa 20 päivänä joulukuuta 2023.
Allekirjoitukset