ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (druhá komora)
z 12. marca 2019 (*)
„Prístup k dokumentom – Rozhodnutie 2004/258/ES – Dokument, nazvaný ‚Odpovede na otázky týkajúce sa výkladu článku 14.4 Protokolu o Štatúte ESCB a ECB‘ – Zamietnutie prístupu – Výnimka týkajúca sa ochrany právnych stanovísk – Výnimka týkajúca sa ochrany dokumentov pre vnútornú potrebu – Prevažujúci verejný záujem“
Vo veci T‑798/17,
Fabio De Masi, bydliskom v Hamburgu (Nemecko),
Yanis Varoufakis, bydliskom v Aténach (Grécko),
v zastúpení: A. Fischer‑Lescano, profesor,
žalobcovia,
proti
Európskej centrálnej banke (ECB), v zastúpení: T. Filipova a F. von Lindeiner, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci H.‑G. Kamann, advokát,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh založený na článku 263 ZFEÚ na zrušenie rozhodnutia ECB zo 16. októbra 2017, ktorým sa zamietol prístup žalobcov k dokumentu z 23. apríla 2015, nazvaného „Odpovede na otázky týkajúce sa výkladu článku 14.4 Protokolu o Štatúte ESCB a ECB“,
VŠEOBECNÝ SÚD (druhá komora),
v zložení: predseda komory M. Prek, sudcovia F. Schalin a M. J. Costeira (spravodajkyňa),
tajomník: E. Coulon,
vyhlásil tento
Rozsudok
Okolnosti predchádzajúce sporu
1 Listom z 24. apríla 2017 žalobcovia, páni Fabio De Masi a Yanis Varoufakis, požiadali na základe rozhodnutia ECB 2004/258/ES zo 4. marca 2004 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskej centrálnej banky (ECB/2004/3) (Ú. v. EÚ L 80, 2004, s. 42), zmeneného rozhodnutiami ECB 2011/342/EÚ z 9. mája 2011 (ECB/2011/6) (Ú. v. EÚ L 158, 2011, s. 37) a (EÚ) 2015/529 ECB z 21. januára 2015 (ECB/2015/1) (Ú. v. EÚ L 84, 2015, s. 64), Európsku centrálnu banku (ECB) o prístup k všetkým externým právnym stanoviskám, ktoré si ECB údajne vyžiadala na účely preskúmania svojich rozhodnutí zo 4. februára a 28. júna 2015 o núdzovej pomoci na zvýšenie likvidity poskytnutej centrálnou bankou Grécka gréckym bankám.
2 ECB listom z 31. mája 2017 informovala žalobcov, že k uvedeným rozhodnutiam si nevyžiadala právne stanoviská. Okrem toho informovala žalobcov o existencii externého právneho stanoviska z 23. apríla 2015, nazvaného „Odpovede na otázky týkajúce sa výkladu článku 14.4 Protokolu o Štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a Európskej centrálnej banky“ (ďalej len „sporný dokument“).
3 Listom zo 7. júla 2017 žalobcovia na základe rozhodnutia 2004/258 požiadali ECB o prístup k spornému dokumentu.
4 ECB listom z 3. augusta 2017 zamietla prístup k spornému dokumentu jednak na základe výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke rozhodnutia č. 2004/258 týkajúcej sa ochrany právnych stanovísk, a jednak na základe výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku tohto istého rozhodnutia týkajúcej sa ochrany dokumentov pre vnútornú potrebu.
5 Žalobcovia listom z 30. augusta 2017 podali opakovanú žiadosť o prístup k spornému dokumentu podľa článku 7 ods. 2 rozhodnutia 2004/258.
6 ECB listom zo 16. októbra 2017 potvrdila rozhodnutie z 3. augusta 2017 o zamietnutí prístupu k spornému dokumentu (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“). Toto zamietnutie sa zakladalo na tých istých výnimkách, ako sú tie, ktoré boli uvedené v rozhodnutí z 3. augusta 2017.
Konanie a návrhy účastníkov konania
7 Žalobcovia návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 8. decembra 2017 podali žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
8 ECB 22. februára 2018 doručila kancelárii Všeobecného súdu svoje vyjadrenie.
9 Replika bola doručená do kancelárie Všeobecného súdu 22. marca 2018 a duplika 2. mája 2018.
10 Všeobecný súd uznesením z 27. septembra 2018 nariadil ECB na základe článku 91 písm. c) Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu, aby predložila sporný dokument. ECB vyhovela tejto žiadosti v stanovenej lehote. V súlade s článkom 104 rokovacieho poriadku nebol tento dokument oznámený žalobcom.
11 Všeobecný súd (druhá komora) na základe článku 106 ods. 3 rokovacieho poriadku rozhodol, že o žalobe sa rozhodne bez ústnej časti konania.
12 Žalobcovia navrhujú, aby Všeobecný súd:
– zrušil napadnuté rozhodnutie,
– zaviazal ECB na náhradu trov konania.
13 ECB navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu ako nedôvodnú,
– zaviazal žalobcov na náhradu trov konania.
Právny stav
14 Žalobcovia na podporu žaloby uvádzajú v podstate dva žalobné dôvody založené po prvé na porušení článku 4 ods. 2 druhej zarážky rozhodnutia 2004/258 a po druhé na porušení článku 4 ods. 3 prvého pododseku toho istého rozhodnutia.
15 Na úvod, pokiaľ ide o uplatniteľný právny rámec práva na prístup k dokumentom ECB, treba uviesť, že v článku 1 druhom odseku ZEÚ je zakotvená zásada otvorenosti rozhodovacieho procesu Európskej únie. V tejto súvislosti článok 15 ods. 1 ZFEÚ spresňuje, že s cieľom podporovať dobrú správu vecí verejných a zabezpečiť účasť občianskej spoločnosti dodržiavajú inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie v čo najväčšej možnej miere zásadu otvorenosti. Podľa odseku 3 prvého pododseku tohto článku každý občan Únie a každá fyzická alebo právnická osoba s bydliskom alebo sídlom v členskom štáte má právo na prístup k dokumentom inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie bez ohľadu na ich nosič, ak sú splnené zásady a podmienky, ktoré sa vymedzia v súlade s týmto odsekom. Navyše podľa druhého pododseku tohto odseku všeobecné zásady a obmedzenia, ktoré vychádzajú z verejného alebo súkromného záujmu a upravujú právo na prístup k dokumentom, stanoví prostredníctvom nariadení Európsky parlament a Rada Európskej únie v súlade s riadnym legislatívnym postupom. V súlade s tretím pododsekom tohto odseku každá inštitúcia, orgán alebo úrad alebo agentúra zabezpečí transparentnosť svojej práce a zapracuje do svojho rokovacieho poriadku osobitné ustanovenia týkajúce sa prístupu k svojim dokumentom v súlade s nariadeniami uvedenými v druhom pododseku uvedeného odseku. Podľa štvrtého pododseku tohto odseku sa tento odsek vzťahuje na Súdny dvor Európskej únie, Európsku centrálnu banku a Európsku investičnú banku (EIB) iba pri plnení ich administratívnych úloh.
16 Cieľom rozhodnutia 2004/258 tak je, ako uvádzajú jeho odôvodnenia 2 a 3, povoliť širší prístup k dokumentom ECB, než aký existoval v rámci režimu rozhodnutia ECB/1998/12 z 3. novembra 1998 o prístupe verejnosti k dokumentom a archívom ECB (Ú. v. ES L 110, 1999, s. 30), pri zabezpečení ochrany nezávislosti ECB a národných centrálnych bánk, ako aj dôvernosti určitých otázok týkajúcich sa plnenia úloh ECB. Článok 2 ods. 1 rozhodnutia 2004/258 tak priznáva každému občanovi Únie a každej fyzickej alebo právnickej osobe s bydliskom alebo so sídlom v niektorom členskom štáte právo na prístup k dokumentom ECB s výhradou podmienok a obmedzení vymedzených v tomto rozhodnutí.
17 Toto právo podlieha určitým obmedzeniam z dôvodov verejného alebo súkromného záujmu. Konkrétnejšie a v súlade s jeho odôvodnením 4 upravuje rozhodnutie 2004/258 vo svojom článku 4 režim výnimiek oprávňujúcich ECB odmietnuť prístup k dokumentu v prípade, ak by sa jeho sprístupnením porušil jeden zo záujmov chránených odsekmi 1 a 2 tohto článku alebo v prípade, keď je tento dokument určený pre vnútornú potrebu v rámci rokovaní a predbežných porád v ECB alebo výmen názorov medzi ECB a národnými centrálnymi bankami, príslušnými vnútroštátnymi orgánmi alebo určenými vnútroštátnymi orgánmi, alebo by vyjadroval výmenu názorov medzi ECB a inými dotknutými orgánmi. Vzhľadom na to, že výnimky z práva na prístup stanovený v článku 4 rozhodnutia 2004/258 sa odchyľujú od práva na prístup k dokumentom, musia sa tieto výnimky vykladať a uplatňovať reštriktívne (pozri v tomto zmysle rozsudok z 29. novembra 2012, Thesing a Bloomberg Finance/ECB, T‑590/10, neuverejnený, EU:T:2012:635, bod 41).
18 Žalobné dôvody uvádzané žalobcami na podporu žaloby treba preskúmať s prihliadnutím na tieto zásady. Všeobecný súd považuje za vhodné začať tento prieskum druhým žalobným dôvodom.
19 V rámci druhého žalobného dôvodu žalobcovia v podstate tvrdia, že ECB v napadnutom rozhodnutí porušila výnimku týkajúcu sa ochrany dokumentov pre vnútornú potrebu stanovenú v článku 4 ods. 3 prvom pododseku rozhodnutia 2004/258. ECB preto porušila tiež ich právo na prístup k dokumentom vyplývajúce z článku 15 ods. 3 štvrtého pododseku ZFEÚ v spojení s článkom 2 ods. 1 rozhodnutia 2004/258.
20 Tento žalobný dôvod je rozdelený na dve časti. Prvá časť je založená na nesprávnom uplatnení výnimky týkajúcej sa ochrany dokumentov pre vnútornú potrebu. Druhá časť je založená na existencii prevažujúceho verejného záujmu odôvodňujúceho sprístupnenie sporného dokumentu.
O prvej časti druhého žalobného dôvodu založenej na nesprávnom uplatnení výnimky týkajúcej sa ochrany dokumentov pre vnútornú potrebu
21 Žalobcovia v prvom rade tvrdia, že výnimka týkajúca sa ochrany dokumentov pre vnútornú potrebu sa v prejednávanej veci neuplatní. Zo znenia článku 4 ods. 3 prvého pododseku rozhodnutia 2004/258 vyplýva, že tento článok sa uplatňuje iba na dokumenty pre vnútornú potrebu s výnimkou právnych stanovísk. Právne stanoviská sú predmetom inej výnimky, týkajúcej sa ochrany právnych stanovísk, stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke rozhodnutia 2004/258. Výnimka týkajúca sa ochrany právnych stanovísk je tak špeciálnym ustanovením vo vzťahu k výnimke týkajúcej sa ochrany dokumentov pre vnútornú potrebu.
22 V druhom rade žalobcovia tvrdia, že v každom prípade podmienky uplatnenia výnimky týkajúcej sa ochrany dokumentov pre vnútornú potrebu neboli v prejednávanej veci splnené. Sporný dokument na jednej strane nemá vnútornú povahu. Na druhej strane sporný dokument nesúvisí so správnym, súdnym alebo legislatívnym konaním, v rámci ktorého by bol určený pre vnútornú potrebu ako prípravný dokument konečného rozhodnutia.
23 V treťom rade žalobcovia tvrdia, že napadnuté rozhodnutie neobsahuje dostatočné dôvody, ktoré by odôvodňovali, že záujem chránený výnimkou týkajúcou sa dokumentov pre vnútornú potrebu je narušený. Na jednej strane hypotetická argumentácia uvedená v napadnutom rozhodnutí nie je v súlade s požiadavkami judikatúry, keďže napadnuté rozhodnutie nevysvetľuje, v čom by mohlo sprístupnenie sporného dokumentu obmedziť priestor na úvahu ECB. Na druhej strane sú tvrdenia týkajúce sa budúcej dôležitosti sporného dokumentu neúčinné, keďže znenie článku 14.4 Protokolu o Štatúte Európskeho systému centrálnych bánk (ESCB) a ECB (ďalej len „Protokol o ESCB a ECB“) sa nezmenilo.
24 ECB tieto tvrdenia spochybňuje.
25 Na úvod treba konštatovať, že podľa článku 4 ods. 3 prvého pododseku rozhodnutia 2004/258 prístup k dokumentu, ktorý vyhotovila alebo prijala ECB pre vnútornú potrebu v rámci rokovaní a predbežných porád v ECB alebo výmen názorov medzi ECB a národnými centrálnymi bankami, príslušnými vnútroštátnymi orgánmi alebo určenými vnútroštátnymi orgánmi, sa zamietne aj po prijatí rozhodnutia s výnimkou, že prevažujúci verejný záujem odôvodní sprístupnenie uvedeného dokumentu.
26 Okrem toho treba zdôrazniť, že znenie článku 4 ods. 3 prvého pododseku rozhodnutia 2004/258 predstavuje významné rozdiely v porovnaní s článkom 4 ods. 3 nariadenia (ES) č. 1049/2001 Európskeho parlamentu a Rady z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331).
27 Ako totiž vyplýva z judikatúry, uplatnenie výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom a druhom pododseku nariadenia č. 1049/2001 predpokladá preukázanie, že prístup k dokumentu pre vnútorné potreby môže konkrétne a skutočne narušiť ochranu rozhodovacieho procesu inštitúcie a že toto narušenie je vážne (pozri v tomto zmysle rozsudky z 21. júla 2011, Švédsko/MyTravel a Komisia, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, body 80 a 81, a z 13. januára 2017, Deza/ECHA, T‑189/14, EU:T:2017:4, body 172 a 173 a citovanú judikatúru).
28 Okrem toho článok 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 jasne rozlišuje situácie práve v závislosti od okolnosti, či je konanie skončené alebo nie. Podľa prvého pododseku tohto ustanovenia patrí do pôsobnosti výnimky týkajúcej sa ochrany rozhodovacieho procesu každý dokument, ktorý inštitúcia vypracovala pre svoju vnútornú potrebu alebo dostala, vzťahujúci sa na veci, o ktorej ešte táto inštitúcia nerozhodla. Druhý pododsek toho istého ustanovenia stanovuje, že po prijatí rozhodnutia dotknutá výnimka pokrýva výlučne dokumenty obsahujúce stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád v dotknutej inštitúcii (rozsudok z 21. júla 2011, Švédsko/MyTravel a Komisia, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, bod 78).
29 V rámci výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku rozhodnutia 2004/258 sa však preukázanie vážneho narušenia rozhodovacieho procesu nevyžaduje. Tento článok tiež nestanovuje žiadne rozlíšenie medzi dokumentmi pre vnútornú potrebu, ktoré sa týkajú prebiehajúceho konania, a dokumentmi, ktoré sa týkajú skončeného konania.
30 Odmietnutie prístupu k dokumentu na základe článku 4 ods. 3 prvého pododseku rozhodnutia 2004/258 tak iba predpokladá, aby bolo na jednej strane preukázané, že tento dokument je pre vnútornú potrebu v rámci rokovaní a predbežných porád v ECB alebo výmen názorov medzi ECB a dotknutými národnými centrálnymi bankami, a na druhej strane, že neexistuje prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci sprístupnenie tohto dokumentu.
31 Výnimka stanovená v článku 4 ods. 3 prvom pododseku rozhodnutia 2004/258 má teda na jednej strane za cieľ chrániť priestor vnútorných úvah ECB, ktorý umožňuje dôvernú výmenu názorov v rozhodovacích orgánov inštitúcie v rámci ich rokovaní a predbežných porád, a na druhej strane priestor dôvernej výmeny názorov medzi ECB a dotknutými vnútroštátnymi orgánmi.
32 V prejednávanej veci treba konštatovať, že sporný dokument si ECB vyžiadala od externého právneho poradcu a že tento dokument je nazvaný „Odpovede na otázky týkajúce sa výkladu článku 14.4 Protokolu o ESCB a ECB“.
33 Okrem toho z napadnutého rozhodnutia vyplýva, že v spornom dokumente sa preskúmavajú právomoci Rady guvernérov podľa článku 14.4 Protokolu o ESCB a ECB, najmä zákazy, obmedzenia alebo podmienky, ktoré táto Rada môže uložiť národným centrálnym bankám pri vykonávaní funkcie mimo ESCB v rozsahu, v akom môžu tieto funkcie zasahovať do cieľov a úloh ESCB.
34 Vyššie uvedené skutočnosti nie sú v rozpore s obsahom tohto dokumentu predloženého Všeobecnému súdu v rámci dôkazného prostriedku uvedeného v bode 10 vyššie.
35 Je tiež nesporné, ako bolo konštatované v bodoch 4 a 6 vyššie, že ECB v napadnutom rozhodnutí zamietla prístup k spornému dokumentu jednak na základe výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke rozhodnutia 2004/258 týkajúcej sa ochrany právnych stanovísk, a jednak na základe výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku tohto istého rozhodnutia o ochrane dokumentov pre vnútornú potrebu.
36 Pokiaľ ide o výnimku týkajúcu sa ochrany dokumentov pre vnútornú potrebu, ECB v napadnutom rozhodnutí odôvodnila zamietnutie prístupu týmito dôvodmi:
„Výkonná rada spresňuje, že žiadosť podaná v prejednávanej veci sa týka právneho stanoviska zadaného s cieľom poskytnúť rozhodovacím orgánom ECB lepšie právne informácie pre ich interné diskusie a úvahy a ako také je toto stanovisko chránené aj podľa článku 4 ods. 3 prvého pododseku rozhodnutia [2004/258]…
Právne stanovisko bolo určené na poskytovanie právneho poradenstva umožňujúceho spresniť právny rámec, obohatiť interné úvahy rozhodovacích orgánov a poskytnúť podporu pre rokovania a porady týkajúce sa [poskytnutia núdzovej pomoci na zvýšenie likvidity], nielen v roku 2015, ale aj pri budúcich príležitostiach. Ako také je právne stanovisko užitočné pre posúdenie súčasných alebo budúcich situácií, na ktoré sa vzťahuje článok 14.4 [Protokolu o ESCB a ECB]…
Výkonná rada súhlasí s názorom riaditeľa generálneho sekretariátu, podľa ktorého by sprístupnenie dokumentu oslabilo možnosť účinnej, neformálnej a dôvernej diskusie medzi členmi rozhodovacích orgánov a v dôsledku toho obmedzilo ‚priestor na úvahu‘ ECB. Toto právne stanovisko, vytrhnuté zo svojho kontextu alebo posudzované izolovane, by mohlo prípadne narušiť nezávislosť členov Rady guvernérov, ktorá predstavuje základnú zásadu zakotvenú v článku 130 ZFEÚ; platí to najmä v kontexte [národných centrálnych bánk], ktoré poskytujú alebo plánujú poskytovať [núdzovú pomoc na zvýšenie likvidity], alebo ktoré zabezpečujú iné národné funkcie.“
37 Z toho vyplýva, že sporný dokument obsahoval odpoveď externého poradcu na právne poradenstvo, ktoré si vyžiadala ECB, a že ECB usúdila, že tento dokument mal poskytnúť jej rozhodovacím orgánom „lepšie právne informácie“ a „podporu“ pre ich interné a predbežné diskusie a úvahy týkajúce sa rozhodnutí, ktoré má Rada guvernérov prijať na základe článku 14.4 Protokolu o ESCB a ECB v roku 2015 a neskôr.
38 V tejto súvislosti treba na jednej strane konštatovať, že článok 14.4 Protokolu o ESCB a ECB stanovuje:
„Národné centrálne banky môžu vykonávať aj iné funkcie než tie, ktoré sú uvedené v [Protokole o ESCB a ECB], za predpokladu, že Rada guvernérov dvojtretinovou väčšinou odovzdaných hlasov nerozhodne, že ide o zasahovanie do cieľov a úloh ESCB. Také funkcie vykonávajú národné centrálne banky na vlastnú zodpovednosť a nepokladajú sa za súčasť funkcií ESCB.“
39 Z tohto článku 14.4 Protokolu o ESCB a ECB tak vyplýva, že Rada guvernérov ECB je príslušným orgánom najmä na obmedzenie poskytovania núdzovej pomoci na zvýšenie likvidity v rozsahu, v akom sa domnieva, že toto poskytovanie zasahuje do cieľov a úloh ESCB.
40 Na druhej strane treba konštatovať, že podľa článku 10.4 Protokolu o ESCB a ECB sú zasadnutia Rady guvernérov dôverné a iba táto Rada môže rozhodnúť o zverejnení výsledku svojich rokovaní.
41 S prihliadnutím na vyššie uvedené treba uviesť, že ECB sa oprávnene mohla domnievať, že sporný dokument bol dokumentom pre vnútornú potrebu v zmysle článku 4 ods. 3 prvého pododseku rozhodnutia 2004/258 v rozsahu, v akom sa domnievala, že tento dokument mal poskytnúť informácie a podporu pre rokovania Rady guvernérov v rámci právomocí, ktoré jej prináležia na základe článku 14.4 Protokolu o ESCB a ECB.
42 Tvrdenia predložené žalobcami toto posúdenie nemôžu spochybniť.
43 V prvom rade treba hneď na úvod zamietnuť tvrdenie žalobcov, podľa ktorého výnimka stanovená v článku 4 ods. 3 prvom pododseku rozhodnutia 2004/258 nie je na sporný dokument uplatniteľná, pretože tento dokument je právnym stanoviskom, ktorý spadá do pôsobnosti výnimky týkajúcej sa ochrany právnych stanovísk upravenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke tohto rozhodnutia. Toto tvrdenie nepodporuje ani znenie, ani cieľ predmetných ustanovení.
44 Na jednej strane treba zdôrazniť, že ECB na účely posúdenia žiadosti o prístup k dokumentom, ktoré má k dispozícii, môže zohľadniť viaceré dôvody zamietnutia uvedené v článku 4 rozhodnutia 2004/258 (pozri analogicky rozsudky Komisia/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, bod 113, a z 3. júla 2014, Rada/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, bod 100 a citovanú judikatúru).
45 V prejednávanej veci tak treba uviesť, že výnimky, ktoré boli dôvodom zamietnutia prístupu k spornému dokumentu, a to výnimka týkajúca sa ochrany právnych stanovísk a výnimka týkajúca sa ochrany dokumentov pre vnútornú potrebu, predstavujú každá samostatný dôvod zamietnutia, pričom prvá výnimka nie je lex specialis vo vzťahu k druhej výnimke.
46 Na druhej strane treba konštatovať, že zo znenia článku 4 ods. 3 prvého pododseku rozhodnutia 2004/258 vyplýva, že stanovená výnimka sa vzťahuje na dokumenty vypracované alebo prijaté ECB pre vnútornú potrebu alebo na výmenu názorov medzi ECB a vnútroštátnymi orgánmi bez ohľadu na to, či obsahujú právne stanoviská.
47 Z toho dôvodu je na účely uplatnenia výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku rozhodnutia 2004/258 irelevantné, či možno sporný dokument kvalifikovať aj ako právne stanovisko. Okrem toho je dôležité poznamenať, že v tomto bode si žalobcovia protirečia, pretože sami v žalobe tvrdia, že sporný dokument sa nemôže považovať za právne stanovisko na účely uplatnenia výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke rozhodnutia 2004/258.
48 V druhom rade treba zamietnuť tvrdenie žalobcov, podľa ktorého podmienky stanovené v článku 4 ods. 3 prvom pododseku rozhodnutia 2004/258 neboli splnené, keďže sporný dokument na jednej strane nie je vnútornej povahy a na druhej strane nemá súvislosť s konkrétnym konaním.
49 Ako tvrdí ECB, v napadnutom rozhodnutí sa neuvádza, že sporný dokument je vnútorným dokumentom, ale že tento dokument je pre vnútorné potreby. Z napadnutého rozhodnutia totiž jasne vyplýva, že sporný dokument bol vyžiadaný od externého poradcu s cieľom poskytnúť právne poradenstvo na účely obohatenia vnútorných úvah rozhodovacích orgánov ECB a podpory pre ich rokovania a porady (pozri bod 36 vyššie).
50 Okrem toho sporný dokument určite nesúvisí s konkrétnym konaním a v dôsledku toho nepredstavuje dokument, v nadväznosti na ktorý ECB zaujala stanovisko v konkrétnom prípade s konečnou platnosťou. Ako však vyplýva aj z napadnutého rozhodnutia, je tento dokument vo všeobecnosti určený na poskytnutie podpory pre rokovania, ktoré má Rada guvernérov uskutočniť na základe článku 14.4 Protokolu o ESCB a ECB v roku 2015 a neskôr. Tento dokument tak predstavuje prípravný dokument, ktorého cieľom je prijatie rozhodnutí orgánov ECB.
51 Navyše treba pripomenúť, ako vyplýva z bodov 25 až 31 vyššie, že uplatnenie výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku rozhodnutia 2004/258 nevyžaduje, aby ECB preukázala, že sprístupnenie dokumentu by mohlo vážne narušiť jej rozhodovací proces. Skutočnosť, že sporný dokument nesúvisí s konkrétnym konaním, tak nestačí na vylúčenie uplatnenia tejto výnimky.
52 Za týchto okolností sa nemožno domnievať, že sporný dokument nebol dokumentom pre vnútornú potrebu v rámci rokovaní a predbežných porád ECB v zmysle článku 4 ods. 3 prvého pododseku rozhodnutia 2004/258.
53 Pokiaľ ide po tretie o údajné porušenie povinnosti odôvodnenia, treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry odôvodnenie vyžadované podľa článku 296 druhého odseku ZFEÚ má byť prispôsobené povahe predmetného aktu a má jasným a jednoznačným spôsobom uvádzať úvahy inštitúcie, autora aktu, tak, aby sa dotknutým osobám umožnilo spoznať odôvodnenie prijatých opatrení a príslušnému súdu vykonať svoje preskúmanie (pozri rozsudky z 22. marca 2001, Francúzsko/Komisia, C‑17/99, EU:C:2001:178, bod 35 a citovanú judikatúru, a z 28. marca 2017, Deutsche Telekom/Komisia, T‑210/15, EU:C:2017:224, bod 87).
54 Navyše treba uznať, že ECB disponuje širokou mierou voľnej úvahy, pokiaľ ide o otázku, či verejný záujem týkajúci sa ochrany dokumentov pre vnútorné potreby mohol byť narušený zverejnením informácií obsiahnutých v spornom dokumente. Preskúmanie zákonnosti v tejto súvislosti vykonané súdom Únie sa tak musí obmedziť na overenie rešpektovania procesných pravidiel a pravidiel odôvodnenia, vecnej správnosti skutkových zistení, ako aj absencie zjavne nesprávneho posúdenia skutkových okolností a zneužitia právomocí (pozri analogicky rozsudok zo 4. júna 2015, Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig‑Holstein/ECB, T‑376/13, EU:T:2015:361, bod 53 a citovanú judikatúru). Z dôvodu obmedzeného súdneho preskúmania súdom Únie má preto dodržanie povinnosti ECB dostatočne odôvodniť svoje rozhodnutia o to väčší význam. V skutočnosti len tak môže súd Únie overiť, či boli splnené skutkové a právne okolnosti, od ktorých závisí výkon diskrečnej právomoci (pozri analogicky rozsudok zo 4. júna 2015, Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig‑Holstein/ECB, T‑376/13, EU:T:2015:361, bod 54 a citovanú judikatúru).
55 V prejednávanom prípade napadnuté rozhodnutie spresňuje, že sporný dokument bol pre vnútornú potrebu v rámci rokovaní a predbežných porád Rady guvernérov. V tejto súvislosti z napadnutého rozhodnutia vyplýva, že sporný dokument sa vyžiadal od externého poradcu s cieľom obohatiť úvahy a poskytnúť podporu pre rokovania, ktoré má Rada guvernérov uskutočniť na základe článku 14.4 Protokolu o ESCB a ECB v roku 2015 a neskôr. Podľa názoru ECB sprístupnenie dokumentu „oslabuje možnosť účinnej, neformálnej a dôvernej diskusie medzi členmi rozhodovacích orgánov a v dôsledku toho obmedzuje ,priestor na úvahu‘ ECB“. Navyše sprístupnením sporného dokumentu v rozsahu, v akom bol vytrhnutý zo svojho kontextu, ohrozuje nezávislosť členov Rady guvernérov, ktorá predstavuje základnú zásadu stanovenú v článku 130 ZFEÚ (pozri bod 36 vyššie).
56 Z toho na rozdiel od tvrdenia žalobcov vyplýva, že odôvodneniu napadnutého rozhodnutia nechýbajú konkrétne prvky, ktoré dokladujú najmä spornú povahu dokumentu, jeho funkciu a účel v rámci ECB, ako aj riziká, ktoré predstavuje jeho sprístupnenie.
57 Okrem toho treba vychádzať z toho, že povinnosť odôvodnenia žiadnym spôsobom nebráni tomu, aby ECB vychádzala z úvah zohľadňujúcich hypotetické účinky, ktoré by sprístupnenie sporného dokumentu mohlo mať na priestor na úvahu ECB. Na jednej strane je uvedené odôvodnenie dostatočne presné na umožnenie toho, aby žalobcovia namietali jeho dôvodnosť a aby Všeobecný súd vykonával svoje súdne preskúmanie. Na druhej strane, ako uvádza ECB, neexistencia podrobnejšieho odôvodnenia bola odôvodnená obavou, aby neboli zverejnené informácie, na ochranu ktorých sa vzťahuje uplatnená výnimka (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok zo 4. júna 2015, Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig‑Holstein/ECB, T‑376/13, EU:T:2015:361, bod 55).
58 ECB si tak splnila povinnosť odôvodnenia. Táto výhrada tak musí byť zamietnutá, pokiaľ sa týka povinnosti odôvodnenia ako podstatnej formálnej náležitosti.
59 Okrem toho v rozsahu, v akom žalobcovia tvrdením spochybňujú opodstatnenosť dôvodov napadnutého rozhodnutia, treba uviesť, ako vyplýva z bodu 41 vyššie, že dôvody uvedené v napadnutom rozhodnutí na to, aby sa sporný dokument považoval za dokument pre vnútornú potrebu v zmysle článku 4 ods. 3 prvého pododseku rozhodnutia 2004/258, sa nejavia byť nesprávne.
60 V tejto súvislosti treba dodať, že na rozdiel od toho, čo tvrdia žalobcovia, ECB mohla oprávnene vziať do úvahy hypotetické účinky, ktoré mohlo sprístupnenie sporného dokumentu mať na priestor na úvahu ECB v roku 2015 a aj v období po roku 2015, pretože znenie článku 14.4 Protokolu o ESCB a ECB sa nezmenilo, takže sporný dokument si zachováva svoj význam.
61 S prihliadnutím na predchádzajúce úvahy treba prvú časť druhého žalobného dôvodu zamietnuť.
O druhej časti druhého žalobného dôvodu založenej na existencii prevažujúceho verejného záujmu odôvodňujúceho sprístupnenie sporných dokumentov
62 Žalobcovia tvrdia, že aj za predpokladu, že by boli podmienky výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku rozhodnutia 2004/258 splnené, nič to nemení na tom, že na sprístupnení sporného dokumentu je daný prevažujúci verejný záujem. Podľa žalobcov tento prevažujúci verejný záujem vyplýva vo všeobecnosti po prvé zo skutočnosti, že občania majú v zásade záujem na preskúmaní zákonnosti konania inštitúcií Únie. Okrem toho, ako vyplýva z odôvodnenia 1 rozhodnutia 2004/258, zvýšená transparentnosť umožňuje občanom tesnejšie sa zapájať do rozhodovacieho procesu a posilňuje legitimitu, efektívnosť a zodpovednosť administratívy. Po druhé tento prevažujúci verejný záujem vyplýva najmä zo záujmu dozvedieť sa, do akej miery ECB zvážila rôzne ciele, keď vypracovala dohodu o poskytovaní núdzovej pomoci na zvýšenie likvidity zo 17. mája 2017 a ako jej právni experti vyložili právny rámec, ktorý sa na ňu vzťahuje. Po tretie sa ECB dopustila nesprávneho právneho posúdenia v rámci zváženia dotknutých záujmov, pretože vychádzala z nesprávneho predpokladu nadradenosti záujmu na zachovaní dôvernosti. Najmä z článku 42 Charty základných práv Európskej únie, ako aj z rozsudku z 18. júla 2017, Breyer/Komisia (C‑213/15 P, EU:C:2017:563), vyplýva, že zváženie záujmov je potrebné bez ohľadu na to, že dokument, ku ktorému sa žiadalo o prístup, sa týka administratívnych činností inštitúcie alebo jej hlavnej oblasti činnosti.
63 ECB tieto tvrdenia spochybňuje.
64 Na úvod treba uviesť, že v prípadoch podľa článku 4 ods. 3 prvého pododseku rozhodnutia 2004/258 je povinnosťou ECB poskytnúť vysvetlenie, či predsa neexistuje prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci sprístupnenie dotknutého dokumentu (pozri analogicky rozsudky z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, bod 49, a z 12. septembra 2013, Besselink/Rada, T‑331/11, neuverejnený, EU:T:2013:419, bod 96).
65 Režim výnimiek stanovený v článku 4 ods. 3 prvom pododseku rozhodnutia 2004/258 je konkrétne založený na vyvážení záujmov, ktoré sú v danej situácii v protiklade, teda na jednej strane záujmov na sprístupnení dotknutých dokumentov a na druhej strane záujmov, ktoré by toto sprístupnenie ohrozilo. Rozhodnutie prijaté o žiadosti o prístup k dokumentom závisí od otázky, ktorý záujem v danom prípade prevažuje (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. novembra 2013, LPN a Fínsko/Komisia, C‑514/11 P a C‑605/11 P, EU:C:2013:738, bod 42).
66 Zatiaľ čo dotknutej inštitúcii prináleží, aby vyvážila rôzne záujmy, prináleží žalobcovi, aby konkrétne uviedol okolnosti, ktoré zakladajú takýto prevažujúci verejný záujem. Predloženie čisto všeobecných úvah nemôže stačiť na preukázanie toho, že verejný záujem má prednosť pred dôvodmi opodstatňujúcimi zamietnutie sprístupnenia dotknutých dokumentov (pozri analogicky rozsudok z 15. septembra 2016, Herbert Smith Freehills/Komisia, T‑755/14, neuverejnený, EU:T:2016:482, bod 69 a citovanú judikatúru).
67 V prejednávanej veci, ako vyplýva z napadnutého rozhodnutia, ECB usúdila, že prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci sprístupnenie sporného dokumentu chýbal. V tejto súvislosti ECB po prvé spresnila, že záujem, ktorého sa dovolávajú žalobcovia, a to právo občanov na overovanie zákonnosti opatrení prijatých ECB, hoci by sa aj pripustil verejný záujem, nemá prednosť pred záujmami chránenými výnimkou týkajúcou sa ochrany dokumentov pre vnútornú potrebu. Po druhé by sa verejný záujem v prejednávanej veci účinnejšie dosiahol ochranou vnútorných interných porád a rokovaní ECB, pretože táto ochrana bola potrebná na zabezpečenie schopnosti ECB plniť svoje úlohy. Po tretie sporný dokument sa nezaoberal žiadnym konkrétnym rozhodnutím ECB a nevyjadroval sa k zákonnosti jej aktov. Po štvrté iba súd Únie má právomoc preskúmať zákonnosť aktov ECB.
68 Tvrdenia uvádzané žalobcami neumožňujú spochybniť toto posúdenie.
69 V prvom rade treba zamietnuť tvrdenie žalobcov založené na tom, že z odôvodnenia 1 rozhodnutia 2004/258 údajne vyplýva väčšia transparentnosť. Ako vyplýva zo spoločného výkladu odôvodnení 1 až 3 rozhodnutia 2004/258, širší prístup k dokumentom a archívom ECB, ktorý stanovuje toto rozhodnutie, sa musí zosúladiť s potrebou ochrany najmä nezávislosti ECB a dôvernosti určitých otázok týkajúcich sa plnenia jej úloh (pozri bod 16 vyššie).
70 V druhom rade, pokiaľ ide o záujem občanov na preskúmaní zákonnosti aktov inštitúcií Únie, treba vychádzať z toho, že s prihliadnutím na judikatúru citovanú v bode 66 vyššie preto všeobecnými úvahami nemožno preukázať, že zásada transparentnosti vykazuje v prejednávanom prípade osobitnú naliehavosť, ktorá by mala mať prednosť pred dôvodmi opodstatňujúcimi zamietnutie prístupu k spornému dokumentu (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 15. septembra 2016, Herbert Smith Freehills/Komisia, T‑755/14, neuverejnený, EU:T:2016:482, bod 74).
71 V treťom rade, pokiaľ ide o záujem dozvedieť sa, do akej miery ECB zvážila rôzne ciele, keď vypracovala dohodu o poskytovaní núdzovej pomoci na zvýšenie likvidity zo 17. mája 2017 a ako jej právni experti vyložili právny rámec, ktorý sa na ňu vzťahuje, treba vychádzať z toho, že aj za predpokladu, že taký záujem je verejnej povahy, nie je v prejednávanej veci preukázaný. Ako tvrdí ECB, dohoda a sporný dokument boli prijaté v dátumoch, ktoré sú od seba časovo veľmi vzdialené, a sporný dokument sa netýka poskytovania núdzovej pomoci na zvýšenie likvidity, ale všeobecných otázok týkajúcich sa výkladu článku 14.4 Protokolu o ESCB a ECB. V tejto súvislosti sa nepreukázalo, že sporný dokument priamo súvisí s dohodou o poskytovaní núdzovej pomoci na zvýšenie likvidity.
72 V každom prípade záujem mať prístup k spornému dokumentu ako k údajnému prípravnému dokumentu dohody o poskytovaní núdzovej pomoci na zvýšenie likvidity nemôže mať prednosť pred verejným záujmom vyplývajúcim z výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku rozhodnutia 2004/258, konkrétne verejným záujmom týkajúcim sa ochrany na jednej strane priestoru na vnútornú úvahu ECB, ktorý umožňuje výmenu dôverných názorov v rámci rozhodovacích orgánov inštitúcie pri svojich rokovaniach a predbežných poradách a na druhej strane priestoru pre dôvernú výmenu názorov medzi ECB a dotknutými vnútroštátnymi orgánmi. Navyše z dôvodu, že dohoda o poskytovaní núdzovej pomoci na zvýšenie likvidity je verejným dokumentom, žalobcovia mohli preskúmať zváženie rôznych sledovaných cieľov a výklad právneho rámca, ktorý sa na ňu vzťahuje, z ktorých ECB pri jej vypracovaní vychádzala.
73 S prihliadnutím na vyššie uvedené treba druhú časť druhého žalobného dôvodu zamietnuť, a preto treba zamietnuť druhý žalobný dôvod v celom jeho rozsahu.
74 S prihliadnutím na to, že ECB mohla svoje zamietnutie prístupu k spornému dokumentu oprávnene založiť na výnimke z práva na prístup stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku rozhodnutia 2004/258, nie je potrebné preskúmať prvý žalobný dôvod týkajúci sa výnimky z práva na prístup stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke tohto rozhodnutia.
75 Z toho vyplýva, že žaloba sa musí zamietnuť v celom rozsahu ako nedôvodná.
O trovách
76 Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
77 Keďže žalobcovia nemali vo veci úspech, je opodstatnené zaviazať ich na náhradu trov konania v súlade s návrhom ECB.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (druhá komora)
rozhodol takto:
1. Žaloba sa zamieta.
2. Fabio De Masi a Yanis Varoufakis znášajú svoje vlastné trovy konania a sú povinní nahradiť trovy konania, ktoré vynaložila Európska centrálna banka (ECB).
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 12. marca 2019.
Podpisy