Language of document : ECLI:EU:C:2020:454

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

EVGENIJA TANCHEVA

od 11. lipnja 2020.(1)

Predmet C303/19

Istituto Nazionale della Previdenza Sociale

protiv

VR

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2003/109/EZ – Prava državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom – Članak 11. – Pravo na jednako postupanje u području socijalne sigurnosti, socijalne pomoći i socijalne zaštite – Odstupanje – Nacionalno zakonodavstvo koje isključuje nerezidentne članove obitelji državljana trećih zemalja za potrebe utvrđivanja prava na obiteljsko davanje”






I.      Uvod

1.        Svojim zahtjevom za prethodnu odluku, Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija) od Suda traži smjernice za tumačenje članka 11. stavka 1. točke (d) Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem [boravkom](2).

2.        Člankom 11. stavkom 1. točkom (d) Direktive 2003/109 državljanima trećih zemalja s dugotrajnim boravkom jamči se pravo na jednako postupanje kao i s državljanima države članice domaćina u područjima socijalne sigurnosti, socijalne pomoći i socijalne zaštite kako su definirana u nacionalnom pravu. Glavno pitanje koje se postavlja u ovom predmetu jest protivi li se tom članku nacionalno zakonodavstvo koje, za razliku od odredbi utvrđenih u pogledu državljana države članice domaćina, za potrebe utvrđivanja prava na obiteljsko davanje isključuje članove obitelji državljana trećih zemalja koji ne borave u toj državi. Od Suda se također traži da odluči o tome mogu li se u okolnostima ovog slučaja primijeniti odstupanja od jednakog postupanja koja države članice mogu predvidjeti na temelju članka 11. stavka 2. i stavka 4. Direktive 2003/109.

3.        Slijedom toga, ovaj predmet Sudu pruža priliku da razvije svoju sudsku praksu u vezi s pravom na jednako postupanje osoba s dugotrajnim boravkom iz članka 11. Direktive 2003/109, u svjetlu presude od 24. travnja 2012., Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233).

4.        Ovaj se predmet pred Sudom vodi istodobno s drugim predmetom, Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Obiteljska davanja za nositelje jedinstvenih dozvola) (C‑302/19), u kojem sam danas također iznio mišljenje. U tom slučaju sud koji je uputio zahtjev postavlja slično pitanje koje se odnosi na tumačenje članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o jedinstvenom postupku obrade zahtjeva za izdavanje jedinstvene dozvole za boravak i rad državljanima trećih zemalja na državnom području države članice te o zajedničkom skupu prava za radnike iz trećih zemalja koji zakonito borave u državi članici(3), odnosno je li isto isključenje koje se primjenjuje na državljane trećih zemalja čiji članovi obitelji ne borave u državi članici domaćinu u skladu s pravom na jednako postupanje koje je nositeljima jedinstvenih dozvola zajamčeno na temelju te direktive.

5.        U suštini, u tim se dvama predmetima postavljaju nova pitanja u vezi s primjenom jednakog postupanja za državljane trećih zemalja na temelju prava Unije i odnosom između Direktiva 2003/109 i 2011/98 u tom pogledu. Sličnost pitanja koja se postavljaju u ovim predmetima stoga će mi omogućiti da, kako bih izbjegao ponavljanje, u pogledu određenih pitanja uputim na argumente izložene u mišljenju u tom usporednom predmetu.

II.    Pravni okvir

A.      Pravo Unije

6.        Člankom 2. Direktive 2003/109, naslovljenim „Definicije”, predviđa se:

„Za potrebe ove Direktive: […]

(e)      ‚članovi obitelji’ znači državljani trećih zemalja koji borave u dotičnoj državi članici u skladu s Direktivom Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji((4)); […].”

7.        Člankom 11. Direktive 2003/109, naslovljenim „Jednako postupanje”, određuje se:

„1.      Osobe s dugotrajnim boravištem [boravkom] uživaju jednaki tretman kao i državljani s obzirom na: […]

(d)      socijalno osiguranje, socijalnu pomoć i socijalnu zaštitu kako je definirano u nacionalnom pravu; […]

2.      Što se tiče odredaba stavka 1. točaka (b), (d), (e), (f) i (g), predmetna država članica može ograničiti jednaki tretman na slučajeve kada se prijavljeno ili uobičajeno mjesto boravišta osobe s dugotrajnim boravištem [boravkom], ili članova obitelji za koje ta osoba traži pogodnosti, nalazi na državnom području dotične države članice.

[…]

4.      Države članice mogu ograničiti jednak tretman u pogledu socijalne pomoći i socijalne zaštite na osnovne oblike pomoći.”

B.      Talijansko pravo

8.        Člankom 2. Decreto legge 13 marzo 1988, n. 69, Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti (Uredba sa zakonskom snagom br. 69 od 13. ožujka 1988., Propisi u području socijalne sigurnosti, o poboljšanju upravljanja lučkim tijelima i drugim hitnim mjerama, pretvorena s izmjenama u Zakon br. 153 od 13. svibnja 1988.; u daljnjem tekstu: Zakon br. 153/1988) (GURI br. 143 od 20. lipnja 1988.), uveden je assegno per il nucleo familiar (u daljnjem tekstu: obiteljski doplatak). Tim je člankom predviđeno:

„1.      Obiteljske naknade, obiteljski doplatci i sva druga obiteljska davanja koja primaju radnici, nositelji prava na mirovine ili novčane naknade socijalne sigurnosti koje proizlaze iz njihova nesamostalnog rada […], zamjenjuju se obiteljskim doplatkom ako su ispunjeni uvjeti iz ovog članka.

2.      Doplatak se određuje u različitim iznosima s obzirom na broj članova obitelji i dohodak obitelji u skladu s tablicom priloženoj ovoj uredbi sa zakonskom snagom. Visina dohotka iz navedene tablice povećava se […] za obitelji čiji su članovi zbog psihičkog ili tjelesnog invaliditeta ili oštećenja potpuno i trajno nesposobni za rad ili, kad je riječ o maloljetnim osobama, imaju trajne poteškoće pri obavljanju djelatnosti i zadaća primjerenih njihovoj dobi. Predmetni iznosi dohotka povećavaju se […], ako su članovi obitelji iz stavka 1. obudovjeli, razvedeni, rastavljeni ili su samci. Ako obitelj iz stavka 6. ima dvoje ili više djece, mjesečni iznos obiteljskog doplatka povećava se od 1. srpnja 1994. […] za svako dijete, osim za prvorođeno.

[…]

6.      Obitelj čine bračni drugovi, osim bračnog druga koji je pravno i stvarno rastavljen, te djeca i osobe koje se smatraju djecom, […] koje su mlađe od 18 godina ili su zbog tjelesne ili psihičke bolesti potpuno ili trajno nesposobne za rad neovisno o njihovoj dobi. […]

6.bis Bračni drug stranog državljanina te njegova djeca i osobe koje se smatraju djecom koje nemaju prijavljeno boravište na području Republike Italije nisu članovi obitelji iz stavka 6. osim ako država državljanstva stranog državljanina jamči jednako postupanje s talijanskim državljanima na temelju načela uzajamnosti ili ako je sklopila međunarodni ugovor u vezi s obiteljskim naknadama. Ministar rada i socijalne sigurnosti, nakon savjetovanja s ministrom vanjskih poslova, utvrđuje na koje se države primjenjuje načelo uzajamnosti. […]”

9.        Direktiva 2003/109 je u talijansko pravo prenesena Decretom legislativo 8 gennaio 2007, n. 3, Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo (Zakonodavna uredba br. 3 od 8. siječnja 2007. o prenošenju Direktive 2003/109/EZ (GURI br. 24 od 30. siječnja 2007.). Tom su uredbom odredbe te direktive uvrštene u tekst Decreta legislativo 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (Zakonodavna uredba br. 286 od 25. srpnja 1998., Pročišćeni tekst odredbi koje uređuju useljavanje i status stranaca; u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 286/1998) (redovni dodatak GURI‑ju br. 191 od 18. kolovoza 1998.).

10.      Članak 9. stavak 1. Zakonodavne uredbe br. 286/1998 glasi:

„Stranac koji barem pet godina ima valjanu boravišnu dozvolu i dokaže da ima prihode koji nisu manji od godišnjeg iznosa socijalnih davanja ili su, u slučaju zahtjeva u vezi s njegovim članovima obitelji, dovoljni […], i ako ima smještaj koji ispunjava minimalne uvjete u skladu s relevantnim odredbama nacionalnog prava, može od kvestora [ravnatelj policije] zahtijevati izdavanje boravišne dozvole E[U‑a] za osobe s dugotrajnim boravkom za sebe i članove svoje obitelji […]”

11.      Člankom 9. stavkom 12. Zakonodavne uredbe br. 286/1998 predviđa se:

„Ne dovodeći u pitanje odredbe koje se odnose na strance koji zakonito borave u Italiji, nositelj boravišne dozvole E[U‑a] za osobe s dugotrajnim boravkom može: […]

(c)      primati socijalnu pomoć, naknade socijalne sigurnosti, one koje se odnose na zdravstvenu skrb, obrazovanje i socijalnu zaštitu, koje se odnose na pristup robi i uslugama koje su na raspolaganju javnosti, uključujući pristup postupcima za dobivanje državnih stanova, ako nije drukčije određeno i pod uvjetom da dokaže da stvarno boravi na nacionalnom državnom području […].”

III. Činjenično stanje, glavni postupak i prethodno pitanje

12.      U skladu s odlukom kojom je upućeno prethodno pitanje, VR je državljanin treće zemlje zaposlen u Italiji. Nositelj je boravišne dozvole za dugotrajni boravak na temelju Zakonodavne uredbe br. 286/1998 kojom je prenesena Direktiva 2003/109. VR‑ova žena i njegovo petoro djece napustili su Italiju u razdoblju od rujna 2011. do travnja 2014. i vratili se u treću zemlju podrijetla (Pakistan).

13.      Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Državni zavod za socijalnu sigurnost, Italija; u daljnjem tekstu: INPS) je VR‑u za ta razdoblja odbio isplatiti obiteljski doplatak s obrazloženjem da, kad je riječ o državljanima trećih zemalja, članak 2. stavak 6.bis Zakona br. 153/1988 iz izračuna tog doplatka isključuje članove obitelji koji nemaju boravište u Italiji.

14.      VR je protiv INPS‑a i svojeg poslodavca podnio tužbu Tribunaleu Giudice del Lavoro di Brescia (Radni sud u Bresci, Italija) tvrdeći da je INPS‑ovo odbijanje da mu isplati obiteljski doplatak diskriminatorno. Taj je sud presudio u VR‑ovu korist utvrdivši da je članak 2. stavak 6.bis Zakona br. 153/1988 protivan članku 11. Direktive 2003/109 u mjeri u kojoj to zakonodavstvo državljane trećih zemalja tretira nepovoljnije od državljana države članice domaćina.

15.      INPS je protiv te odluke podnio žalbu Corteu d’appello di Brescia (Žalbeni sud u Bresci, Italija). Taj je sud podržao tu odluku.

16.      INPS je podnio žalbu u kasacijskom postupku radi ukidanja presude donesene povodom žalbe.

17.      Sud koji je uputio prethodno pitanje naveo je da je obiteljski doplatak novčana naknada na koju osobito imaju pravo sve osobe koje rade u Italiji, pod uvjetom da su članovi obitelji čiji dohodak ne prelazi određeni prag. Iznos tog doplatka izračunava se s obzirom na broj članova obitelji, broj djece i dohodak obitelji. Taj doplatak zaposlenicima isplaćuje poslodavac prilikom isplate plaće primjenom stope na zaposlenikovu bruto plaću, a; INPS zatim vrši konačni obračun između iznosa koje je isplatio poslodavac i doprinosa za socijalnu sigurnost koje duguje. Sud koji je uputio prethodno pitanje smatrao je, ne dovodeći u pitanje svoju sudsku praksu kojom se obiteljski doplatak smatra davanjem iz sustava socijalne sigurnosti i socijalne pomoći, da je doplatak obuhvaćen područjem primjene članka 11. stavka 1. točke (d) Direktive 2003/109.

18.      Sud koji je uputio prethodno pitanje primijetio je, među ostalim, da su članovi obitelji od osobite važnosti u sustavu doplatka te se smatraju njegovim glavnim korisnicima. Stoga se pitao protivi li se članku 11. stavku 1. točki (d) Direktive 2003/109 nacionalno zakonodavstvo, poput članka 2. stavka 6.bis Zakona br. 153/1988, na temelju kojeg se članovi obitelji državljanina treće zemlje, a ne i oni talijanskih državljana, isključuju iz obitelji kada njihovo boravište nije u Italiji i kada nisu ispunjeni uvjeti za priznanje uzajamnosti s državom čiji su državljani, uzimajući u obzir uvodnu izjavu 4. Direktive 2003/109, u kojoj se navodi da je cilj te direktive integracija državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom u državama članicama, i njezin članak 2. točku (e), u kojem se članovi obitelji definiraju kao „državljani trećih zemalja koji borave u dotičnoj državi članici”.

19.      U tim je okolnostima Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

„Treba li članak 11. stavak 1. točku (d) Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003., i načelo jednakog postupanja s osobama s dugotrajnim boravkom i državljanima predmetne države članice, tumačiti na način da im se protivi nacionalno zakonodavstvo u skladu s kojim se, suprotno onomu što je određeno za državljane države članice, pri utvrđivanju broja članova obitelji radi izračuna obiteljskog doplatka isključuju članovi obitelji radnika s dugotrajnim boravkom koji je državljanin treće zemlje, ako potonji borave u trećoj zemlji podrijetla?”

20.      Pisana očitovanja Sudu podnijeli su INPS, VR, talijanska vlada i Europska komisija. Te su stranke također sudjelovale i na raspravi održanoj 27. veljače 2020.

IV.    Sažetak očitovanja stranaka

21.      INPS navodi da bi odgovor na upućeno pitanje trebao biti niječan. Tvrdi da je, kad su u pitanju treće zemlje, teško provjeriti plaćaju li se u inozemstvu istim članovima obitelji druga obiteljska davanja i je li došlo do promjena u obiteljskoj situaciji koje bi mogle utjecati na pravo na primanje obiteljskog doplatka. Stoga je, prema njegovu mišljenju, isključenje članova obitelji koji ne borave u Italiji iz članka 2. stavka 6.bis Zakona br. 153/1988 – koje se primjenjuje samo na državljane trećih zemalja koje s Italijom nisu zaključile međunarodni sporazum u području obiteljskih davanja ili koje osiguravaju uzajamno postupanje u pogledu talijanskih državljana, a koje se ne primjenjuje na talijanske državljane odnosno državljane Unije – proporcionalno i razumno s obzirom na to da se njime nastoji spriječiti odstupanje tog doplatka on njegove funkcije učinkovite potpore kućanstvima. Tim se zakonodavstvom također razlikuju situacije koje su objektivno različite s obzirom na to da je državljanin države članice u trajnom i izvornom odnosu s tom državom, dok je odnos između državljanina treće zemlje i te države članice stečen i uglavnom privremen.

22.      INPS smatra da je članak 2. stavak 6.bis Zakona br. 153/1988 u skladu s člankom 11. stavkom 1. točkom (d) i člankom 11. stavkom 2. Direktive 2003/109, u vezi s njezinim člankom 2. točkom (e). Prema njegovu mišljenju, nije dovoljno da osoba s dugotrajnim boravkom boravi u Italiji s obzirom na to da su članovi obitelji primatelji obiteljskog doplatka te oni stoga moraju boraviti na nacionalnom državnom području. Kao što je to istaknuo na raspravi, članovi obitelji koji ne borave u državi članici domaćinu nisu obuhvaćeni područjem primjene članka 11. stavka 1. točke (d) Direktive 2003/109 jer su isključeni iz definicije članova obitelji utvrđene člankom 2. točkom (e) te Direktive, te je na temelju članka 11. stavka 2. te direktive moguće ograničiti davanja na članove obitelji koji borave u državi članici domaćinu.

23.      INPS tvrdi da usklađenost članka 2. stavka 6.bis Zakona br. 153/1988 s člankom 11. Direktive 2003/109 ne utječe činjenica da obiteljski doplatak ima zadaću socijalne pomoći. Prema njegovu mišljenju, taj se doplatak ne može smatrati osnovnim oblikom pomoći u smislu članka 11. stavka 4. te direktive, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 13., jer se taj doplatak financira doprinosima poslodavaca i radnika, te njegova namjena nije ublažavanje situacija potrebe koje se rješavaju osnovnim oblicima pomoći(5). Također navodi da članak 2. stavak 6.bis Zakona br. 153/1988 ne predviđa odstupanje od jednakog postupanja jer ne dovodi u pitanje pravo na doplatak nego samo iznos doplatka i da je on u skladu s ciljem Direktive 2003/109 promicanja integracije državljana trećih zemalja u državama članicama.

24.      VR tvrdi da se nacionalno zakonodavstvo poput predmetnog protivi članku 11. stavku 1. točki (d) i članku 11. stavku 2. Direktive 2003/109. Prema njegovu mišljenju, kad je riječ o obiteljskom doplatku, na temelju članka 2. Zakona br. 153/1988 prema osobama koje rade u Italiji, na koje se primjenjuje sustav naknada i doprinosa na temelju talijanskog prava, postupa se različito ovisno o državljanstvu: radnici iz trećih zemalja, za razliku od talijanskih radnika, ne mogu za potrebe prava na taj doplatak i izračun njegova iznosa u svoju obitelj uključiti članove obitelji koji borave u inozemstvu. Budući da Italija za svoje državljane uzima u obzir članove obitelji koji borave u inozemstvu, ona isto, na temelju članka 11. Direktive 2003/109, mora učiniti i u pogledu državljana trećih zemalja. Drukčije rješenje protivno je ciljevima jednakosti i socijalne kohezije navedenima u uvodnoj izjavi 4. te direktive.

25.      VR smatra da definicija članova obitelji iz članka 2. točke (e) Direktive 2003/109 nije relevantna za ovaj slučaj i da se ne može upotrijebiti za potrebe tumačenja članka 11. stavka 2. te direktive jer bi time taj članak izgubio svoj smisao. VR tvrdi da se, u skladu sa sudskom praksom Suda(6), odredba poput članka 9. stavka 12. Zakonodavne uredbe br. 286/1998 kojom se na općenit način zadržava („ako nije drukčije određeno”) zakonodavstvo koje je prethodilo Direktivi 2003/109, ne smatra odstupanjem iz članka 11. stavka 2. te direktive s obzirom na to da se time ne upućuje izričito na odredbe od kojih se odstupa. Kao što je to VR istaknuo na raspravi, članak 11. stavak 2. Direktive 2003/109 ne primjenjuje se na obiteljski doplatak jer pravo na taj doplatak nije, u smislu te odredbe, specifično za člana obitelji za kojeg se pogodnosti mogu tražiti. VR dodaje da je nadzor naknada u pogledu članova obitelji koji borave u inozemstvu zasebno pitanje u odnosu na jednako postupanje i da se, u svakom slučaju, ne mijenja ovisno o tome je li riječ o nerezidentnim članovima obitelji talijanskih državljana ili onima državljana trećih zemalja koji borave u Italiji.

26.      Talijanska vlada tvrdi da se zakonodavstvo poput predmetnog ne protivi članku 11. stavku 1. točki (d) Direktive 2003/109, u vezi s njezinim člankom 11. stavkom 2., i načelu jednakog postupanja. Smatra da obiteljski doplatak, u svjetlu presude u predmetu Martinez Silva(7), ulazi u područje socijalne sigurnosti, a ne socijalne pomoći ili socijalne zaštite, u skladu s člankom 11. stavkom 1. točkom (d) Direktive 2003/109. Tvrdi da se, na temelju definicije članova obitelji iz članka 2. točke (e) Direktive 2003/109, za stjecanje prava na davanja iz sustava socijalne sigurnosti u obzir moraju uzeti članovi obitelji osobe s dugotrajnim boravkom samo ako oni s njom borave u državi članici domaćinu. Navodi da je isključenje nerezidentnih članova obitelji iz članka 2. stavka 6.bis Zakona br. 153/1988 opravdano kako bi se spriječile zlouporabe, poput biranja najpovoljnijeg sustava socijalne sigurnosti. Prema njezinu mišljenju, to je zakonodavstvo također i proporcionalno s obzirom na to da utječe na iznos, a ne na pravo na doplatak, te je u skladu s ciljem Direktive 2003/109 integracije osoba s dugotrajnim boravkom u državama članicama, kako je izražen u uvodnoj izjavi 4. te direktive.

27.      Kao što je to talijanska vlada istaknula na raspravi, članak 11. stavak 2. Direktive 2003/109 ne primjenjuje se na obiteljski doplatak s obzirom na to da koristi od tog doplatka ima osoba s dugotrajnim boravkom koja na njega ima pravo, za razliku od davanja od kojih koristi imaju članovi obitelji zbog svoje veze s tom osobom, poput naknada zbog tjelesnog oštećenja ili rodiljnih naknada. Stoga nije relevantno je li Italija jasno navela da se namjerava koristiti odstupanjem iz članka 11. stavka 2. Direktive 2003/109. Osim toga, prema njezinu mišljenju, presuda u predmetu Kamberaj(8) nije relevantna za ovaj slučaj s obzirom na to da je Sud ustanovio da je za odstupanje iz članka 11. stavka 4. Direktive 2003/109 potrebno dati izričitu izjavu, dok na temelju članka 11. stavka 2. te direktive takva izjava nije potrebna. Također, nema smisla govoriti o odstupanju kad je riječ o članku 2. stavku 6.bis Zakona br. 153/1988 s obzirom na to da je to zakonodavstvo postojalo petnaest godine prije donošenja Direktive 2003/109, tako da ne postoji nikakva obveza Italije pružanja izričite izjave o namjeri odstupanja, i da Italija Zakonodavnom uredbom br. 286/1998 kojom se prenosi ta direktiva nije predvidjela nikakvo odstupanje.

28.      Komisija predlaže da se na upućeno prethodno pitanje odgovori da, u slučaju nepostojanja izričite izjave države članice o tome da se namjerava koristiti odstupanjem iz članka 11. stavka 2. Direktive 2003/109, članak 11. stavak 1. točku (d) te Direktive treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalno zakonodavstvo poput predmetnog. Navodi da Italija, u skladu sa sudskom praksom Suda(9), nije jasno navela da se namjerava koristiti odstupanjem iz članka 11. stavka 2. Direktive 2003/109. Ističe da se u članku 9. stavku 12. Zakonodavne uredbe br. 286/1998 ne navodi boravište članova obitelji osobe s dugotrajnim boravkom i da se izraz „ako nije drukčije određeno” iz te odredbe ne može smatrati izričitom izjavom o namjeri korištenja odstupanjem.

29.      Komisija je na raspravi istaknula važnost koja se pridaje izričitoj izjavi države članice o namjeri korištenja odstupanjem, osobito zbog razloga transparentnosti u pogledu subjekata na koje se takvo odstupanje primjenjuje i radi obavljanja svoje uloge čuvarice Ugovora. Osim toga, prema njezinu mišljenju, članak 2. točka (e) Direktive 2003/109 služi samo kako bi se definiralo što se podrazumijeva pod izrazom članovi obitelji osobe s dugotrajnim boravkom kada se taj izraz upotrebljava u odredbama te direktive te se njime iz područja primjene članka 11. te direktive ne isključuju članovi obitelji koji ne borave s osobom s dugotrajnim boravkom u državi članici domaćinu jer bi inače odstupanje iz članka 11. stavka 2. Direktive 2003/109 bilo suvišno.

V.      Analiza

30.      Sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjem u biti pita Sud da odluči o tome mora li se načelo jednakog postupanja s osobama s dugotrajnim boravkom zajamčeno člankom 11. stavkom 1. točkom (d) Direktive 2003/109, u područjima socijalne sigurnosti, socijalne pomoći i socijalne zaštite kako su definirana u nacionalnom pravu, tumačiti na način da mu se protivi nacionalno zakonodavstvo, poput članka 2. stavka 6.bis Zakona br. 153/1988, koje isključuje članove obitelji državljanina treće zemlje s dugotrajnim boravkom, ali ne i one državljanina države članice domaćina, kada oni ne borave u toj državi, za potrebe utvrđivanja prava tog državljanina treće zemlje na obiteljsko davanje.

31.      Kao što je to očito iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, pitanje upućeno u ovom slučaju proizlazi iz činjenice da, kao što je to vidljivo iz točke 8. ovog mišljenja, na temelju članka 2. Zakona br. 153/1988 obitelj na temelju koje se utvrđuje doplatak čine sve osobe koje su s radnikom u Italiji u posebnom obiteljskom odnosu, neovisno o tome borave li ti članovi obitelji u Italiji ili negdje drugdje u svijetu. Međutim, na temelju članka 2. stavka 6.bis, kad je riječ o osobama koje rade u Italiji i koje su državljani trećih zemalja, obitelj čine samo oni članovi obitelji koji borave u Italiji, a ne i oni koji borave u inozemstvu (osim u slučaju postojanja uzajamnog postupanja ili posebnog sporazuma)(10).

32.      Primjećujem da Sud još nije razmatrao pitanje istaknuto u ovom slučaju. Radi davanja odgovora na to pitanje, najprije je potrebno iznijeti određena uvodna razmatranja o Direktivi 2003/109 i okviru Unije za zakonitu migraciju, te o presudi od 24. travnja 2012., Kamberaj(11) (Odjeljak A). Zatim ću se pozabaviti tumačenjem članka 11. stavka 1. točke (d) Direktive 2003/109 (Odjeljak B). Konačno, razmotrit ću moguću primjenu odstupanja od jednakog postupanja iz članka 11. stavaka 2. i 4. Direktive 2003/109 (Odjeljak C).

33.      Na temelju te analize, došao sam do zaključka da se nacionalno zakonodavstvo poput onog o kojemu je riječ u glavnom postupku protivi članku 11. stavku 1. točki (d) Direktive 2003/109.

A.      Uvodna očitovanja

1.      Direktiva 2003/109 i okvir Unije za zakonitu migraciju

34.      Treba imati na umu da je Direktiva 2003/109 ključan instrument takozvanog okvira Unije za zakonitu migraciju, koji je dio Unijine zajedničke politike useljavanja u području slobode, sigurnosti i pravde(12). Okvir Unije za zakonitu migraciju sastoji se od skupa direktiva kojima se općenito uređuju uvjeti ulaska i boravka određenih kategorija državljana trećih zemalja i njihova prava slijedom njihova primitka u države članice(13). Odredbe o jednakom postupanju važan su element tih direktiva i promiču jedan od glavnih ciljeva politike useljavanja Unije, a to je osiguranje pravičnog postupanja s državljanima trećih zemalja koji zakonito borave u državama članicama(14).

35.      U tom kontekstu, Direktivom 2003/109 utvrđuju se uvjeti za odobravanje i ukidanje statusa osobe s dugotrajnim boravkom i njemu pripadajućih prava zajedno s uvjetima pod kojima osobe s dugotrajnim boravkom ostvaruju prava boravka u drugim državama članicama(15). Naime, tom se direktivom za državljane trećih zemalja koji na području Unije zakonito borave barem pet godina uspostavlja poseban pravni status na temelju prava Unije, odnosno status osobe s dugotrajnim boravkom(16), koji predstavlja najviši stadij koji državljanin treće zemlje može doseći, osim državljanstva države članice domaćina(17).

36.      Kao što je to priznao Sud, glavni cilj Direktive 2003/109, kao što to jasno proizlazi iz uvodnih izjava 4., 6. i 12. te direktive, jest integracija državljana trećih zemalja koji su se u državi članici nastanili na dugotrajnoj osnovi(18). Slično tomu, kao što to jasno proizlazi iz uvodne izjave 2. Direktive 2003/109, tom se direktivom, dodjeljivanjem takvim državljanima trećih zemalja statusa osobe s dugotrajnim boravkom, nastoji približiti pravni status državljana trećih zemalja onomu državljana država članica(19). U tu se svrhu Direktivom 2003/109 predviđa jednako postupanje s tim državljanima trećih zemalja i državljanima država članica u brojnim gospodarskim i socijalnim područjima(20).

37.      U tu se svrhu člankom 11. stavkom 1. Direktive 2003/109 predviđa da osobe s dugotrajnim boravkom uživaju jednaki tretman kao i državljani države članice domaćina u određenim područjima, uključujući područje davanja iz sustava socijalnog osiguranja, socijalne pomoći i socijalne zaštite kako su definirani u nacionalnom pravu iz točke (d), podložno odstupanjima koja države članice mogu predvidjeti na temelju članka 11. stavaka 2., 3. i 4. te direktive. To u biti znači da države članice na temelju članka 11. Direktive 2003/109 moraju osigurati da se s državljanima trećih zemalja s dugotrajnim boravkom načelno postupa jednako kao i s državljanima države članice domaćina koji se, kad je riječ o dodjeli takvih davanja, nalaze u usporedivoj situaciji.

2.      Presuda od 24. travnja 2012., Kamberaj

38.      Potrebno je također istaknuti da je za ovaj predmet relevantna presuda od 24. travnja 2012., Kamberaj(21), iako se Sud u toj presudi bavio drukčijim pitanjima. Ona se temeljila na zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio talijanski žalbeni sud te je Sudu pružila prvu priliku da protumači članak 11. Direktive 2003/109.

39.      U toj je presudi(22) Sud presudio da se članku 11. stavku 1. točki (d) Direktive 2003/109 protivi nacionalno zakonodavstvo kojim se predviđa različito postupanje s osobama s dugotrajnim boravkom u odnosu na državljane države članice domaćina kad je riječ o dodjeli naknade za stanovanje pod uvjetom da je ta naknada obuhvaćena tom odredbom i da se ne primjenjuje odstupanje iz članka 11. stavka 4. te direktive. Konkretno, Sud je presudio da države članice, unatoč upućivanju na nacionalno pravo u članku 11. stavku 1. točki (d) Direktive 2003/109, ne mogu ugrožavati učinkovitost te direktive i moraju uzeti u obzir njezin cilj integracije zajedno s Poveljom Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), osobito njezin članak 34. koji se odnosi na socijalnu sigurnost i socijalnu pomoć, prilikom utvrđivanja mjera koje na temelju te odredbe podliježu jednakom postupanju(23).

40.      Sud je nadalje smatrao da, s obzirom na to da je pravo osoba s dugotrajnim boravkom na jednako postupanje iz članka 11. stavka 1. Direktive 2003/109 opće pravilo, odstupanje iz članka 11. stavka 4. te direktive u pogledu socijalne pomoći i socijalne zaštite mora se tumačiti strogo i primijeniti samo kada su države članice jasno navele da se njime namjeravaju koristiti(24). S tim u vezi, Sud je naglasio da se člankom 11. stavkom 4. Direktive 2003/109 ne omogućava da se odstupi od jednakog postupanja u području davanja iz sustava socijalne sigurnosti kako je definiran u nacionalnom pravu. Također je pojasnio da se pojam osnovnih oblika pomoći iz te odredbe odnosi na davanja iz sustava socijalne pomoći i socijalne zaštite koja dodjeljuju javna tijela i koja pojedincima omogućavaju zbrinjavanje njihovih osnovnih potreba, te da ako predmetno davanje ispunjava svrhu iz članka 34. Povelje, ono se na temelju prava Unije ne može ne smatrati osnovnim oblikom pomoći(25).

41.      Slijedom toga, iz presude u predmetu Kamberaj proizlazi da, u okolnostima u kojima nacionalno zakonodavstvo dovodi do različitog postupanja s državljanima trećih zemalja s dugotrajnim boravkom u odnosu na državljane države članice domaćina kad je riječ o dodjeli davanja koja su obuhvaćena područjem primjene članka 11. stavka 1. točke (d) Direktive 2003/109, i kada se ne mogu primijeniti nikakva odstupanja, pravo na jednako postupanje koje je tim državljanima treće zemlje na temelju te odredbe dodijeljeno, mora se poštovati. Ta presuda stoga podupire stajalište da je nacionalno zakonodavstvo poput predmetnog protivno članku 11. stavku 1. točki (d) Direktive 2003/109. Toj ću se presudi vratiti kasnije u svojoj analizi (vidjeti točke 45., 64., 67. i 68. ovog mišljenja)

B.      Tumačenje članka 11. stavka 1. točke (d) Direktive 2003/109

1.      Opća razmatranja

42.      Najprije valja primijetiti, kao što sam to naveo u točkama 39. i 40. svojeg mišljenja u predmetu C‑302/19 u vezi s Direktivom 2011/98, da se Direktivom 2003/109 ne usklađuje zakonodavstvo država članica u područjima socijalne sigurnosti, socijalne pomoći i socijalne zaštite, te da je utvrđivanje uvjeta pod kojima se, među ostalim, stječu davanja u tim područjima u načelu stvar svake države članice.

43.      Iz toga slijedi da Direktiva 2003/109 ne sprečava državu članicu da, na primjer, iz dodjele obiteljskih davanja isključi radnike čiji članovi obitelji borave u trećim zemljama, ili da te članove obitelji isključi iz osnove za izračun iznosa takvih davanja. Međutim, članak 11. stavak 1. točka (d) te direktive zahtijeva od država članica da, kad je riječ o socijalnoj sigurnosti, socijalnoj pomoći i socijalnoj zaštiti, osiguraju da se s državljanima trećih zemalja s dugotrajnim boravkom postupa jednako kao i s državljanima države članice domaćina. Stoga, ako zakonodavstvo države članice domaćina (u ovom slučaju Italije) svojim državljanima jamči obiteljsko davanje neovisno o mjestu boravišta njihovih članova obitelji, tada se načelno mora jednako postupati i s državljanima trećih zemalja s dugotrajnim boravkom koji se nalaze u usporedivoj situaciji na temelju te odredbe. Slijedom toga, čini mi se da isključivanje nerezidentnih članova obitelji takvih državljana trećih zemalja na temelju nacionalnog zakonodavstva nije u skladu s tom odredbom zbog sljedećih razloga.

44.      Kao prvo, nesporno je da je osoba s dugotrajnim boravkom kao što je VR obuhvaćena osobnim područjem primjene članka 11. stavka 1. točke (d) Direktive 2003/109 i da stoga na temelju te odredbe ima pravo na jednako postupanje. Kao što je to navedeno u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, VR je državljanin treće zemlje koji je zaposlen u Italiji i koji je, na temelju talijanskog zakonodavstva kojim je prenesena Direktiva 2003/109, nositelj boravišne dozvole za dugotrajni boravak.

45.      Kao drugo, gotovo je sigurno, kao što je to naveo sud koji je uputio zahtjev, da je obiteljski doplatak obuhvaćen područjem primjene članka 11. stavka 1. točke (d) Direktive 2003/109 koji se odnosi na socijalnu sigurnost, socijalnu pomoć i socijalnu zaštitu kako su definirane u nacionalnom pravu. Prema očitovanjima INPS‑a i talijanske vlade, taj doplatak pripada području socijalne sigurnosti, a ne socijalne pomoći odnosno socijalne zaštite, u smislu te odredbe. U skladu s presudom u predmetu Kamberaj,(26) na sudu je koji je uputio zahtjev da to utvrdi. Unatoč tomu, istaknuo bih, kao što sam to pojasnio u točki 42. svojeg mišljenja u predmetu C‑302/19, da se taj doplatak smatra davanjem iz sustava socijalne sigurnosti koje je obuhvaćeno obiteljskim davanjima iz članka 3. Uredbe (EZ) br. 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti(27), za potrebe članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98.

46.      Kao treće, nije upitno to da se kad je riječ o pravu na obiteljski doplatak na temelju predmetnog nacionalnog zakonodavstva s državljanima treće zemlje s dugotrajnim boravkom postupa nepovoljnije nego s državljanima države članice domaćina, što je zabranjeno člankom 11. stavkom 1. točkom (d) Direktive 2003/109. Očito je da se člankom 2. stavkom 6.bis Zakona br. 153/1988 za državljane trećih zemalja uspostavlja sustav koji je drukčiji (osim u slučaju postojanja uzajamnog postupanja ili posebnog sporazuma) od općeg sustava primjenjivog na talijanske državljane kojima se doplatak isplaćuje neovisno o boravištu članova obitelji. Na temelju tog zakonodavstva, državljani trećih zemalja, za razliku od talijanskih državljana, za potrebe utvrđivanja prava na taj doplatak ne mogu u sastav obitelji uključiti članove obitelji koji ne borave u Italiji. To ima za posljedicu smanjenje iznosa doplatka koji državljanin treće zemlje može primiti ili potpuno isključenje iz prava na plaćanje tog doplatka, ovisno o broju članova obitelji koji borave u Italiji, za razliku od doplatka koji se isplaćuje državljanima države članice domaćina čiji se članovi obitelji uzimaju u obzir čak i ako ne borave u Italiji.

47.      Stoga, protivno očitovanjima INPS‑a i talijanske vlade, kao što je to naveo VR, treba smatrati da takvo nacionalno zakonodavstvo utječe na pravo državljanina treće zemlje na obiteljski doplatak, a ne samo na njegov iznos, s obzirom na to da se tim zakonodavstvom te državljane zapravo lišava njihovih prava na taj doplatak za relevantna razdoblja u kojima svi njihovi članovi obitelji borave izvan Italije, kao što to pokazuju okolnosti ovog slučaja.

48.      Potrebno je dodati da se argument, u dijelu u kojem INPS niječe postojanje diskriminacije s obrazloženjem da je situacija državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom različita od situacije državljana države članice domaćina zbog njihovih veza s tom državom, ne može prihvatiti s obzirom na to da je zakonodavstvom Unije takvim državljanima trećih zemalja na temelju članka 11. Direktive 2003/109 zajamčeno pravo na jednako postupanje. Isto vrijedi i za argumente koje su INPS i talijanska vlada iznijeli u vezi s poteškoćama kad je riječ o nadzoru naknada radi sprečavanja zlouporaba u području socijalne sigurnosti i očuvanja funkcije obiteljskog doplatka s obzirom na to da se isti problemi, kao što je to istaknuo VR, mogu pojaviti i kad je riječ o članovima obitelji talijanskih državljana koji borave u inozemstvu, a Direktivom 2003/109 se zahtijeva jednako postupanje.

49.      Slijedom toga, iz prethodnih razmatranja proizlazi da postoje čvrste naznake da na upućeno pitanje treba odgovoriti potvrdno (u slučaju da se odstupanja iz članka 11. stavaka 2. i 4. Direktive 2003/109 ne primjenjuju, kao što je to navedeno u točkama 63. do 68. ovog mišljenja). Međutim, s obzirom na određene čimbenike koje je spomenuo sud koji je uputio zahtjev i određene argumente koje su iznijeli INPS i talijanska vlada, ovaj predmet dovodi do složenih pitanja o tome kako u ovim okolnostima treba protumačiti članak 11. stavak 1. točku (d) Direktive 2003/109 s obzirom na nacionalno zakonodavstvo. Složenost ovog predmeta osobito proizlazi iz prirode predmetnog davanja i činjenice da bi se određene odredbe Direktive 2003/109 moglo tumačiti na način da se njima iz područja primjene te direktive isključuju članovi obitelji državljana trećih zemalja koji borave izvan države članice domaćina.

2.      Dodatna razmatranja s obzirom na situaciju o kojoj je riječ u glavnom postupku

50.      Najprije je potrebno navesti da se slažem s VR‑om i Komisijom da se odredbe članka 11. Direktive 2003/109 o jednakom postupanju primjenjuju na nacionalno zakonodavstvo poput predmetnog.

51.      Kao prvo, smatram neuvjerljivima argumente INPS‑a i talijanske vlade prema kojima za potrebe Direktive 2003/109 nije dovoljno da osoba s dugotrajnim boravkom boravi u državi članici domaćinu s obzirom na to da su primatelji obiteljskog doplatka članovi obitelji i da stoga oni moraju boraviti u toj državi.

52.      Slično stajalištu koje sam iznio u točkama 50. i 51. svojeg mišljenja u predmetu C‑302/19, potrebno je podsjetiti na to da je, kao što su to naveli sud koji je uputio zahtjev, INPS, VR i talijanska vlada, obiteljski doplatak dostupan svim osobama koje rade u Italiji pod uvjetom da pripadaju obitelji čiji dohodak ne prelazi određeni prag. Osim toga, plaća ga poslodavac i financira se iz sustava koji se temelji na doprinosima. Stoga bi trebalo smatrati da je pravo na taj doplatak povezano sa situacijom radnika iz treće zemlje s dugotrajnim boravkom i da je obuhvaćeno područjem primjene članka 11. stavka 1. točke (d) Direktive 2003/109.

53.      Slažem se s time da su članovi obitelji osobe s dugotrajnim boravkom, kao što su to naveli sud koji je uputio zahtjev, INPS i talijanska vlada, korisnici obiteljskog doplatka. Naime, općenito govoreći, priroda obiteljskog davanja jest ta da od nje koristi ima obitelj(28). Međutim, prema informacijama koje su dostavljene Sudu, dok su članovi obitelji preduvjet za stjecanje tog doplatka i uživanje koristi od njega, pravo na taj doplatak jest ono što je načelno dodijeljeno radniku iz treće zemlje s dugotrajnim boravkom, a ne članovima njegove obitelji. Na toj osnovi, takav radnik na temelju članka 11. stavka 1. točke (d) Direktive 2003/109 ima pravo na jednako postupanje kad je riječ o uvjetima kojima za stjecanje prava na taj doplatak podliježu državljani države članice domaćina.

54.      Kao drugo, čini mi se da se definicijom članova obitelji iz članka 2. točke (e) Direktive 2003/109, članovi obitelji koji ne borave u državi članici domaćinu s osobom s dugotrajnim boravkom ne isključuju iz područja primjene članka 11. te direktive. Kao što je to vidljivo iz točke 6. ovog mišljenja, tom su odredbom za potrebe te direktive članovi obitelji definirani kao „državljani trećih zemalja koji borave u dotičnoj državi članici u skladu s [Direktivom 2003/86] o pravu na spajanje obitelji”. Definicija članova obitelji iz članka 2. točke (e) Direktive 2003/109 u toj je direktivi upotrijebljena na specifičan način te se uglavnom odnosi na boravak u drugoj državi članici na temelju članka 16. te direktive(29), kao što je to vidljivo iz njezine uvodne izjave 20.(30). Stoga, kao što je to navela Komisija, dok se člankom 2. točkom (e) Direktive 2003/109 definira što se podrazumijeva pod članovima obitelji kada se u toj direktivi upotrebljava taj pojam, ništa ne sugerira to da se njime, u okolnostima ovog slučaja, ograničava pravo osoba s dugotrajnim boravkom na jednako postupanje iz članka 11. te direktive.

55.      Konkretno, ovaj pristup je u skladu s člankom 11. stavkom 2. Direktive 2003/109 na temelju kojeg država članice može, osobito kad je riječ o socijalnoj sigurnosti, socijalnoj pomoći i socijalnoj zaštiti, ograničiti jednako postupanje na slučajeve kada se prijavljeno ili uobičajeno mjesto boravišta članova obitelji za koje se traže pogodnosti nalazi na državnom području dotične države članice. Bilo bi nelogično, prema mojem mišljenju, da se člankom 11. stavkom 2. Direktive 2003/109 predviđa takvo odstupanje ako članovi obitelji koji ne borave na državnom području dotične države članice u svakom slučaju nisu članovi obitelji u smislu članka 2. točke (e) te direktive.

56.      Ovaj je pristup također u skladu sa zakonodavnom povijesti Direktive 2003/109. Konkretno, iz određenih institucionalnih dokumenata vidljivo je da je definicija članova obitelji iz te direktive izvorno bila vezana uz određene osobe koje borave u državi članici domaćinu u skladu s onim što će postati Direktiva 2003/86 o spajanju obitelji(31). Ta je definicija u konačnici bila skraćena na tekst koji je sada sadržan u članku 2. točki (e) Direktive 2003/109(32). Ipak, ne postoje nikakve naznake o tomu da se tom definicijom namjeravalo utjecati na pravo osoba s dugotrajnim boravkom na jednako postupanje iz te direktive. Naime, unatoč činjenici da se tijekom postupka odlučivanja raspravljalo o dodjeljivanju davanja osobama u inozemstvu(33) i da je bilo predloženo odstupanje od jednakog postupanja u situaciji kada država članica dodjeljuje prava vlastitim državljanima koji borave izvan njezina državnog područja(34), nijedna takva odredba nije sadržana u Direktivi 2003/109 kako je donesena.

57.      Osim toga, uzimajući u obzir kontekst Direktive 2003/109, treba istaknuti da se u definiciji članova obitelji sadržanoj u drugim direktivama koje čine dio okvira Unije za zakonitu migraciju ne upućuje posebno na njihovo boravište u dotičnoj državi članici i da taj pojam podrazumijeva državljane trećih zemalja kako su definirani(35), ili kako se na njih upućuje(36), u članku 4. stavku 1. Direktive 2003/86 u kojem se nabrajaju osobe u pogledu kojih države članice moraju dopustiti spajanje, uključujući supružnika državljanina treće zemlje i njegovu maloljetnu djecu.

58.      Naposljetku, ne smatram uvjerljivima argumente INPS‑a i talijanske vlade da nacionalno zakonodavstvo poput predmetnog nije u skladu s ciljem Direktive 2003/109 integracije državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom u državama članicama. Kao što je to navedeno u točki 36. ovog mišljenja, Sud je pridao važnost činjenici da se cilj integracije Direktive 2003/109 ostvaruje osiguranjem jednakog postupanja s državljanima trećih zemalja s dugotrajnim boravkom na temelju članka 11. te direktive. U skladu s time, u okolnostima ovog slučaja u kojima je državljanin treće zemlje u usporedivoj situaciji s onom državljanina države članice domaćina, čini mi se da je u potpunosti u skladu s ciljevima integracije i jednakog postupanja kojima teži Direktiva 2003/109 da taj državljanin uživa jednako postupanje kad je riječ o pravu na obiteljski doplatak iz članka 11. stavka 1. točke (d) te direktive.

C.      Moguća primjena članka 11. stavaka 2. i 4. Direktive 2003/109

59.      Potrebno je podsjetiti da se, kao što je to vidljivo u točki 7. ovog mišljenja, člankom 11. stavkom 2. Direktive 2003/109 predviđa da država članica, kad je riječ o određenim područjima navedenima u članku 11. stavku 1. te direktive, uključujući područja socijalne sigurnosti, socijalne pomoći i socijalne zaštite kako su definirana u nacionalnom pravu iz točke (d), „može ograničiti jednaki tretman na slučajeve kada se prijavljeno ili uobičajeno mjesto boravišta osobe s dugotrajnim boravištem [boravkom], ili članova obitelji za koje ta osoba traži pogodnosti, nalazi na državnom području dotične države članice”.

60.      U tom pogledu valja primijetiti da se člankom 11. stavkom 2. Direktive 2003/109 uspostavlja horizontalno odstupanje od jednakog postupanja koje obuhvaća više područja, kakvo se ne može naći ni u jednoj drugoj direktivi iz okvira Unije za zakonitu migraciju(37). Kao što se to navodi u pravnoj teoriji, tom se odredbom nastoji spriječiti izvoz davanja iz područja obuhvaćenih člankom 11. Direktive 2003/109, uključujući obiteljska davanja, za osobe s dugotrajnim boravkom i članove obitelji koji žive u inozemstvu(38). Za potrebe primjene članka 11. stavka 2. Direktive 2003/109, okolnosti predmetnog slučaja skreću pozornost na dva glavna aspekta.

61.      Kao prvo, potrebno je primijetiti da, s obzirom na tekst članka 11. stavka 2. Direktive 2003/109, nije jasno obuhvaća li ta odredba obiteljska davanja, poput obiteljskog doplatka, koja se isplaćuju radniku u korist cijele obitelji, ili se ona odnosi samo na davanja koja se zahtijevaju u posebnim okolnostima za jednog ili više članova obitelji, kao što to tvrde VR i talijanska vlada. Čini se da u tom pogledu ni zakonodavna povijest Direktive 2003/109 ne pruža puno smjernica(39).

62.      Naginjem stajalištu da se odstupanje iz članka 11. stavka 2. Direktive 2003/109 primjenjuje na socijalne naknade od kojih koristi ima osoba s dugotrajnim boravkom kao i na one od kojih koristi imaju njezini članovi obitelji. Tome je, konkretno, tako jer se u članku 11. stavku 2. Direktive 2003/109 bezuvjetno upućuje na „odredb[e] stavka 1. točk[e] […] (d)” što znači da ako je naknada obuhvaćena područjem primjene članka 11. stavka 1. točke (d) te direktive, tada bi ona također morala biti obuhvaćena i područjem njezina članka 11. stavka 2. Na temelju toga, trebalo bi smatrati da odstupanje obuhvaća obiteljsko davanje kao što je obiteljski doplatak.

63.      Kao drugo, treba razmotriti je li Italija postupila opravdano kada je primjenom odstupanja iz članka 11. stavka 2. Direktive 2003/109 ograničila jednako postupanje iz njezina članka 11. stavka 1. točke (d).

64.      Potrebno je istaknuti da, protivno argumentima koje je istaknula talijanska vlada, čini se da iz sudske prakse Suda jasno proizlazi da se država članica može pozivati na odstupanje iz članka 11. stavka 2. Direktive 2003/109 samo ako je jasno navela da se njime namjerava koristiti. Kao što je to navedeno u točkama 39. i 40. ovog mišljenja, iako se u presudi donesenoj u predmetu Kamberaj(40) razmatralo odstupanje iz članka 11. stavka 4. Direktive 2003/109, o kojemu je bilo riječ u glavnom postupku u tom predmetu, ništa ne upućuje na to da su utvrđenja Suda donesena u tom pogledu bila ograničena samo na tu odredbu i da se ne mogu primijeniti na članak 11. stavak 2. Direktive 2003/109, osobito s obzirom na to da on također predstavlja odstupanje od općeg pravila o jednakom postupanju iz članka 11. stavka 1. Direktive 2003/109. Osim toga, kao što je to navedeno u točki 37. mojeg mišljenja u predmetu C‑302/19, Sud se oslonio na svoja utvrđenja u predmetu Kamberaj kako bi u presudi u predmetu Martinez Silva(41) ustanovio da se države članice na odstupanja od jednakog postupanja iz Direktive 2011/98, kao što je to slučaj i s Direktivom 2003/109, mogu pozivati samo ako su jasno navele da se njima namjeravaju koristiti.

65.      U ovom predmetu iz informacija kojima Sud raspolaže jasno proizlazi, a to je na raspravi i potvrdila talijanska vlada (vidjeti točku 27. ovog mišljenja), da Italija nije izjavila da se namjerava koristiti odstupanjem iz članka 11. stavka 2. Direktive 2003/109. Stoga se ne može smatrati da se odredbama o obiteljskom doplatku iz članka 2. stavka 6.bis Zakona br. 153/1988, koje su bile donesene mnogo godina prije prenošenja Direktive 2003/109 u nacionalno pravo Zakonodavnom uredbom br. 286/1998, uvode ograničenja jednakog postupanja koja države članice mogu predvidjeti na temelju članka 11. stavka 2. te direktive.

66.      Osim toga, kao što je to vidljivo iz točke 11. ovog mišljenja, člankom 9. stavkom 12. Zakonodavne uredbe br. 286/1998 pristup osobe s dugotrajnim boravkom davanjima iz sustava socijalne pomoći i socijalne sigurnosti uvjetuje se samo njezinim stvarnim boravkom na nacionalnom državnom području i time da ništa „nije drukčije određeno”. U toj se odredbi ne upućuje na boravište članova obitelji te osobe, a riječi „nije drukčije određeno” ne mogu se, po mojem mišljenju, shvatiti na način da predstavljaju jasno izraženu namjeru države članice o tome da se koristi odstupanjem, s obzirom na to da njima nije pojašnjeno od kojih se to odredbi namjerava odstupiti. U tim bi okolnostima trebalo smatrati da se Italija u okolnostima ovog predmeta ne može pozivati na članak 11. stavak 2. Direktive 2003/109.

67.      Prema mojem mišljenju, slični bi se zaključci mogli izvući i u vezi s mogućom primjenom odstupanja iz članka 11. stavka 4. Direktive 2003/109 u ovom slučaju. Konkretno, trebalo bi primijetiti da se, kao što je to Sud utvrdio u presudi u predmetu Kamberaj(42) (vidjeti točku 40. ovog mišljenja), tim odstupanjem državi članici omogućuje da ograniči jednako postupanje u području socijalne pomoći i socijalne zaštite na osnovne oblike pomoći, a to su davanja koja pojedincima dodjeljuju javna tijela radi zbrinjavanja njihovih osnovnih potreba. Međutim, to se odstupanje ne primjenjuje na davanja iz sustava socijalne sigurnosti kako je definirano u nacionalnom pravu.

68.      Slijedom toga, iz presude u predmetu Kamberaj proizlazi da, ako bi sud koji je uputio zahtjev smatrao da je obiteljski doplatak davanje iz sustava socijalne pomoći ili socijalne zaštite a ne jedan od osnovnih oblika pomoći u smislu članka 11. stavka 4. Direktive 2003/109, predmetno nacionalno zakonodavstvo bi se svejedno protivilo članku 11. stavku 1. točki (d) te direktive jer iz informacija kojima Sud raspolaže jasno proizlazi da Italija nije jasno navela da se namjerava koristiti tim odstupanjem (vidjeti točku 27. ovog mišljenja).

69.      S obzirom na prethodna razmatranja, smatram da nacionalno zakonodavstvo poput predmetnog koje za potrebe utvrđivanja prava na obiteljsko davanje isključuje članove obitelji državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom, ali ne i one državljana države članice domaćina, kada oni ne borave u toj državi, nije u skladu s člankom 11. stavkom 1. točkom (d) Direktive 2003/109.

VI.    Zaključak

70.      Predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je uputio Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija) odgovori na sljedeći način:

Članak 11. stavak 1. točku (d) Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem [boravkom] treba tumačiti na način da mu se protivi zakonodavstvo države članice, poput onog o kojemu je riječ u glavnom postupku, na temelju kojeg se, za razliku od odredbi koje su predviđene za državljane države članice, članovi obitelji radnika s dugotrajnim boravkom koji je državljanin treće zemlje isključuju prilikom utvrđivanja članova obitelji za potrebe izračuna obiteljskog doplatka, kada ti članovi obitelji ne borave na državnom području te države članice.


1      Izvorni jezik: engleski


2      SL 2004., L 16, str. 44. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 41.)


3      SL 2011., L 343, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 6., str. 303.)


4      SL 2003., L 251, str. 12. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 70. i ispravci SL 2020., L 61, str. 32. i SL 2020., L 61, str. 33.)


5      INPS u tom pogledu upućuje na presudu od 24. travnja 2012., Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233).


6      VR se u tom pogledu poziva na presude od 24. travnja 2012., Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233), i od 21. lipnja 2017., Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485).


7      Presuda od 21. lipnja 2017. (C‑449/16, EU:C:2017:485)


8      Presuda od 24. travnja 2012. (C‑571/10, EU:C:2012:233)


9      Komisija se u tom pogledu poziva na presude od 24. travnja 2012., Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233) i od 21. lipnja 2017., Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485).


10      Treba istaknuti da, kao što je to naveo VR, dok sud koji je uputio zahtjev u zahtjevu za prethodnu odluku spominje treću zemlju podrijetla, iz predmetnog nacionalnog zakonodavstva jasno proizlazi da se upućeno pitanje isto tako postavlja kada članovi obitelji borave u drugim zemljama izvan Italije.


11      C‑571/10, EU:C:2012:233


12      Vidjeti glavu V., poglavlje 2. UFEU‑a, osobito članak 79. UFEU‑a.


13      Vidjeti za pregled, na primjer, Radni dokument službi Komisije, Provjera prikladnosti zakonodavstva EU‑a u području zakonite migracije, SWD(2019) 1055 final, 29. ožujka 2019. Kao što je tamo navedeno, okvir Unije za zakonitu migraciju obuhvaća sljedeće direktive: (1.) Direktivu 2003/86 o pravu na spajanje obitelji; (2.) Direktivu 2003/109 o osobama s dugotrajnim boravištem [boravkom]; (3.) Direktivu Vijeća 2009/50/EZ od 25. svibnja 2009. o uvjetima za ulazak i boravak državljana trećih zemalja radi visokokvalificiranog zapošljavanja (SL 2009., L 155, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 11., str. 135.); (4.) Direktivu 2011/98 o jedinstvenim dozvolama; (5.) Direktivu 2014/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o uvjetima za ulazak i boravak državljana trećih zemalja u svrhu zapošljavanja u statusu sezonskih radnika (SL 2014., L 94, str. 375.); (6.) Direktivu 2014/66/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o uvjetima za ulazak i boravak državljana trećih zemalja u okviru premještaja unutar društva (SL 2014., L 157, str. 1.); i (7.) Direktivu (EU) 2016/801 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2016. o uvjetima ulaska i boravka državljana trećih zemalja u svrhu istraživanja, studija, osposobljavanja, volonterstva, razmjena učenika ili obrazovnih projekata, i obavljanja poslova au pair (preinaka) (SL 2016., L 132, str. 21.) kojom su stavljene izvan snage i zamijenjene Direktiva Vijeća 2004/114/EZ od 13. prosinca 2004. o uvjetima prihvata državljana trećih zemalja u svrhu studija, razmjene učenika, osposobljavanja bez naknade ili volonterstva (SL 2004., L 375, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 78.) i Direktiva Vijeća 2005/71/EZ od 12. listopada 2005. o posebnom postupku za ulazak državljana trećih zemalja u svrhu znanstvenog istraživanja (SL 2005., L 289, str. 15.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 3., str. 216.).


14      Vidjeti članak 79. stavak 1. UFEU‑a; vidjeti također članak 67. stavak 2. UFEU‑a.


15      Vidjeti Direktivu 2003/109, osobito članak. 1. i uvodnu izjavu 24.; vidjeti također Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o Direktivi, COM(2019) 161 final, 29. ožujka 2019., str. 1. za detaljnije objašnjenje vidjeti, na primjer, Thym, D., ‘Long Term Residents Directive 2003/109/EC’, u Hailbronner, K. i Thym, D. (eds.), EU Immigration and Asylum Law – A Commentary, 2. izdanje, C. H. Beck/Hart/Nomos, 2016., str. 427‑519.


16      Vidjeti, u tom pogledu, mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu P i S (C‑579/13, EU:C:2015:39, t. 29.).


17      Vidjeti, u tom pogledu, Thym, navedeno u bilješci 15. ovo mišljenja, str. 437.‑438.


18      Vidjeti, na primjer, presude od 4. lipnja 2015., P i S (C‑579/13, EU:C:2015:369, t. 46.) i od 3. listopada 2019., X (Osobe s dugotrajnim boravkomSiguran, redovit i dostatan izvor sredstava) (C‑302/18, EU:C:2019:830, t. 29.).


19      Vidjeti, na primjer, presude od 15. svibnja 2019., Coban (C‑677/17, EU:C:2019:408, t. 58.) i od 3. listopada 2019., X (Osobe s dugotrajnim boravkomSiguran, redovit i dostatan izvor sredstava) (C‑302/18, EU:C:2019:830, t. 29.).


20      Vidjeti, na primjer, presudu od 14. ožujka 2019., Y. Z. i dr. (Prijevara u području spajanja obitelji) (C‑557/17, EU:C:2019:203, t. 63.).


21      C‑571/10, EU:C:2012:233


22      Vidjeti presudu od 24. travnja 2012., Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, t. 93.).


23      Vidjeti presudu od 24. travnja 2012., Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, t. 78. do 81.).


24      Vidjeti presudu od 24. travnja 2012., Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, t. 86. i 87.).


25      Vidjeti presudu od 24. travnja 2012., Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, osobito t. 83., 91. i 92.). Sud je izjavio da je na sudu koji je uputio zahtjev da izvrši potrebna utvrđenja, uzimajući u obzir cilj predmetnog davanja, njegov iznos, uvjete za njegovu dodjelu i njegovo mjesto u nacionalnom sustavu socijalne pomoći.


26      Vidjeti presudu od 24. travnja 2012. (C‑571/10, EU:C:2012:233, t. 78. do 81.).


27      SL 2004., L 166, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 160.)


28      Vidjeti, u tom pogledu, Strban, G., „Family Benefits in the EU: Is It Still Possible to Coordinate Them?” (2016.) 23 Maastricht Journal of European and Comparative Law 775., 782.‑783.


29      Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 17. srpnja 2014., Tahir (C‑469/13, EU:C:2014:2094, t. 36.). Vidjeti također Thym, navedeno u bilješci 15. ovog mišljenja, str. 439.


30      Dodatno vidjeti, u tom smislu, Direktivu 2003/109, članak 17. stavak 1., članak 18. stavak 1. i članak 22. stavke 1., 2. i 5. Osim u članku 11. stavka 2. te direktive, članovi obitelji također se spominju u članku 5. stavku 1. koji se odnosi na uvjete za stjecanje statusa osobe s dugotrajnim boravkom i članku 12. stavku 3. koji se odnosi na zaštitu od protjerivanja.


31      Vidjeti, na primjer, Dokument 10312/01, 12. srpnja 2001., str. 7. (u kojem su članovi obitelji definirani kao „supružnik ili nevjenčani partner podnositelja zahtjeva, maloljetna djeca, srodnici u uzlaznoj liniji i odrasla uzdržavana djeca, koji su primljeni u dotičnu državu članicu i koji tamo borave u skladu s Direktivom Vijeća …/…/EZ o pravu na spajanje obitelji”).


32      Vidjeti, na primjer, Dokument 9754/03, 26. svibnja 2003., str. 3.


33      Vidjeti Dokument 13420/01, 18. prosinca 2001., str. 12. (obratiti pažnju na Komisijin odgovor na pitanje koje je država članica postavila u vezi s primjenom jednakog postupanja u pogledu potpora za obrazovanje za studiranje izvan Unije).


34      Vidjeti Dokument 13700/02, 9. prosinca 2002., str. 16. (obratiti pažnju na prijedlog Predsjedništva Vijeća za stavak 3. članka 11. koji se odnosi na jednako postupanje: „Kada država članica dodjeljuje bilo koje od prava iz stavaka 1. i 2. vlastitim državljanima dok oni borave izvan njezina državnog područja, ta država članica nije obveza to pravo odnosno prava dodijeliti državljanima trećih zemalja koji su stekli status osobe s dugotrajnim boravkom u drugoj državi članici i kojima je izdana boravišna dozvola u skladu s odredbama poglavlja III., u slučaju kada te osobe borave izvan njezina državna područja.”).


35      Vidjeti Direktivu 2009/50, članak 2. točku (f); Direktivu 2016/801, članak 3. točku 24.


36      Vidjeti Direktivu 2014/66, članak 3. točku (h).


37      Slične odredbe u drugim direktivama koje čine okvir Unije za zakonitu migraciju odnose se na obrazovanje i strukovno osposobljavanje (vidjeti Direktivu 2009/50, članak 14. stavak 2. točku (b)) i porezne olakšice (vidjeti Direktivu 2011/98, članak 12. stavak 2. točku (c); Direktivu 2014/36, članak 23. stavak 2. točku iii.; i Direktivu 2016/801, članak 22. stavak 2. točku (c)).


38      Vidjeti, na primjer, Peers, S., „Implementing equality? The Directive on Long Term Resident Third Country Nationals” (2004.) 29 European Law Review 437., 452.; Thym, navedeno u bilješci 15. ovog mišljenja, str. 480. i 486.


39      Vidjeti, u tom pogledu, Halleskov, L., „The Long‑Term Residents Directive: A Fulfilment of the Tampere Objective of Near‑Equality?” (2005.) 7 European Journal of Migration and Law 181., 193.


40      Vidjeti presudu od 24. travnja 2012. (C‑571/10, EU:C:2012:233, t. 86. i 87.).


41      Vidjeti presudu od 21. lipnja 2017. (C‑449/16, EU:C:2017:485, t. 29. (u kojoj se analogijom upućuje na presudu od 24. travnja 2012., Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, t. 86. i 87.)).


42      Vidjeti presudu od 24. travnja 2012. (C‑571/10, EU:C:2012:233, t. 83.).