CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
E. TANCHEV
van 11 juni 2020 (1)
Zaak C‑303/19
Istituto Nazionale della Previdenza Sociale
tegen
VR
[verzoek van de Corte Suprema di Cassazione (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Italië) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2003/109/EG – Rechten van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen – Artikel 11 – Recht op gelijke behandeling op het gebied van sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming – Afwijking – Nationale wettelijke regeling die de in het buitenland verblijvende gezinsleden van onderdanen van derde landen uitsluit voor de vaststelling van het recht op gezinsbijslag”
I. Inleiding
1. Met zijn verzoek om een prejudiciële beslissing verzoekt de Corte Suprema di Cassazione (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Italië) het Hof van Justitie om uitlegging van artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen(2).
2. Krachtens artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109 hebben langdurig ingezeten onderdanen van derde landen het recht op dezelfde manier te worden behandeld als onderdanen van de gastlidstaat op het gebied van sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming zoals gedefinieerd in de nationale wetgeving. De belangrijkste kwestie in deze zaak betreft de vraag of dat artikel in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling op grond waarvan de gezinsleden van onderdanen van derde landen die niet in de gastlidstaat verblijven, worden uitgesloten voor de vaststelling van het recht op gezinsbijslag, terwijl deze regel niet geldt voor onderdanen van die lidstaat. Daarnaast wordt het Hof verzocht te bepalen of de afwijkingen van de gelijke behandeling die de lidstaten op grond van artikel 11, leden 2 en 4, van richtlijn 2003/109 mogen vaststellen, in de omstandigheden van deze zaak toepassing kunnen vinden.
3. Het Hof krijgt derhalve met deze zaak de gelegenheid om zijn rechtspraak inzake het recht op gelijke behandeling voor langdurig ingezetenen op grond van artikel 11 van richtlijn 2003/109 verder te ontwikkelen, in het licht van het arrest van 24 april 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233).
4. Het Hof behandelt deze zaak parallel met een andere zaak, Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Gezinsbijslagen voor houders van een gecombineerde vergunning) (C‑302/19), waarin ik heden ook conclusie neem. In die zaak stelt de verwijzende rechter een soortgelijke vraag over de uitlegging van artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende één enkele aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning voor onderdanen van derde landen om te verblijven en te werken op het grondgebied van een lidstaat, alsmede inzake een gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven(3), namelijk of diezelfde uitsluiting die geldt voor onderdanen van derde landen wier gezinsleden niet in de gastlidstaat verblijven, in overeenstemming is met het recht op gelijke behandeling dat op grond van die richtlijn is toegekend aan de houders van een gecombineerde vergunning.
5. In wezen werpen deze beide zaken nieuwe kwesties op over de toepassing van gelijke behandeling voor onderdanen van derde landen krachtens het Unierecht en in dat kader de interactie tussen richtlijn 2003/109 en richtlijn 2011/98. Vanwege de overeenkomsten tussen de kwesties die in deze beide zaken aan de orde komen, kan ik derhalve op bepaalde punten, om herhaling te voorkomen, volstaan met verwijzingen naar de argumenten in mijn conclusie in die parallelle zaak.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
6. Artikel 2 van richtlijn 2003/109, met als opschrift „Begripsomschrijvingen”, bepaalt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder: [...]
e) „gezinsleden”: onderdanen van een derde land die in de betrokken lidstaat verblijven overeenkomstig richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging ((4)); [...]”
7. Artikel 11 van richtlijn 2003/109, met als opschrift „Gelijke behandeling”, bepaalt:
„1. Langdurig ingezetenen genieten op de volgende gebieden dezelfde behandeling als de eigen onderdanen: [...]
d) sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming zoals gedefinieerd in de nationale wetgeving; [...]
2. De betrokken lidstaat mag de gelijke behandeling ten aanzien van de punten b), d), e), f) en g), van lid 1 beperken tot gevallen waarin de geregistreerde of gebruikelijke verblijfplaats van de langdurig ingezetene of van de gezinsleden voor wie hij voordelen opeist, op het grondgebied van de lidstaat in kwestie is gelegen.
[...]
4. De lidstaten kunnen, als het om sociale bijstand en sociale bescherming gaat, de gelijke behandeling beperken tot de belangrijkste prestaties.”
B. Italiaans recht
8. Bij artikel 2 van decreto legge 13 marzo 1988, n. 69, „Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti” (voorlopig wetsbesluit nr. 69 van 13 maart 1988, houdende bepalingen inzake sociale zekerheid, voor een beter beheer van haveninstanties, en andere spoedeisende maatregelen), met wijzigingen omgezet in wet nr. 153 van 13 mei 1988 (hierna: „wet nr. 153/1988”) (GURI nr. 143 van 20 juni 1988), is de assegno per il nucleo familiare („gezinsuitkering”) ingevoerd. Dat artikel bepaalt:
„1. Voor werknemers, personen die een pensioen of een uitkering op grond van arbeid in loondienst ontvangen [...], worden gezinstoelagen, aanvullende gezinstoelagen en alle overige gezinsbijslagen, hoe ook genaamd, indien aan de voorwaarden in dit artikel is voldaan, vervangen door een gezinsuitkering.
2. De hoogte van deze uitkering is evenredig aan het aantal gezinsleden en het inkomen van het kerngezin, volgens de bij dit wetsbesluit gevoegde tabel. De inkomensniveaus van deze tabel worden verhoogd [...] voor kerngezinnen met gezinsleden voor wie het wegens een handicap of een fysieke of geestelijke aandoening absoluut en permanent onmogelijk is om betaalde arbeid te verrichten of die, indien zij minderjarig zijn, voortdurend moeite hebben om de voor hun leeftijd gebruikelijke taken en functies te vervullen. Deze inkomensniveaus worden verhoogd [...] indien de in lid 1 bedoelde personen weduwe/weduwnaar, (van tafel en bed) gescheiden, of ongehuwd zijn. Per 1 juli 1994 wordt, indien twee of meer kinderen deel uitmaken van het in lid 6 bedoelde kerngezin, het maandelijkse bedrag van de uitkering waarop dit gezin recht heeft [...] voor elk kind, met uitzondering van het eerste, verhoogd.
[...]
6. Het kerngezin bestaat uit de echtgenoten, met uitsluiting van de wettelijk en de facto gescheiden echtgeno(o)t(e), en de kinderen en daarmee gelijkgestelden [...] jonger dan 18 jaar, of zonder leeftijdsbeperking indien het voor hen wegens een handicap of een fysieke of geestelijke aandoening absoluut en permanent onmogelijk is om betaalde arbeid te verrichten. [...]
6-bis. De echtgenoot en kinderen, en daarmee gelijkgestelden, van een vreemdeling die geen woonplaats op het grondgebied van de Italiaanse Republiek hebben, maken geen deel uit van het kerngezin als bedoeld in lid 6, tenzij de staat waarvan de vreemdeling onderdaan is Italiaanse onderdanen op basis van wederkerigheid behandelt, of indien een internationaal verdrag inzake gezinstoelagen is gesloten. De minister van Arbeid en Sociale Zekerheid stelt in overleg met de minister van Buitenlandse zaken vast in welke staten het wederkerigheidsbeginsel van toepassing is. [...]”
9. Richtlijn 2003/109 is in nationaal recht omgezet bij decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3, „Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo” (wetsbesluit nr. 3 van 8 januari 2007 tot omzetting van richtlijn 2003/109/EG) (GURI nr. 24 van 30 januari 2007). Bij dat wetsbesluit zijn de bepalingen van die richtlijn opgenomen in de bepalingen van Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, „Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero” (wetsbesluit nr. 286 van 25 juli 1998, houdende de gecoördineerde tekst van de bepalingen inzake immigratie- en vreemdelingenzaken, hierna: „wetsbesluit nr. 286/1998”) (gewoon supplement bij GURI nr. 191 van 18 augustus 1998).
10. Artikel 9, lid 1, van wetsbesluit nr. 286/1998 bepaalt:
„Vreemdelingen die minimaal vijf jaar in het bezit zijn van een geldige verblijfsvergunning, die aantonen dat zij over een inkomen beschikken dat niet lager is dan het jaarbedrag van de sociale uitkering, en die – in geval van een aanvraag ten behoeve van hun gezinsleden – beschikken over een voldoende inkomen [...] en geschikte huisvesting beantwoordend aan de in de relevante bepalingen van nationaal recht vastgestelde minimumeisen, kunnen de politieprefect om afgifte van een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen voor henzelf en voor hun gezinsleden verzoeken [...]”.
11. Artikel 9, lid 12, van wetsbesluit nr. 286/1998 bepaalt:
„Onverminderd de voorzieningen voor de vreemdeling die in Italië legaal op het nationale grondgebied verblijft, kan de vreemdeling die houder is van de EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen in aanmerking komen voor: [...]
c) verstrekkingen op het gebied van sociale bijstand, sociale zekerheid, gezondheidszorg, onderwijs en maatschappelijk werk, en voor toegang tot ter beschikking van het publiek gestelde goederen en diensten, daaronder begrepen toegang tot de procedure voor de toekenning van door de overheid beschikbaar gestelde huisvesting, behoudens andersluidende bepalingen en mits wordt aangetoond dat de vreemdeling daadwerkelijk op het nationale grondgebied verblijft [...].”
III. Feiten, procedure en prejudiciële vraag
12. Blijkens de verwijzingsbeslissing is VR een onderdaan van een derde land die in Italië werkt. Hij beschikt over een verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen in de zin van wetsbesluit nr. 286/1998 ter omzetting van richtlijn 2003/109. In de periode van september 2011 tot en met april 2014 hebben de echtgenote en de vijf kinderen van VR Italië verlaten en zijn zij naar hun derde land van herkomst (Pakistan) teruggekeerd.
13. De Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (nationale instelling voor de sociale zekerheid, Italië; hierna: „INPS”) heeft geweigerd de gezinsuitkering voor dit tijdvak aan VR te betalen op grond dat volgens artikel 2, lid 6-bis, van wet nr. 153/1988 voor onderdanen van derde landen geldt dat bij de berekening van die uitkering de niet in Italië wonende gezinsleden niet in aanmerking worden genomen.
14. VR heeft bij de Tribunale Giudice del Lavoro di Brescia (arbeidsrechter Brescia, Italië) een procedure aangespannen tegen de INPS en zijn werkgever, en heeft de INPS verweten dat de weigering om hem de gezinsuitkering te betalen discriminerend was. Deze rechter heeft VR in het gelijk gesteld en geoordeeld dat artikel 2, lid 6-bis, van wet nr. 153/1988 in strijd was met artikel 11 van richtlijn 2003/109, voor zover langdurig ingezetenen op grond van die wettelijke regeling ongunstiger worden behandeld dan onderdanen van de gastlidstaat.
15. De INPS heeft bij de Corte d’appello di Brescia (rechter in tweede aanleg Brescia, Italië) tegen die beslissing hoger beroep ingesteld. Deze rechter heeft die beslissing bevestigd.
16. De INPS heeft cassatieberoep ingesteld tegen het arrest in hoger beroep en de vernietiging ervan gevorderd.
17. De verwijzende rechter heeft verklaard dat de gezinsuitkering een financiële toelage is die met name beschikbaar is voor alle werkenden in Italië, mits zij deel uitmaken van een kerngezin met een inkomen dat een bepaalde drempel niet overschrijdt. De hoogte van deze uitkering wordt berekend op basis van het aantal leden van het kerngezin, het aantal kinderen en het inkomen van het kerngezin. Voor werknemers wordt de toelage tegelijk met het salaris door de werkgever betaald op basis van een percentage van het brutosalaris van de werknemer, waarna de INPS de door de werkgever betaalde bedragen en de door deze instelling verschuldigde socialezekerheidsbijdragen uiteindelijk verrekent. De verwijzende rechter heeft geoordeeld dat de gezinsuitkering, hoewel in zijn rechtspraak is vastgelegd dat die uitkering naar haar aard verband houdt met sociale zekerheid en sociale bijstand, onder de werkingssfeer van artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109 valt.
18. De verwijzende rechter heeft onder andere geconstateerd dat de leden van het kerngezin van essentieel belang zijn in de uitkeringsregeling en dat zij als de wezenlijke begunstigden van de uitkering worden aangemerkt. Derhalve vroeg hij zich af of artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109 in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling, zoals artikel 2, lid 6-bis, van wet nr. 153/1988, op grond waarvan de gezinsleden van onderdanen van derde landen, en niet die van Italiaanse onderdanen, worden uitgesloten van het kerngezin wanneer zij niet in Italië verblijven en niet is voldaan aan de voorwaarden voor wederkerigheid met hun land van herkomst, gelet op het feit dat in overweging 4 en in artikel 2, onder e), van richtlijn 2003/109 respectievelijk staat dat de integratie van onderdanen van derde landen die duurzaam in een lidstaat zijn gevestigd het doel van deze richtlijn is en dat onder „gezinsleden” wordt verstaan „onderdanen van een derde land die in de betrokken lidstaat verblijven”.
19. In die omstandigheden heeft de Corte Suprema di Cassazione de behandeling van de zaak in het hoofdgeding geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Moeten artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 en het beginsel van gelijke behandeling van langdurig ingezetenen en nationale onderdanen, aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale wettelijke regeling op grond waarvan de gezinsleden van de werknemer die langdurig ingezeten onderdaan van een derde land is, zijn uitgesloten van de kring van leden van het kerngezin die in aanmerking worden genomen voor de berekening van de gezinsuitkering, indien zij hun woonplaats in het derde land van herkomst hebben, terwijl deze regel niet geldt voor onderdanen van de lidstaat?”
20. Bij het Hof zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door de INPS, VR, de Italiaanse regering en de Europese Commissie. Die partijen waren ook vertegenwoordigd ter terechtzitting van 27 februari 2020.
IV. Samenvatting van de opmerkingen van partijen
21. De INPS betoogt dat de prejudiciële vraag ontkennend moet worden beantwoord. Zij voert aan dat met betrekking tot derde landen moeilijk valt te controleren of er sprake is van andere gezinsbijslagen die in het buitenland aan diezelfde gezinsleden worden uitgekeerd en van wijzigingen in de gezinssituatie die van invloed zouden kunnen zijn op het recht op de gezinsuitkering. Volgens de INPS is de uitsluiting van niet in Italië wonende gezinsleden als bepaald in artikel 2, lid 6-bis, van wet nr. 153/1988 – die slechts geldt voor onderdanen van derde landen waarmee Italië geen internationaal verdrag inzake gezinsbijslagen heeft gesloten of die Italiaanse onderdanen niet op basis van wederkerigheid behandelen, en niet geldt voor Italiaanse onderdanen of burgers van de Unie – dus evenredig en redelijk, daar hiermee wordt beoogd te voorkomen dat die uitkering zijn functie, namelijk effectieve ondersteuning van de huishouding, verliest. In die wettelijke regeling wordt ook onderscheid gemaakt tussen situaties die objectief gezien van elkaar verschillen, gelet op het feit dat een onderdaan van een lidstaat een permanente en oorspronkelijke band met die staat heeft, terwijl de band van een onderdaan van een derde land met de lidstaat verkregen is en in het algemeen tijdelijk is.
22. De INPS is van mening dat artikel 2, lid 6-bis, van wet nr. 153/1988 in overeenstemming is met artikel 11, lid 1, onder d), en lid 2, gelezen in samenhang met artikel 2, onder e), van richtlijn 2003/109. Volgens de INPS volstaat het niet dat de langdurig ingezetene in Italië verblijft, aangezien de gezinsleden de begunstigden van de gezinsuitkering zijn en zij derhalve op het nationale grondgebied moeten verblijven. Zoals zij ter terechtzitting heeft beklemtoond, vallen niet in de gastlidstaat verblijvende gezinsleden niet onder de werkingssfeer van artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109, aangezien zij niet vallen onder de begripsomschrijving van gezinsleden in artikel 2, onder e), van deze richtlijn en het op grond van artikel 11, lid 2, van deze richtlijn mogelijk is om uitkeringen te beperken tot gezinsleden die in de gastlidstaat verblijven.
23. De INPS stelt dat de verenigbaarheid van artikel 2, lid 6-bis, van wet nr. 153/1988 met artikel 11 van richtlijn 2003/109 niet wordt aangetast door het feit dat de gezinsuitkering een functie van sociale bijstand vervult. Naar haar mening kan deze uitkering niet worden aangemerkt als een van de belangrijkste prestaties in de zin van artikel 11, lid 4, van deze richtlijn, gelezen in samenhang met overweging 13 ervan, daar deze uitkering wordt gefinancierd uit door werkgevers en werknemers verschuldigde premies, en niet tot doel heeft verlichting te brengen in situaties van behoeftigheid waarvoor de belangrijkste prestaties de oplossing zijn.(5) Voorts voert zij aan dat artikel 2, lid 6-bis, van wet nr. 153/1988 niet afwijkt van de gelijke behandeling, omdat zij niet het recht op de uitkering in twijfel trekt, maar slechts de hoogte ervan, en dat die bepaling in overeenstemming is met de doelstelling van richtlijn 2003/109 om de integratie van onderdanen van derde landen in de lidstaten te bevorderen.
24. VR stelt dat artikel 11, lid 1, onder d), en lid 2, van richtlijn 2003/109 in de weg staan aan een nationale wettelijke regeling zoals in casu aan de orde. Volgens VR geldt op grond van artikel 2 van wet nr. 153/1988 voor werkenden in Italië, op wie het belonings- en bijdragenstelsel naar Italiaans recht van toepassing is, ten aanzien van de gezinsuitkering een verschillende behandeling op basis van hun nationaliteit: anders dan Italiaanse werknemers kunnen werknemers uit derde landen de in het buitenland wonende gezinsleden niet tot hun kerngezin rekenen met het oog op het recht op die uitkering en de berekening van de hoogte ervan. Daar Italië voor zijn eigen onderdanen gezinsleden die in het buitenland verblijven wel laat meewegen, moet het op grond van artikel 11 van richtlijn 2003/109 voor onderdanen van derde landen hetzelfde doen. Een andere oplossing druist in tegen de doelstellingen van gelijkheid en sociale samenhang die in overweging 4 van deze richtlijn tot uiting komen.
25. VR is van mening dat de begripsomschrijving van gezinsleden in artikel 2, onder e), van richtlijn 2003/109 in casu niet relevant is en niet kan worden gebruikt voor de uitlegging van artikel 11, lid 2, van deze richtlijn, omdat dit artikel hierdoor inhoudsloos zou worden. Op basis van de rechtspraak van het Hof(6) betoogt VR dat een bepaling zoals artikel 9, lid 12, van wetsbesluit nr. 286/1998, die wettelijke regelingen van vroegere datum dan richtlijn 2003/109 in algemene bewoordingen („behoudens andersluidende bepalingen”) handhaaft, niet kan worden aangemerkt als een afwijking als bedoeld in artikel 11, lid 2, van deze richtlijn, daar niet uitdrukkelijk wordt vermeld van welke bepalingen wordt afgeweken. Zoals VR ter terechtzitting heeft benadrukt, is artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/109 niet van toepassing op de gezinsuitkering, aangezien het recht op die uitkering niet kenmerkend is voor een gezinslid voor wie voordelen mogen worden opgeëist in de zin van die bepaling. VR voegt hieraan toe dat de controle op uitkeringen in verband met in het buitenland verblijvende gezinsleden losstaat van gelijke behandeling en hoe dan ook niet anders zou zijn naargelang de situatie betrekking heeft op in het buitenland verblijvende gezinsleden van Italiaanse onderdanen of op die van onderdanen van derde landen die in Italië verblijven.
26. De Italiaanse regering betoogt dat artikel 11, lid 1, onder d), gelezen in samenhang met artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/109, en het beginsel van gelijke behandeling niet in de weg staan aan een wettelijke regeling zoals in casu aan de orde. Zij is van mening dat, in het licht van het arrest in de zaak Martinez Silva(7), de gezinsuitkering valt binnen de categorie sociale zekerheid, en niet sociale bijstand of sociale bescherming, in de zin van artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109. Op grond van de begripsomschrijving van gezinsleden in artikel 2, onder e), van richtlijn 2003/109 stelt zij dat gezinsleden van een langdurig ingezetene uitsluitend moeten worden meegeteld voor het recht op socialezekerheidsuitkeringen indien zij met hem in de gastlidstaat verblijven. Zij voert aan dat de uitsluiting van in het buitenland verblijvende gezinsleden in artikel 2, lid 6-bis, van wet nr. 153/1988 gerechtvaardigd is ter voorkoming van misbruik – zoals forumshopping – op het gebied van de sociale zekerheid. Zij stelt zich op het standpunt dat die wettelijke regeling ook evenredig is, aangezien hierdoor niet het recht op de uitkering maar de hoogte ervan wordt aangetast, en dat zij in overeenstemming is met de in overweging 4 van richtlijn 2003/109 genoemde doelstelling ervan, namelijk de integratie van langdurig ingezetenen in de lidstaten.
27. Zoals de Italiaanse regering ter terechtzitting heeft benadrukt, is artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/109 niet van toepassing op de gezinsuitkering, aangezien die uitkering toekomt aan de langdurig ingezetene die er recht op heeft, in tegenstelling tot uitkeringen die toekomen aan gezinsleden vanwege hun band met die ingezetene, zoals invaliditeits- of moederschapsuitkeringen. Derhalve is het niet relevant of Italië duidelijk te kennen heeft gegeven zich te zullen beroepen op de afwijking in artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/109. Bovendien doet het arrest in de zaak Kamberaj(8) volgens de Italiaanse regering in casu niet ter zake, aangezien het Hof heeft bepaald dat een uitdrukkelijke verklaring dat de afwijking wordt ingeroepen vereist is voor artikel 11, lid 4, van richtlijn 2003/109, terwijl een dergelijke verklaring voor artikel 11, lid 2, van die richtlijn niet noodzakelijk is. Het is ook onzinnig om te spreken van afwijking in verband met artikel 2, lid 6-bis, van wet nr. 153/1988, aangezien die wettelijke regeling vijftien jaar voor de vaststelling van richtlijn 2003/109 al bestond, zodat Italië niet verplicht is uitdrukkelijk te verklaren dat de afwijking wordt ingeroepen en Italië in wetsbesluit nr. 286/1998 ter omzetting van die richtlijn geen enkele afwijking heeft opgenomen.
28. De Commissie stelt voor, bij gebreke van een duidelijke verklaring van de lidstaat zich te zullen beroepen op de afwijking in artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/109, de prejudiciële vraag aldus te beantwoorden dat artikel 11, lid 1, onder d), van deze richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling zoals in casu aan de orde. Op basis van de rechtspraak van het Hof(9) voert zij aan dat Italië niet duidelijk te kennen heeft gegeven zich te zullen beroepen op de afwijking als bedoeld in artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/109. Zij merkt op dat in artikel 9, lid 12, van wetsbesluit nr. 286/1998 geen melding maakt van de woonplaats van de gezinsleden van de langdurig ingezetene, en de bewoordingen „behoudens andersluidende bepalingen” in die bepaling niet kunnen worden aangemerkt als een uitdrukkelijke verklaring dat de afwijking wordt ingeroepen.
29. De Commissie heeft ter terechtzitting benadrukt welk belang wordt gehecht aan de uitdrukkelijke verklaring van een lidstaat om de afwijking in te roepen, in het bijzonder om redenen van transparantie met betrekking tot de onderwerpen waarop een dergelijke afwijking van toepassing is en ter vervulling van haar rol als hoedster van de Verdragen. Daar komt bij dat artikel 2, onder e), van richtlijn 2003/109, naar haar mening, slechts ertoe strekt te omschrijven wat wordt verstaan onder gezinsleden van de langdurig ingezetene wanneer die term in de bepalingen van deze richtlijn wordt gebruikt, en gezinsleden die niet bij de langdurig ingezetene in de gastlidstaat verblijven, niet uitsluit van de werkingssfeer van artikel 11 van deze richtlijn, omdat de afwijking in artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/109 anders overbodig zou zijn.
V. Analyse
30. Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of het beginsel van gelijke behandeling van langdurig ingezetenen, dat is vervat in artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109, op het gebied van sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming zoals gedefinieerd in de nationale wetgeving, aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling, zoals artikel 2, lid 6-bis, van wet nr. 153/1988, op grond waarvan de gezinsleden van een langdurig ingezeten onderdaan van een derde land, maar niet de gezinsleden van een onderdaan van de gastlidstaat – wanneer die gezinsleden niet in de gastlidstaat verblijven –, worden uitgesloten voor de vaststelling van het recht op gezinsbijslag voor die onderdaan van een derde land.
31. Blijkens de verwijzingsbeslissing vloeit de prejudiciële vraag in deze zaak voort uit het feit dat, zoals blijkt uit punt 8 van deze conclusie, krachtens artikel 2 van wet nr. 153/1988 het kerngezin op basis waarvan de gezinsuitkering wordt vastgesteld, bestaat uit alle personen die met een werknemer in Italië een bijzondere gezinsband hebben, ongeacht of die gezinsleden in Italië of elders ter wereld verblijven. Op grond van artikel 2, lid 6-bis, van die wet behoren echter tot het kerngezin van personen die in Italië werken en onderdanen van derde landen zijn, slechts de gezinsleden die in Italië verblijven en niet de in het buitenland verblijvende gezinsleden (tenzij er sprake is van een behandeling op basis van wederkerigheid of een specifiek verdrag).(10)
32. Het Hof heeft zich nog niet eerder gebogen over de in casu gestelde vraag. Voor de beantwoording van deze vraag moeten eerst enkele inleidende opmerkingen worden gemaakt over richtlijn 2003/109 en het Uniekader voor legale migratie en over het arrest van 24 april 2012, Kamberaj(11) (afdeling A). Vervolgens zal ik mij uitspreken over de uitlegging van artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109 (afdeling B). Ten slotte zal ik ingaan op de eventuele toepassing van de afwijkingen van de gelijke behandeling als bedoeld in artikel 11, leden 2 en 4, van richtlijn 2003/109 (afdeling C).
33. Op basis van deze analyse ben ik tot de conclusie gekomen dat artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109 in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling zoals in het hoofdgeding aan de orde.
A. Inleidende opmerkingen
1. Richtlijn 2003/109 en het Uniekader voor legale migratie
34. Er zij in herinnering gebracht dat richtlijn 2003/109 een essentieel wettelijk instrument is binnen het Uniekader voor legale migratie, dat deel uitmaakt van het gemeenschappelijk immigratiebeleid van de Unie binnen de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.(12) Het Uniekader voor legale migratie bevat een reeks richtlijnen die in het algemeen de voorwaarden regelen voor toegang en verblijf van categorieën van onderdanen van derde landen evenals hun rechten na toelating tot de lidstaten.(13) Bepalingen inzake gelijke behandeling vormen een belangrijk element van die richtlijnen en zijn bevorderlijk voor een van de belangrijkste doelstellingen van het immigratiebeleid van de Unie, namelijk ervoor zorgen dat onderdanen van derde landen die legaal in de lidstaten verblijven, billijk worden behandeld.(14)
35. In dat kader stelt richtlijn 2003/109 de voorwaarden vast voor de verlening en de intrekking van de status van langdurig ingezetene en de rechten die daaraan zijn verbonden, evenals de voorwaarden waaronder onderdanen van derde landen aan wie die status is toegekend, in andere lidstaten mogen verblijven.(15) Deze richtlijn stelt immers voor onderdanen van derde landen die legaal en sedert minstens vijf jaar in de Unie verblijven een bijzondere juridische status vast, die voortvloeit uit het Unierecht, namelijk de status van langdurig ingezetene(16), die voor een onderdaan van een derde land – afgezien van de nationaliteit van de gastlidstaat – de hoogst haalbare status vormt.(17)
36. Zoals het Hof heeft erkend, is het hoofddoel van richtlijn 2003/109, zoals volgt uit de overwegingen 4, 6 en 12 ervan, de integratie van onderdanen van derde landen die duurzaam in de lidstaten zijn gevestigd.(18) Zoals voorts blijkt uit overweging 2 van richtlijn 2003/109 heeft die richtlijn tot doel om, door toekenning van de status van langdurig ingezetene aan die onderdanen van derde landen, hun juridische status meer in overeenstemming te brengen met die van de onderdanen van de lidstaten.(19) Om dat doel te bereiken, brengt richtlijn 2003/109 de gelijke behandeling tot stand van die onderdanen van derde landen met de onderdanen van de lidstaten op een groot aantal economische en sociale gebieden.(20)
37. Hiertoe bepaalt artikel 11, lid 1, van richtlijn 2003/109 dat langdurig ingezetenen dezelfde behandeling genieten als de onderdanen van de gastlidstaat op specifieke gebieden, waaronder begrepen, krachtens punt d), uitkeringen op het gebied van sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming zoals gedefinieerd in de nationale wetgeving, behoudens de afwijkingen die de lidstaten mogen vaststellen op grond van artikel 11, leden 2, 3 en 4, van deze richtlijn. Dit betekent in wezen dat de lidstaten er krachtens artikel 11 van richtlijn 2003/109 voor moeten zorgen dat langdurig ingezeten onderdanen van derde landen in beginsel op dezelfde manier worden behandeld als onderdanen van de gastlidstaat die zich in een vergelijkbare situatie bevinden met betrekking tot de toekenning van dergelijke uitkeringen.
2. Arrest van 24 april 2012, Kamberaj
38. Hier moet ook worden opgemerkt dat het arrest van 24 april 2012, Kamberaj(21), in casu relevant is, hoewel het Hof zich in dat arrest over andere vragen heeft gebogen. Dat arrest was gebaseerd op een door een Italiaanse rechter ingediend verzoek om een prejudiciële beslissing en bood het Hof voor het eerst de gelegenheid om artikel 11 van richtlijn 2003/109 uit te leggen.
39. In dat arrest(22) heeft het Hof geoordeeld dat artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109 in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan voor de toekenning van bijstand voor huisvesting langdurig ingezetenen anders werden behandeld dan onderdanen van de gastlidstaat, voor zover die bijstand onder die bepaling viel en de afwijking in artikel 11, lid 4, van deze richtlijn niet van toepassing was. Het Hof was met name van oordeel dat de lidstaten, ondanks de verwijzing naar het nationale recht in artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109, niet het nuttige effect van die richtlijn mogen aantasten en rekening moeten houden met de door die richtlijn nagestreefde doelstelling van integratie en met het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), en met name artikel 34 ervan betreffende sociale zekerheid en sociale bijstand, wanneer zij bepalen welke maatregelen zijn onderworpen aan de gelijke behandeling op grond van die bepaling.(23)
40. Voorts heeft het Hof vastgesteld dat, aangezien het recht van langdurig ingezetenen op gelijke behandeling krachtens artikel 11, lid 1, van richtlijn 2003/109 de algemene regel is, de afwijking in artikel 11, lid 4, van deze richtlijn ten aanzien van sociale bijstand en sociale bescherming strikt moet worden uitgelegd en slechts kan worden ingeroepen indien de lidstaten duidelijk te kennen hebben gegeven zich daarop te zullen beroepen.(24) In dit verband heeft het Hof benadrukt dat op grond van artikel 11, lid 4, van richtlijn 2003/109 niet van de gelijke behandeling mag worden afgeweken waar het gaat om socialezekerheidsprestaties zoals gedefinieerd in de nationale wetgeving. Bovendien heeft het Hof verduidelijkt dat het in die bepaling vervatte begrip „belangrijkste prestaties” betrekking heeft op door de overheidsorganen toegekende prestaties op het gebied van sociale bijstand en sociale bescherming die ertoe bijdragen dat de betrokkene in zijn elementaire behoeften kan voorzien, en dat wanneer de betreffende prestatie het in artikel 34 van het Handvest vermelde doel nastreeft, zij naar het recht van de Unie niet kan worden geacht geen deel uit te maken van de belangrijkste prestaties.(25)
41. Derhalve volgt uit het arrest in de zaak Kamberaj dat, in omstandigheden waarin door een nationale wettelijke regeling een verschil in behandeling ontstaat tussen langdurig ingezeten onderdanen van derde landen en onderdanen van de gastlidstaat ten aanzien van de toekenning van uitkeringen die binnen de werkingssfeer van artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109 vallen en er geen afwijkingen mogen worden toegepast, het recht op gelijke behandeling dat krachtens die bepaling wordt toegekend aan die onderdanen van derde landen dient te worden nageleefd. Dat arrest biedt dus ondersteuning voor het standpunt dat een nationale wettelijke regeling zoals in casu aan de orde, in strijd is met artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109. Ik kom later in mijn analyse nog terug op dat arrest (zie de punten 45, 64, 67 en 68 van deze conclusie).
B. Uitlegging van artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109
1. Algemene overwegingen
42. Om te beginnen dient eraan te worden herinnerd, zoals ik in de punten 39 en 40 van mijn conclusie in zaak C‑302/19 over richtlijn 2011/98 heb opgemerkt, dat richtlijn 2003/109 niet strekt tot harmonisatie van de wetgeving van de lidstaten op het gebied van sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming. Het staat in beginsel aan elke lidstaat om de voorwaarden vast te stellen voor, onder andere, het recht op een uitkering op die gebieden.
43. Hieruit volgt dat richtlijn 2003/109 een lidstaat niet belet om bijvoorbeeld van de toekenning van gezinsbijslagen die werknemers uit te sluiten wier gezinsleden in derde landen verblijven, of om die gezinsleden uit te sluiten van de grondslag voor de berekening van de hoogte van die bijslagen. Krachtens artikel 11, lid 1, onder d), van deze richtlijn zijn de lidstaten echter wel verplicht ervoor te zorgen dat langdurig ingezeten onderdanen van derde landen op dezelfde manier worden behandeld als onderdanen van de gastlidstaat op het gebied van sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming zoals gedefinieerd in de nationale wetgeving. Voor zover krachtens een wettelijke regeling van de gastlidstaat (in casu Italië) aan de eigen onderdanen een gezinsbijslag wordt toegekend ongeacht de plaats van verblijf van hun gezinsleden, dienen langdurig ingezeten onderdanen van derde landen die zich in een vergelijkbare situatie bevinden op grond van die bepaling dus in beginsel op dezelfde manier te worden behandeld. Derhalve ben ik van mening dat de uitsluiting van in het buitenland verblijvende gezinsleden van die onderdanen van derde landen op grond van de aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling om de volgende redenen niet in overeenstemming is met die bepaling.
44. Ten eerste staat het vast dat een langdurig ingezetene, zoals VR, binnen de personele werkingssfeer van artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109 valt en derhalve krachtens die bepaling recht heeft op gelijke behandeling. Zoals in de verwijzingsbeslissing is vermeld, is VR een onderdaan van een derde land die in Italië werkt en beschikt hij over een verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen krachtens de Italiaanse wettelijke regeling ter omzetting van richtlijn 2003/109.
45. Ten tweede bestaat er weinig twijfel dat de gezinsuitkering, zoals de verwijzende rechter heeft verklaard, valt binnen de werkingssfeer van artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109, waarin wordt verwezen naar sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming zoals gedefinieerd in de nationale wetgeving. Blijkens de opmerkingen van de INPS en de Italiaanse regering valt deze uitkering binnen de categorie sociale zekerheid, en niet sociale bijstand of sociale bescherming, van die bepaling. Op basis van het arrest in de zaak Kamberaj(26) staat het aan de verwijzende rechter om daarover uitspraak te doen. Ik merk evenwel op, zoals ik in punt 42 van mijn conclusie in zaak C‑302/19 heb uiteengezet, dat die uitkering wordt beschouwd als een socialezekerheidsuitkering die behoort tot de gezinsbijslagen in de zin van artikel 3 van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels(27), voor de toepassing van artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98.
46. Ten derde lijdt het geen twijfel dat langdurig ingezeten onderdanen van derde landen op grond van de aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling ongunstiger worden behandeld dan onderdanen van de gastlidstaat wat betreft het recht op de gezinsuitkering, hetgeen artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109 verbiedt. Het is evident dat artikel 2, lid 6-bis, van wet nr. 153/1988 voorziet in een andere regeling voor onderdanen van derde landen (tenzij er sprake is van een behandeling op basis van wederkerigheid of een specifiek verdrag) dan de algemene regeling die geldt voor Italiaanse onderdanen aan wie de uitkering verschuldigd is ongeacht de verblijfplaats van de gezinsleden. Op grond van die wettelijke regeling kunnen onderdanen van derde landen, anders dan Italiaanse onderdanen, gezinsleden die niet in Italië verblijven niet meerekenen voor de samenstelling van het kerngezin met het oog op de vaststelling van het recht op die uitkering. Als gevolg hiervan wordt het bedrag van de uitkering die de onderdaan van een derde land kan ontvangen, verlaagd of blijft betaling van die uitkering geheel uit, afhankelijk van het aantal gezinsleden dat in Italië verblijft, in vergelijking met de uitkering die wordt verstrekt aan onderdanen van de gastlidstaat wier gezinsleden wel worden meegerekend, ook al verblijven zij niet in Italië.
47. Anders dan de INPS en de Italiaanse regering hebben opgemerkt en zoals VR heeft verklaard, moet derhalve worden aangenomen dat een dergelijke nationale wettelijke regeling het recht van een onderdaan van een derde land op de gezinsuitkering aantast en niet slechts het bedrag ervan negatief beïnvloedt, aangezien die onderdanen door die regeling feitelijk hun recht op die uitkering wordt ontnomen voor de relevante tijdvakken waarin al hun gezinsleden niet in Italië verblijven, zoals uit de omstandigheden in casu blijkt.
48. Voor zover de INPS ontkent dat er sprake is van discriminatie omdat de situatie van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen anders is dan die van onderdanen van de gastlidstaat vanwege hun respectieve banden met die lidstaat, moet hieraan worden toegevoegd dat een dergelijk argument onaanvaardbaar is, aangezien de Uniewetgever in artikel 11 van richtlijn 2003/109 die onderdanen van derde landen een recht op gelijke behandeling heeft toegekend. Hetzelfde kan worden gezegd over de argumenten die de INPS en de Italiaanse regering hebben aangevoerd met betrekking tot de moeilijkheden bij de controle op uitkeringen, het voorkomen van misbruik op het gebied van de sociale zekerheid en de instandhouding van de functie van de gezinsuitkering, aangezien diezelfde kwesties, zoals VR heeft aangegeven, ook kunnen rijzen voor in het buitenland verblijvende gezinsleden van Italiaanse onderdanen, en richtlijn 2003/109 gelijke behandeling voorschrijft.
49. Op grond van de voorgaande overwegingen zijn er derhalve sterke aanwijzingen dat de prejudiciële vraag bevestigend moet worden beantwoord (voor zover de afwijkingen in artikel 11, leden 2 en 4, van richtlijn 2003/109 niet van toepassing zijn, zoals in de punten 63 tot en met 68 van deze conclusie is besproken). Gelet op een aantal elementen waarop de verwijzende rechter heeft gewezen en bepaalde argumenten die de INPS en de Italiaanse regering naar voren hebben gebracht, werpt deze zaak echter complexe vragen op over de wijze waarop artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109 in deze omstandigheden moet worden uitgelegd ten opzichte van de nationale wettelijke regeling. De complexiteit van deze zaak is in het bijzonder het gevolg van de aard van de betreffende uitkering en van het feit dat een aantal bepalingen van richtlijn 2003/109 aldus kon worden uitgelegd dat buiten de gastlidstaat verblijvende gezinsleden van onderdanen van derde landen worden uitgesloten van de werkingssfeer van deze richtlijn.
2. Aanvullende overwegingen in het licht van de situatie in het hoofdgeding
50. Om te beginnen wens ik te benadrukken dat ik het met VR en de Commissie eens ben dat de bepalingen inzake gelijke behandeling van artikel 11 van richtlijn 2003/109 van toepassing zijn op de nationale wettelijke regeling die in casu aan de orde is.
51. Ten eerste ben ik niet overtuigd van de argumenten van de INPS dat het voor de toepassing van richtlijn 2003/109 niet volstaat dat de langdurig ingezetene in de gastlidstaat verblijft, aangezien de gezinsleden de begunstigden van de gezinsuitkering zijn en zij derhalve in die lidstaat moeten verblijven.
52. Zoals ik in de punten 50 en 51 van mijn conclusie in de zaak C‑302/19 ook heb uiteengezet, zij eraan herinnerd dat de gezinsuitkering, zoals de verwijzende rechter, de INPS, VR en de Italiaanse regering hebben opgemerkt, beschikbaar is voor alle werkenden in Italië, mits zij deel uitmaken van een kerngezin met een inkomen dat een bepaalde drempel niet overschrijdt. De uitkering wordt voorts door de werkgever betaald en wordt gefinancierd op basis van een premieregeling. Derhalve moet worden aangenomen dat het recht op die uitkering gekoppeld is aan de situatie van de werknemer uit een derde land die langdurig ingezetene is, en valt binnen de werkingssfeer van artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109.
53. Ik erken, zoals de verwijzende rechter, de INPS en de Italiaanse regering hebben opgemerkt, dat de gezinsleden van de langdurig ingezetene begunstigden van de gezinsuitkering zijn. In het algemeen strekken gezinsbijslagen immers naar hun aard tot voordeel van gezinnen.(28) Op basis van de informatie waarover het Hof beschikt, vormen de gezinsleden weliswaar een voorwaarde voor die uitkering en profiteren zij ervan, maar wordt het recht op die uitkering in beginsel toegekend aan de werknemer uit een derde land die langdurig ingezetene is en niet aan zijn gezinsleden. Op basis daarvan heeft een dergelijke werknemer krachtens artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109 het recht om op dezelfde manier te worden behandeld als onderdanen van de gastlidstaat wat betreft de voorwaarden om voor die uitkering in aanmerking te komen.
54. Ten tweede komt het mij voor dat gezinsleden die niet bij de langdurig ingezetene in de gastlidstaat verblijven door de begripsomschrijving van gezinsleden in artikel 2, onder e), van richtlijn 2003/109 niet worden uitgesloten van de werkingssfeer van artikel 11 van deze richtlijn. Zoals in punt 6 van deze conclusie is uiteengezet, wordt volgens die bepaling in deze richtlijn onder „gezinsleden” verstaan „onderdanen van een derde land die in de betrokken lidstaat verblijven overeenkomstig [richtlijn 2003/86] inzake het recht op gezinshereniging”. De begripsomschrijving van gezinsleden in de zin van artikel 2, onder e), van richtlijn 2003/109 wordt in deze richtlijn op een specifieke manier gehanteerd en houdt vooral verband met de verblijfplaats in de tweede lidstaat op grond van artikel 16 van deze richtlijn(29), zoals blijkt uit overweging 20 ervan.(30) Zoals de Commissie heeft aangegeven, wordt in artikel 2, onder e), van richtlijn 2003/109 weliswaar omschreven wat wordt verstaan onder gezinsleden wanneer die term in de bepalingen van deze richtlijn wordt gebruikt, maar blijkt dus niet dat het recht op gelijke behandeling van langdurig ingezetenen op grond van artikel 11 van deze richtlijn hierdoor wordt beperkt in de omstandigheden van deze zaak.
55. Deze benadering is in het bijzonder in lijn met artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/109, op grond waarvan een lidstaat de gelijke behandeling met name ten aanzien van sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming mag beperken tot gevallen waarin de geregistreerde of gebruikelijke verblijfplaats van de gezinsleden voor wie voordelen worden opgeëist, op zijn grondgebied is gelegen. Het zou mijns inziens onlogisch zijn dat artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/109 in een dergelijke afwijking voorziet indien de gezinsleden die niet op het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijven, hoe dan ook geen gezinsleden zijn in de zin van artikel 2, onder e), van deze richtlijn.
56. Deze benadering strookt ook met de totstandkomingsgeschiedenis van richtlijn 2003/109. Uit bepaalde documenten van de instellingen blijkt met name dat de begripsomschrijving van gezinsleden in die richtlijn aanvankelijk was gekoppeld aan specifieke personen die in de gastlidstaat verblijven, in lijn met wat richtlijn 2003/86 betreffende gezinshereniging zou worden.(31) Die begripsomschrijving is uiteindelijk ingekort tot hetgeen is bepaald in artikel 2, onder e), van richtlijn 2003/109.(32) De documenten bevatten echter geen enkele aanwijzing dat die begripsomschrijving bedoeld was om het recht op gelijke behandeling van langdurig ingezetenen krachtens die richtlijn te beïnvloeden. Ondanks het feit dat de toekenning van uitkeringen aan personen in het buitenland tijdens het besluitvormingsproces(33) was besproken en er een voorstel was geformuleerd voor een afwijking van de gelijke behandeling wanneer een lidstaat rechten verleent aan zijn eigen onderdanen die buiten hun grondgebied verblijven(34), zijn dergelijke bepalingen niet opgenomen in de vastgestelde tekst van richtlijn 2003/109.
57. Gelet op de context van richtlijn 2003/109 moet voorts worden opgemerkt dat in de begripsomschrijving van gezinsleden in andere richtlijnen binnen het Uniekader voor legale migratie niet specifiek wordt verwezen naar hun woonplaats in de betrokken lidstaat, en dat onder die term wordt verstaan onderdanen van derde landen in de zin van(35) of als bedoeld in(36) artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/86, waarin de personen worden opgesomd aan wie de lidstaten gezinshereniging moeten toestaan, met inbegrip van de echtgeno(o)t(e) en minderjarige kinderen van de onderdaan van een derde land.
58. Tot slot ben ik niet overtuigd van de argumenten van de INPS en de Italiaanse regering dat een nationale wettelijke regeling zoals in casu aan de orde in overeenstemming is met de doelstelling van richtlijn 2003/109, namelijk de integratie van onderdanen van derde landen die duurzaam in een lidstaat zijn gevestigd. Zoals in punt 36 van deze conclusie is vermeld, heeft het Hof belang gehecht aan het feit dat de integratiedoelstelling van richtlijn 2003/109 wordt bereikt door te zorgen voor gelijke behandeling van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen op grond van artikel 11 van deze richtlijn. In de omstandigheden van de onderhavige zaak waarin een dergelijke onderdaan van een derde land zich in een vergelijkbare situatie bevindt als een onderdaan van de gastlidstaat, lijkt het mij derhalve geheel in lijn met de doelstellingen van integratie en gelijke behandeling van richtlijn 2003/109 dat die onderdaan gelijke behandeling geniet met betrekking tot het recht op de gezinsuitkering krachtens artikel 11, lid 1, onder d), van deze richtlijn.
C. Eventuele toepassing van artikel 11, leden 2 en 4, van richtlijn 2003/109
59. Het zij in herinnering gebracht, zoals uit punt 7 van deze conclusie blijkt, dat artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/109 bepaalt dat een lidstaat – ten aanzien van bepaalde in artikel 11, lid 1, van deze richtlijn genoemde gebieden, waaronder begrepen, krachtens punt d), sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming zoals gedefinieerd in de nationale wetgeving – „de gelijke behandeling [...] [mag] beperken tot gevallen waarin de geregistreerde of gebruikelijke verblijfplaats van de langdurig ingezetene of van de gezinsleden voor wie hij voordelen opeist, op het grondgebied van de lidstaat in kwestie is gelegen”.
60. In dit verband verdient vermelding dat in artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/109 sprake is van een horizontale afwijking van de gelijke behandeling op verschillende gebieden, waarvan in andere richtlijnen binnen het Uniekader voor legale migratie geen sprake is.(37) Zoals in de rechtsleer is vermeld, heeft die bepaling tot doel de uitvoer van uitkeringen te voorkomen op de gebieden waarop artikel 11 van richtlijn 2003/109 van toepassing is – met inbegrip van gezinsbijslagen – voor langdurig ingezetenen en in het buitenland verblijvende gezinsleden.(38) Voor de toepassing van artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/109, springen door de omstandigheden van deze zaak twee belangrijke aspecten in het oog.
61. Ten eerste zij opgemerkt dat het, gelet op de bewoordingen van artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/109, onduidelijk is of deze bepaling betrekking heeft op gezinsbijslagen, zoals de gezinsuitkering die aan de werknemer wordt betaald ten behoeve van het hele gezin, of slechts verwijst naar voordelen die worden opgeëist vanwege een bepaalde omstandigheid betreffende een of meer gezinsleden, zoals VR en de Italiaanse regering betogen. De totstandkomingsgeschiedenis van richtlijn 2003/109 lijkt in dit opzicht evenmin houvast te bieden.(39)
62. Ik neig naar het standpunt dat de afwijking in artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/109 van toepassing is op sociale uitkeringen ten behoeve van de langdurig ingezetene en op die ten behoeve van zijn gezinsleden. De reden hiervoor is in het bijzonder dat in artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/109 zonder enig voorbehoud wordt verwezen naar „de punten [...] d), [...] van lid 1”, hetgeen betekent dat wanneer een uitkering valt binnen de werkingssfeer van artikel 11, lid 1, onder d), van deze richtlijn, zij ook moet vallen onder de werkingssfeer van artikel 11, lid 2, daarvan. Op grond hiervan moet worden aangenomen dat die afwijking betrekking heeft op een gezinsbijslag, zoals de gezinsuitkering.
63. Ten tweede moet worden onderzocht of Italië het recht heeft om de gelijke behandeling van artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109 te beperken door de afwijking in artikel 11, lid 2, van deze richtlijn toe te passen.
64. Anders dan de Italiaanse regering heeft betoogd, lijkt uit de rechtspraak van het Hof duidelijk te volgen dat een lidstaat de afwijking in artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/109 slechts kan inroepen indien die lidstaat duidelijk te kennen heeft gegeven zich daarop te zullen beroepen. Zoals ik in de punten 39 en 40 van deze conclusie heb opgemerkt, behandelde het arrest in de zaak Kamberaj(40) weliswaar de afwijking in artikel 11, lid 4, van richtlijn 2003/109, die in die procedure aan de orde was, maar blijkt geenszins dat de conclusies van het Hof in dat verband tot die bepaling beperkt waren en niet kunnen worden toegepast op artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/109, temeer daar deze ook een afwijking vormt van de algemene regel van gelijke behandeling van artikel 11, lid 1, van richtlijn 2003/109. Voorts heeft het Hof, zoals ik in punt 37 van mijn conclusie in zaak C‑302/19 heb opgemerkt, zich gebaseerd op zijn conclusies in het arrest Kamberaj om in het arrest Martinez Silva(41) vast te stellen dat lidstaten de afwijkingen van de gelijke behandeling in richtlijn 2011/98, zoals ook het geval is voor richtlijn 2003/109, kunnen inroepen indien zij duidelijk te kennen hebben gegeven zich daarop te zullen beroepen.
65. Blijkens de informatie waarover het Hof beschikt, heeft Italië in deze zaak, zoals de Italiaanse regering ter terechtzitting heeft bevestigd (zie punt 27 van deze conclusie), niet te kennen gegeven zich te zullen beroepen op de afwijking in artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/109. De bepalingen van artikel 2, lid 6-bis, van wet nr. 153/1988 inzake de gezinsuitkering, die jaren voor de omzetting van richtlijn 2003/109 in nationaal recht zijn vastgesteld bij wetsbesluit nr. 286/1998, kunnen derhalve niet worden beschouwd als een maatregel ter uitvoering van de beperkingen aan de gelijke behandeling die de lidstaten op grond van artikel 11, lid 2, van deze richtlijn mogen invoeren.
66. Zoals uit punt 11 van deze conclusie blijkt, beperkt artikel 9, lid 12, van wetsbesluit nr. 286/1998 zich bovendien ertoe de toegang voor een langdurig ingezetene tot verstrekkingen op het gebied van sociale bijstand en sociale zekerheid te verbinden aan de voorwaarde dat hij daadwerkelijk op het nationale grondgebied verblijft en „behoudens andersluidende bepalingen”. In die bepaling wordt niet verwezen naar de woonplaats van de gezinsleden van die ingezetene, en de bewoordingen „behoudens andersluidende bepalingen” kunnen mijns inziens niet worden aangemerkt als een uitdrukkelijke verklaring dat een lidstaat de afwijking zal inroepen, gelet op het feit dat in die bewoordingen niet wordt vermeld van welke bepalingen wordt afgeweken. Derhalve moet worden aangenomen dat Italië zich in casu niet kan beroepen op artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/109.
67. In mijn ogen kunnen soortgelijke conclusies worden getrokken met betrekking tot de eventuele toepassing van de afwijking in artikel 11, lid 4, van richtlijn 2003/109 in deze zaak. Zoals het Hof heeft vastgesteld in het arrest Kamberaj(42) (zie punt 40 van deze conclusie), moet in het bijzonder worden opgemerkt dat de lidstaten, als het om sociale bijstand en sociale bescherming gaat, op grond van die afwijking de gelijke behandeling kunnen beperken tot de belangrijkste prestaties, dat wil zeggen door de overheidsorganen toegekende prestaties die ertoe bijdragen dat de betrokkene in zijn elementaire behoeften kan voorzien. Die afwijking geldt echter niet voor socialezekerheidsprestaties zoals gedefinieerd in de nationale wetgeving.
68. Derhalve volgt uit het arrest Kamberaj dat, voor zover de verwijzende rechter de gezinsuitkering als een prestatie op het gebied van sociale bijstand of sociale bescherming zou beschouwen en niet als een van de belangrijkste prestaties in de zin van artikel 11, lid 4, van richtlijn 2003/109, artikel 11, lid 1, onder d), van deze richtlijn hoe dan ook in de weg staat aan de aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling, aangezien Italië – blijkens de informatie waarover het Hof beschikt – niet te kennen heeft gegeven zich op die afwijking te zullen beroepen (zie punt 27 van deze conclusie).
69. Gelet op alle voorgaande overwegingen stel ik mij op het standpunt dat een nationale wettelijke regeling zoals in casu aan de orde, op grond waarvan de gezinsleden van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen, maar niet die van onderdanen van de gastlidstaat, indien zij niet in die lidstaat verblijven, worden uitgesloten voor de vaststelling van het recht op gezinsbijslag, niet in overeenstemming is met artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109.
VI. Conclusie
70. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Corte Suprema di Cassazione te beantwoorden als volgt:
„Artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen moet aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een wettelijke regeling van een lidstaat zoals aan de orde in het hoofdgeding, op grond waarvan de gezinsleden van de werknemer die langdurig ingezeten onderdaan van een derde land is, zijn uitgesloten van de kring van familieleden van het kerngezin die in aanmerking worden genomen voor de berekening van de gezinsuitkering, wanneer die gezinsleden niet op het grondgebied van die lidstaat verblijven, terwijl deze regel niet geldt voor onderdanen van die lidstaat.”