ARREST VAN HET GERECHT (Achtste kamer)
23 september 2020 (*)
„Openbare dienst – Tijdelijke functionarissen – Gezondheidsproblemen die beweerdelijk verband houden met arbeidsomstandigheden – Verzoek tot erkenning van een ziekte als beroepsziekte – Artikel 73 van het Statuut – Recht om te worden gehoord – Artikel 41 van het Handvest van de grondrechten – Verplichting om de belanghebbende vóór het oorspronkelijke besluit te horen”
In zaak T‑338/19,
UE, vertegenwoordigd door S. Rodrigues en A. Champetier, advocaten,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door T. Bohr en L. Vernier als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek op grond van artikel 270 VWEU tot nietigverklaring van het besluit van het „Bureau voor het beheer en de afwikkeling van de individuele rechten” (PMO) van de Commissie van 1 augustus 2018 waarbij verzoeksters verzoek tot erkenning van een beroepsziekte krachtens artikel 73 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie niet-ontvankelijk is verklaard,
wijst
HET GERECHT (Achtste kamer),
samengesteld als volgt: J. Svenningsen, president, R. Barents en T. Pynnä (rapporteur), rechters,
griffier: E. Coulon,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 Verzoekster heeft gedurende acht jaar, van 1 oktober 2000 tot en met 31 december 2008, als tijdelijk functionaris bij het Europees Bureau voor wederopbouw (EBW) gewerkt.
2 Volgens de informatie in het verzoekschrift heeft verzoekster als gevolg van een zeer ongezonde werkomgeving gedurende haar acht dienstjaren bij het EBW verschillende aandoeningen ontwikkeld, en in het bijzonder psychologische symptomen die volgens haar gezamenlijk kunnen worden aangemerkt als een burn-out. Uit de bij het verzoekschrift gevoegde documenten blijkt dat verzoekster vanaf begin 2004 in Ierland en in haar standplaats artsen heeft geraadpleegd. Vervolgens heeft zij in oktober 2007 een psychiater geraadpleegd en heeft zij zich vanaf maart 2009 tot A, een andere psychiater, gewend.
3 Op 14 oktober 2013 heeft verzoekster krachtens artikel 24 en artikel 90, lid 1, van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie (hierna: „Statuut”), die op grond van de artikelen 81 en 117 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie (hierna: „RAP”) van overeenkomstige toepassing zijn op arbeidscontractanten, een verzoek om bijstand ingediend, waarin zij melding maakte van een situatie van intimidatie die haar gezondheid aantastte (hierna: „verzoek om bijstand”). Zij verzocht tevens om vergoeding van de schade die zij door deze gestelde intimidatie zou hebben geleden, bestaande uit met name de vergoeding van ziektekosten (hierna: „verzoek tot schadevergoeding”).
4 Bij besluit van 4 oktober 2016 heeft het tot het aangaan van aanstellingsovereenkomsten bevoegd gezag (hierna: „TAOBG”) die verzoeken afgewezen. Wat de ziektekosten betreft, heeft het TAOBG overwogen dat de door verzoekster overgelegde medische attesten niet aantoonden dat het gestelde psychisch geweld enige ziekte had veroorzaakt. Het TAOBG heeft verzoekster er ook op gewezen dat zij een verzoek tot erkenning van de beweerde ziekte als beroepsziekte moest indienen onder de voorwaarden van artikel 73 van het Statuut, dat overeenkomstig de artikelen 28 en 95 RAP van overeenkomstige toepassing is, en van de gemeenschappelijke regeling voor de verzekering van ambtenaren van de Europese Gemeenschappen tegen ongevallen en beroepsziekten, die de instellingen van de Unie op 13 december 2005 hebben vastgesteld krachtens artikel 73 van het Statuut (hierna: „verzekeringsregeling”). Volgens het TAOBG zou verzoekster vervolgens zo nodig vergoeding kunnen vorderen van de niet onder de statutaire regeling vallende materiële en immateriële schade.
5 Op 5 januari 2017 heeft verzoekster uit hoofde van artikel 90, lid 2, van het Statuut een klacht ingediend tegen de afwijzing door het TAOBG van het verzoek om bijstand en het verzoek tot schadevergoeding, waarbij zij met name aanvoerde dat de schade die zij zou hebben geleden niet uitsluitend verband hield met de gestelde beroepsziekte. Bij besluit van 26 april 2017 heeft het TAOBG deze klacht afgewezen, waarbij het opnieuw opmerkte dat de vergoeding van bepaalde schade eerst had moeten worden gevorderd op grond van artikel 73 van het Statuut en de verzekeringsregeling.
6 In dezelfde brief van 5 januari 2017 heeft verzoekster het TAOBG uit hoofde van artikel 90, lid 1, van het Statuut ook verzocht om vergoeding van de schade die zij stelde te hebben geleden als gevolg van de schending door het TAOBG van de redelijke termijn bij de duur van het administratieve onderzoek naar de vermeende intimidatie. Bij besluit van 27 april 2017 heeft het TAOBG dit verzoek afgewezen, waarbij het de duur van dat onderzoek rechtvaardigde door te wijzen op het feit dat het verzoek om bijstand in 2013 was ingediend en betrekking had op gebeurtenissen die zich van 2003 tot en met 2008 zouden hebben voorgedaan bij een agentschap dat sinds 2008 niet meer bestaat. Het heeft het verzoek tot schadevergoeding in verband met de beweerde schending van de redelijke termijn dan ook afgewezen.
7 Op 25 juli 2017 heeft verzoekster krachtens artikel 90, lid 2, van het Statuut een nieuwe klacht ingediend tegen de afwijzing van het in punt 6 hierboven genoemde verzoek wegens schending van de redelijke termijn. Bij besluit van 20 november 2017 heeft het TAOBG deze klacht afgewezen.
8 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 3 augustus 2017, heeft verzoekster op grond van artikel 270 VWEU beroep ingesteld tot nietigverklaring van het besluit van 4 oktober 2016 tot afwijzing van het verzoek om bijstand en het verzoek tot schadevergoeding en, in voorkomend geval, van het besluit van 26 april 2017 tot afwijzing van de klachten betreffende het verzoek om bijstand en het verzoek tot schadevergoeding (T‑487/17).
9 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 2 maart 2018, heeft verzoekster nog een beroep ingesteld, ditmaal tegen het besluit van het TAOBG van 20 november 2017 tot afwijzing van de klacht die zij had ingediend tegen de weigering van dat gezag om het verzoek tot schadevergoeding wegens de gestelde schending van de redelijke termijn bij de uitvoering van het administratieve onderzoek in te willigen (T‑148/18).
10 Nadat het Gerecht krachtens artikel 125 bis van zijn Reglement voor de procesvoering had besloten om de mogelijkheid van een minnelijke regeling van deze geschillen te onderzoeken, zijn partijen het op basis van de bewoordingen van het voorstel van de rechter-rapporteur eens geworden, zodat die zaken na vaststelling van het tussen partijen bereikte akkoord, waaronder over de kosten, zijn doorgehaald in het register van het Gerecht (beschikkingen van 19 juni 2018, UE/Commissie, T‑487/17, niet gepubliceerd, EU:T:2018:376, en 19 juni 2018, UE/Commissie, T‑148/18, niet gepubliceerd, EU:T:2018:377).
11 Op 3 mei 2017 hebben verzoeksters raadslieden de dienst „Financiën, ongevallen en beroepsziekten” van het „Bureau voor het beheer en de afwikkeling van de individuele rechten” (PMO) van de Europese Commissie een brief gestuurd met het verzoek om verzoeksters ziekte als beroepsziekte te erkennen overeenkomstig artikel 73 van het Statuut. In deze brief werd aangegeven dat verzoekster na haar acht dienstjaren bij het EBW verschillende aandoeningen had ontwikkeld, en in het bijzonder psychologische symptomen die gezamenlijk zouden kunnen worden aangemerkt als een burn-out.
12 Op 15 juni 2017 hebben verzoeksters raadslieden een aanvullend verzoek ingediend, met daarbij gevoegd het door verzoekster ondertekende formulier van aangifte van een beroepsziekte van 10 juni 2017 (hierna, samen met het verzoek van 3 mei 2017: „verzoek tot erkenning van een beroepsziekte”). Op dit formulier heeft verzoekster aangegeven dat zij leed aan „posttraumatische stress gepaard gaande met een verhoogde mate van angst en perioden van boulimie”.
13 Bij nota van 20 juni 2017 heeft het PMO de ontvangst van het verzoek tot erkenning van een beroepsziekte bevestigd en verzoekster meegedeeld dat dit verzoek zou worden behandeld overeenkomstig artikel 16 van de verzekeringsregeling dat bepaalt:
„1. Bij een verzoek om toepassing van deze regeling wegens een beroepsziekte moet de verzekerde binnen een redelijke termijn na het begin van de ziekte of de datum waarop zij voor het eerst medisch is geconstateerd, aangifte doen bij de administratie van de instelling waartoe hij behoort. Deze aangifte kan geschieden door de verzekerde of de voormalige verzekerde indien de vermeende beroepsziekte zich openbaart na de datum waarop hij de dienst definitief heeft verlaten [...].
2. De administratie stelt een onderzoek in teneinde alle gegevens te verzamelen aan de hand waarvan de aard van de aandoening, alsmede het verband tussen ziekte en beroep en de omstandigheden waaronder zij zich heeft voorgedaan, kunnen worden vastgesteld. [...]”
14 In die nota van 20 juni 2017 gaf het PMO aan dat een onderzoek zou plaatsvinden „teneinde alle gegevens te verzamelen aan de hand waarvan de aard van de aandoening, het eventuele verband tussen ziekte en beroep en de omstandigheden waaronder zij zich heeft voorgedaan, kunnen worden vastgesteld” en dat die informatie vervolgens zou worden verstrekt aan de door het TAOBG aangewezen arts, die uiteindelijk verzoekster zou onderzoeken en hem zijn conclusies zou voorleggen overeenkomstig artikel 18 van de verzekeringsregeling.
15 Artikel 18 van deze verzekeringsregeling omschrijft het besluitvormingsproces als volgt:
„De besluiten waarbij een voorval wordt gekwalificeerd, [...] en daarmee verband houdende besluiten, waarbij een ziekte als beroepsziekte wordt gekwalificeerd [...], worden overeenkomstig de procedure van artikel 20 genomen door het [TAOBG]:
– op grond van de conclusies van de door de instellingen aangewezen arts of artsen
en
– indien de verzekerde zulks verlangt, na raadpleging van de in artikel 22 bedoelde medische commissie.”
16 Artikel 20, lid 1, van de verzekeringsregeling bepaalt dat „[a]lvorens een besluit ingevolge artikel 18 te nemen, het [TAOBG] het ontwerpbesluit, tezamen met de conclusies van de door de instelling aangewezen arts of artsen, ter kennis (brengt) van de verzekerde of zijn rechtverkrijgenden [...]”.
17 Op 29 januari 2018 is verzoekster door het TAOBG uitgenodigd voor een medisch onderzoek door B, de door het TAOBG uit hoofde van artikel 16 van de verzekeringsregeling aangewezen raadgevend arts van de instelling, en voor een aanvullend medisch onderzoek op dezelfde dag door C, een in psychiatrie gespecialiseerde arts die door B om advies was gevraagd.
18 Op 13 februari 2018 heeft de specialist een rapport uitgebracht waarin hij met name concludeerde dat verzoekster psychiatrische symptomen had ontwikkeld „naar aanleiding van een burn-outsyndroom dat nauw verband hield met een ervaring van psychisch geweld op het werk”.
19 Na kennis te hebben genomen van het rapport van de specialist en onder vermelding van een onderzoeksdatum van 24 februari 2018, heeft B, de raadgevend arts van de instelling, op 26 februari 2018 geconcludeerd dat het verzoek tot erkenning van een beroepsziekte moest worden ingewilligd, waarbij hij een „lichte aanpassingsstoornis ten gevolge van een burn-outsyndroom” als schade aanmerkte. In dit verband heeft hij gepreciseerd dat verzoekster „[was] gediagnostiseerd met een lichte aanpassingsstoornis waarbij sprake was van angst, gepaard gaande met een zeker niveau van dysforie, hetgeen wees op een narcistische stoornis” en dat „dit verband kon houden met de uitoefening van haar functie bij de instellingen van de EU”.
20 Na dit rapport heeft het TAOBG de raadgevend arts op 12 juli 2018 een e-mail gestuurd om te vernemen of er op basis van de in verzoeksters medisch dossier beschikbare gegevens sprake kon zijn van medische redenen die rechtvaardigden dat zij haar verzoek te laat had ingediend.
21 Op 15 juli 2018 heeft B op deze vraag geantwoord dat verzoekster tijdens haar medisch onderzoek had verklaard dat haar problemen waren ontstaan toen zij in 2004 bij het EBW in dienst was. Hij vermeldde dat er sprake was van meerdere aanwijzingen van overmatig werk en van een diagnose van burn-out in documenten van in 2004, 2006 en 2017 geraadpleegde artsen. Hij sloot zijn nota af met de volgende zinsnede: „er was geen medische reden om de te late aangifte te verklaren”.
22 Bij aangetekende brief van 1 augustus 2018 aan verzoeksters raadslieden (hierna: „bestreden besluit”) heeft het „Bureau voor het beheer en de afwikkeling van de individuele rechten” (PMO) van de Commissie, in zijn hoedanigheid van TAOBG, het verzoek tot erkenning van een beroepsziekte afgewezen omdat het te laat was ingediend en derhalve niet-ontvankelijk was. Het TAOBG was namelijk van mening dat het verzoek, bijna tien jaar na het intreden van de aangevoerde gezondheidsproblemen, niet binnen de door artikel 16, lid 1, van de verzekeringsregeling vereiste „redelijke termijn” was ingediend. Het PMO heeft voorts opgemerkt dat verzoekster, toen zij in 2013 een verzoek om bijstand indiende, op dat moment ook om erkenning van een beroepsziekte had kunnen verzoeken, waardoor de instelling de voor de behandeling van het dossier noodzakelijke gegevens had kunnen bewaren, in het bijzonder gelet op de opheffing van het EBW in december 2008. Het TAOBG heeft toegelicht dat het ondanks deze feiten had besloten om verzoekster uit te nodigen voor het medisch onderzoek door de raadgevend arts, omdat niet kon worden uitgesloten dat de vertraging bij de indiening van het verzoek tot erkenning van een beroepsziekte kon worden gerechtvaardigd door een medische reden. Volgens het TAOBG was de door de instelling aangewezen arts op 15 juli 2018 tot de slotsom gekomen dat er „geen enkele medische reden was ter rechtvaardiging van de tijd die voor het indienen van dat verzoek is genomen”.
23 Vervolgens zijn eind oktober 2018 op verzoek van verzoekster verschillende medische documenten gestuurd aan haar psychiater, A.
24 Op 2 november 2018 heeft verzoekster op grond van artikel 90, lid 2, van het Statuut een klacht ingediend tegen het bestreden besluit, waarin zij in de eerste plaats stelde dat de Commissie de redelijkheid van de termijn waarbinnen zij haar verzoek tot erkenning van een beroepsziekte had ingediend, kennelijk onjuist had beoordeeld, gelet op het feit dat zij in 2013 en 2014 zeer zwak was, met name door het overlijden van haar ouders, dat het voor haar een kwestie van „gezond verstand” was om eerst een verzoek om bijstand in te dienen teneinde rekening te kunnen houden met de wijze waarop haar ziekte zou worden behandeld, en dat zij was uitgenodigd voor medische onderzoeken, wat erop duidde dat de ontvankelijkheidsfase was doorlopen en haar verzoek dus zou worden behandeld. In de tweede plaats heeft zij de Commissie misbruik van bevoegdheid verweten, omdat de Commissie heeft verwezen naar onderzoeken die op 24 februari en 15 juli 2018 zouden zijn uitgevoerd om de niet-ontvankelijkheid van het verzoek tot erkenning van een beroepsziekte aan te tonen, terwijl zij betwistte dat zij op die data was onderzocht. In de derde plaats heeft zij betoogd dat haar rechten van verdediging waren geschonden omdat zij had moeten worden gehoord alvorens B zijn rapport van 15 juli 2018 opstelde. Doordat haar het recht is ontnomen om door de raadgevend arts te worden gehoord, heeft zij niet de mogelijkheid gehad om hem – en, uiteindelijk, het TAOBG – uit te leggen waarom zij niet in staat was om haar verzoek tot erkenning van een beroepsziekte eerder in te dienen. Volgens verzoekster blijkt uit de aan A toegezonden medische documenten dat haar daarover geen enkele vraag is gesteld. Voorts heeft zij aangevoerd dat het medisch rapport van B niet was gemotiveerd.
25 Bij besluit van het TAOBG van 5 maart 2019 is de klacht van 2 november 2018 afgewezen (hierna: „besluit tot afwijzing van de klacht”). Wat de kennelijke beoordelingsfout betreft, heeft het TAOBG de drie grieven van verzoekster onderzocht. Het meende dat de gezondheidsproblemen van verzoekster, waaronder die welke waren aangevoerd tot staving van het verzoek tot erkenning van een beroepsziekte, waren ontstaan in 2004; dat verzoekster verschillende administratieve procedures had ingeleid in verband met de ziekte waarop dat verzoek betrekking heeft; dat een verzoek tot erkenning van een beroepsziekte wordt gedaan middels een formulier van twee bladzijden dat weinig inspanning van de aanvrager vereist, en dat B tot de slotsom was gekomen dat er in haar geval geen medische reden was die de te late indiening van dit verzoek rechtvaardigde. Derhalve heeft het TAOBG bevestigd dat het verzoek tot erkenning van een beroepsziekte volgens hem te laat was ingediend, aangezien het meer dan twaalf jaar na het ontstaan van de eerste symptomen en meer dan acht jaar na de beëindiging van verzoeksters werkzaamheden bij het EBW was ingediend.
26 Vervolgens heeft het TAOBG zich op het standpunt gesteld dat een verzoek tot erkenning van een beroepsziekte uit hoofde van artikel 73 van het Statuut, geen enkel verband hield met een eventueel uit hoofde van artikel 24 van dat Statuut ingediend verzoek om bijstand en dat de behandeling van deze twee verschillende soorten verzoeken aan verschillende autoriteiten was toevertrouwd. Volgens het TAOBG had verzoekster het verzoek tot erkenning van een beroepsziekte dus eerder moeten indienen, op zijn minst tegelijk met het verzoek om bijstand. Ten slotte heeft het TAOBG benadrukt dat de omstandigheid dat het verzoekster had uitgenodigd om zich door zijn raadgevend arts te laten onderzoeken, niet had vooruitgelopen op de strekking van het eindbesluit dat het na afloop van de administratieve procedure moest vaststellen.
27 Wat het misbruik van bevoegdheid betreft, heeft het TAOBG in het besluit tot afwijzing van de klacht opgemerkt dat verzoekster alleen op 29 januari 2018 in persoon was onderzocht. De door verzoekster aangehaalde „onderzoeken” van 24 februari en 15 juli 2018 bestonden slechts uit analyses van haar dossier, die niet vooruitliepen op de strekking van het eindbesluit dat het TAOBG zou nemen.
28 In reactie op de derde grief heeft het TAOBG, onder verwijzing naar de arresten van 29 april 2004, Parlement/Reynolds (C‑111/02 P, EU:C:2004:265, punt 57), en 12 mei 2010, Bui Van/Commissie (T‑491/08 P, EU:T:2010:191, punt 75), geoordeeld dat het feit dat een besluit voor een ambtenaar of functionaris nadelig is, niet kan leiden tot de slotsom dat de betrokken autoriteit verplicht was om de betrokkene te horen alvorens dat besluit vast te stellen. Zo zou het recht om te worden gehoord in de rechtspraak zijn erkend in specifieke administratieve procedures, namelijk uitsluitend in procedures die tegen de betrokkene zijn ingeleid. In casu was het TAOBG niet verplicht om verzoekster vóór de vaststelling van het bestreden besluit te horen, omdat het ging om een besluit dat werd vastgesteld in antwoord op een verzoek dat zij uit eigen beweging had ingediend en het in dit soort procedures, die „op verzoek” van de betrokkene plaatsvinden, in feite aan haar stond om de administratie de voor de beoordeling van dat verzoek relevante informatie te verstrekken. Tegen deze achtergrond heeft het TAOBG overwogen dat verzoekster zich niet kon beroepen op een recht om vóór de vaststelling van het bestreden besluit te worden gehoord. In elk geval heeft verzoekster, door op grond van artikel 90, lid 2, van het Statuut een klacht in te dienen, haar recht uitgeoefend om door het TAOBG te worden gehoord. Ten slotte was het TAOBG van mening dat verzoekster niet had aangetoond dat de uitkomst van de procedure anders zou zijn geweest indien zij voorafgaand aan de vaststelling van het bestreden besluit was gehoord.
29 Wat de motivering van het bestreden besluit betreft, heeft het TAOBG opgemerkt dat B in zijn rapport aan het TAOBG had verwezen naar de rapporten van de verschillende artsen van verzoekster en de ontwikkeling van haar gezondheidstoestand vanaf 2004 had onderzocht, om na te gaan of er sprake was van een medische reden die de te late indiening, in juni 2017, van het verzoek tot erkenning van een beroepsziekte had kunnen rechtvaardigen. Er bestond dus een verband tussen de medische rapporten van meerdere artsen en de conclusie van B. Ten slotte bracht het TAOBG in herinnering dat de motivering van een op grond van artikel 90, lid 2, van het Statuut betwist besluit in elk geval uiterlijk bij de afwijzing van de klacht kan worden aangevuld of zelfs verstrekt.
Procedure en conclusies van partijen
30 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 6 juni 2019, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
31 Ter bescherming van de persoonsgegevens van verzoekster en de andere in het kader van de procedure genoemde personen heeft het Gerecht op grond van artikel 66 van het Reglement voor de procesvoering ambtshalve besloten om hun namen weg te laten.
32 Na een dubbele uitwisseling van memories is de schriftelijke behandeling op 5 december 2019 gesloten en is verzoekster verzocht om na die datum een geregulariseerde versie van het verzoekschrift over te leggen, die aan de Commissie is toegezonden. Daar partijen niet binnen de gestelde termijnen een verzoek uit hoofde van artikel 106, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering hebben ingediend, heeft het Gerecht, dat zich door de stukken van het dossier voldoende voorgelicht achtte, onder toepassing van artikel 106, lid 3, van dat Reglement beslist om uitspraak te doen zonder mondelinge behandeling.
33 Verzoekster verzoekt het Gerecht:
– het bestreden besluit nietig te verklaren;
– in voorkomend geval het besluit tot afwijzing van de klacht nietig te verklaren;
– te gelasten dat de door haar gemaakte kosten worden vergoed.
34 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
1. Voorwerp van het beroep
35 Hoewel verzoekster heeft geconcludeerd tot nietigverklaring van het bestreden besluit en van, in voorkomend geval, het besluit tot afwijzing van de klacht, moet worden vastgesteld dat het TAOBG bij het besluit tot afwijzing van de klacht de motivering van het bestreden besluit heeft aangevuld, met name door te antwoorden op de grieven die verzoekster in haar klacht had aangevoerd. Gelet op het evolutieve karakter van de precontentieuze procedure, moet derhalve ook de motivering in het besluit tot afwijzing van de klacht in aanmerking worden genomen bij het onderzoek van de rechtmatigheid van het aanvankelijke bezwarende besluit, namelijk het bestreden besluit, daar deze motivering wordt geacht samen te vallen met die van het bestreden besluit (zie arresten van 21 mei 2014, Mocová/Commissie, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 10 juni 2016, HI/Commissie, F‑133/15, EU:F:2016:127, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36 In casu vormt het besluit tot afwijzing van de klacht enkel een bevestiging van het bestreden besluit. In deze omstandigheden moet worden overwogen dat het bestreden besluit het enige voor verzoekster bezwarende besluit is, waarvan de rechtmatigheid zal worden onderzocht door rekening te houden met de motivering in het besluit tot afwijzing van de klacht (zie in die zin arrest van 19 september 2019, WI/Commissie, T‑379/18, niet gepubliceerd, EU:T:2019:617, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
2. Vorderingen tot nietigverklaring
37 Verzoekster voert ter ondersteuning van haar beroep drie middelen aan, inzake respectievelijk:
– kennelijk onjuiste beoordeling van de redelijkheid van de termijn waarbinnen het verzoek tot erkenning van een beroepsziekte is ingediend;
– misbruik van bevoegdheid;
– schending van haar rechten van verdediging en niet-nakoming van de motiveringsplicht.
38 Het Gerecht acht het passend om eerst het derde middel te onderzoeken, aangezien het betrekking heeft op het verloop van de administratieve procedure en op het begrip van het besluit.
Derde middel inzake schending van de rechten van de verdediging en niet-nakoming van de motiveringsplicht
39 In het eerste onderdeel van haar derde middel beroept verzoekster zich op het fundamentele karakter van het recht om te worden gehoord, dat aldus is neergelegd in artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
40 Volgens verzoekster is het bestreden besluit uitsluitend gebaseerd op een medisch rapport dat zonder behoorlijk onderzoek is opgesteld. Dienaangaande stelt zij vast dat zij niet in de gelegenheid is gesteld om uiteen te zetten waarom zij haar aanvraag niet eerder had ingediend. Deze vraag is haar noch tijdens het medisch onderzoek van 29 januari 2018, noch vóór de vaststelling, door B, van het medisch rapport van 15 juli 2018 gesteld. Volgens haar zou het besluit anders zijn geweest indien zij gedurende het onderzoek van 29 januari 2018 en vóór het rapport van juli 2018 was gehoord. Verzoekster komt tot de slotsom dat het bestreden besluit haar deze mogelijkheid heeft ontnomen en dus in strijd is met het beginsel van het recht om te worden gehoord.
41 In het tweede onderdeel van het derde middel betoogt verzoekster dat de motiveringsplicht niet is nagekomen aangezien de conclusie van het medisch rapport van 15 juli 2018, volgens welke „er geen medische reden is om de te late aangifte te verklaren”, met geen enkele medische uitleg wordt onderbouwd, terwijl in het bestreden besluit wordt verklaard dat in de conclusie van het betrokken medisch rapport rekening is gehouden met de rapporten van de artsen D, E en F, en dus met de ontwikkeling van verzoeksters gezondheidstoestand sinds 2004.
42 De Commissie concludeert tot ongegrondverklaring van het middel, waarbij zij de door het TAOBG in het besluit tot afwijzing van de klacht gegeven argumenten in wezen herhaalt.
43 Dienaangaande dient in herinnering te worden gebracht dat artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest, dat sinds 1 december 2009 dezelfde juridische waarde heeft als de Verdragen, voorziet in „het recht van eenieder te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen”.
44 Anders dan de Commissie stelt, is het recht om te worden gehoord algemeen van toepassing (zie arrest van 11 september 2013, L/Parlement, T‑317/10 P, EU:T:2013:413, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45 Dit recht moet dus los van de aard van de administratieve procedure die tot de vaststelling van een individuele maatregel leidt, worden geëerbiedigd wanneer de administratie voornemens is om – volgens de bewoordingen van die bepaling – jegens iemand een dergelijke „voor hem nadelige individuele maatregel” te nemen. Het recht om te worden gehoord, dat zelfs bij ontbreken van een toepasselijke regeling moet worden gewaarborgd, verlangt dat de betrokkene in staat wordt gesteld om naar behoren zijn standpunt kenbaar te maken over elementen die bij het te nemen besluit tegen hem zouden kunnen worden gebruikt (arrest van 24 april 2017, HF/Parlement, T‑584/16, EU:T:2017:282, punt 150).
46 Meer in het bijzonder impliceert de eerbiediging van het recht om te worden gehoord dat de betrokkene vóór de vaststelling van een voor hem nadelig besluit in staat moet zijn gesteld om naar behoren zijn standpunt kenbaar te maken met betrekking tot de echtheid en de relevantie van de feiten en omstandigheden op basis waarvan dat besluit zal worden genomen (zie in die zin arrest van 11 september 2013, L/Parlement, T‑317/10 P, EU:T:2013:413, punten 80 en 81, en beschikking van 17 juni 2019, BS/Parlement, T‑593/18, niet gepubliceerd, EU:T:2019:425, punten 76 en 77).
47 Betreffende het betoog van de Commissie dat is gebaseerd op de arresten van 29 april 2004, Parlement/Reynolds (C‑111/02 P, EU:C:2004:265, punt 57), en 12 mei 2010, Bui Van/Commissie (T‑491/08 P, EU:T:2010:191, punt 75), volgt uit die rechtspraak dat uit het feit dat een besluit een bezwarend besluit vormt, niet automatisch kan worden afgeleid – zonder rekening te houden met de aard van de tegen de betrokkene ingeleide procedure – dat naargelang het geval het TAOBG of het tot aanstelling bevoegd gezag verplicht is om de betrokkene naar behoren te horen alvorens dat besluit wordt vastgesteld.
48 De in die rechtspraak behandelde feiten dateren echter van vóór de inwerkingtreding van het Handvest en van artikel 41, lid 2, onder a), daarvan, waarbij de eerbiediging van het recht van eenieder om te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen, verplicht is gesteld. Zoals reeds benadrukt in punt 44 hierboven moet dit recht worden geëerbiedigd ongeacht de aard van de administratieve procedure die tot de vaststelling van een individuele maatregel leidt, ook als de toepasselijke regeling daar niet in voorziet [zie in die zin arrest van 3 juli 2019, PT/EIB, T‑573/16, EU:T:2019:481, punt 265 (niet gepubliceerd)].
49 In dit verband voert de Commissie aan dat, aangezien het TAOBG een besluit diende te nemen in antwoord op een verzoek van de betrokkene, in casu in antwoord op het verzoek tot erkenning van een beroepsziekte, het aan verzoekster stond om het TAOBG alle relevante informatie te verstrekken om aan te tonen dat was voldaan aan de voorwaarden van de toepasselijke regeling, en met name – zoals bepaald in artikel 16, lid 1, van de verzekeringsregeling – de gegevens op grond waarvan kon worden overwogen dat dit verzoek was ingediend binnen een redelijke termijn na het begin van de ziekte of na de datum waarop de ziekte voor het eerst werd gediagnosticeerd.
50 In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat een dergelijke exceptie geenszins te vinden is in de bewoordingen van artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest en kennelijk ongegrond moet worden verklaard. Zoals zojuist is benadrukt in de punten 44 en 48 hierboven is het recht om te worden gehoord algemeen van toepassing. Dit is onder meer het geval wanneer de administratie voornemens is een besluit te nemen in antwoord op een door een persoon op eigen initiatief ingediend verzoek.
51 In de tweede plaats dient in herinnering te worden gebracht dat artikel 16 van de verzekeringsregeling bepaalt dat de administratie een onderzoek instelt teneinde alle gegevens te verzamelen aan de hand waarvan de aard van de aandoening alsmede het verband tussen ziekte en beroep en de omstandigheden waaronder zij zich heeft voorgedaan, kunnen worden vastgesteld. Zoals uit deze bepaling blijkt, neemt het TAOBG het besluit niet uitsluitend op basis van de door de verzoeker verstrekte informatie. Bovendien bepaalt artikel 20, lid 1, van die regeling dat het TAOBG, alvorens een besluit ingevolge artikel 18 te nemen, het ontwerpbesluit, tezamen met de conclusies van de door de instelling aangewezen arts of artsen, ter kennis brengt van de verzekerde of zijn rechtverkrijgenden.
52 In casu moet worden vastgesteld dat het bestreden besluit, voor zover daarbij een verzoek tot erkenning van een beroepsziekte wegens te late indiening ervan is afgewezen, voor verzoekster net zo nadelig was als een besluit tot afwijzing van een dergelijk verzoek wegens ongegrondheid ervan. Anders dan het TAOBG in het besluit tot afwijzing van de klacht en de Commissie in het verweerschrift hebben aangevoerd, kon een dergelijk niet-ontvankelijkheidsbesluit dus niet worden vastgesteld zonder eerst het door artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest gewaarborgde recht van verzoekster om te worden gehoord, te eerbiedigen.
53 De Commissie betoogt ook dat verzoekster de mogelijkheid heeft gehad om een klacht in te dienen tegen het besluit van het TAOBG, waardoor zij zowel feitelijk als juridisch de mogelijkheid heeft gehad om haar rechten te doen gelden door aan het TAOBG argumenten voor te leggen die aantoonden dat het verzoek tot erkenning van een beroepsziekte binnen een redelijke termijn was ingediend.
54 In dit verband moet evenwel in herinnering worden gebracht dat, zoals het Gerecht voor ambtenarenzaken reeds heeft geoordeeld, aanvaarding van een dergelijk argument op niets anders zou neerkomen dan dat het in artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest neergelegde recht om te worden gehoord zijn kern wordt ontnomen, aangezien de inhoud van dat recht meebrengt dat de betrokkene de mogelijkheid heeft gehad om het betrokken besluitvormingsproces te beïnvloeden, in casu reeds in het stadium van vaststelling van het oorspronkelijke besluit, namelijk het bestreden besluit, en niet slechts bij de indiening van een klacht op grond van artikel 90, lid 2, van het Statuut (zie arrest van 5 februari 2016, GV/EDEO, F‑137/14, EU:F:2016:14, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
55 Zoals volgt uit de rechtspraak moet de vraag of er sprake is van schending van het recht om te worden gehoord, worden beoordeeld aan de hand van met name de rechtsregels die de betrokken materie beheersen (arrest van 9 februari 2017, M, C‑560/14, EU:C:2017:101, punt 33).
56 Artikel 18 van de verzekeringsregeling vereist dat besluiten inzake de erkenning van een beroepsziekte overeenkomstig de procedure van artikel 20 van die regeling worden genomen door het TAOBG, onder meer op grond van de conclusies van de door de instellingen aangewezen arts of artsen. Volgens artikel 20, lid 1, van de verzekeringsregeling brengt het TAOBG, alvorens een besluit ingevolge artikel 18 te nemen, het ontwerpbesluit, tezamen met de conclusies van de door de instelling aangewezen arts of artsen, ter kennis van de verzekerde of zijn rechtverkrijgenden.
57 Uit deze bepalingen blijkt dat zij tot doel hebben de definitieve beslissing over alle vragen van medische aard bij medisch deskundigen te leggen. In casu heeft het TAOBG het noodzakelijk geacht om vóór de vaststelling van het niet-ontvankelijkheidsbesluit het advies van B te vragen teneinde te kunnen beoordelen of sprake was van een medische reden die rechtvaardigde dat het verzoek tot erkenning van een beroepsziekte te laat was ingediend. Voorts heeft het TAOBG de conclusie van B genoemd als grond voor de niet-ontvankelijkheid van het verzoek. Vóór de vaststelling van het bestreden besluit heeft het TAOBG noch het ontwerpbesluit, noch de conclusies van de door het TAOBG aangewezen artsen en – in het bijzonder – de conclusie van B inzake de te late indiening van het verzoek tot erkenning van een beroepsziekte, aan verzoekster meegedeeld. Pas op verzoek van verzoekster zijn immers eind oktober 2018, dat wil zeggen na het bestreden besluit van 1 augustus 2018, verschillende medische documenten aan haar psychiater, A, toegestuurd.
58 Ten slotte betoogt de Commissie dat schending van de rechten van de verdediging, in het bijzonder het recht om te worden gehoord, naar Unierecht slechts tot nietigverklaring van het na afloop van de betrokken administratieve procedure genomen besluit leidt, wanneer deze procedure zonder die onregelmatigheid een andere uitkomst had kunnen hebben. De Commissie benadrukt dat in casu de door verzoekster aangevoerde argumenten reeds in haar medisch dossier voorkwamen en bij de administratie bekend waren in het kader van de andere door verzoekster ingeleide en in de punten 3 tot en met 7 hierboven in herinnering gebrachte administratieve procedures.
59 In dit verband moet worden vastgesteld dat volgens vaste rechtspraak schending van het recht om te worden gehoord slechts tot nietigverklaring van het na afloop van de administratieve procedure genomen besluit leidt, wanneer deze procedure zonder die onregelmatigheid een andere afloop had kunnen hebben (arrest van 10 januari 2019, RY/Commissie, T‑160/17, EU:T:2019:1, punt 51).
60 In de omstandigheden van het onderhavige geval, waarin verzoekster niet eens wist dat de raadgevend arts om medisch advies was gevraagd en dat er een medisch advies bestond, zou de vaststelling dat het TAOBG noodzakelijkerwijs een identiek besluit zou hebben vastgesteld indien verzoekster in staat was gesteld om tijdens de administratieve procedure haar standpunt naar behoren uiteen te zetten, echter ook neerkomen op een uitholling van het in artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest vastgelegde grondrecht om te worden gehoord, aangezien de inhoud zelf van dat recht impliceert dat de betrokkene de mogelijkheid heeft om het besluitvormingsproces in kwestie te beïnvloeden (zie arrest van 10 januari 2019, RY/Commissie, T‑160/17, EU:T:2019:1, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
61 Volgens verzoekster zou eerbiediging van haar recht om te worden gehoord haar namelijk de mogelijkheid hebben geboden om meer concreet uit te leggen welke gevolgen van haar ziekte en welke andere, in het verzoekschrift genoemde omstandigheden waardoor zij fysiek en mentaal compleet was uitgeput, haar hebben belet eerder een verzoek in te dienen. Zij benadrukt dat zij zich zelf had kunnen uitspreken over de redenen waarom het verzoek tot erkenning van een beroepsziekte niet in een eerder stadium was ingediend.
62 Uit deze elementen blijkt dat verzoekster niet op de hoogte is gesteld van het door de administratie voorgenomen besluit en niet is gehoord teneinde argumenten te kunnen aanvoeren ter verdediging van haar positie, in casu vanaf het stadium van de vaststelling van het oorspronkelijke besluit, namelijk het bestreden besluit, en niet alleen bij de indiening van een klacht krachtens artikel 90, lid 2, van het Statuut.
63 Uit het voorgaande volgt dat het eerste onderdeel van het derde middel, inzake schending van het door artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest gewaarborgde recht om te worden gehoord, moet worden aanvaard. Bijgevolg moet het bestreden besluit nietig worden verklaard zonder dat het door verzoekster aangevoerde tweede onderdeel van het derde middel, inzake niet-nakoming van de motiveringsplicht, alsmede de eerste twee middelen hoeven te worden onderzocht.
Kosten
64 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
65 Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van verzoekster te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Achtste kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het besluit van het „Bureau voor het beheer en de afwikkeling van de individuele rechten” (PMO) van de Europese Commissie van 1 augustus 2018 waarbij het verzoek van UE tot erkenning van een beroepsziekte krachtens artikel 73 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie niet-ontvankelijk is verklaard, wordt nietig verklaard.
2) De Commissie wordt verwezen in de kosten.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 23 september 2020.
ondertekeningen