SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
JEAN RICHARD DE LA TOUR
vom 28. Oktober 2021(1)
Rechtssache C‑275/20
Europäische Kommission
gegen
Rat der Europäischen Union
„Nichtigkeitsklage – Beschluss (EU) 2020/470 – Verlängerung der Frist des Leistungsanspruchs für audiovisuelle Koproduktionen gemäß Artikel 5 des Protokolls über kulturelle Zusammenarbeit zum Freihandelsabkommen zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Korea andererseits – Verfahrensrechtliche Grundlage – Art. 218 Abs. 7 AEUV – Anzuwendendes Verfahren und geltende Abstimmungsregel“
I. Einleitung
1. Mit ihrer Klage begehrt die Europäische Kommission die Nichtigerklärung des Beschlusses (EU) 2020/470 des Rates vom 25. März 2020 in Bezug auf die Verlängerung der Frist des Leistungsanspruchs für audiovisuelle Koproduktionen gemäß Artikel 5 des Protokolls über kulturelle Zusammenarbeit zum Freihandelsabkommen zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Korea andererseits(2).
2. Mit diesem Protokoll wurde ein Rahmen geschaffen, in dem die Vertragsparteien zusammenarbeiten, um den Austausch kultureller Aktivitäten, Güter und Dienstleistungen, u. a. im audiovisuellen Sektor, zu erleichtern und die Bedingungen für diesen Austausch zu verbessern. Die Vertragsparteien erklärten sich darin bereit, audiovisuellen Koproduktionen von Produzenten aus der Union und der Republik Korea Anspruch auf Leistungen aus ihren jeweiligen Regelungen für die Förderung von lokalen/regionalen kulturellen Inhalten zu gewähren. Alle drei Jahre wird entschieden, ob dieser Anspruch verlängert wird.
3. Auf Unionsebene wurde die Kommission vom Rat der Europäischen Union ermächtigt, dem in Rede stehenden Anspruch vor dem jeweiligen Auslaufdatum ein Ende zu setzen oder im Gegenteil dessen Verlängerung vorzuschlagen. In der vorliegenden Rechtssache wird der Gerichtshof zu klären haben, ob diese Ermächtigung in den Anwendungsbereich von Art. 218 Abs. 7 AEUV fällt und, wenn ja, ob die Bedingungen, unter denen von ihr Gebrauch zu machen ist, mit dieser Bestimmung im Einklang stehen.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Protokoll über kulturelle Zusammenarbeit
4. Das Protokoll über kulturelle Zusammenarbeit(3), das dem Freihandelsabkommen zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Korea andererseits(4) beigefügt ist, sieht in Art. 5 („Audiovisuelle Koproduktionen“) vor, dass für audiovisuelle Koproduktionen ein Anspruch auf Leistungen aus den jeweiligen Regelungen für die Förderung von lokalen/regionalen kulturellen Inhalten besteht (im Folgenden: fraglicher Anspruch). In diesem Art. 5 heißt es:
„…
(3) Im Einklang mit ihren jeweiligen Rechtsvorschriften erleichtern die Vertragsparteien Koproduktionen zwischen Produzenten aus der EU-Vertragspartei und Korea auch dadurch, dass für Koproduktionen Anspruch auf Leistungen aus den jeweiligen Regelungen für die Förderung von lokalen/regionalen kulturellen Inhalten besteht.
…
(8) a) Der Anspruch von Koproduktionen auf Leistungen aus den jeweiligen Regelungen für die Förderung lokaler/regionaler kultureller Inhalte nach den Absätzen 4 und 5 gilt für drei Jahre nach Beginn der Anwendung dieses Protokolls. Auf Anraten der Beratergruppen stimmt sich der Ausschuss für kulturelle Zusammenarbeit sechs Monate vor Ablauf der Frist ab, um zu bewerten, ob die durch die Ansprüche begründeten Leistungen zu einer größeren kulturellen Vielfalt und zu einer für beide Seiten bereichernden Kooperation bei koproduzierten Werken geführt haben.
b) Der Anspruch wird um drei Jahre verlängert und danach automatisch jeweils um weitere drei Jahre, es sei denn[,] eine Vertragspartei setzt dem Anspruch schriftlich wenigstens drei Monate vor Ablauf des ursprünglichen oder eines nachfolgenden Zeitraums ein Ende. Sechs Monate vo[r] Ablauf jeder Verlängerung erstellt der Ausschuss für kulturelle Zusammenarbeit eine Bewertung, die unter ähnlichen Bedingungen wie unter Buchstabe a erfolgt.
…“
B. Beschluss 2011/265/EU
5. Im sechsten Erwägungsgrund des Beschlusses 2011/265/EU des Rates vom 16. September 2010 über die Unterzeichnung – im Namen der Europäischen Union – und vorläufige Anwendung des Freihandelsabkommens zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Korea andererseits(5) heißt es:
„(6) Es ist zweckmäßig, wenn der Rat die Kommission auf der Grundlage von Artikel 218 Absatz 7 des Vertrags ermächtigt, bestimmte begrenzte Änderungen des Abkommens [mit der Republik Korea] zu billigen. Die Kommission sollte ermächtigt werden, den nach Artikel 5 des Protokolls über kulturelle Zusammenarbeit begründeten Leistungsanspruch bei Koproduktionen zu widerrufen, es sei denn, der Anspruch sollte nach dem Dafürhalten der Kommission aufrechterhalten werden und der Rat genehmigt dies in einem Sonderverfahren, da zum einen dieser Punkt in dem Abkommen besonders sensibel ist und zum anderen das Abkommen von der Union und ihren Mitgliedstaaten abgeschlossen werden muss. …“
6. Art. 4 Abs. 1 dieses Beschlusses sieht vor:
„Die Kommission setzt Korea von der Absicht der Union in Kenntnis, die Frist für den Leistungsanspruch bei Koproduktionen nach Artikel 5 des Protokolls über die kulturelle Zusammenarbeit nur dann nach dem Verfahren von dessen Artikel 5 Absatz 8 zu verlängern, wenn der Rat vier Monate vor Ablauf dieser Frist auf Vorschlag der Kommission der Verlängerung dieses Anspruchs zustimmt. Stimmt der Rat der Verlängerung dieses Anspruchs zu, so kommt diese Bestimmung zum Ende des Verlängerungszeitraums erneut zur Anwendung. Bei Verlängerung der Anspruchsfrist beschließt der Rat einstimmig.“
C. Durchführungsbeschluss 2014/226/EU
7. Mit dem Durchführungsbeschluss 2014/226/EU des Rates vom 14. April 2014 über die Verlängerung der Frist für den Leistungsanspruch für audiovisuelle Koproduktionen gemäß Artikel 5 des Protokolls über kulturelle Zusammenarbeit zum Freihandelsabkommen zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Korea andererseits(6) wurde die Frist des Anspruchs für audiovisuelle Koproduktionen auf Leistungen aus den jeweiligen Regelungen der Vertragsparteien für die Förderung lokaler und regionaler kultureller Inhalte gemäß Art. 5 Abs. 4 bis 7 dieses Protokolls um drei Jahre, nämlich vom 1. Juli 2014 bis zum 30. Juni 2017, verlängert.
D. Beschluss (EU) 2015/2169
8. Mit dem Beschluss (EU) 2015/2169 des Rates vom 1. Oktober 2015 über den Abschluss des Freihandelsabkommens zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Korea andererseits(7) wurde dieses Abkommen im Namen der Union genehmigt. Der sechste Erwägungsgrund dieses Beschlusses hat denselben Wortlaut wie der sechste Erwägungsgrund des Beschlusses 2011/265. Desgleichen hat Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 einen ganz ähnlichen Inhalt wie Art. 4 Abs. 1 des Beschlusses 2011/265.
E. Beschluss (EU) 2017/1107
9. Mit dem Beschluss (EU) 2017/1107 des Rates vom 8. Juni 2017 in Bezug auf die Verlängerung der Frist des Leistungsanspruchs für audiovisuelle Koproduktionen gemäß Artikel 5 des Protokolls über kulturelle Zusammenarbeit zum Freihandelsabkommen zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Korea andererseits(8) wurde die Frist des Anspruchs für audiovisuelle Koproduktionen auf Leistungen aus den jeweiligen Regelungen der Vertragsparteien für die Förderung lokaler und regionaler kultureller Inhalte gemäß Art. 5 Abs. 4 bis 7 dieses Protokolls um drei Jahre, nämlich vom 1. Juli 2017 bis zum 30. Juni 2020, verlängert.
F. Angefochtener Beschluss
10. Der angefochtene Beschluss, der auf der Grundlage von Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 erlassen wurde, sieht vor, dass die Frist des Anspruchs für audiovisuelle Koproduktionen auf Leistungen aus den jeweiligen Regelungen der Vertragsparteien für die Förderung lokaler oder regionaler kultureller Inhalte gemäß Art. 5 Abs. 4 bis 7 des Protokolls über kulturelle Zusammenarbeit um drei Jahre, nämlich vom 1. Juli 2020 bis zum 30. Juni 2023, verlängert wird.
III. Anträge der Parteien
11. Die Kommission beantragt, den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären und dem Rat die Kosten aufzuerlegen.
12. Der Rat beantragt, die Klage abzuweisen und der Kommission die Kosten aufzuerlegen. Für den Fall, dass der angefochtene Beschluss für nichtig erklärt werden sollte, beantragt er hilfsweise, dessen Wirkungen aufrechtzuerhalten, bis die Nichtigkeitsgründe behoben sind.
13. Mit Beschlüssen des Präsidenten des Gerichtshofs vom 7. Dezember 2020 sind die Französische Republik und das Königreich der Niederlande als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen worden.
IV. Zusammenfassung der Klagegründe und der Argumente der Parteien
14. Die Kommission stützt ihre Nichtigkeitsklage auf einen einzigen Klagegrund, mit dem sie geltend macht, dass die Heranziehung von Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 als Rechtsgrundlage des angefochtenen Beschlusses gegen den Vertrag und die Rechtsprechung des Gerichtshofs verstoße und daher rechtswidrig sei.
15. Diese Bestimmung des Beschlusses 2015/2169 sei zwar entsprechend in dem von ihr am 9. April 2010 vorgelegten Vorschlag für einen Beschluss des Rates über den Abschluss des Freihandelsabkommens zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten und der Republik Korea(9) enthalten gewesen, aber angesichts der Entwicklung der Rechtsprechung des Gerichtshofs seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon sei davon auszugehen, dass dieser Vorschlag – zu dessen Vorlage sie sich verpflichtet gesehen habe, um die für den Abschluss dieses Abkommens erforderliche Genehmigung des Rates zu erlangen – nicht mit den Verträgen vereinbar sei, was auch der Grund dafür sei, dass sie es seit 2015 systematisch ablehne, sich auf diese Bestimmung zu stützen. Trotz ihres ausdrücklichen Widerspruchs sei diese Bestimmung, die einen einstimmig gefassten Beschluss ohne Beteiligung des Europäischen Parlaments verlange, vom Rat beim Erlass sowohl des Beschlusses 2017/1107 als auch des angefochtenen Beschlusses angewandt worden. Hinsichtlich dieser Beschlüsse sei der Vorschlag der Kommission auf Art. 167 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 218 Abs. 6 Buchst. a Ziff. v AEUV gestützt gewesen. Letztere Bestimmung verlange in Verbindung mit Art. 218 Abs. 8 Unterabs. 1 AEUV nach der Zustimmung des Parlaments einen mit qualifizierter Mehrheit gefassten Beschluss des Rates.
16. Die letztgenannten Bestimmungen seien anwendbar, da der angefochtene Beschluss die zeitliche Verlängerung der Anwendung eines Teils einer internationalen Übereinkunft betreffe. Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 stelle eine abgeleitete Rechtsgrundlage dar, deren Heranziehung gegen den in Art. 13 Abs. 2 EUV aufgestellten Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung sowie gegen den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts und damit gegen den Vertrag in seiner Auslegung durch den Gerichtshof verstoße(10).
17. Die Heranziehung einer abgeleiteten Rechtsgrundlage, die Einstimmigkeit im Rat erfordere, sei auch nach Maßgabe der Rechtsprechung des Gerichtshofs unzulässig(11). Im Übrigen sei es inkohärent, für die Verlängerung des fraglichen Anspruchs Einstimmigkeit im Rat zu verlangen, während die Einführung dieses Anspruchs mit qualifizierter Mehrheit beschlossen worden sei und die Union nach dem Völkerrecht akzeptiert habe, dass er grundsätzlich automatisch verlängert werde. Die Anwendung einer strengeren internen Regel und das Erfordernis, dass der Rat der Verlängerung dieses Anspruchs zustimmen müsse, liefen dem Ziel der von den Vertragsparteien des Protokolls über kulturelle Zusammenarbeit vereinbarten automatischen Verlängerung zuwider und stünden daher nicht im Einklang mit der Rechtsprechung zum Vorrang völkerrechtlicher Verträge vor dem abgeleiteten Unionsrecht(12).
18. Der Rat vertritt mit Unterstützung der Französischen Republik und des Königreichs der Niederlande die Ansicht, er habe beim Erlass des angefochtenen Beschlusses im Einklang mit dem in den Verträgen vorgesehenen Verfahren innerhalb der Grenzen seiner Befugnisse gehandelt und den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts beachtet.
19. Die Kommission habe einen Vorschlag für einen Beschluss des Rates über die Genehmigung der Unterzeichnung und vorläufigen Anwendung des Freihandelsabkommens zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten und der Republik Korea(13), zu dem das Protokoll über kulturelle Zusammenarbeit gehöre, sowie einen Vorschlag für einen Beschluss des Rates über den Abschluss dieses Abkommens(14) vorgelegt. In diesen beiden Vorschlägen habe die Kommission das auf den internen Entscheidungsprozess der Union anwendbare Verfahren zur Verlängerung oder Abschaffung des fraglichen Anspruchs am Ende jedes Dreijahreszeitraums dargelegt; dieses Verfahren sei sodann im Rahmen des Beschlusses 2015/2169 festgelegt worden. Die Kommission habe außerdem im sechsten Erwägungsgrund jedes der beiden Vorschläge, die der Rat unverändert angenommen habe, Erläuterungen zur Rechtsgrundlage dieses Verfahrens, nämlich Art. 218 Abs. 7 AEUV, angegeben. Das Parlament habe dem Beschluss des Rates über den Abschluss des genannten Abkommens mit einer legislativen Entschließung vom 17. Februar 2011 zugestimmt(15).
20. Die Kommission – die nicht erkläre, warum sie sich „verpflichtet gesehen“ habe, einen Vorschlag zu unterbreiten, den sie selbst nicht gutgeheißen habe – habe dem Rat niemals einen Vorschlag zur Änderung des in Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 vorgesehenen Verfahrens vorgelegt und trotz des nahenden Ablaufs des letzten Verlängerungszeitraums am 30. Juni 2020 zunächst keinen Vorschlag für eine erneute Verlängerung des fraglichen Anspruchs präsentiert. Nachdem der Rat die Kommission ersucht habe, die Republik Korea entweder von der Aufhebung dieses Anspruchs zu unterrichten oder einen Vorschlag für einen Beschluss des Rates zur Verlängerung des Anspruchs um weitere drei Jahre vorzulegen, habe er den angefochtenen Beschluss auf der Grundlage eines Vorschlags der Kommission erlassen.
21. Der Rat macht erstens geltend, er habe sich beim Erlass des angefochtenen Beschlusses nicht auf eine abgeleitete Rechtsgrundlage gestützt. Das von ihm angewandte Verfahren beruhe auf Art. 218 Abs. 7 AEUV und sei mit dieser Bestimmung vereinbar. Aus der ausdrücklichen Bezugnahme auf Art. 218 Abs. 7 AEUV im sechsten Erwägungsgrund des Beschlusses 2015/2169 gehe ganz klar hervor, dass Art. 3 Abs. 1 dieses Beschlusses auf der genannten Bestimmung beruhe, die es dem Rat erlaube, von Art. 218 Abs. 5, 6 und 9 AEUV abzuweichen, wenn die von der Union geschlossene Übereinkunft ein vereinfachtes Änderungsverfahren wie das in Art. 5 Abs. 8 des Protokolls über kulturelle Zusammenarbeit geregelte vorsehe. Diese Bezugnahme auf Art. 218 Abs. 7 AEUV erkläre auch das in Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 festgelegte Verfahren, das bei der Anwendung jener Bestimmung dieses Protokolls zum Tragen komme.
22. Die Voraussetzungen für die Anwendbarkeit von Art. 218 Abs. 7 AEUV seien erfüllt. Zum einen stelle die Verlängerung der Ansprüche eine Änderung eines spezifischen und unabhängigen Teils des Abkommens mit der Republik Korea im Wege eines vereinfachten Verfahrens dar, da die Kommission als Verhandlungsführerin insbesondere ermächtigt sei, den fraglichen Anspruch durch seine Abschaffung nach Ablauf des gegenwärtigen Dreijahreszeitraums zu ändern und die Republik Korea von dieser Entscheidung in Kenntnis zu setzen. Mit dieser Vorgehensweise werde das vereinfachte Änderungsverfahren gemäß Art. 5 Abs. 8 des Protokolls über kulturelle Zusammenarbeit umgesetzt. Zum anderen knüpfe das in Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 vorgesehene Verfahren die der Kommission in diesem Zusammenhang erteilte Ermächtigung an zulässige Bedingungen. So sei vorgesehen, dass die Kommission, wenn sie entscheide, dass der fragliche Anspruch um weitere drei Jahre zu verlängern sei, diese Entscheidung dem Rat zur Genehmigung vorlegen müsse. Folglich sei dieses Verfahren, das die Rechtsgrundlage des angefochtenen Beschlusses bilde, im Einklang mit der in den Verträgen vorgesehenen Ermächtigung festgelegt worden, und die Rechtsgrundlage dieses Beschlusses sei keine abgeleitete Rechtsgrundlage.
23. Zweitens widerspreche sich die Kommission in Bezug auf das von ihr für anwendbar gehaltene Verfahren, indem sie behaupte, dass die Zustimmung des Parlaments nach Art. 218 Abs. 5 und 6 AEUV erforderlich sei, gleichzeitig aber geltend mache, dass überhaupt kein internes Verfahren anzuwenden sei, da Art. 5 Abs. 8 des Protokolls über kulturelle Zusammenarbeit alle drei Jahre eine automatische Verlängerung des fraglichen Anspruchs vorsehe und diese völkerrechtliche Bestimmung Vorrang vor dem internen Sekundärrecht habe. Tatsächlich gebe es keinen Konflikt zwischen Art. 5 Abs. 8 dieses Protokolls und Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169, da erstere Bestimmung das zwischen den Vertragsparteien des Abkommens mit der Republik Korea zu befolgende Verfahren festlege, während letztere Vorschrift das Entscheidungsverfahren innerhalb der Union für die Zwecke der Anwendung von Art. 5 Abs. 8 des Protokolls regele.
24. Drittens sei das Vorbringen der Kommission, dass der Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts und der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung missachtet worden seien, nicht gerechtfertigt. Die Kommission habe nämlich niemals die Absicht gehabt, dafür zu sorgen, dass die Zustimmung des Parlaments eingeholt werde, da sie ihren Vorschlag für einen Beschluss des Rates weniger als einen Monat vor Ablauf der Frist für die Mitteilung der Nichtverlängerung des fraglichen Anspruchs an die Republik Korea vorgelegt habe, als es faktisch nicht mehr möglich gewesen sei, im Rat zu einer Einigung zu gelangen und die Zustimmung des Parlaments einzuholen.
25. Viertens beanstande die Kommission das Erfordernis der Einstimmigkeit im Rat zu Unrecht. Sie habe diese Abstimmungsregel selbst angeregt und niemals vorgeschlagen, Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 zu ändern. Die Verlängerung des fraglichen Anspruchs stelle eine Ausnahme von der allgemeinen Regel dar, dass der Anspruch bei Nichtvorliegen einer gegenteiligen Entscheidung auslaufe; dies rechtfertige strengere Voraussetzungen.
26. Hilfsweise macht der Rat geltend, dass in dem Fall, dass es nach Auffassung des Gerichtshofs nicht möglich sein sollte, als eine der Bedingungen im Sinne von Art. 218 Abs. 7 AEUV Einstimmigkeit vorzusehen, allein die Verpflichtung, einstimmig zu entscheiden, ungültig wäre. Ungeachtet dessen wäre der angefochtene Beschluss angesichts seines einstimmigen Erlasses als rechtsgültig erlassen anzusehen und nicht für nichtig zu erklären. Falls der Gerichtshof diesen Beschluss dennoch für nichtig erklären sollte, wären dessen Wirkungen aufrechtzuerhalten.
27. In ihrer Erwiderung entgegnet die Kommission in erster Linie, sie teile zwar die Auffassung des Rates, dass der Gegenstand des angefochtenen Beschlusses eine Änderung einer Übereinkunft im Sinne von Art. 218 Abs. 7 AEUV darstelle, da er die Anwendung der im Protokoll über kulturelle Zusammenarbeit enthaltenen Regelung zeitlich verlängere. Jedoch lege dieses Protokoll dadurch, dass es eine automatische Verlängerung des fraglichen Anspruchs um weitere aufeinanderfolgende Zeiträume gleicher Dauer vorsehe, kein vereinfachtes Verfahren für die Verlängerung dieses Anspruchs fest, so dass es nicht notwendig sei, dass der Rat die Kommission ermächtige, die Verlängerung des Anspruchs zu billigen. Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 könne daher nicht als ein Fall der Anwendung von Art. 218 Abs. 7 AEUV angesehen werden. Dagegen sehe das genannte Protokoll ein Verfahren vor, um dem fraglichen Anspruch ein Ende zu setzen. Zu diesem Zweck könne der Rat die Kommission zu der Entscheidung ermächtigen, die andere Vertragspartei des Abkommens mit der Republik Korea zu benachrichtigen, und diese Ermächtigung könne im Voraus, mit geeigneten Bedingungen versehen, in der Entscheidung über den Abschluss dieses Abkommens erteilt werden.
28. Die Kommission führt weiter aus, entgegen dem Vorbringen des Rates seien die verfahrensrechtlichen Bedingungen, mit denen die ihr angeblich erteilte Ermächtigung verbunden sei, mit Art. 218 AEUV unvereinbar, da der Gerichtshof entschieden habe, dass in Fällen, in denen Art. 218 Abs. 9 AEUV anwendbar sei, die Heranziehung einer abgeleiteten Rechtsgrundlage, die Einstimmigkeit im Rat erfordere, unzulässig sei(16). Noch eindeutiger sei dies in Fallgestaltungen, in denen Art. 218 Abs. 7 AEUV Anwendung finde.
29. Außerdem ermächtige Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 die Kommission nicht, im Namen der Union Änderungen des Abkommens mit der Republik Korea im Sinne von Art. 218 Abs. 7 AEUV zu billigen, sondern spiegele lediglich die Befugnis der Kommission wider, im Fall einer Entscheidung, den fraglichen Anspruch nicht zu verlängern, gemäß Art. 17 EUV die Vertretung der Union nach außen wahrzunehmen. Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 bestätige, dass die Befugnis, über diese Verlängerung zu entscheiden, beim Rat verblieben sei und dass es keine tatsächliche Übertragung der Entscheidungsbefugnis zugunsten der Kommission gegeben habe. Folglich stelle Art. 218 Abs. 7 AEUV keine Rechtsgrundlage dar, die es dem Rat erlaube, die Verlängerung des fraglichen Anspruchs von den in Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 festgelegten besonderen Bedingungen abhängig zu machen.
30. Im Übrigen tritt die Kommission den Hilfsanträgen des Rates entgegen.
31. In seiner Gegenerwiderung tritt der Rat erstens dem Argument der Kommission entgegen, dass der fragliche Anspruch von der Union ohne ein internes Verfahren verlängert werden könne, wenn die Kommission seine Verlängerung anstrebe, während ein Beschlussverfahren erforderlich sei, um dem Anspruch ein Ende zu setzen. Die Union müsse stets das einschlägige interne Beschlussverfahren anwenden, um das Protokoll über kulturelle Zusammenarbeit zu ändern, unabhängig davon, ob es darum gehe, den fraglichen Anspruch zu verlängern oder ihm ein Ende zu setzen. Der Umstand, dass die Verlängerung in Bezug auf jede Vertragspartei des Abkommens mit der Republik Korea automatisch eintrete, könne nämlich nicht jegliches internes Beschlussverfahren ausschließen, da nach Art. 5 Abs. 8 dieses Protokolls die Dauer des fraglichen Anspruchs auf drei Jahre begrenzt sei und es möglich sei, diesen Anspruch für weitere, ebenfalls auf drei Jahre begrenzte Zeiträume zu verlängern, was bedeute, dass alle drei Jahre nach geeigneten internen Verfahren ein Beschluss gefasst werden müsse. Die Auslegung der Kommission beeinträchtige nicht nur die Autonomie der Unionsrechtsordnung, sondern auch das institutionelle Gleichgewicht, da die Kommission beschließen könnte, den Rat vom Entscheidungsprozess bezüglich der Verlängerung auszuschließen.
32. Zweitens sei Art. 218 Abs. 7 AEUV die geeignete Rechtsgrundlage für das in Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 vorgesehene Verfahren. Entgegen dem Vorbringen der Kommission sehe Art. 5 Abs. 8 des Protokolls über kulturelle Zusammenarbeit insofern ein vereinfachtes Verfahren für die Verlängerung des fraglichen Anspruchs vor, als die Zustimmung der Vertragsparteien stillschweigend erfolge. Außerdem verpflichte dieser Artikel die Vertragspartei, die dem Anspruch ein Ende setzen wolle, zur Übermittlung einer vorherigen Benachrichtigung. Das Verfahren sei somit zweigliedrig und sehe zwei Verfahrensschritte vor, die sich in ein vereinfachtes Verfahren zur Änderung dieses Protokolls einfügten.
33. Drittens sei das in Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 vorgesehene Verfahren angemessen. Es lege intern fest, welchen grundsätzlichen Standpunkt die Union hinsichtlich der Änderung des Protokolls über kulturelle Zusammenarbeit für nachfolgende Dreijahreszeiträume vertrete, bis dem fraglichen Anspruch ein Ende gesetzt werde. Nach diesem grundsätzlichen Standpunkt ende der Anspruch mit Ablauf des Dreijahreszeitraums, für den er eingeräumt worden sei, und die Kommission müsse dann das Erfordernis nach Art. 5 Abs. 8 Buchst. b des Protokolls erfüllen. Die Kommission dürfe jedoch die Auffassung vertreten, dass die Verlängerung des Anspruchs zweckmäßig sei. In diesem Fall dürfe sie vom grundsätzlichen Standpunkt abweichen, indem sie den Rat um die einstimmig gefasste Zustimmung dazu ersuche, nicht mitzuteilen, dass der Anspruch auslaufe.
34. Der Rat tritt dem Vorbringen entgegen, dass die Einstimmigkeitsregel zur Ungültigkeit des gesamten Verfahrens führe und Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 deshalb eine abgeleitete Rechtsgrundlage darstelle. Dieses Vorbringen lasse außer Acht, dass der Rat den Standpunkt der Union gebilligt habe, der nach dem in Art. 5 Abs. 8 des Protokolls vorgesehenen Verfahren erforderlich sei, nämlich den Standpunkt, dass der fragliche Anspruch mit Ablauf des gegenwärtigen Zeitraums enden solle und dass die Verlängerung dieses Anspruchs, die eine Abweichung von diesem mit qualifizierter Mehrheit angenommenen Standpunkt darstelle, eine strengere Abstimmungsregel erfordere.
35. Die Französische Republik schließt sich sämtlichen Anträgen des Rates an. Wie dieser weist sie darauf hin, dass die Rechtsgrundlage des angefochtenen Beschlusses ein auf Art. 218 Abs. 7 AEUV gestütztes Beschlussverfahren festlege, das mit dem angefochtenen Beschluss umgesetzt werde.
36. Sie vertritt als Erstes die Ansicht, dass die Modalitäten der Verlängerung des fraglichen Anspruchs sehr wohl einen Fall der Anwendung von Art. 218 Abs. 7 AEUV darstellten. Erstens stelle nämlich, wie die Kommission einräume, die Verlängerung dieses Anspruchs durchaus eine Änderung des Protokolls über kulturelle Zusammenarbeit im Sinne dieser Bestimmung dar. Ginge man davon aus, dass die Verlängerung dieses Anspruchs keine solche Änderung darstelle, weil sie automatisch erfolge, so ließe dies die in diesem Protokoll enthaltene Regelung ins Leere laufen, wonach dieser Anspruch eine begrenzte Geltungsdauer habe, falls sich die Vertragsparteien nicht stillschweigend einigten.
37. Zweitens erfolge die automatische Verlängerung des fraglichen Anspruchs entgegen dem Vorbringen der Kommission im Rahmen eines im Protokoll über kulturelle Zusammenarbeit geregelten Verfahrens, in dem der Ausschuss für kulturelle Zusammenarbeit eine Bewertung erstelle. Die Auslegung des in Art. 218 Abs. 7 AEUV verwendeten Begriffs „vereinfachtes Verfahren“ im Licht der Grundsätze des Völkerrechts, insbesondere des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969(17), bestätige, dass dieser Begriff im vorliegenden Fall Anwendung finde. Abweichend von den Abs. 5, 6 und 9 dieses Artikels sei dessen Abs. 7 nämlich anwendbar, wenn eine internationale Übereinkunft Ausnahmeregelungen für ihre Änderung vorsehe, vorausgesetzt, damit werde eine Vereinfachung des Änderungsverfahrens angestrebt. Die automatische Verlängerung des fraglichen Anspruchs bei Stillschweigen der Vertragsparteien sei als zu jener Kategorie von Regelungen gehörend anzusehen, die von dem allgemeinen Verfahren zur Änderung internationaler Übereinkünfte abwichen, im Vergleich zu dem sie ganz offensichtlich zu einer Vereinfachung führe.
38. Als Zweites macht die Französische Republik geltend, mit der Regelung in Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 werde Art. 218 Abs. 7 AEUV ordnungsgemäß umgesetzt, soweit sie vorsehe, dass der Rat der Entscheidung der Kommission, nicht das Auslaufen des fraglichen Anspruchs mitzuteilen, zustimmen müsse. Dieser Beschluss ermächtige die Kommission, die Republik Korea ohne Zustimmung des Rates von der Absicht der Union zu unterrichten, diesen Anspruch nicht zu verlängern. Entscheide die Kommission hingegen, dass die Geltung des Anspruchs zu verlängern sei, müsse sie die Zustimmung des Rates einholen. Die Ermächtigung der Kommission sei somit mit besonderen Bedingungen im Sinne von Art. 218 Abs. 7 AEUV verbunden, was berechtigt sei, da diese Bestimmung eine Abweichung von den Abs. 5, 6 und 9 dieses Artikels darstelle. Diese Bedingungen seien mit Blick auf das durch den Vertrag und insbesondere Art. 16 Abs. 6 Unterabs. 3 EUV geschaffene institutionelle Gleichgewicht zu betrachten. Die Entscheidung, die zeitliche Verlängerung des fraglichen Anspruchs zu akzeptieren, sei als Teil der Handlungen zur Festlegung der Unionspolitik und zur Gestaltung des auswärtigen Handelns der Union anzusehen. Daher stehe es dem Rat frei, als besondere Bedingung vorzusehen, dass die Entscheidung, die die Kommission nach Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 treffen könne, die vorherige Zustimmung des Rates erfordere, damit dieser prüfen könne, ob der fragliche Anspruch immer noch dem Interesse der Union entspreche. Die Anwendung der Einstimmigkeitsregel stelle nur eine Ausübungsmodalität dieser Zustimmung des Rates dar, deren Zulässigkeit für die Gültigkeit des Erfordernisses einer solchen Zustimmung unerheblich sei.
39. Als Drittes schließlich vertritt die Französische Republik die Auffassung, dass eine wirksame Verlängerung des fraglichen Anspruchs aus unionsrechtlicher Sicht jedenfalls nicht allein nach dem im Protokoll über kulturelle Zusammenarbeit vorgesehenen Verfahren der stillschweigenden Verlängerung habe erfolgen können, ohne dass ein ausdrücklich dazu ermächtigender Rechtsakt der Union vorgelegen hätte. Nach dem Grundsatz der Autonomie der Unionsrechtsordnung könne es nämlich nicht einer internationalen Übereinkunft überlassen sein, die internen Verfahren der Union festzulegen.
40. Das Königreich der Niederlande erklärt, dass es sich dem Standpunkt des Rates und allen zu dessen Stützung vorgetragenen Argumenten voll und ganz anschließe.
V. Würdigung
A. Zum einzigen Klagegrund der Kommission
41. Was die Änderung einer von der Union im ordentlichen Verfahren nach Art. 218 Abs. 6 AEUV geschlossenen internationalen Übereinkunft anbelangt, ist die allgemeine Regel die der Parallelität der Formen, was bedeutet, dass eine solche Änderung grundsätzlich ebenfalls die Anwendung dieses ordentlichen Verfahrens erfordert.
42. Als Ausnahme sieht Art. 218 Abs. 7 AEUV für die Änderung einer von der Union geschlossenen Übereinkunft ein vereinfachtes Verfahren(18) vor, das anstelle des für den Abschluss einer solchen Übereinkunft geltenden ordentlichen Verfahrens zur Anwendung gelangen kann.
43. Art. 218 Abs. 7 AEUV bestimmt: „Abweichend von den Absätzen 5, 6 und 9 kann der Rat den Verhandlungsführer bei Abschluss einer Übereinkunft ermächtigen, im Namen der Union Änderungen der Übereinkunft zu billigen, wenn die Übereinkunft vorsieht, dass diese Änderungen im Wege eines vereinfachten Verfahrens oder durch ein durch die Übereinkunft eingesetztes Gremium anzunehmen sind. Der Rat kann diese Ermächtigung gegebenenfalls mit besonderen Bedingungen verbinden.“
44. Mit ihrem einzigen Klagegrund macht die Kommission geltend, der angefochtene Beschluss sei zu Unrecht auf der Grundlage von Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 erlassen worden, der eine abgeleitete Rechtsgrundlage darstelle, die im AEU-Vertrag nicht vorgesehen sei. Der Rat habe damit gegen den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung nach Art. 13 Abs. 2 EUV und den vom Gerichtshof in seiner Rechtsprechung entwickelten Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts(19) verstoßen.
45. Hierzu ist festzustellen, dass der Zweck von Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 darin besteht, die Modalitäten und Bedingungen der der Kommission erteilten Ermächtigung näher zu regeln.
46. Dem sechsten Erwägungsgrund des Beschlusses 2015/2169 zufolge ist diese Ermächtigung auf Art. 218 Abs. 7 AEUV gestützt, wonach der Rat die Kommission ermächtigen kann, bestimmte Änderungen einer Übereinkunft zu billigen. Der Gegenstand dieser Ermächtigung wird im sechsten Erwägungsgrund und in Art. 3 Abs. 1 dieses Beschlusses näher erläutert. Es geht darum, die Kommission zu ermächtigen, im Namen der Union das Auslaufen des nach Art. 5 des Protokolls über kulturelle Zusammenarbeit bestehenden Leistungsanspruchs für Koproduktionen zu erklären und die Republik Korea davon in Kenntnis zu setzen. Die Kommission ist somit ermächtigt, diesen Staat über die Absicht der Union zu informieren, den Geltungszeitraum des fraglichen Anspruchs nicht nach dem in Art. 5 Abs. 8 dieses Protokolls vorgesehenen Verfahren zu verlängern.
47. Insoweit erinnere ich an den in Art. 5 Abs. 8 Buchst. b des Protokolls aufgestellten Grundsatz, dass der für Koproduktionen gewährte Anspruch nach dem ersten Dreijahreszeitraum zunächst um drei Jahre und danach automatisch jeweils um weitere drei Jahre verlängert wird, es sei denn, eine Vertragspartei setzt dem Anspruch schriftlich wenigstens drei Monate vor Ablauf des ursprünglichen oder eines nachfolgenden Zeitraums ein Ende.
48. Aus der Sicht der Union ist die Kommission somit das Organ, das ermächtigt ist, im Namen der Union dem Anspruch für Koproduktionen ein Ende zu setzen. Tut sie dies nicht, wird der Anspruch automatisch verlängert.
49. Diese Ermächtigung der Kommission ist jedoch mit besonderen Bedingungen verbunden, wie es Art. 218 Abs. 7 AEUV vorsieht.
50. Wie sich aus dem sechsten Erwägungsgrund des Beschlusses 2015/2169 ergibt, ist die Kommission nämlich befugt, das Auslaufen des fraglichen Anspruchs zu erklären, es sei denn, „der Anspruch sollte nach [ihrem] Dafürhalten … aufrechterhalten werden und der Rat genehmigt dies in einem Sonderverfahren“ oder – nach dem Wortlaut von Art. 3 Abs. 1 dieses Beschlusses – „der Rat [stimmt] vier Monate vor Ablauf dieser Frist auf Vorschlag der Kommission der Verlängerung dieses Anspruchs [zu]“. Für den letztgenannten Fall sieht diese Bestimmung vor, dass der Rat einstimmig beschließt. Die Anwendung dieses „Sonderverfahrens“ ist nach dem sechsten Erwägungsgrund des Beschlusses 2015/2169 dadurch gerechtfertigt, dass „dieser Punkt in dem Abkommen [mit der Republik Korea] besonders sensibel ist und … das Abkommen von der Union und ihren Mitgliedstaaten abgeschlossen werden muss“.
51. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass das in Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 beschriebene Verfahren der Ermächtigung der Kommission den Zweck hat, es der Union zu ermöglichen, dem fraglichen Anspruch mit Ablauf jedes Dreijahreszeitraums gemäß der jeder Vertragspartei durch Art. 5 Abs. 8 Buchst. b des Protokolls über kulturelle Zusammenarbeit eröffneten Möglichkeit ein Ende zu setzen. Ob es zweckmäßig ist, den fraglichen Anspruch abzuschaffen oder zu verlängern, wird alle drei Jahre im Rahmen eines von der Kommission durchgeführten Verfahrens beurteilt. Nur wenn die Kommission der Ansicht ist, dass der fragliche Anspruch verlängert werden sollte, hat der Rat einen entsprechenden Beschluss zu erlassen, und zwar einstimmig.
52. Der angefochtene Beschluss ist gerade Ausdruck des Willens des Rates, der Verlängerung des Geltungszeitraums des fraglichen Anspruchs um drei Jahre, nämlich vom 1. Juli 2020 bis zum 30. Juni 2023, zuzustimmen.
53. Aus dem angefochtenen Beschluss geht klar hervor, dass er auf Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 gestützt ist.
54. Daher kann der Klagegrund, auf den die Kommission ihre Klage stützt, nur durchgreifen, wenn festgestellt wird, dass diese Bestimmung rechtswidrig ist. Dies wäre der Fall, wenn sich erweisen sollte, dass das durch sie eingeführte Verfahren für den Erlass von Maßnahmen wie dem angefochtenen Beschluss von dem abweicht, was nach Art. 218 Abs. 7 AEUV zulässig ist.
55. Insoweit ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass, „da die Grundsätze über die Willensbildung der Unionsorgane in den Verträgen festgelegt sind und nicht zur Disposition der Mitgliedstaaten oder der Organe selbst stehen, allein die Verträge ein Organ in besonderen Fällen dazu ermächtigen [können], ein von ihnen geschaffenes Entscheidungsverfahren zu ändern. Würde daher einem Organ die Möglichkeit zur Schaffung abgeleiteter Rechtsgrundlagen gegeben, die den Erlass von Gesetzgebungsakten oder Durchführungsmaßnahmen ermöglichen, sei es im Sinne einer Verschärfung oder einer Erleichterung der Modalitäten des Erlasses eines Rechtsakts, so liefe dies darauf hinaus, ihm eine Rechtsetzungsbefugnis zu verleihen, die über das in den Verträgen vorgesehene Maß hinausginge“(20).
56. Es ist daher zu prüfen, ob das in Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 vorgesehene Verfahren mit Art. 218 Abs. 7 AEUV, dessen Durchführung es bezweckt, in Einklang steht.
57. Zu diesem Zweck ist zu untersuchen, ob die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 218 Abs. 7 AEUV erfüllt sind. Dies bedeutet, dass zunächst zu klären ist, ob Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 eine Ermächtigung der Kommission enthält, eine Änderung des Abkommens mit der Republik Korea im Namen der Union zu billigen, sodann, ob dieses Abkommen vorsieht, dass eine solche Änderung im Wege eines vereinfachten Verfahrens oder durch ein durch dieses Abkommen eingesetztes Gremium anzunehmen ist, und schließlich, ob die in dieser Bestimmung vorgesehenen Regeln „besondere Bedingungen“ im Sinne von Art. 218 Abs. 7 AEUV darstellen.
58. Was erstens die Frage betrifft, ob Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 eine Ermächtigung der Kommission enthält, eine Änderung des Abkommens mit der Republik Korea im Namen der Union zu billigen, weise ich darauf hin, dass sich die Parteien in diesem Punkt einig sind. Die Kommission erläutert dies nicht weiter. Der Rat vertritt die Auffassung, die Verlängerung des fraglichen Anspruchs stelle eine Änderung eines spezifischen und unabhängigen Teils des Abkommens dar; insbesondere sei die Kommission als Verhandlungsführerin ermächtigt, diesen Anspruch zu ändern, indem sie ihm nach Ablauf des Dreijahreszeitraums ein Ende setze. Nach Ansicht der Französischen Republik erweitert die Verlängerung die zeitliche Geltung der Bestimmungen des Abkommens über den Anspruch für Koproduktionen und stellt daher eine Änderung des Abkommens dar.
59. Ich selbst habe ehrlich gesagt gewisse Zweifel daran, dass die Verlängerung des fraglichen Anspruchs als „Änderung des Abkommens“ eingestuft werden kann, da das Protokoll über kulturelle Zusammenarbeit selbst den Grundsatz einer stillschweigenden und automatischen Verlängerung dieses Anspruchs aufstellt, außer im Fall eines Widerspruchs einer der Vertragsparteien. Der angefochtene Beschluss soll das Protokoll in diesem Punkt nicht ändern, sondern im Gegenteil auf Unionsebene den Willen der Union bekräftigen, an der Geltung des fraglichen Anspruchs festzuhalten.
60. Allerdings räume ich ein, dass, da die Ermächtigung der Kommission in Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 darauf abzielt, dem fraglichen Anspruch im Namen der Union ein Ende zu setzen, die Anwendung dieser Ermächtigung durch die Kommission zur Folge hätte, dass Art. 5 Abs. 8 des Protokolls über kulturelle Zusammenarbeit sowie dessen Bestimmungen, mit denen dieser Anspruch eingeführt wird, gegenstandslos würden, was von der Rechtswirkung her der Aufhebung dieser Bestimmungen gleichkäme. Wie es der Wortlaut von Art. 218 Abs. 7 AEUV verlangt, wonach „der Rat den Verhandlungsführer bei Abschluss einer Übereinkunft ermächtigen [kann], im Namen der Union Änderungen der Übereinkunft zu billigen“(21), ist es daher tatsächlich die Untersuchung des Umfangs der in Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 erteilten Ermächtigung, die zu der Annahme führt, dass die Ermächtigung eine Änderung des Abkommens mit der Republik Korea zum Gegenstand hat. Dies trifft im vorliegenden Fall insofern zu, als diese Ermächtigung darauf abzielt, den normativen Inhalt des Protokolls über kulturelle Zusammenarbeit zu ändern, indem dem Anspruch für Koproduktionen sowie der Regel, dass dieser Anspruch grundsätzlich alle drei Jahre automatisch verlängert wird, potenziell die Rechtswirkung genommen wird.
61. In diesem Stadium meiner Ausführungen erscheint es mir interessant, eine Parallele zu den in Art. 290 AEUV geregelten delegierten Rechtsakten zu ziehen, auch wenn ich nicht behaupten will, dass die Ermächtigung nach Art. 218 Abs. 7 AEUV einer Delegation im Sinne von Art. 290 AEUV vollkommen gleichzusetzen ist. Ich weise darauf hin, dass die in diesem Artikel vorgesehene Möglichkeit, Befugnisse zu übertragen, dem Gesetzgeber erlauben soll, sich auf die wesentlichen Elemente einer Regelung sowie auf ihre nicht wesentlichen Elemente, deren gesetzliche Regelung er für sachgerecht hält, zu konzentrieren und der Kommission die Aufgabe anzuvertrauen, bestimmte nicht wesentliche Elemente des erlassenen Gesetzgebungsakts zu ergänzen oder aber solche Elemente im Rahmen einer ihr eingeräumten Ermächtigung zu ändern(22).
62. Wie beim Rückgriff auf delegierte Rechtsakte entspricht die Ermächtigung der Kommission nach Art. 218 Abs. 7 AEUV dem Streben nach Effizienz und Zügigkeit, wobei der Grundgedanke darin besteht, den Entscheidungsprozess der Union zu beschleunigen(23).
63. Insoweit erscheint es – wenn auch unter Berücksichtigung der Besonderheiten, die eine Ermächtigung der Kommission zur Billigung von Änderungen einer internationalen Übereinkunft kennzeichnen – sinnvoll, sich an der vom Gerichtshof dargelegten Auslegung des Begriffs „Änderung“ in Art. 290 Abs. 1 AEUV zu orientieren.
64. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs kann der Kommission gemäß Art. 290 Abs. 1 AEUV in Gesetzgebungsakten die Befugnis übertragen werden, Rechtsakte ohne Gesetzescharakter mit allgemeiner Geltung zur Ergänzung oder Änderung bestimmter nicht wesentlicher Vorschriften des betreffenden Gesetzgebungsakts zu erlassen(24). Art. 290 Abs. 1 AEUV sieht zwei Kategorien delegierter Befugnisse vor, nämlich solche, die es erlauben, den Gesetzgebungsakt zu ergänzen, und solche, die es erlauben, ihn zu ändern(25). Mit der Übertragung der Befugnis, einen Gesetzgebungsakt zu ändern, soll der Kommission erlaubt werden, die vom Unionsgesetzgeber in diesem Rechtsakt festgelegten nicht wesentlichen Elemente abzuändern oder aufzuheben(26). Um eine Änderung handelt es sich, wenn der Kommission die Befugnis übertragen wird, den normativen Inhalt eines Gesetzgebungsakts zu ändern(27), was dadurch geschehen kann, dass eine neue Vorschrift in diesen Gesetzgebungsakt eingefügt wird(28).
65. Wenn man sich darauf einlässt, die Auslegung des Begriffs „Änderungen der Übereinkunft“ im Sinne von Art. 218 Abs. 7 AEUV nicht auf dessen rein formale Bedeutungsebene zu beschränken, und aus eher inhaltlich orientierter Sicht davon ausgeht, dass dieser Begriff auch den Fall erfasst, dass bestimmte Regelungen einer Übereinkunft keine Rechtswirkung mehr entfalten, wenn die Kommission von ihrer Ermächtigung Gebrauch macht, so kann in der Tat davon ausgegangen werden, dass Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 die Kommission dazu ermächtigt, im Namen der Union „Änderungen der Übereinkunft“ im Sinne von Art. 218 Abs. 7 AEUV zu billigen.
66. Was zweitens die Frage betrifft, ob das Abkommen mit der Republik Korea vorsieht, dass Änderungen des Abkommens im Wege eines vereinfachten Verfahrens oder durch ein durch das Abkommen eingesetztes Gremium anzunehmen sind, so ist Letzteres sogleich auszuschließen, da der Ausschuss für kulturelle Zusammenarbeit nach Art. 5 Abs. 8 Buchst. a des Protokolls über kulturelle Zusammenarbeit nur die Aufgabe hat, „[sich auf] Anraten der Beratergruppen … sechs Monate vor Ablauf der Frist [von drei Monaten] ab[zustimmen], um zu bewerten, ob die durch die Ansprüche begründeten Leistungen zu einer größeren kulturellen Vielfalt und zu einer für beide Seiten bereichernden Kooperation bei koproduzierten Werken geführt haben“. Dieser Ausschuss ist also nicht dafür zuständig, das genannte Abkommen hinsichtlich des fraglichen Anspruchs zu ändern. Der Umstand, dass dieser Ausschuss sechs Monate vor Ablauf jedes Dreijahreszeitraums tätig wird, verdeutlicht jedoch, dass, auch wenn die automatische Verlängerung des Anspruchs nach Art. 5 Abs. 8 Buchst. b des Protokolls die Regel ist, diese Regel entgegen dem Vorbringen der Kommission nicht an der Annahme hindert, dass die genannte Bestimmung tatsächlich einen Verfahrensschritt im Hinblick auf die Verlängerung oder die Abschaffung des Anspruchs einführt.
67. Ferner kann meines Erachtens davon ausgegangen werden, dass das Abkommen mit der Republik Korea, wie es Art. 218 Abs. 7 AEUV voraussetzt, für die Aufhebung des fraglichen Anspruchs ein vereinfachtes Verfahren vorsieht, da es ausreicht, dass eine Vertragspartei dem Anspruch schriftlich wenigstens drei Monate vor Ablauf des ursprünglichen oder eines nachfolgenden Zeitraums ein Ende setzt. Sollte außerdem aufgrund einer besonders weiten Auslegung davon auszugehen sein, dass auch die Verlängerung des Anspruchs eine Änderung des Abkommens darstellt, was ich nicht glaube, bestünde kein Zweifel daran, dass diese Verlängerung aufgrund dessen, dass sie automatisch erfolgt, also kein Tätigwerden der Vertragsparteien erfordert, als „vereinfachtes Verfahren“ im Sinne von Art. 218 Abs. 7 AEUV angesehen werden könnte.
68. Was drittens die Frage betrifft, ob die Zustimmung des Rates zur Verlängerung des fraglichen Anspruchs als eine besondere Bedingung angesehen werden kann, mit der die der Kommission durch Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 erteilte Ermächtigung verbunden ist, so scheint mir dies in der Tat der Fall zu sein, da der Wegfall dieses Anspruchs nur unter der Bedingung vermieden werden kann, dass der Rat auf Vorschlag der Kommission einstimmig beschließt, den Anspruch für einen neuen Dreijahreszeitraum zu verlängern. Mit anderen Worten kann die Ermächtigung der Kommission, das Auslaufen des fraglichen Anspruchs zu erklären, nur unter der Bedingung ausgeübt werden, dass die Kommission nicht beschließt, das Sonderverfahren einzuleiten, das zum Erlass eines Beschlusses des Rates über die Verlängerung dieses Anspruchs führen kann.
69. Ich bin allerdings der Ansicht, dass Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169 aufgrund dessen, dass er die Verlängerung des fraglichen Anspruchs von einem Sonderverfahren abhängig macht, das durch das Erfordernis eines einstimmigen Ratsbeschlusses gekennzeichnet ist, nicht mit Art. 218 Abs. 7 AEUV vereinbar ist.
70. Ich erinnere daran, dass es im sechsten Erwägungsgrund dieses Beschlusses heißt, dass die Aufrechterhaltung des fraglichen Anspruchs vom Rat in einem Sonderverfahren genehmigt werden müsse, da zum einen dieser Punkt in dem Abkommen mit der Republik Korea besonders sensibel sei und zum anderen dieses Abkommen von der Union und ihren Mitgliedstaaten abgeschlossen werden müsse.
71. Insoweit kann ich zwar nachvollziehen, dass die Verlängerung des fraglichen Anspruchs um drei Jahre aus der Sicht der Union vor jedem Ablauftermin einen Beschluss des Rates erfordert, doch vermag ich nicht zu erkennen, warum die für den Erlass dieses Beschlusses geltende Abstimmungsregel von derjenigen abweichen sollte, die der Rat für den Beschluss, das Abkommen mit der Republik Korea zu schließen, angewandt hat, nämlich die Regel der qualifizierten Mehrheit. Da die Union dem fraglichen Anspruch und dem Grundsatz, dass er automatisch alle drei Jahre verlängert wird, durch einen mit qualifizierter Mehrheit gefassten Beschluss zugestimmt hat, bin ich der Ansicht, dass die auf interner Ebene erfolgende Bekräftigung der Zusage der Union aus Gründen der Parallelität ebenfalls Gegenstand eines mit qualifizierter Mehrheit gefassten Beschlusses sein sollte.
72. Ich weise darauf hin, dass im Wortlaut von Art. 218 Abs. 7 AEUV nichts darauf hindeutet, dass die Abstimmungsregel, die für Beschlüsse bezüglich des in dieser Bestimmung vorgesehenen Ermächtigungsverfahrens gilt, einschließlich der Vorgabe besonderer Bedingungen, mit denen die betreffende Ermächtigung verbunden wird, eine andere sein sollte als die Abstimmungsregel der qualifizierten Mehrheit, die im Rahmen von Art. 218 AEUV den Normalfall darstellt(29).
73. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu einem anderen vereinfachten Verfahren, nämlich dem in Art. 218 Abs. 9 AEUV vorgesehenen, scheint mir in die gleiche Richtung zu gehen.
74. Diese Bestimmung sieht u. a. für die Festlegung des Standpunkts, der im Namen der Union zu vertreten ist, ein vereinfachtes Verfahren vor, wenn die Union innerhalb des durch die betreffende internationale Übereinkunft eingesetzten Entscheidungsgremiums am Erlass von Rechtsakten teilnimmt, die zur Anwendung oder Durchführung dieser Übereinkunft ergehen(30). Dem Gerichtshof zufolge ist, da Art. 218 Abs. 9 AEUV „keine Abstimmungsregel für den Erlass von Ratsbeschlüssen der von ihm erfassten Kategorien vorsieht, … die anzuwendende Abstimmungsregel in jedem Einzelfall ausgehend von Art. 218 Abs. 8 AEUV zu bestimmen“(31). Folglich ist davon auszugehen, dass „der Rat im Allgemeinen mit qualifizierter Mehrheit und nur in den im zweiten Unterabsatz [dieser Bestimmung] genannten Fällen einstimmig beschließt. Somit ist die anzuwendende Abstimmungsregel in jedem Einzelfall danach zu bestimmen, ob sie zu einem der in Art. 218 Abs. 8 Unterabs. 2 AEUV genannten Fälle gehört oder nicht“(32). Um in diesem Zusammenhang zu klären, ob ein in dem durch Art. 218 Abs. 9 AEUV gesetzten Rahmen erlassener Beschluss einen Bereich betrifft, für den Einstimmigkeit erforderlich ist, ist auf seine materielle Rechtsgrundlage abzustellen(33).
75. Meiner Ansicht nach lassen sich die Ausführungen des Gerichtshofs zum vereinfachten Verfahren nach Art. 218 Abs. 9 AEUV auf das vereinfachte Verfahren nach Art. 218 Abs. 7 AEUV übertragen.
76. Da der angefochtene Beschluss keinen Bereich betrifft, für den Einstimmigkeit erforderlich ist(34), war folglich die in Art. 218 Abs. 8 Unterabs. 1 AEUV vorgesehene Abstimmungsregel anzuwenden, d. h. die der qualifizierten Mehrheit.
77. Das Argument, das durch das Erfordernis eines einstimmig gefassten Ratsbeschlusses gekennzeichnete Sonderverfahren sei gerechtfertigt, weil zum einen die Verlängerung des fraglichen Anspruchs besonders sensibel sei und zum anderen das Abkommen mit der Republik Korea von der Union und ihren Mitgliedstaaten abgeschlossen werden müsse, ist meines Erachtens zurückzuweisen. Der Gerichtshof hat zwar anerkannt, dass, „wenn sich herausstellt, dass der Gegenstand eines Abkommens teils in die Zuständigkeit der Union und teils in die der Mitgliedstaaten fällt, eine enge Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und den Unionsorganen sowohl bei der Aushandlung und beim Abschluss als auch bei der Erfüllung der übernommenen Verpflichtungen sicherzustellen ist“(35). Er hat allerdings auch entschieden, dass „dieser Grundsatz [es] nicht rechtfertigen [kann], dass der Rat die Verfahrensregeln und Abstimmungsmodalitäten nach Art. 218 AEUV außer Acht lässt“(36).
78. Ergänzend sei darauf hingewiesen, dass, wie der Gerichtshof bereits entschieden hat, „[d]er Erlass abgeleiteter Rechtsgrundlagen … auch nicht mit Erwägungen gerechtfertigt werden [kann], die an die politische Sensibilität des betreffenden Bereichs oder an das Streben nach Sicherstellung der Wirksamkeit eines Gemeinschaftshandelns anknüpfen“(37).
79. Abschließend ist das Argument zurückzuweisen, dass der angefochtene Beschluss, da er vom Rat nach der Einstimmigkeitsregel erlassen worden sei, erst recht mit qualifizierter Mehrheit erlassen worden wäre, wenn eine solche Abstimmungsregel gegolten hätte, so dass er aus diesem Grund nicht für nichtig erklärt werden müsse. Dieses Argument beruht auf dem Gedanken, dass ein einstimmig erlassener Beschluss zwangsläufig dem Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit genügt. Diese Erwägung erscheint mir jedoch verfehlt. Die Einstimmigkeitsregel durfte nämlich nicht angewandt werden, weil sie auch zur Nichtannahme des Ratsbeschlusses über die Zustimmung zur Verlängerung des fraglichen Anspruchs hätte führen können. Daraus folgt meines Erachtens, dass der angefochtene Beschluss schon deshalb für nichtig zu erklären ist, weil er nach einer Abstimmungsregel erlassen wurde, die gegen Art. 218 AEUV verstößt(38).
80. Nach alledem bedeutet die Regelung in Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 2015/2169, wonach ein Beschluss über die Verlängerung des Geltungszeitraums des fraglichen Anspruchs vom Rat einstimmig erlassen werden muss, dass für den Erlass von Maßnahmen wie dem angefochtenen Beschluss in rechtswidriger Weise Modalitäten festgelegt worden sind, die strenger sind als das Verfahren, das nach Art. 218 AEUV zu diesem Zweck angewandt werden müsste(39).
81. Daraus folgt meines Erachtens, dass der von der Kommission geltend gemachte Klagegrund durchgreift, so dass der angefochtene Beschluss für nichtig zu erklären ist.
B. Zur Aufrechterhaltung der Wirkungen des angefochtenen Beschlusses
82. Für den Fall, dass der Gerichtshof den angefochtenen Beschluss für nichtig erklären sollte, beantragt der Rat, dessen Wirkungen aufrechtzuerhalten, bis die Nichtigkeitsgründe behoben sind.
83. Nach Art. 264 Abs. 2 AEUV kann der Gerichtshof, falls er dies für notwendig hält, diejenigen Wirkungen einer für nichtig erklärten Handlung bezeichnen, die als fortgeltend zu betrachten sind.
84. Insoweit ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass aus Gründen der Rechtssicherheit die Wirkungen einer solchen Handlung insbesondere dann aufrechterhalten werden können, wenn die unmittelbaren Auswirkungen ihrer Nichtigerklärung schwerwiegende negative Folgen für die Betroffenen hätten(40).
85. Im vorliegenden Fall wäre die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses ohne Aufrechterhaltung seiner Wirkungen geeignet, die Bindung der Union an die Verlängerung des Geltungszeitraums des fraglichen Anspruchs um drei Jahre, nämlich vom 1. Juli 2020 bis zum 30. Juni 2023, in Frage zu stellen und damit die ordnungsgemäße Durchführung des Abkommens mit der Republik Korea zu behindern(41).
86. Daher wären meines Erachtens aus Gründen der Rechtssicherheit die Wirkungen des angefochtenen Beschlusses aufrechtzuerhalten, falls dieser, wie von mir vorgeschlagen, vom Gerichtshof für nichtig erklärt werden sollte.
VI. Kosten
87. Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung des Rates beantragt hat und dieser unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen.
88. Nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Daher ist zu entscheiden, dass die Französische Republik und das Königreich der Niederlande ihre eigenen Kosten tragen.
VII. Ergebnis
89. Aufgrund dieser Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor,
1. den Beschluss (EU) 2020/470 des Rates vom 25. März 2020 in Bezug auf die Verlängerung der Frist des Leistungsanspruchs für audiovisuelle Koproduktionen gemäß Artikel 5 des Protokolls über kulturelle Zusammenarbeit zum Freihandelsabkommen zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Korea andererseits für nichtig zu erklären,
2. die Wirkungen des Beschlusses 2020/470 aufrechtzuerhalten,
3. dem Rat der Europäischen Union die Kosten aufzuerlegen und
4. zu entscheiden, dass die Französische Republik und das Königreich der Niederlande ihre eigenen Kosten tragen.