ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
14 de dezembro de 2022 (*)
«Função pública — Agentes temporários — Contrato a termo — Não renovação — Procedimento de renovação — Tomada em consideração dos relatórios de avaliação — Relatório de avaliação não finalizado — Responsabilidade — Dano patrimonial — Perda de oportunidade — Dano não patrimonial — Competência de plena jurisdição — Execução de um acórdão do Tribunal Geral»
No processo T‑296/21,
SU, representada por L. Levi, advogada,
recorrente,
contra
Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (EIOPA), representada por C. Coucke e E. Karatza, na qualidade de agentes, assistidas por B. Wägenbaur, advogado,
recorrida,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção),
composto, na deliberação, por: S. Gervasoni (relator), presidente, L. Madise e J. Martín y Pérez de Nanclares, juízes,
secretário: A. Marghelis, administrador,
vistos os autos,
após a audiência de 8 de setembro de 2022,
profere o presente
Acórdão
1 Com o seu recurso baseado no artigo 270.o TFUE, a recorrente, SU, pede, por um lado, a anulação da Decisão da Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (EIOPA), de 15 de julho de 2020, pela qual esta não renovou o seu contrato, e, na medida do necessário, da Decisão de 11 de fevereiro de 2021, pela qual esta indeferiu a sua reclamação, e, por outro, a indemnização dos danos patrimoniais e não patrimoniais que alegadamente sofreu devido a esse facto.
Antecedentes do litígio
2 Em 15 de janeiro de 2015, a recorrente foi recrutada pela EIOPA, por contrato com uma duração de três anos, como agente temporária de grau AD 8, no serviço encarregado da supervisão como perita confirmada em modelos internos.
3 Em 1 de novembro de 2016, a recorrente foi reafetada à equipa «modelos internos» do departamento «convergência da supervisão e do controlo», também como perita confirmada em modelos internos.
4 No período compreendido entre 31 de outubro de 2017 e 19 de março de 2018, a recorrente esteve de licença de maternidade, à qual se seguiu uma licença parental, até 19 de outubro de 2018.
5 Por aditamento de 15 de janeiro de 2018, o contrato de trabalho da recorrente foi renovado por um período de três anos, até 15 de janeiro de 2021.
6 No período compreendido entre 1 de novembro de 2018 e 31 de outubro de 2019, a recorrente beneficiou de um regime de trabalho a tempo parcial (80 %) e de teletrabalho estrutural de um dia por semana. Estas modalidades de trabalho foram novamente aplicadas entre 1 de fevereiro de 2020 e 15 de julho de 2020. Foi‑lhe também concedido pontualmente teletrabalho ocasional.
7 No âmbito do exercício de avaliação de 2019, a recorrente apresentou a sua autoavaliação em 9 de dezembro de 2019 e teve uma entrevista com o seu avaliador em 15 de janeiro de 2020.
8 Em 16 de janeiro de 2020, o avaliador entregou a avaliação da recorrente. Na rubrica «avaliação global e potencial», que contém «a avaliação global do período a que se refere o presente exercício de avaliação e, se for caso disso, um comentário sobre o potencial do titular do lugar», o avaliador avaliou a prestação da recorrente como «satisfatória» e observou que a recorrente «[tinha] certamente o potencial para ser um agente fundamental para o trabalho de supervisão dos [modelos internos] da EIOPA, mas esse potencial dev[ia] traduzir‑se em [prestações] mais tangíveis e de melhor qualidade da sua parte[;] 2019 não [tinha] sido suficiente, os resultados em 2020 [deviam] melhorar para continuarem a ser globalmente satisfatórios».
9 A recorrente recusou aceitar o seu relatório de avaliação e apresentou observações em 21 de janeiro de 2020.
10 O diretor executivo da EIOPA, que também é o avaliador de recurso, competente para se pronunciar em caso de recusa fundamentada de um relatório de avaliação pelo agente em causa, não reagiu à recusa nem às observações da recorrente e, por conseguinte, não tomou posição, nesse relatório, sobre essas observações.
11 Em 27 de fevereiro de 2020, teve lugar uma reunião entre o diretor executivo da EIOPA e a recorrente, a pedido desta.
12 Em 2 de julho de 2020, a recorrente recebeu o relatório relativo à renovação do seu contrato, no qual o chefe de serviço não recomendava uma segunda renovação do mesmo.
13 Em 8 de julho de 2020, a recorrente apresentou os seus comentários e encontrou‑se, em 14 de julho de 2020, com o diretor executivo da EIOPA para discutir a recomendação de não renovação do seu contrato.
14 Em 15 de julho de 2020, o diretor executivo da EIOPA decidiu não renovar o contrato da recorrente (a seguir «decisão de não renovação»).
15 Em 13 de outubro de 2020, a recorrente apresentou uma reclamação da decisão de não renovação e, na medida do necessário, do seu relatório de avaliação de 2019, nos termos do artigo 90.o, n.o 2, do Estatuto dos Funcionários da União Europeia (a seguir «Estatuto»), aplicável por analogia aos agentes temporários por força do artigo 46.o do Regime Aplicável aos Outros Agentes da União Europeia (a seguir «ROA»).
16 Em 15 de janeiro de 2021, o diretor executivo informou a recorrente da sua intenção de indeferir a sua reclamação e pediu‑lhe que formulasse observações, as quais foram apresentadas em 22 de janeiro de 2021.
17 Em 1 de fevereiro de 2021, o diretor executivo enviou à recorrente um projeto de decisão atualizado que indeferia a sua reclamação e pediu‑lhe que comunicasse as suas observações, as quais foram apresentadas em 8 de fevereiro de 2021.
18 Por Decisão de 11 de fevereiro de 2021, o diretor executivo indeferiu a reclamação da recorrente (a seguir «decisão de indeferimento da reclamação»).
Pedidos das partes
19 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne, após ter renunciado na audiência ao seu pedido de anulação do relatório de avaliação de 2019, o que ficou registado na ata da audiência:
– anular a decisão de não renovação;
– anular, na medida do necessário, a decisão de indeferimento da reclamação;
– ordenar a indemnização do seu dano patrimonial, conforme calculado na petição, e do seu dano não patrimonial, avaliado ex aequo et bono em 10 000 euros;
– condenar a EIOPA nas despesas.
20 A EIOPA conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
Quanto ao objeto do recurso
21 Importa recordar que, em conformidade com as disposições conjugadas do artigo 90.o, n.o 2, e do artigo 91.o, n.os 1 e 2, do Estatuto, aplicáveis por analogia aos agentes temporários por força do artigo 46.o do ROA, qualquer agente abrangido pelo Estatuto só pode interpor recurso para o Tribunal Geral se tiver previamente apresentado na entidade habilitada a celebrar contratos de admissão (a seguir «EHCC») uma reclamação contra um ato que lhe causa prejuízo, quer porque a referida entidade tomou uma decisão quer porque se absteve de tomar uma medida imposta pelo Estatuto. A reclamação administrativa e o seu indeferimento, expresso ou tácito, fazem, assim, parte integrante de um processo complexo e constituem uma mera condição prévia do recurso para um tribunal (v., neste sentido, Acórdão de 25 de outubro de 2006, Staboli/Comissão, T‑281/04, EU:T:2006:334, n.os 25 e 26).
22 Segundo jurisprudência constante, os pedidos de anulação formalmente dirigidos contra a decisão de indeferimento de uma reclamação têm por efeito submeter à apreciação do Tribunal Geral o ato contra o qual a reclamação foi apresentada quando sejam, enquanto tais, desprovidos de conteúdo autónomo (v. Acórdão de 20 de novembro de 2007, Ianniello/Comissão, T‑205/04, EU:T:2007:346, n.o 27 e jurisprudência referida; Acórdão de 16 de dezembro de 2020, VP/Cedefop, T‑187/18, não publicado, EU:T:2020:613, n.o 75; v., igualmente, neste sentido, Acórdão de 17 de janeiro de 1989, Vainker/Parlamento, 293/87, EU:C:1989:8, n.o 8).
23 No entanto, quando a decisão de indeferimento da reclamação tem um alcance diferente do alcance do ato contra o qual a reclamação foi apresentada, nomeadamente quando altera a decisão inicial ou quando contém uma reapreciação da situação do recorrente em função de novos elementos de direito e de facto que, se tivessem ocorrido ou sido conhecidos da autoridade competente antes da adoção da decisão inicial, teriam sido tomados em consideração, o Tribunal Geral pode ser levado a decidir especificamente sobre os pedidos formalmente dirigidos contra a decisão de indeferimento da reclamação (v., neste sentido, Acórdão de 21 de setembro de 2011, Adjemian e o./Comissão, T‑325/09 P, EU:T:2011:506, n.o 32 e jurisprudência referida).
24 No caso em apreço, além da anulação da decisão de não renovação, a recorrente pede, na medida do necessário, a anulação da decisão de indeferimento da reclamação.
25 Esta última decisão não é puramente confirmativa da decisão de não renovação, uma vez que o diretor executivo da EIOPA tomou posição à luz de elementos novos. Mais precisamente, o diretor executivo da EIOPA referiu‑se a elementos de facto novos, designadamente, que nunca tinha sido informado, enquanto avaliador de recurso, da recusa da recorrente em aceitar o seu relatório de avaliação de 2019 e que, de um ponto de vista processual, esse relatório não tinha sido finalizado.
26 Nestas condições, há que apreciar os pedidos de anulação tanto da decisão de não renovação como da decisão de indeferimento da reclamação (v., neste sentido, Acórdão de 16 de dezembro de 2020, VP/Cedefop, T‑187/18, não publicado, EU:T:2020:613, n.o 79 e jurisprudência referida).
27 Além disso, a decisão de indeferimento da reclamação precisa determinados aspetos da fundamentação da decisão de não renovação. Por conseguinte, tendo em conta o caráter evolutivo do procedimento pré‑contencioso, esta fundamentação deve igualmente ser tomada em consideração para a apreciação da legalidade da decisão de não renovação, devendo esta fundamentação coincidir com este último ato (Acórdão de 16 de dezembro de 2020, VP/Cedefop, T‑187/18, não publicado, EU:T:2020:613, n.o 80; v., igualmente, neste sentido, Acórdão de 9 de dezembro de 2009, Comissão/Birkhoff, T‑377/08 P, EU:T:2009:485, n.os 58 e 59 e jurisprudência referida).
Quanto aos pedidos de anulação da decisão de não renovação e da decisão de indeferimento da reclamação
28 Em apoio dos seus pedidos de anulação, a recorrente invoca seis fundamentos destinados a demonstrar a ilegalidade da decisão de não renovação e da decisão de indeferimento da reclamação, relativos:
– o primeiro, ao facto de o relatório de avaliação de 2019 não ter sido devidamente finalizado e de o relatório relativo à renovação do contrato se ter baseado num relatório de avaliação não finalizado;
– o segundo, à violação do princípio da imparcialidade, do artigo 11.o do Estatuto e do artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia;
– o terceiro, à violação do direito de ser ouvido e do dever de fundamentação, à violação do artigo 25.o do Estatuto, do artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais e dos pontos 6.7, 6.9 e 6.10 do procedimento de renovação do contrato da EIOPA de 14 de agosto de 2017 (a seguir «procedimento de renovação do contrato»);
– o quarto, a um erro manifesto de apreciação, à inexistência de uma apreciação diligente de todos os aspetos do processo e à violação do artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais e dos pontos 4 e 6.5 do procedimento de renovação do contrato;
– o quinto, a uma discriminação em razão do género e da situação familiar, em violação do artigo 1.o‑D do Estatuto e dos artigos 21.o e 23.o da Carta dos Direitos Fundamentais; e
– o sexto, à violação do dever de diligência.
29 Por razões de economia processual e no respeito pelo princípio da boa administração da justiça, o juiz da União pode decidir um recurso sem ter necessariamente de se pronunciar sobre todos os fundamentos e argumentos formulados pelas partes (v. Acórdão de 5 de fevereiro de 2018, Ranocchia/ERCEA, T‑208/16, EU:T:2018:68, n.o 57 e jurisprudência referida). No caso em apreço, há que começar por apreciar o primeiro fundamento, sem que seja necessário apreciar os outros fundamentos invocados pela recorrente.
30 Com o seu primeiro fundamento, a recorrente alega que a decisão de não renovação é ilegal, uma vez que assenta num relatório de avaliação, relativo ao ano de 2019, que não foi finalizado.
31 A recorrente sublinha que o seu relatório de avaliação de 2019 é um elemento essencial da fundamentação da decisão de não renovação. Ora, o referido relatório não foi finalizado, uma vez que a recorrente não teve a possibilidade de se exprimir utilmente a seu respeito. Por conseguinte, este relatório não pode servir de base para a adoção da decisão de não renovação. Trata‑se de um vício processual que afeta a legalidade da decisão de não renovação que, assim, é desprovida de base jurídica ou factual, tanto mais que a dita decisão se refere expressamente à avaliação da recorrente que figura no relatório de avaliação de 2019.
32 Além disso, não se pode excluir que, se os comentários da recorrente que contestavam a sua avaliação no relatório de avaliação de 2019 tivessem sido devidamente tidos em conta à época, a EHCC teria tomado uma decisão diferente quanto à renovação do seu contrato. Com efeito, nada prova que os seus comentários relativos ao seu relatório de avaliação de 2019 tenham sido tidos em conta e a confirmação, na decisão de indeferimento da reclamação, das observações negativas do seu avaliador não está fundamentada. Por conseguinte, a EIOPA não pode confirmar a apreciação efetuada pelo avaliador no relatório de avaliação de 2019.
33 A EIOPA responde que o exercício de avaliação da recorrente de 2019 seguiu devidamente o seu curso até à fase do recurso e as observações do avaliador foram comunicadas e continuam válidas para efeitos da avaliação da evolução das prestações da recorrente em 2020 e da decisão quanto à renovação do seu contrato.
34 Além disso, a EIOPA reconhece a existência de uma omissão processual no exercício de avaliação da recorrente de 2019, mas considera que foi negado provimento ao recurso da recorrente tacitamente. Com efeito, a EHCC referiu que, se tivesse sido chamada a pronunciar‑se sobre o recurso que a recorrente interpôs do seu relatório de avaliação, teria confirmado este último e as observações da recorrente anexas à recusa do seu relatório de avaliação de 2019 não teriam posto em causa a decisão de não renovação. Por outro lado, a EHCC indicou à recorrente, na reunião de 27 de fevereiro de 2020, que estava de acordo com a avaliação feita pelo seu avaliador.
35 A fim de decidir sobre estes argumentos, relativos à não finalização do relatório de avaliação de 2019, há que apreciar previamente o estatuto jurídico do referido relatório.
Quanto à não finalização do relatório de avaliação de 2019
36 Resulta da conjugação do disposto no artigo 43.o, primeiro parágrafo, do Estatuto e no artigo 15.o, n.o 2, do ROA que a administração deve zelar pela redação periódica de relatórios relativos à competência, ao rendimento e à conduta no serviço dos seus agentes, tanto por razões de boa administração como para salvaguardar os seus interesses. Com efeito, os relatórios de avaliação constituem uma prova escrita e formal da qualidade do trabalho que o agente prestou no período considerado (Acórdãos de 13 de dezembro de 2018, Wahlström/Frontex, T‑591/16, não publicado, EU:T:2018:938, n.os 55 e 56, e de 12 de fevereiro de 2020, WD/EFSA, T‑320/18, não publicado, EU:T:2020:45, n.o 60).
37 Segundo o artigo 7.o, n.o 1, da Decisão C(2013)8985 da Comissão, de 16 de dezembro de 2013, que estabelece disposições gerais para execução do artigo 43.o e do artigo 44.o, primeiro parágrafo, do Estatuto [a seguir «Decisão da Comissão de 16 de dezembro de 2013», aplicável à EIOPA por analogia (EIOPA‑MB‑14/018)], a recusa fundamentada do relatório pelo titular do lugar é automaticamente submetida ao avaliador de recurso. O n.o 3 do mesmo artigo prevê que o avaliador de recurso confirma o relatório ou altera‑o fundamentando a sua decisão no prazo de vinte dias úteis contado a partir da data da recusa fundamentada do relatório, enquanto o n.o 4 dispõe que é na sequência da decisão do avaliador de recurso que o relatório se torna definitivo.
38 O artigo 7.o, n.o 4, da Decisão da Comissão de 16 de dezembro de 2013 prevê expressamente que, na sequência da decisão do avaliador de recurso, o relatório se torna definitivo e que «o titular do lugar é informado por correio eletrónico ou por qualquer outro meio de que a decisão pela qual o relatório é tornado definitivo foi adotada […] [e] terá, nesse momento, igualmente acesso à decisão do avaliador de recurso[; e]sta informação equivale a uma comunicação da decisão na aceção do artigo 25.o do Estatuto[; o] prazo de três meses previsto no artigo 90.o, n.o 2, do Estatuto para apresentar uma reclamação corre a partir da comunicação dessa informação».
39 A este respeito, importa precisar que, enquanto disposição de uma decisão formal da Comissão, devidamente publicada e aplicada, o artigo 7.o da Decisão da Comissão de 16 de dezembro de 2013 estabelece uma regra interna de alcance geral juridicamente vinculativa que limita o exercício do poder de apreciação dessa instituição e da EIOPA que decidiu da aplicação por analogia dessa decisão em matéria de organização das suas estruturas e de gestão do seu pessoal, decisão que os membros podem invocar perante o juiz da União que assegura o seu respeito (v., por analogia, Acórdãos de 27 de abril de 2012, De Nicola/BEI, T‑37/10 P, EU:T:2012:205, n.o 40, e de 7 de julho de 2009, Bernard/Europol, F‑54/08, EU:F:2009:86, n.o 47).
40 Resulta claramente destas disposições que, quando o titular do lugar recusa o relatório de avaliação, este só se torna definitivo após a decisão do avaliador de recurso. Com efeito, segundo a jurisprudência, quando o avaliador de recurso dispõe de um poder de fiscalização integral sobre o mérito das avaliações contidas num relatório de avaliação e pode validá‑lo e alterá‑lo, e se abstém ilegalmente de exercer a sua fiscalização, o relatório de avaliação recusado pelo titular do lugar não se torna definitivo (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 27 de abril de 2012, De Nicola/BEI, T‑37/10 P, EU:T:2012:205, n.os 38, 41 e 60).
41 Além disso, como alega com razão a recorrente, nada na Decisão da Comissão de 16 de dezembro de 2013 permite deduzir que, após o termo do prazo para a adoção de uma decisão pelo avaliador de recurso, a recusa fundamentada do relatório de avaliação é tacitamente rejeitada.
42 Com efeito, contrariamente ao que alega a EIOPA, a referência ao artigo 90.o, n.o 2, do Estatuto, efetuada no artigo 7.o, n.o 4, da Decisão da Comissão de 16 de dezembro de 2013, não tem por objeto nem por efeito tornar aplicável ao caso em apreço a regra introduzida pelo artigo 90.o, n.o 1, do Estatuto, designadamente, que a falta de resposta ao pedido de uma pessoa a que se refere o Estatuto através do qual a entidade competente para proceder a nomeações é convidada a tomar uma decisão a seu respeito equivale a uma recusa tácita após o decurso de um prazo de quatro meses. O artigo 7.o, n.o 4, da Decisão da Comissão de 16 de dezembro de 2013 introduz uma regra específica do procedimento de avaliação aplicável no presente caso que não pode ser afastada em benefício da regra introduzida pelo artigo 90.o, n.o 1, do Estatuto. O teor do artigo 7.o, n.o 4, da Decisão da Comissão de 16 de dezembro de 2013 também não pode ser alterado por uma leitura efetuada à luz da regra introduzida pelo artigo 90.o, n.o 1, do Estatuto, que introduz um procedimento e um prazo diferentes.
43 No caso em apreço, o diretor executivo da EIOPA, que também é o avaliador de recurso, afirmou, na decisão de indeferimento da reclamação, e este ponto também foi confirmado na audiência, que não tinha tido conhecimento da recusa fundamentada do relatório de avaliação de 2019 da recorrente e admitiu que esse relatório nunca tinha sido finalizado. A EIOPA, na sua contestação, explica que o avaliador de recurso nunca recebeu a notificação da recusa da recorrente do seu relatório de avaliação de 2019 devido a um problema técnico, sem dar mais precisões, além do facto de ter sido pedido ao prestador de serviços competente, em novembro de 2021, para introduzir uma notificação quando o titular do lugar recusa o seu relatório de avaliação.
44 No entanto, a administração não pode invocar a sua organização administrativa interna para justificar o incumprimento do seu dever imperioso de velar pela redação periódica dos relatórios de avaliação nos prazos e pela sua elaboração regular (Acórdão de 18 de dezembro de 1980, Gratreau/Comissão, 156/79 e 51/80, não publicado, EU:C:1980:304, n.o 15).
45 Resulta do exposto que a inação do avaliador de recurso na sequência da recusa do relatório de avaliação de 2019 pela recorrente, devida a um erro interno de organização, não pode ser considerada uma confirmação tácita do referido relatório que tenha por efeito torná‑lo definitivo e dar início à contagem do prazo para apresentar uma reclamação contra o mesmo. O princípio da segurança jurídica, invocado pela EIOPA, não pode impor à recorrente um dever de diligência que incumbe à administração e a EIOPA não pode validamente afirmar que a recorrente deixou de poder invocar a ilegalidade do procedimento de avaliação por não ter apresentado uma reclamação contra esse alegado indeferimento tácito. Por último, a existência de tal indeferimento tácito não pode ser declarada, uma vez que o diretor executivo, que não tinha conhecimento do recurso interposto pela recorrente do seu relatório de avaliação, não podia ter tomado qualquer posição sobre esse recurso.
46 Além disso, embora a recorrente tenha desistido na audiência dos pedidos dirigidos contra esse relatório (v. n.o 19, supra), fê‑lo sem prejuízo das críticas expressadas nos seus articulados relativos à não finalização do referido relatório.
47 Daqui resulta que, em primeiro lugar, o relatório de avaliação da recorrente de 2019 é um documento não finalizado que não podia ser tomado em consideração para efeitos da avaliação do desempenho da recorrente e, em segundo lugar, a recorrente tem o direito de invocar, a título incidental, a ilegalidade relativa à não finalização de um relatório de avaliação respeitante ao referido ano (v., neste sentido, Acórdão de 12 de fevereiro de 2020, WD/EFSA, T‑320/18, não publicado, EU:T:2020:45, n.o 62).
Quanto às consequências da não finalização do relatório de avaliação de 2019
48 A título preliminar, importa recordar que um agente temporário titular de um contrato a termo não tem, em princípio, direito à renovação do seu contrato, sendo essa renovação uma mera possibilidade, subordinada à condição de ser conforme ao interesse do serviço (Acórdãos de 6 de fevereiro de 2003, Pyres/Comissão, T‑7/01, EU:T:2003:27, n.o 64, e de 16 de dezembro de 2020, VP/Cedefop, T‑187/18, não publicado, EU:T:2020:613, n.o 103).
49 Com efeito, ao contrário dos funcionários, cuja estabilidade no emprego é garantida pelo Estatuto, os agentes temporários estão abrangidos por outro regime na base do qual se encontra o contrato de trabalho celebrado com a instituição em causa. Assim, a duração da relação laboral entre uma instituição e um agente temporário contratado a termo é, precisamente, regida pelas condições estabelecidas no contrato celebrado entre as partes. Além disso, jurisprudência igualmente constante reconhece à administração um amplo poder de apreciação em matéria de renovação de contratos (v. Acórdão de 13 de dezembro de 2018, Wahlström/Frontex, T‑591/16, não publicado, EU:T:2018:938, n.o 46 e jurisprudência referida; Acórdão de 16 de dezembro de 2020, VP/Cedefop, T‑187/18, não publicado, EU:T:2020:613, n.o 106).
50 Embora a administração disponha de um amplo poder de apreciação, o Tribunal Geral, ao decidir um recurso de anulação de um ato adotado no exercício desse poder, não deixa de exercer uma fiscalização da legalidade, que se manifesta em diversos aspetos. Tratando‑se de um pedido de anulação de uma decisão de não renovação de um contrato de agente temporário, a fiscalização do juiz da União deve limitar‑se à verificação da inexistência de erro de direito, de erro manifesto de apreciação e de desvio de poder, bem como da inexistência de violação do dever de assistência que incumbe a uma administração quando é chamada a pronunciar‑se sobre a prorrogação de um contrato que a vincula a um dos seus agentes. Além disso, o Tribunal Geral verifica se a administração cometeu imprecisões materiais (v., neste sentido, Acórdão de 13 de dezembro de 2018, Wahlström/Frontex, T‑591/16, não publicado, EU:T:2018:938, n.o 47 e jurisprudência referida).
51 Além disso, a partir do momento em que a administração elabora um regime específico, através de diretiva interna, destinado a garantir a transparência do procedimento de renovação dos contratos, a adoção deste regime deve ser analisada como autolimitação do poder de apreciação da instituição, conforme referido no n.o 39, supra, e opera uma transformação do regime inicial dos agentes contratuais descrito anteriormente, marcado pela precariedade dos contratos a termo, num regime que permite a renovação sob determinadas condições. Com efeito, segundo jurisprudência constante, uma decisão de uma instituição, comunicada a todo o pessoal e que estabelece os critérios e tramitação aplicáveis no âmbito do exercício do seu poder de apreciação em matéria de renovação ou de não renovação de contratos, constitui uma diretiva interna que deve, enquanto tal, ser considerada uma regra de conduta que a administração impõe a si mesma e da qual não se pode afastar sem precisar os motivos que a levaram a fazê‑lo, sob pena de violar o princípio da igualdade de tratamento (v. Acórdão de 7 de julho de 2009, Bernard/Europol, F‑54/08, EU:F:2009:86, n.o 47 e jurisprudência referida; v., igualmente, neste sentido, Acórdão de 27 de abril de 2012, De Nicola/BEI, T‑37/10 P, EU:T:2012:205, n.o 40).
52 No caso em apreço, o procedimento de renovação do contrato da EIOPA, que define a política geral da referida agência em matéria de renovação de contratos, constitui uma diretiva interna na aceção da jurisprudência referida.
53 O ponto 4 do procedimento de renovação do contrato prevê que «a decisão de renovar os contratos de trabalho é adotada pelo diretor executivo (a EHCC) consoante as necessidades do serviço e tendo em conta considerações como: a) a continuidade do lugar […] b) as prestações do titular do lugar […] c) a(as) competência(s) do agente […] d) as necessidades da autoridade».
54 Mais precisamente, o ponto 4, alínea b), do procedimento de renovação do contrato prevê que, quando a EHCC toma a decisão sobre a renovação de um contrato com base nas prestações do titular do lugar, este critério é considerado «com base na descrição do lugar ocupado pelo titular do lugar e nos relatórios anuais de avaliação das prestações, e quando ainda não foi elaborado nenhum relatório de avaliação, com base no relatório relativo ao seu período experimental e em qualquer outro documento pertinente». O ponto 6.5 do procedimento de renovação do contrato acrescenta que a recomendação do chefe de serviço sobre a renovação de um contrato é apresentada após o diálogo previsto no ponto 6.4 e deve ter em conta «os anteriores relatórios de avaliação do titular do lugar e a adequação das competências deste para o lugar, conforme é possível prever que evoluirá nos próximos anos; [a] unidade dos recursos humanos certificar‑se‑á de que o chefe de serviço tem acesso a todos os relatórios de avaliação do titular do lugar». Segundo o ponto 6.9 do procedimento de renovação dos contratos, a decisão final é tomada pelo diretor executivo que tem em conta, por um lado, a recomendação do chefe de serviço e os comentários do titular do lugar e, por outro, os critérios enumerados no ponto 4 da referida decisão.
55 Resulta destas disposições que, quando uma decisão sobre a renovação de um contrato é tomada com base no critério relativo às prestações do titular do lugar, os relatórios de avaliação da pessoa interessada devem ser tidos em conta tanto na fase da recomendação do chefe de serviço como na fase da adoção da decisão.
56 No caso em apreço, a recomendação do chefe de serviço da recorrente de 2 de julho de 2020 relativa à renovação do seu contrato começava com a citação da conclusão do relatório de avaliação de 2019 da recorrente. A referida recomendação centrava‑se, em seguida, nas prestações da recorrente no primeiro período de 2020. Não fazia referência aos relatórios de avaliação anteriores.
57 No que respeita à decisão de não renovação, daí resulta que, para avaliar as prestações da recorrente, a EHCC se baseou expressamente nas prestações a partir de 2019. Com efeito, a decisão de não renovação rejeita as boas prestações da recorrente nos primeiros anos de serviço na EIOPA como sendo «não pertinentes». Além disso, a EHCC sublinha que a recorrente «não esteve em condições de trabalhar ao nível esperado de um perito sénior AD 8 já desde 2019». Acrescenta que a recorrente tinha recebido «uma advertência clara» nesse sentido já desde o exercício de avaliação de 2019 e que, apesar dessa advertência, os seus desempenhos não melhoraram. A decisão de não renovação não menciona nenhum outro relatório de avaliação além do relatório de 2019.
58 A decisão de indeferimento da reclamação explica que as boas prestações da recorrente de 2015 a 2017 justificaram a primeira renovação do seu contrato, mas que, quando se trata de renovar um contrato por uma segunda vez, por um período indeterminado, deve ser tido em conta principalmente o período posterior à primeira renovação. A decisão de indeferimento da reclamação sublinha que, para a EHCC, este período abrange essencialmente o ano de 2019 e o primeiro semestre do ano de 2020, uma vez que as licenças de maternidade e parental levaram a recorrente a estar ausente do escritório até outubro de 2018.
59 Resulta destas considerações que o único relatório de avaliação efetivamente tomado em consideração pela EHCC é o que incide sobre o desempenho da recorrente em 2019. Ora, este relatório de avaliação nunca se tornou definitivo e não podia ser tido em conta para avaliar o desempenho da recorrente (v. n.o 47, supra).
60 Por conseguinte, a apreciação das prestações da recorrente foi realizada com base num processo incompleto por não incluir o seu relatório de avaliação de 2019 definitivo (v., neste sentido, Acórdão de 12 de fevereiro de 2020, WD/EFSA, T‑320/18, não publicado, EU:T:2020:45, n.o 61).
61 Assim, a decisão de não renovação do contrato violou as disposições do procedimento de renovação do contrato que impõem a tomada em consideração dos relatórios de avaliação anteriores do titular do lugar (v. n.o 53, supra).
62 Segundo a jurisprudência, tal irregularidade processual só pode ser punida com a anulação da decisão impugnada se se demonstrar que essa irregularidade processual pôde influenciar o conteúdo da decisão (v., neste sentido, Acórdão de 30 de janeiro de 2013, Wahlström/Frontex, F‑87/11, EU:F:2013:10, n.o 58 e jurisprudência referida). Mais precisamente, o simples facto de, na apreciação das prestações da recorrente, o seu processo individual estar incompleto, devido, nomeadamente, à falta de um relatório de avaliação, não basta para anular uma decisão de não renovação, salvo se se demonstrar que esta circunstância teve uma incidência decisiva no procedimento de renovação (v., neste sentido, Acórdão de 12 de fevereiro de 2020, WD/EFSA, T‑320/18, não publicado, EU:T:2020:45, n.o 63).
63 É o que sucede no caso em apreço.
64 Com efeito, antes de mais, contrariamente às alegações da EIOPA, não se pode excluir que o avaliador de recurso, se tivesse tomado devidamente conhecimento do facto de que a recorrente recusou o seu relatório de avaliação de 2019, que incluía, aliás, uma apreciação do avaliador resumida pela menção «satisfatória», e os comentários da recorrente, poderia ter tido em conta esses comentários e alterado o referido relatório ou a sua fundamentação. A este respeito, a jurisprudência sublinha que a administração tem o dever de fundamentar qualquer relatório de avaliação de maneira suficiente e circunstanciada e permitir ao interessado apresentar observações sobre essa fundamentação, sendo o cumprimento destas exigências ainda mais importante quando a avaliação sofre uma regressão em relação avaliação anterior, como acontece no caso em apreço (v., neste sentido, Acórdão de 11 de dezembro de 2014, DE/EMA, F‑103/13, EU:F:2014:265, n.o 38). Assim, sob pena de esvaziar do seu sentido o exercício de avaliação e o procedimento previsto no artigo 7.o da Decisão da Comissão de 16 de dezembro de 2013, há que julgar improcedente o argumento da EIOPA de que, caso tivesse sido chamada a apreciar o recurso da recorrente, a EHCC teria confirmado o relatório de avaliação de 2019 e de que esse relatório deveria então ser tido em conta para efeitos do procedimento de renovação do contrato.
65 Em seguida, há que ter em conta, como sublinha a recorrente, o lugar preponderante da avaliação das suas prestações a título do ano de 2019 na recomendação do chefe de serviço e na decisão de não renovação.
66 Por último, não se pode excluir que o chefe de serviço, validamente chamado a pronunciar‑se sobre as prestações profissionais da recorrente em conformidade com o ponto 6.5 do procedimento de renovação do contrato, poderia ter apresentado propostas diferentes ou fundamentadas de outra forma sobre a renovação do seu contrato e que a EHCC poderia ter adotado uma decisão diferente (v., neste sentido, Acórdão de 30 de janeiro de 2013, Wahlström/Frontex, F‑87/11, EU:F:2013:10, n.o 58).
67 Assim, o facto de os comentários da recorrente relativos ao seu relatório de avaliação de 2019 não terem sido tidos em conta e de este não se ter tornado definitivo puderam ter uma incidência decisiva no procedimento de renovação.
68 Resulta de todas as considerações precedentes que o primeiro fundamento da recorrente deve ser julgado procedente.
69 Por conseguinte, a decisão de não renovação e a decisão de indeferimento da reclamação devem ser anuladas, sem que seja necessário apreciar os outros fundamentos invocados pela recorrente.
Quanto aos pedidos de indemnização
70 A recorrente considera que demonstrou a ilegalidade da decisão de não renovação do seu contrato e da decisão de indeferimento da reclamação que lhe causaram um dano patrimonial e não patrimonial que a EIOPA deve indemnizar.
71 A EIOPA contesta a argumentação da recorrente.
72 Segundo jurisprudência constante, no âmbito de um pedido de indemnização apresentado por um funcionário ou por um agente, a responsabilidade da União pressupõe que se encontrem reunidos um conjunto de requisitos, designadamente, a ilegalidade do comportamento imputado às instituições, a realidade do dano alegado e a existência de um nexo de causalidade entre o comportamento ilegal e o dano invocado (v. Acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/Petrilli, T‑143/09 P, EU:T:2010:531, n.o 45 e jurisprudência referida).
73 A este respeito, importa precisar que o contencioso em matéria de função pública nos termos do artigo 270.o TFUE e dos artigos 90.o e 91.o do Estatuto, incluindo o que visa a indemnização de um dano causado a um funcionário ou a um agente, obedece a regras específicas e especiais relativamente às regras que decorrem dos princípios gerais que regulam a responsabilidade extracontratual da União no âmbito do artigo 268.o TFUE e do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE. Com efeito, decorre nomeadamente do Estatuto que, ao contrário de qualquer outro indivíduo, o funcionário ou o agente da União está vinculado à instituição de que depende por uma relação jurídica laboral constituída por um equilíbrio de direitos e deveres recíprocos específicos, que se reflete no dever de assistência da instituição para com o interessado. Esse equilíbrio destina‑se no essencial a preservar a relação de confiança que deve existir entre as instituições e os seus funcionários e agentes para garantir aos cidadãos o correto cumprimento das missões de interesse geral entregues às instituições. Daí decorre que, quando a União age como entidade empregadora, a sua responsabilidade é acrescida e manifesta‑se na obrigação de indemnizar os danos causados ao seu pessoal por qualquer ilegalidade cometida na sua qualidade de entidade empregadora (v. Acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/Petrilli, T‑143/09 P, EU:T:2010:531, n.o 46 e jurisprudência referida).
74 Tendo o primeiro fundamento sido julgado procedente, a decisão de não renovação e a decisão de indeferimento da reclamação são ilegais. O primeiro requisito da responsabilidade da EIOPA, designadamente, a ilegalidade do comportamento imputado, está, assim, preenchido.
75 No que respeita aos outros dois requisitos, a realidade do dano e o nexo de causalidade, há que distinguir entre o dano patrimonial e o dano não patrimonial.
Quanto ao dano patrimonial
76 No que respeita ao dano patrimonial, a recorrente alega que inclui o montante do salário e dos benefícios a que teria direito a partir do momento em que o seu contrato deveria ter sido renovado, ou seja, dia 16 de janeiro de 2021, e até à execução do acórdão do Tribunal Geral, acrescidos de juros de mora e tendo em conta o subsídio de desemprego que recebe. Pede igualmente o pagamento retroativo das contribuições para o regime de pensões. A recorrente considera que a anulação da decisão de não renovação do seu contrato e da decisão de indeferimento da reclamação deveria implicar a renovação do seu contrato com efeitos retroativos e que uma decisão de renovação terá por efeito a indemnização desse dano patrimonial.
77 A recorrente acrescenta que, se o Tribunal Geral considerasse que perdeu uma oportunidade de ver o seu contrato renovado, essa oportunidade seria séria e elevada. Avalia essa perda de oportunidade em 90 %, percentagem que deveria ser aplicada ao montante que teria recebido se estivesse ainda empregada, por um período razoável.
78 A EIOPA responde que, mesmo que o Tribunal Geral anulasse a decisão de não renovação e a decisão de indeferimento da reclamação, a execução do acórdão não implica uma renovação de contrato ipso jure e a recorrente alega erradamente que tem um direito subjetivo à renovação do seu contrato. Além disso, não foi cometida qualquer falta ou ilegalidade e a recorrente não pode invocar uma confiança legítima na renovação do seu contrato de trabalho.
79 A título preliminar, importa recordar que a competência de plena jurisdição conferida ao juiz da União pelo artigo 91.o, n.o 1, do Estatuto atribui‑lhe a missão de dar aos litígios que lhe são submetidos uma solução completa. Essa competência visa, nomeadamente, permitir aos tribunais da União garantir a eficácia prática dos acórdãos de anulação que proferem nos processos de função pública, de modo que, se a anulação de uma decisão juridicamente errada, tomada pela AIPN, não for suficiente para fazer prevalecer os direitos do funcionário em causa ou para preservar os seus interesses de maneira eficaz, o juiz da União pode, oficiosamente, conceder‑lhe uma indemnização (v., neste sentido, Acórdão de 20 de maio de 2010, Gogos/Comissão, C‑583/08 P, EU:C:2010:287, n.os 49 e 50). Pode fazer uso da mesma competência quando a parte recorrente não puder beneficiar da execução das obrigações decorrentes da anulação (v., neste sentido, Acórdão de 16 de setembro de 2015, EMA/Drakeford, T‑231/14 P, EU:T:2015:639, n.o 47).
80 Importa salientar que o dano patrimonial alegado abrange dois elementos de dano distintos. O primeiro, invocado a título principal, consiste na perda da remuneração a que a recorrente teria direito se o seu contrato tivesse sido renovado. A recorrente considera que este dano deve ser reparado através da adoção de uma decisão de renovação de contrato com efeitos retroativos, pagando‑lhe a EIOPA, nesta hipótese, os montantes de que foi ilegalmente privada, tendo em conta o subsídio de desemprego que recebeu por outro lado. O segundo elemento de dano patrimonial, invocado a título subsidiário na hipótese de não ser reconhecido que a recorrente tinha o direito à renovação do seu contrato, consiste na perda da oportunidade de obter essa renovação. A recorrente considera que este dano pode ser reparado pela condenação da EIOPA a pagar‑lhe uma indemnização calculada através da aplicação da taxa de 90 %, percentagem que representa a oportunidade que considera ter tido de ver o seu contrato renovado, aos mesmos montantes que foram referidos a título do elemento de dano anterior.
81 No que respeita ao primeiro elemento de dano patrimonial alegado, que consiste numa perda de remuneração, há que indicar, a título preliminar, que a recorrente não pode validamente fundamentar o seu pedido de indemnização, apresentado concomitantemente com os seus pedidos de anulação da decisão de não renovação e da decisão de indeferimento da sua reclamação, afirmando que a anulação dos referidos atos deveria implicar a renovação retroativa do seu contrato com o efeito de a EIOPA lhe pagar os montantes de que foi ilegalmente privada desde o termo do seu contrato anterior. Esta argumentação, caso fosse acolhida, privaria de objeto, no momento da prolação do presente acórdão de anulação, o pedido de indemnização do dano que consiste numa perda de remuneração. De resto, esta argumentação não pode ser acolhida. É certo que, como foi recordado no n.o 79, supra, o juiz da União pode fazer uso da competência de plena jurisdição que lhe é atribuída nos litígios de caráter pecuniário, incluindo no âmbito de simples pedidos de anulação, se a anulação de uma decisão juridicamente errada tomada pela autoridade competente não for suficiente para fazer prevalecer os direitos do funcionário em causa ou para preservar eficazmente os seus interesses, podendo o juiz, se for caso disso, ser convidado a exercer essa competência pelo recorrente que declara não poder beneficiar da execução das obrigações que decorrem da anulação do ato. No entanto, no caso em apreço, não se pode impor à EIOPA o que pede a recorrente, designadamente, reintegrá‑la retroativamente, uma vez que a ilegalidade constatada no n.o 67, supra, não implica que seja automaticamente reintegrada, mas apenas que o relatório de avaliação de 2019 seja finalizado e que o pedido de renovação do contrato seja reapreciado. Por conseguinte, o argumento principal da recorrente para fundamentar o seu pedido de indemnização do dano patrimonial ligado a uma perda de remuneração não pode ser acolhido.
82 Além disso, no que respeita ao primeiro elemento de dano patrimonial alegado, há que salientar que a perda de remuneração é inerente ao fim de qualquer contrato a termo, precisando‑se também que a renovação de tal contrato não é um direito, mas uma simples faculdade (v. n.os 48 e 49, supra). Assim, perante a inexistência de qualquer garantia precisa e concreta da parte da EIOPA quanto à renovação do contrato da recorrente, esta não podia esperar continuar a beneficiar da sua remuneração depois do final do seu contrato a termo (v., neste sentido, Acórdão de 12 de setembro de 2019, Manéa/CdT, T‑225/18, não publicado, EU:T:2019:595, n.o 130). Por esta razão também não é possível alegar que a anulação da decisão de não renovação e da decisão de indeferimento da reclamação implica, por força do artigo 266.o TFUE, a adoção de uma nova decisão, com efeitos retroativos, mediante a qual a EIOPA renovaria o contrato da recorrente. Por conseguinte, o pedido de indemnização do dano que consiste na perda de remuneração só pode ser julgado improcedente.
83 No que respeita ao segundo elemento de dano patrimonial alegado, que consiste numa perda de oportunidade, é jurisprudência constante que esta, para ser declarada e dar lugar a reparação, deve ser real e definitiva (v., neste sentido, Acórdãos de 21 de fevereiro de 2008, Comissão/Girardot, C‑348/06 P, EU:C:2008:107, n.os 54 e 55; de 5 de outubro de 2004, Eagle e o./Comissão, T‑144/02, EU:T:2004:290, n.o 165; e de 24 de outubro de 2018, Fernández González/Comissão, T‑162/17 RENV, não publicado, EU:T:2018:711, n.o 110).
84 Importa apreciar, em primeiro lugar, o requisito relativo ao caráter real da perda de oportunidade.
85 A título preliminar, importa recordar que, a fim de apreciar o caráter real da perda de oportunidade, há que atender à data em que foi tomada a decisão de não renovação (v., neste sentido, Acórdão de 12 de abril de 2016, CP/Parlamento, F‑98/15, EU:F:2016:76, n.o 82).
86 Segundo a jurisprudência, a fim de determinar o caráter real da perda de oportunidade, há que apreciar se está suficientemente demonstrado que a parte recorrente foi privada, não necessariamente da renovação do seu contrato, que nunca conseguirá provar que teria ocorrido, mas de uma oportunidade séria de ver o seu contrato renovado, com a consequência de que o interessado sofre um dano patrimonial que consiste numa perda de rendimentos (v., neste sentido, Acórdãos de 5 de outubro de 2004, Eagle e o./Comissão, T‑144/02, EU:T:2004:290, n.o 165, e de 24 de outubro de 2018, Fernández González/Comissão, T‑162/17 RENV, não publicado, EU:T:2018:711, n.o 111).
87 A existência de uma oportunidade séria não depende do grau de probabilidade de essa oportunidade se concretizar, sendo este último elemento tido em conta seguidamente, se a sua existência for reconhecida, a fim de determinar a extensão do dano patrimonial sofrido e da indemnização (v., neste sentido, Acórdãos de 6 de junho de 2006, Girardot/Comissão, T‑10/02, EU:T:2006:148, n.o 119, e de 13 de março de 2013, AK/Comissão, F‑91/10, EU:F:2013:34, n.o 74). Assim, já foi declarado que a perda de uma oportunidade avaliada em 50 % (Acórdão de 6 de junho de 2006, Girardot/Comissão, T‑10/02, EU:T:2006:148, n.o 119) ou em 25 % (Acórdão de 12 de abril de 2016, CP/Parlamento, F‑98/15, EU:F:2016:76, n.o 83) ou mesmo a perda de uma oportunidade «particularmente reduzida» (Acórdão de 13 de março de 2013, AK/Comissão, F‑91/10, EU:F:2013:34, n.o 74) era suficientemente séria, tendo em conta as circunstâncias desses processos, para demonstrar o seu caráter real.
88 No caso em apreço, resulta dos autos que, sem a ilegalidade de que padece a decisão de não renovação, não se podia excluir que o contrato da recorrente fosse renovado, inclusivamente por um período indeterminado. Com efeito, a recorrente exercera as suas funções ao serviço da EIOPA durante mais de cinco anos no momento da decisão de não renovação e resulta de todos os seus relatórios de avaliação que cumpriu as suas funções de forma satisfatória. Além disso, a decisão de não renovação não indica que, aquando da sua adoção, o interesse do serviço ou as necessidades da EIOPA se opunham à renovação do contrato da recorrente. Resulta da decisão de não renovação que a mesma se baseava principalmente na prestação da recorrente em 2019 e no seu relatório de avaliação de 2019, sem ter em conta os comentários da recorrente relativos a esse relatório que não se tinha tornado definitivo, elementos que levaram o Tribunal Geral a censurar essa decisão. Estas considerações constituem uma série de elementos suficientemente precisos e plausíveis para demonstrar que a recorrente dispunha, em 2020, no âmbito do procedimento de renovação do contrato, de uma oportunidade concreta e suficientemente séria, ou seja, real, de ver o seu contrato renovado por um período indeterminado, tendo igualmente em conta as disposições do procedimento de renovação do contrato, não obstante o amplo poder de apreciação em matéria de renovação de um contrato de trabalho (v., neste sentido, Acórdão de 16 de dezembro de 2020, VP/Cedefop, T‑187/18, não publicado, EU:T:2020:613, n.o 196). Foi essa oportunidade que se perdeu em 2020 devido à ilegalidade associada à utilização de um relatório de avaliação não definitivo constatada no n.o 67, supra.
89 Em segundo lugar, há que apreciar o caráter definitivo da perda de oportunidade alegada.
90 A título preliminar, há que recordar que o caráter definitivo da perda de oportunidade é apreciado no momento em que o juiz da União decide, tendo em conta todas as circunstâncias do caso concreto, incluindo os elementos posteriores à adoção do ato ilegal que está na origem do dano (v., neste sentido, Acórdãos de 6 de junho de 2006, Girardot/Comissão, T‑10/02, EU:T:2006:148, n.o 50, no qual é tido em conta o facto de os lugares aos quais a recorrente se candidatou terem entretanto sido preenchidos, e de 14 de julho de 2021, Carbajo Ferrero/Parlamento, T‑670/19, não publicado, em sede de recurso, EU:T:2021:435, n.o 164, no qual foram tidos em conta acontecimentos ainda não ocorridos no momento da prolação do acórdão do Tribunal Geral, como a passagem iminente do recorrente à reforma).
91 No processo principal, a fim de avaliar esse caráter definitivo, há que apreciar se, no dia da prolação do presente acórdão e à luz das medidas de execução do presente acórdão que incumbe à EIOPA adotar, a recorrente perdeu definitivamente a oportunidade de ver o seu contrato renovado à data do termo deste, nomeadamente, a partir de 16 de janeiro de 2021 (Acórdão de 14 de julho de 2021, Carbajo Ferrero/Parlamento, T‑670/19, não publicado, em sede de recurso, EU:T:2021:435, n.o 164; v., igualmente, neste sentido, Acórdão de 27 de outubro de 1994, C/Comissão, T‑47/93, EU:T:1994:262, n.o 52).
92 A este respeito, importa recordar que, em conformidade com o artigo 266.o TFUE, a instituição, o órgão ou o organismo de que emane o ato anulado deve tomar as medidas necessárias à execução do acórdão de anulação. Assim, a instituição recorrida é obrigada, por força desta disposição, a tomar as medidas necessárias para eliminar os efeitos das ilegalidades constatadas (v., neste sentido, Acórdão de 23 de abril de 2002, Campolargo/Comissão, T‑372/00, EU:T:2002:103, n.o 109 e jurisprudência referida). Quando o ato anulado já tiver sido executado, a eliminação dos seus efeitos impõe, em princípio, o restabelecimento da situação jurídica em que a parte recorrente se encontrava antes da sua adoção (v., neste sentido, Acórdão de 31 de março de 2004, Girardot/Comissão, T‑10/02, EU:T:2004:94, n.o 84 e jurisprudência referida).
93 No entanto, a obrigação de a administração tomar as medidas necessárias à execução de um acórdão de anulação não exclui necessariamente que a perda de oportunidade do recorrente que obteve a anulação de uma decisão que lhe diz respeito seja definitiva. Com efeito, embora as medidas de execução do acórdão de anulação que incumbe à administração adotar para dar cumprimento ao caso julgado não sejam suscetíveis de ter um efeito útil, na aceção da jurisprudência referida no n.o 79, supra, ao não darem ao recorrente a mesma possibilidade de obter satisfação como se a ilegalidade constatada não tivesse ocorrido, o juiz pode declarar o caráter definitivo da alegada perda de oportunidade e condenar a administração a repará‑la.
94 Assim, no processo que deu origem ao Acórdão de 14 de julho de 2021, Carbajo Ferrero/Parlamento (T‑670/19, não publicado, em sede de recurso, EU:T:2021:435, n.o 164), apesar de a administração ainda não ter adotado as medidas de execução do acórdão de anulação, o Tribunal Geral concedeu uma indemnização pela perda de uma oportunidade de ser nomeado para um lugar de diretor «mais cedo», nomeadamente, à data da notificação da decisão de não selecionar a candidatura do recorrente e de nomear outro candidato. O Tribunal da Função Pública também concedeu uma indemnização pela perda de oportunidade de ser confirmado nas funções de chefe de unidade mais cedo, reconhecendo que a nomeação posterior do recorrente para um lugar de chefe de unidade não pode equivaler a uma compensação retroativa adequada dos efeitos da decisão de não confirmação anulada (Acórdão de 12 de abril de 2016, CP/Parlamento, F‑98/15, EU:F:2016:76, n.o 76).
95 Nos litígios relativos a decisões de rejeição de candidaturas, o Tribunal Geral considerou que o caráter definitivo da perda de uma oportunidade de ser recrutado decorria da proteção dos direitos de terceiros, cujas candidaturas tinham sido selecionadas para os lugares em questão (v., neste sentido, Acórdãos de 6 de junho de 2006, Girardot/Comissão, T‑10/02, EU:T:2006:148, n.o 49, e de 24 de outubro de 2018, Fernández González/Comissão, T‑162/17 RENV, não publicado, EU:T:2018:711, n.o 91), e não da impossibilidade de a administração corrigir juridicamente a ilegalidade cometida.
96 Num processo relativo à não renovação de um contrato, o Tribunal Geral reconheceu o caráter indemnizável da perda de oportunidade do agente temporário em causa de ver o seu contrato prorrogado, apesar de a administração ainda não ter tido a possibilidade de adotar as medidas de execução do acórdão de anulação (Acórdão de 16 de dezembro de 2020, VP/Cedefop, T‑187/18, não publicado, EU:T:2020:613, n.o 197).
97 Resulta desta exposição da jurisprudência que o caráter definitivo da perda de uma oportunidade não pressupõe que a administração esteja impossibilitada de corrigir juridicamente a ilegalidade dos seus atos. Este caráter pode ser constatado quando, tendo em conta todas as circunstâncias do caso concreto, mesmo que a administração ainda tenha a possibilidade de adotar medidas que permitam corrigir a ilegalidade cometida, essas medidas são desprovidas de efeito útil para o recorrente, não lhe dando a mesma oportunidade de que foi privado devido a essa ilegalidade.
98 É o que sucede no caso em apreço. Com efeito, por um lado, a anulação da decisão de não renovação não implica, por si só, a reintegração jurídica da recorrente nos serviços da EIOPA à data de produção de efeitos dessa decisão. Ao contrário de uma decisão de exclusão de um funcionário ou de um agente com contrato por tempo indeterminado, a decisão de não renovação não interrompeu uma relação laboral que teria continuado caso essa decisão não existisse. Assim, a administração pode considerar que a nova decisão que lhe cabe tomar na sequência do presente acórdão produzirá efeitos apenas para o futuro. Por outro lado, mesmo admitindo que a EIOPA adota, na sequência da anulação da decisão de não renovação pelo Tribunal Geral, uma nova decisão que renova o contrato da recorrente a partir do termo do seu anterior contrato, essa decisão não teria, para a recorrente, efeito útil no que respeita ao período compreendido entre o termo do seu contrato anterior e a adoção da nova decisão. Com efeito, a recorrente não tem fundamento para reclamar, relativamente a esse período, o pagamento da sua remuneração e só pode exercer funções na EIOPA a partir do momento em que seja reintegrada nesta agência.
99 Assim, tendo em conta todas as circunstâncias do caso em apreço, a recorrente tem razão em alegar que perdeu definitivamente a oportunidade que tinha, caso a ilegalidade declarada no presente acórdão não tivesse sido cometida, de ver o seu contrato renovado à data do seu termo.
100 Por conseguinte, com base nestes elementos, há que considerar que as ilegalidades cometidas pela EIOPA privaram, de modo inequívoco, a recorrente de uma oportunidade real de ver a sua relação laboral com a EIOPA prorrogada ininterruptamente a partir de 16 de janeiro de 2021, após o termo do seu contrato (v., neste sentido, Acórdão de 24 de outubro de 2018, Fernández González/Comissão, T‑162/17 RENV, não publicado, EU:T:2018:711, n.o 117). O segundo requisito da responsabilidade da EIOPA está assim preenchido.
101 Este dano é devido à ilegalidade do comportamento da EIOPA, que, de modo inequívoco, privou a recorrente de uma oportunidade séria de ver o seu contrato renovado (v., neste sentido, Acórdão de 24 de outubro de 2018, Fernández González/Comissão, T‑162/17 RENV, não publicado, EU:T:2018:711, n.o 111). O terceiro requisito da responsabilidade da EIOPA, relativo ao nexo de causalidade entre a ilegalidade invocada e o dano alegado, está, assim, igualmente preenchido e, por conseguinte, há que determinar o montante da indemnização a pagar a título da perda de uma oportunidade.
102 Segundo a jurisprudência, para determinar o montante da indemnização a pagar a título da perda de oportunidade, importa, após identificar a natureza da oportunidade de que o funcionário ou o agente ficou privado, determinar a data a partir da qual este podia ter beneficiado dessa oportunidade; em seguida, quantificar a referida oportunidade; e, por último, determinar quais foram as consequências financeiras por ele sofridas com a perda dessa oportunidade (v. Acórdão de 24 de outubro de 2018, Fernández González/Comissão, T‑162/17 RENV, não publicado, EU:T:2018:711, n.o 118 e jurisprudência referida).
103 Sempre que tal seja possível, a oportunidade de que um funcionário ou um agente ficou privado deve ser determinada objetivamente, sob a forma de um coeficiente matemático que resulte de uma análise precisa. No entanto, quando a referida oportunidade não pode ser quantificada desta maneira, admite‑se que o dano sofrido possa ser avaliado ex aequo et bono (v., neste sentido, Acórdão de 24 de outubro de 2018, Fernández González/Comissão, T‑162/17 RENV, não publicado, EU:T:2018:711, n.os 119 a 121 e jurisprudência referida; Acórdão de 16 de dezembro de 2020, VP/Cedefop, T‑187/18, não publicado, EU:T:2020:613, n.o 199).
104 A recorrente fez uma avaliação quantificada do montante que devia servir de base para o cálculo do montante da indemnização ligada à perda de oportunidade. Contudo, esta avaliação não pode ser aceite. Com efeito, não é possível quantificar corretamente essa oportunidade e precisar as consequências financeiras da perda de oportunidade, pelo facto de um cálculo correto do dano patrimonial da recorrente depender de diversas hipóteses, nomeadamente no que respeita ao sentido da nova decisão adotada pela EIOPA à luz do presente acórdão, da duração total da carreira da recorrente na EIOPA ou ainda das suas promoções. Por conseguinte, há que avaliar, tendo em conta todas as circunstâncias do processo, o dano sofrido ex aequo et bono (v., neste sentido, Acórdão de 16 de dezembro de 2020, VP/Cedefop, T‑187/18, não publicado, EU:T:2020:613, n.o 200 e jurisprudência referida).
105 Nas circunstâncias do caso em apreço, será feita uma justa apreciação da totalidade dos danos patrimoniais sofridos pela recorrente em razão da perda de oportunidade de ver a sua relação laboral com a EIOPA prorrogada ininterruptamente, isto é, pela perda de oportunidade de ver o seu contrato renovado a partir de 16 de janeiro de 2021, após o termo do seu anterior contrato, condenando a EIOPA a pagar‑lhe, ex æquo et bono, o montante fixo de 10 000 euros. Esta estimativa fixa tem em conta, nomeadamente, o grau da recorrente, o período decorrido entre o termo do seu contrato e a adoção de uma nova decisão pela EIOPA à luz do presente acórdão, o facto de ter ocupado o seu lugar durante seis anos, o facto de os seus relatórios de avaliação serem satisfatórios e o subsídio de desemprego recebido.
Quanto ao dano não patrimonial
106 A recorrente alega que sofreu um dano não patrimonial resultante, em primeiro lugar, do facto de a decisão de não renovação e a decisão de indeferimento da reclamação lhe terem causado uma depressão nervosa e uma lesão à sua saúde; em segundo lugar, da apreciação negativa das suas prestações no seu relatório de avaliação de 2019 e na decisão de não renovação que atentou contra a sua dignidade, reputação e autoestima; e, em terceiro lugar, da insegurança causada pela perda da possibilidade de cumprir dez anos de serviço para poder receber uma pensão de reforma. O seu dano não patrimonial é avaliado, ex æquo et bono, no montante de 10 000 euros.
107 A EIOPA responde que as avaliações negativas das prestações da recorrente e as decisões que foram tomadas quanto à não renovação do seu contrato não podem ser consideradas fundamento de um dano não patrimonial. Além disso, a perda da possibilidade de receber uma pensão de reforma mais não é do que uma simples hipótese, uma vez que, mesmo que o contrato da recorrente tivesse sido renovado, não haveria qualquer certeza de que teria cumprido os dez anos de serviço necessários para esse fim.
108 Em primeiro lugar, no que respeita ao dano não patrimonial resultante, segundo a recorrente, do facto de a decisão de não renovação e da decisão indeferimento da reclamação lhe terem causado uma depressão nervosa e uma lesão à sua saúde, há que sublinhar que, segundo jurisprudência constante, quando os pedidos de indemnização têm fundamento na ilegalidade do ato anulado, o que sucede no caso em apreço, a anulação declarada pelo Tribunal Geral constitui, em si mesma, uma reparação adequada e, em princípio, suficiente de qualquer dano não patrimonial que o recorrente possa ter sofrido (v. Acórdão de 18 de setembro de 2015, Wahlström/Frontex, T‑653/13 P, EU:T:2015:652, n.o 82 e jurisprudência referida), a não ser que o recorrente demonstre ter sofrido um dano não patrimonial que não pode ser integralmente reparado por essa anulação (v., neste sentido, Acórdão de 12 de dezembro de 2013, CH/Parlamento, F‑129/12, EU:F:2013:203, n.o 64 e jurisprudência referida).
109 Assim, foi declarado que a anulação de um ato, quando desprovida de qualquer efeito útil, não pode constituir em si mesma a reparação adequada e suficiente de qualquer dano não patrimonial causado pelo ato anulado (Acórdãos de 15 de janeiro de 2019, HJ/EMA, T‑881/16, não publicado, EU:T:2019:5, n.o 60, e de 9 de março de 2010, N/Parlamento, F‑26/09, EU:F:2010:17, n.o 107).
110 No caso em apreço, a anulação da decisão de não renovação, em razão dos limites do seu efeito útil expostos no n.o 98, supra, não pode constituir em si mesma uma reparação suficiente e as consequências da não renovação do contrato, além das de caráter patrimonial, nomeadamente as relativas à saúde da recorrente, não podem ser facilmente corrigidas (v. Acórdão de 16 de dezembro de 2020, VP/Cedefop, T‑187/18, não publicado, EU:T:2020:613, n.o 205 e jurisprudência referida).
111 A este respeito, a recorrente fez prova bastante de que sofreu um dano não patrimonial e que este lhe foi causado pela decisão de não renovação e pela decisão de indeferimento da reclamação, bem como pelas circunstâncias em torno da sua adoção que são imputáveis à EIOPA. Com efeito, esteve de baixa por doença a partir de 16 de julho de 2020, o dia seguinte à adoção da decisão de não renovação, até ao termo do seu contrato e apresentou no Tribunal Geral um atestado médico que confirma que sofria de angústia e de depressão e que seguiu um tratamento médico. A EIOPA não contesta a situação de stress e de angústia em que a recorrente se encontrava e também não se pronuncia sobre o atestado médico apresentado, limitando‑se a observar que havia razões suficientes que justificavam a não renovação do contrato da recorrente.
112 Por conseguinte, a recorrente sofreu um dano não patrimonial imputável à EIOPA que não é suscetível de ser integralmente reparado pela anulação da decisão de não renovação e da decisão de indeferimento da reclamação.
113 Em segundo lugar, a recorrente não pode alegar que a apreciação negativa das suas prestações no relatório de avaliação de 2019 e na decisão de não renovação lhe causou igualmente um dano não patrimonial. Com efeito, por um lado, no presente acórdão não é apreciado se o relatório de avaliação de 2019 é ilegal mas apenas é constatado que este não foi concluído e, por outro, a recorrente não demonstra em que medida este relatório e a decisão de não renovação incluem uma apreciação explicitamente negativa das suas capacidades suscetível de a lesar e de atentar contra a sua dignidade, reputação e autoestima que excede o quadro de uma avaliação objetiva de um agente temporário pelo seu superior hierárquico (v., neste sentido, Acórdãos de 9 de dezembro de 2010, Comissão/Strack, T‑526/08 P, EU:T:2010:506, n.o 108 e jurisprudência referida, e de 9 de março de 2010, N/Parlamento, F‑26/09, EU:F:2010:17, n.os 103 e 104 e jurisprudência referida).
114 Em terceiro lugar, a recorrente também não pode pedir a indemnização de um dano não patrimonial relacionado com a insegurança causada pela perda da possibilidade de cumprir dez anos de serviço para poder ter direito a uma pensão de reforma. Com efeito, uma vez que cabe à EIOPA decidir, no âmbito da execução do presente acórdão, sobre a renovação do contrato da recorrente, o que poderia dar‑lhe a possibilidade de continuar a adquirir direitos à pensão, o seu pedido a este respeito é prematuro.
115 Por conseguinte, será efetuada uma justa apreciação das circunstâncias específicas do caso em apreço, expostas nos n.os 110 e 111, supra, fixando, ex æquo et bono, a indemnização do dano não patrimonial sofrido pela recorrente no montante de 5 000 euros.
Quanto às despesas
116 Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
117 No caso em apreço, tendo a EIOPA sido vencida no essencial, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com o pedido da recorrente.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
decide:
1) É anulada a Decisão da Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (EIOPA), de 15 de julho de 2020, de não renovar o contrato de agente temporária de SU.
2) É anulada a Decisão da EIOPA, de 11 de fevereiro de 2021, que indeferiu a reclamação de SU.
3) A EIOPA é condenada a pagar 10 000 euros a título de indemnização do dano patrimonial causado a SU.
4) A EIOPA é condenada a pagar 5 000 euros a título de indemnização do dano não patrimonial causado a SU.
5) É negado provimento ao recurso quanto ao restante.
6) A EIOPA é condenada nas despesas.
Gervasoni | Madise | Martín y Pérez de Nanclares |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 14 de dezembro de 2022.
Assinaturas