RETTENS DOM (Niende Udvidede Afdeling)
5. november 2014 (*)
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – indefrysning af midler – chef for den syriske centralbank – annullationssøgsmål – meddelelse af en retsakt om restriktive foranstaltninger – søgsmålsfrist – formaliteten – ret til forsvar – retfærdig rettergang – begrundelsespligt – bevisbyrde – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – proportionalitet – ejendomsret – ret til privatliv og familieliv – anvendelse af indrejserestriktioner på en statsborger i en medlemsstat – fri bevægelighed for EU-borgere«
I de forenede sager T-307/12 og T-408/13,
Adib Mayaleh, Damaskus (Syrien), ved advokaterne G. Karouni og C. Dumont
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved J.-P. Hix og V. Piessevaux, som befuldmægtigede
sagsøgt,
angående en påstand om delvis annullation af for det første Rådets gennemførelsesafgørelse 2012/256/FUSP af 14. maj 2012 om gennemførelse af afgørelse 2011/782/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT L 126, s. 9), for det andet af Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 410/2012 af 14. maj 2012 om gennemførelse af artikel 32, stk. 1, i forordning (EU) nr. 36/2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien (EUT L 126, s. 3), for det tredje af Rådets afgørelse 2012/739/FUSP af 29. november 2012 om restriktive foranstaltninger over for Syrien og om ophævelse af afgørelse 2011/782/FUSP (EUT L 330, s. 21), for det fjerde af Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 363/2013 af 22. april 2013 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 36/2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien (EUT L 111, s. 1, berigtiget i EUT 2013 L 127, s. 27-43), og for det femte Rådets afgørelse 2013/255/FUSP af 31. maj 2013 om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT L 147, s. 14),
har
RETTEN (Niende Udvidede Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, G. Berardis (refererende dommer), og dommerne O. Czúcz, I. Pelikánová, A. Popescu og E. Buttigieg
justitssekretær: fuldmægtig J. Plingers,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 3. april 2014,
afsagt følgende
Dom
Sagens baggrund
1 Sagsøgeren, Adib Mayaleh, en syrisk statsborger, der har fået fransk statsborgerskab, er chef for den syriske centralbank. Da han blev fransk statsborger, blev hans navn forfransket til André Mayard. Sidstnævnte efternavn er det eneste, der fremgår af hans franske pas.
2 Den 9. maj 2011 vedtog Rådet for Den Europæiske Union på grundlag af artikel 29 TEU afgørelse 2011/273/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT L 121, s. 11).
3 Det fremgår af artikel 3, stk. 1, i denne afgørelse, at medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at hindre indrejse i eller transit gennem deres område for de personer, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen i Syrien, og for personer med tilknytning til dem, som er opført på listen i bilaget til afgørelsen.
4 I artikel 4, stk. 1, i afgørelse 2011/273 bestemmes det, at alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af de personer, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen i Syrien, og fysiske eller juridiske personer og enheder med tilknytning til dem, der er opført på listen i bilaget, indefryses. Retningslinjerne for denne indefrysning er fastsat i de andre stykker i denne artikel.
5 I henhold til artikel 5, stk. 1, i afgørelse 2011/273 udarbejder Rådet listen over de berørte personer.
6 Rådet vedtog ligeledes den 9. maj 2011 på grundlag af artikel 215, stk. 2, TEUF og afgørelse 2011/273 forordning (EU) nr. 442/2011 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien (EUT L 121, s. 1). I artikel 4, stk. 1, i denne forordning bestemmes, at alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af de i bilag II til nævnte forordning nævnte fysiske eller juridiske personer, enheder og organer, indefryses.
7 Afgørelse 2011/273 blev erstattet af Rådets afgørelse 2011/782/FUSP af 1. december 2011 om restriktive foranstaltninger over for Syrien og om ophævelse af afgørelse 2011/273 (EUT L 319, s. 56).
8 Artikel 18, stk. 1, og artikel 19, stk. 1, i afgørelse 2011/782 svarer til henholdsvis artikel 3, stk. 1, og artikel 4, stk. 1, i afgørelse 2011/273 med den tilføjelse, at de restriktive foranstaltninger, der er nævnt heri, ligeledes finder anvendelse på personer, der drager fordel af eller støtter regimet.
9 Forordning nr. 442/2011 er blevet erstattet af Rådets forordning (EU) nr. 36/2012 af 18. januar 2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien og om ophævelse af forordning (EU) nr. 442/2011 (EUT L 16, s. 1).
10 Med Rådets gennemførelsesafgørelse 2012/172/FUSP af 23. marts 2012 om gennemførelse af afgørelse 2011/782 (EUT L 87, s. 103) blev sagsøgerens navn tilføjet på listen i bilag I til afgørelse 2011/782 med følgende begrundelse på processproget:
»Adib Mayaleh er som chef for den syriske centralbank ansvarlig for at yde økonomisk og finansiel støtte til det syriske regime.«
11 Med Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 266/2012 af 23. marts 2012 om gennemførelse af artikel 32, stk. 1, i forordning (EU) nr. 36/2012 (EUT L 126, s. 3) blev sagsøgerens navn tilføjet på listen i bilag II til samme forordning med samme begrundelse som den, der er anført i præmis 10 ovenfor.
12 Artikel 21, stk. 2 og 3, i afgørelse 2011/782/EF fastsætter:
»2. Rådet underretter den pågældende person eller enhed om sin afgørelse om opførelse på listen, herunder om begrundelsen herfor, enten direkte, hvis adressen er kendt, eller ved offentliggørelse af en bekendtgørelse, og giver personen eller enheden mulighed for at fremsætte bemærkninger.
3. Når der fremsættes bemærkninger eller forelægges væsentlig ny dokumentation, tager Rådet sin afgørelse op til fornyet overvejelse og underretter den pågældende person eller enhed herom.«
13 Artikel 32, stk. 2 og 3, i forordning nr. 36/2012 indeholder en lignende bestemmelse.
14 Den 15. maj 2012 2012 offentliggjorde Rådet i Den Europæiske Unions Tidende bekendtgørelsen til de personer og enheder, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger i Rådets afgørelse 2011/782/FUSP som gennemført ved Rådets gennemførelsesafgørelse 2012/256, og i forordning nr. 36/2012 som gennemført ved gennemførelsesforordning nr. 410/2012 (EUT C 139, s. 19).
15 Ifølge denne bekendtgørelse kan de berørte personer og enheder til Rådet indgive en anmodning med tilhørende dokumentation om, at afgørelsen om at opføre dem på listerne i bilagene til de retsakter, der er nævnt ovenfor i præmis 14, tages op til fornyet overvejelse.
16 Sagsøgeren har ikke henvendt sig til Rådet efter hans opførelse på den omhandlede liste. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 11. juli 2012 anlagde sagsøgeren imidlertid nærværende sag med påstand om annullation af gennemførelsesforordning nr. 410/2012 og gennemførelsesafgørelse 2012/256, for så vidt som disse retsakter vedrører ham.
17 Ved Rådets afgørelse 2012/739/FUSP af 29. november 2012 om restriktive foranstaltninger over for Syrien og om ophævelse af afgørelse 2011/782 (EUT L 330, s. 21) blev de restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren opretholdt, idet hans navn er opført i bilag I.A til afgørelse 2012/739, med følgende begrundelse:
»Adib Mayaleh er som chef for den syriske centralbank ansvarlig for at yde økonomisk og finansiel støtte til det syriske regime.«
18 Den 30. november 2012 offentliggjorde Rådet i Den Europæiske Unions Tidende bekendtgørelsen til de personer og enheder, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger i afgørelse 2012/739 og i forordning nr. 36/2012 (EUT C 370, s. 6), som indholdsmæssigt i det væsentlige svarer til den i præmis 14 og 15 nævnte bekendtgørelse.
19 Ved Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 363/2013 af 22. april 2013 om gennemførelse af forordning nr. 36/2012 (EUT L 111, s. 1, berigtiget i EUT L 123, s. 28, og EUT L 127, s. 27-43) erstattede Rådet bilag II til forordning nr. 36/2012, og sagsøgerens navn var fortsat opført i det nye bilag med den samme begrundelse som den, der er anført i præmis 17 ovenfor.
20 Den 23. april 2013 offentliggjorde Rådet i Den Europæiske Unions Tidende bekendtgørelsen til de personer og enheder, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger i afgørelse 2012/739 som gennemført ved Rådets gennemførelsesforordning 2013/185/FUSP, og forordning nr. 36/2012 som gennemført ved gennemførelsesforordning nr. 363/2013 (EUT C 115, s. 5), som indholdsmæssigt i det væsentlige svarer til den i præmis 14 og 15 nævnte bekendtgørelse.
21 Ved Rådets afgørelse 2013/255/FUSP af 31. maj 2013 om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT L 147, s. 14) blev de restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren opretholdt, idet hans navn fremgår af bilag I.A til denne afgørelse med samme begrundelse som den, der er anført i præmis 17 ovenfor.
22 Den 1. juni 2013 offentliggjorde Rådet i Den Europæiske Unions Tidende bekendtgørelsen til de personer og enheder, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger i afgørelse 2013/255 og forordning nr. 36/2012 (EUT C 155, s. 1), som indholdsmæssigt i væsentlige svarer til den i præmis 14 og 15 nævnte bekendtgørelse.
Retsforhandlinger og parternes påstande
23 Som nævnt i præmis 16 ovenfor, anlagde sagsøgeren ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 11. juli 2012 sag med påstand om annullation af gennemførelsesforordning nr. 410/2012 og gennemførelsesafgørelse 2012/256, for så vidt som disse retsakter vedrører ham. Denne sag blev registreret som sag T-307/12.
24 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 30. januar 2013 anmodede sagsøgeren om at måtte tilpasse sine påstande i sag T-307/12, så hans annullationspåstand ligeledes omfatter afgørelse 2012/739, for så vidt som disse retsakter vedrører ham (herefter »anmodningen vedrørende afgørelse 2012/739«).
25 Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 27. februar 2013 meddelte Rådet, at det ikke havde nogen bemærkninger at fremsætte til anmodningen vedrørende afgørelse 2012/739.
26 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 30. juli 2013 anmodede sagsøgeren om at måtte tilpasse sine påstande i sag T-307/12, så hans annullationspåstand ligeledes omfatter gennemførelsesforordning nr. 363/2013 og afgørelse 2013/255, for så vidt som disse retsakter vedrører ham (herefter »anmodningen vedrørende gennemførelsesforordning nr. 363/2012« og »anmodningen vedrørende afgørelse 2013/255«). Samme dag anlagde sagsøgeren ligeledes en anden sag, der blev registreret som sag T-408/13, hvor han nedlagde påstand om annullation af gennemførelsesforordning nr. 363/2013 og afgørelse 2013/255, for så vidt som disse retsakter vedrører ham.
27 I sag T-307/12 meddelte Rådet ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 6. september 2013, at det ikke havde nogen bemærkninger til hverken anmodningen vedrørende gennemførelsesforordning nr. 363/2013 eller til anmodningen vedrørende afgørelse 2013/255.
28 I sag T-408/13 anmodede Retten (Niende Afdeling) som led i de foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, der er fastsat i procesreglementets artikel 64, Rådet om at præcisere, om gennemførelsesforordning nr. 363/2013 og afgørelse 2013/255 var blevet meddelt sagsøgeren direkte.
29 Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 15. oktober 2013 fremlagde Rådet to skrivelser, henholdsvis dateret den 13. maj og den 2. juni 2013, hvor først gennemførelsesforordning nr. 363/2013 og derefter afgørelse 2013/255 var blevet meddelt en af sagsøgerens repræsentanter, G. Karouni, i sag T-307/12.
30 Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 30. oktober 2013 bekræftede sagsøgeren, at hans repræsentant havde modtaget de ovennævnte meddelelser henholdsvis den 17. maj og den 6. juni 2013. Sagsøgeren anførte imidlertid, at han ikke var blevet underrettet direkte på sin adresse om gennemførelsesforordning nr. 363/2013 eller afgørelse 2013/255.
31 Ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Niende Afdeling den 6. november 2013 blev sagerne T-307/12 og T-408/13 i medfør af procesreglementets artikel 50 og efter høring af parterne forenet med henblik på den skriftlige og mundtlige forhandling samt afsigelsen af dommen.
32 Den 18. december 2013 indleverede Rådet et svarskrift i sag T-408/13.
33 Ved afgørelse af 6. januar 2014 fandt Retten (Niende Afdeling) under henvisning til procesreglementets artikel 47, stk. 1, at yderligere udveksling af processkrifter var ufornødent.
34 Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 21. januar 2014 anmodede sagsøgeren om tilladelse til at indgive en replik i sag T-408/13 for at kunne tage stilling til to formalitetsindsigelser, som Rådet har gjort gældende i svarskriftet, der er nævnt i præmis 32 ovenfor.
35 I medfør af procesreglementets artikel 14 og efter forslag fra Niende Afdeling besluttede Retten den 22. januar 2014 at henvise denne sag til Niende Udvidede Afdeling.
36 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 22. januar 2014 anmodede sagsøgeren om at måtte tilpasse sine påstande, så hans annullationssøgsmål ligeledes omfattede Rådets afgørelse 2013/760/FUSP af 13. december 2013 om ændring af afgørelse 2013/255 (EUT L 335, s. 50) og Rådets forordning (EU) nr. 1332/2013 af 13. december 2013 om ændring af forordning nr. 36/2012 (EUT L 335, s. 3), for så vidt som disse retsakter vedrører ham.
37 Ved afgørelse af 13. februar 2014 afviste Retten (Niende Udvidede Afdeling) sagsøgerens anmodning, der er nævnt i præmis 34 ovenfor.
38 På grundlag af den refererende dommers rapport besluttede Retten (Niende Udvidede Afdeling) at indlede den mundtlige forhandling og anmodede som led i de foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, der er omhandlet i artikel 64 i Rettens procesreglement, parterne om at besvare visse spørgsmål. På grundlag af artikel 24, stk. 2, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol blev Den Franske Republik ligeledes anmodet om yderligere oplysninger.
39 Parterne efterkom denne anmodning inden for den fastsatte frist. Den Franske Republik fremlagde ligeledes de ønskede oplysninger.
40 Parterne afgav mundtlige indlæg og besvarede spørgsmål fra Retten i retsmødet den 3. april 2014. Ved denne lejlighed meddelte sagsøgeren for det første, at søgsmålet i sag T-408/13 var blevet anlagt subsidiært, såfremt Retten måtte finde, at hans påstande i sag T-307/12, som blev ajourført med de anmodninger, der er nævnt i præmis 24 og 26 ovenfor, ikke kunne antages til realitetsbehandling, og frafaldt for det andet den anmodning om tilpasning af påstandene, som er nævnt i præmis 36 ovenfor. Rådet gjorde for sin del gældende, at gennemførelsesforordning nr. 363/2013 var blevet anfægtet for sent. Såfremt Retten måtte finde, at den berigtigelse af gennemførelsesforordningen, der var blevet offentliggjort i Tidende den 9. maj 2013 (herefter »berigtigelsen af 9. maj 2013«), burde have været meddelt sagsøgeren, nedlagde Rådet subsidiært påstand om, at sagen blev afvist, for så vidt som den angik nævnte gennemførelsesforordning, og at det tilkom Retten at træffe afgørelse vedrørende denne berigtigelse. Disse erklæringer er blevet tilført retsbogen.
41 I sag T-307/12 har sagsøgeren nedlagt følgende påstande:
– Gennemførelsesafgørelse 2012/256 annulleres, for så vidt som den angår sagsøgeren.
– Gennemførelsesforordning nr. 410/2012 annulleres, for så vidt som den angår sagsøgeren.
– Afgørelse 2012/739 annulleres, for så vidt som den angår sagsøgeren.
– Gennemførelsesforordning nr. 363/2013 annulleres, for så vidt som den angår sagsøgeren.
– Afgørelse 2013/255 annulleres, for så vidt som den angår sagsøgeren.
– Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
42 I sag T-408/13 har sagsøgeren nedlagt følgende påstande:
– Gennemførelsesforordning nr. 363/2013 annulleres, for så vidt som den angår sagsøgeren.
– Afgørelse 2013/255 annulleres, for så vidt som den angår sagsøgeren.
– Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
43 I sag T-307/12 har Rådet nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
44 I sag T-408/13 har Rådet nedlagt følgende påstande:
– Sagen afvises fra realitetsbehandling.
– Subsidiært afvises sagen fra realitetsbehandling, for så vidt som den angår gennemførelsesforordning nr. 363/2013.
– Mere subsidiært: frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
A – Om søgsmålet i sag T-307/12
1. Formaliteten vedrørende anmodningerne om tilpasning af påstandene
45 Sagsøgeren har anmodet om, at hans søgsmål i sag T-307/12 udvides, så det ligeledes omfatter afgørelse 2012/739, gennemførelsesforordning nr. 363/2013 og afgørelse 2013/255.
a) Om anmodningen vedrørende afgørelse 2012/739 og 2013/255
46 Det bemærkes, at afgørelse 2011/782, som ændret ved gennemførelsesafgørelse 2012/172, som det fremgår af præmis 17 og 20 ovenfor, efter indgivelsen af stævningen i sag T-307/12 er blevet ophævet og erstattet med afgørelse 2012/739, og, da afgørelse 2012/739 ikke længere finder anvendelse, at afgørelse 2013/255 er blevet vedtaget. Sagsøgerens navn er opført på listerne i bilag I til afgørelse 2012/739 og afgørelse 2013/255 med den samme begrundelse som den, der er gengivet i præmis 17 ovenfor.
47 I denne forbindelse skal det bemærkes, at når den oprindeligt anfægtede retsakt under en sag erstattes af en anden retsakt med samme genstand, må denne betragtes som et nyt element, der gør det muligt for sagsøgeren at ændre sine påstande og anbringender. Det kan således ikke tillades, at en EU-institution eller et EU-organ for at imødegå de indsigelser, der er fremsat i en stævning rettet mod en af dens retsakter, kan ændre den anfægtede retsakt eller lade en anden træde i stedet og under sagen påberåbe sig denne ændring eller nye retsakt for at hindre modparten i at udvide de oprindelige påstande og anbringender til at omfatte den senere retsakt eller i at fremsætte supplerende påstande og anbringender angående denne (Domstolens dom af 3.3.1982, sag 14/81, Alpha Steel mod Kommissionen, Sml., s. 749, præmis 8, og Rettens dom af 6.9.2013, forenede sager T-35/10 og T-7/11, Bank Melli Iran mod Rådet, præmis 53).
48 Endvidere skal en anmodning om tilpasning af påstandene for at kunne antages til realitetsbehandling indgives inden udløbet af den frist på to måneder for at anlægge søgsmål, der er fastsat i artikel 263, stk. 6, TEUF, forlænget med den frist på ti dage under hensyn til afstanden, der er fastsat i procesreglementets artikel 102, stk. 2, samt eventuelt 14 dage i henhold til procesreglementets artikel 102, stk. 1 (jf. præmis 65 nedenfor). Denne søgsmålsfrist er ufravigelig og skal anvendes af Unionens retsinstanser på en sådan måde, at retssikkerheden og retssubjekternes lighed for loven sikres. Det påhviler følgelig retsinstansen at efterprøve, i givet fald ex officio, om fristen er overholdt (jf. dommen i sagen Bank Melli Iran mod Rådet, nævnt i præmis 47 ovenfor, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
49 Anmodningen vedrørende afgørelse 2012/739 og anmodningen vedrørende afgørelse 2013/255 bør antages til realitetsbehandling. Da disse afgørelser – der bestemmer, at sagsøgeren fortsat er omfattet af de restriktive foranstaltninger over for Syrien – er blevet vedtaget henholdsvis den 29. november 2012 og den 31. maj 2013, er de pågældende anmodninger, indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 29. januar og den 30. juli 2013, nødvendigvis indleveret inden for den klagefrist, der gælder for hver af de pågældende afgørelser.
b) Om anmodningen vedrørende gennemførelsesforordning nr. 363/2013
50 Selv om Rådet i sine påstande indleveret til Retten den 6. september 2013 (jf. præmis 27 ovenfor) ikke havde gjort gældende, at anmodningen vedrørende gennemførelsesforordning nr. 363/2013 var indgivet for sent, har Rådet i retsmødet, der var fælles for de to sager, anført, at sagsøgeren havde anfægtet disse akter efter fristens udløb. Som det allerede havde redegjort for i svarskriftet vedrørende sag T-408/13, har Rådet fastholdt, at sagsøgeren burde have henvendt sig til Retten senest den 29. juli 2013, henset dels til den omstændighed, at en af de advokater, som allerede repræsenterede sagsøgeren i sag T-307/12, den 17. maj 2013 havde bekræftet modtagelsen af nævnte gennemførelsesforordning, som Rådet havde sendt til dennes kontoradresse, dels bestemmelserne om søgsmålsfrister i artikel 263, stk. 6, TEUF, artikel 102, stk. 2, og artikel 101, stk. 2, første afsnit, i procesreglementet.
51 I retsmødet har sagsøgeren fastholdt, at meddelelsen ikke var gyldig, og at søgsmålet vedrørende gennemførelsesforordning nr. 363/2013 derfor ikke var anlagt for sent.
52 Det skal undersøges, om Rådet var forpligtet til at meddele sagsøgeren gennemførelsesforordning nr. 363/2013, og i bekræftende fald hvordan denne meddelelse skulle foretages.
Om forpligtelsen til at meddele sagsøgeren gennemførelsesforordning nr. 363/2013
53 Indledningsvis bemærkes, at de principper, som er nævnt i præmis 47 og 48 ovenfor, også finder anvendelse, når det drejer sig om en anmodning om tilpasning af påstande, som vedrører en retsakt, såsom gennemførelsesforordning nr. 363/2013, der uden at ophæve en tidligere retsakt bibeholder opførelsen af en person på listerne over de enheder, som er omfattet af restriktive foranstaltninger, efter en ved den gældende lovgivning udtrykkeligt foreskrevet procedure med fornyet gennemgang (jf. i denne retning dommen i sagen Bank Melli Iran mod Rådet, nævnt i præmis 47 ovenfor, præmis 54).
54 I øvrigt indebærer princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse ifølge fast retspraksis, at en EU-myndighed, som vedtager eller opretholder individuelle restriktive foranstaltninger over for en person eller en enhed, som det er tilfældet i denne sag, meddeler begrundelsen for disse foranstaltninger til den berørte person eller enhed, enten på det tidspunkt, hvor disse foranstaltninger bliver vedtaget, eller i det mindste så hurtigt som muligt efter deres vedtagelse, med henblik på at disse personer eller enheder sættes i stand til at udnytte deres søgsmålsret (jf. dommen i sagen Bank Melli Iran mod Rådet, nævnt i præmis 47 ovenfor, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
55 I den foreliggende sag anvendes dette princip i artikel 32, stk. 1 og 2, i forordning nr. 36/2012, der har følgende ordlyd:
»1. Når Rådet træffer afgørelse om [restriktive] foranstaltninger med hensyn til en fysisk eller juridisk person, en enhed eller et organ, ændrer det bilag II eller bilag IIa i overensstemmelse hermed.
2. Rådet meddeler sin afgørelse, herunder begrundelsen for at opføre den fysiske eller juridiske person, den enhed eller det organ, der er omhandlet i stk. 1, enten direkte, hvis adressen er kendt, eller ved offentliggørelse af en bekendtgørelse, der giver den pågældende fysiske eller juridiske person eller enhed eller det pågældende organ mulighed for at fremsætte bemærkninger.«
56 Det følger heraf, at fristen for indgivelse af et annullationssøgsmål til prøvelse af en retsakt, hvorved der foreskrives restriktive foranstaltninger over for en person eller en enhed, først løber fra den dato, hvor denne retsakt tilstilles den berørte, og ikke fra datoen for offentliggørelsen af denne retsakt, eftersom den i forhold til de personer, der rammes af disse foranstaltninger, svarer til en række individuelle afgørelser. Tilsvarende løber fristen for indgivelse af en anmodning om at udvide påstandene og anbringenderne til en retsakt, der opretholder disse foranstaltninger, først fra datoen for tilstillelsen af denne nye retsakt til den pågældende person eller enhed (jf. i denne retning dommen i sagen Bank Melli Iran mod Rådet, nævnt i præmis 47 ovenfor, præmis 57; jf. ligeledes i denne retning og analogt Domstolens dom af 23.4.2013, forenede sager C-478/11 P – C-482/11 P, Gbagbo m.fl. mod Rådet, præmis 56-58).
57 I den foreliggende sag er gennemførelsesforordning nr. 363/2013 en retsakt, hvormed Rådet har bibeholdt sagsøgerens navn på listen i bilaget til forordning nr. 36/2012. Rådet er således forpligtet til at underrette sagsøgeren om en sådan retsakt og dette uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt Rådet for at træffe afgørelse om denne bibeholdelse støttede sig til nye forhold. I modsætning til hvad Rådet har hævdet i retsmødet, fremgår det på ingen måde af Rettens dom af 4. februar 2014, Syrian Lebanese Commercial Bank mod Rådet (forenede sager T-174/12 og T-80/13, præmis 149), at forpligtelsen til at underrette den berørte part om en retsakt, hvorved der opretholdes restriktive foranstaltninger over for den pågældende, kun gælder, når disse retsakter støttes på nye omstændigheder i forhold til dem, som oprindeligt havde begrundet vedtagelsen af sådanne foranstaltninger. Den af Rådet påberåbte retspraksis omhandler i virkeligheden spørgsmålet om, hvorvidt overholdelsen af den persons ret til forsvar, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger, kræver, at denne person høres inden vedtagelsen af en retsakt, hvorved der opretholdes restriktive foranstaltninger over for den pågældende. Det er på denne baggrund, at det i retspraksis er fastslået, at retten til at blive hørt forud for vedtagelsen af retsakter, hvorved der opretholdes restriktive foranstaltninger over for personer, som allerede er omfattet af sådanne, forudsætter, at Rådet har lagt de pågældende nye forhold til last (jf. dommen i sagen Syrian Lebanese Commercial Bank mod Rådet, nævnt ovenfor, præmis 149 og den deri nævnte retspraksis).
58 Det følger heraf, at Rådet i den foreliggende sag var forpligtet til at meddele sagsøgeren gennemførelsesforordning nr. 363/2013.
Om valget mellem at underrette de berørte direkte om gennemførelsesforordning nr. 363/2013 og offentliggørelse af en bekendtgørelse i Tidende vedrørende denne retsakt
59 Med henblik på at fastslå den begivenhed, der udløste den frist, som sagsøgeren skulle overholde for at bestride gennemførelsesforordning nr. 363/2013 for Retten, skal det defineres, hvilke krav Rådet skulle opfylde i forbindelse med underretningen af ham om denne retsakt.
60 Det følger af retspraksis, at artikel 32, stk. 1 og 2, i forordning nr. 36/2002 skal fortolkes således, at når Rådet har adressen på den person, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger, men ikke har meddelt retsakterne om disse foranstaltninger direkte, begynder den søgsmålsfrist, som denne person skal overholde for at bestride disse retsakter for Retten, ikke at løbe. Det er således kun, når det ikke er muligt individuelt at meddele den berørte den retsakt, hvorved de restriktive foranstaltninger fastsættes eller opretholdes over for denne, at offentliggørelsen af en bekendtgørelse i Den Europæiske Unions Tidende udløser denne frist (jf. i denne retning dommen i sagen Bank Melli Iran mod Rådet, nævnt i præmis 47 ovenfor, præmis 59, og i sagen Syrian Lebanese Commercial Bank mod Rådet, nævnt i præmis 57 ovenfor, præmis 59 og 60; jf. ligeledes i denne retning og analogt dommen i sagen Gbagbo m.fl. mod Rådet, nævnt i præmis 56 ovenfor, præmis 61 og 62).
61 I denne henseende bemærkes, at det kan anses for umuligt for Rådet individuelt at meddele den berørte fysiske eller juridiske person eller enhed en retsakt om restriktive foranstaltninger over for denne, enten når denne persons eller enheds adresse ikke er offentlig, og Rådet ikke har fået den stillet til rådighed, eller når meddelelsen til den adresse, som Rådet har til rådighed, mislykkes, på trods af de bestræbelser, som det har iværksat under iagttagelse af behørig omhu med henblik på at foretage denne meddelelse.
62 I den foreliggende sag er det ubestridt, at Rådet den 23. april 2013, datoen for vedtagelsen af gennemførelsesforordning nr. 363/2013, havde sagsøgerens adresse. Stævningen i sag T-307/12, indleveret til Rettens Justitskontor den 11. juli 2012 og meddelt Rådet den 13. juli 2012, indeholdt nemlig sagsøgerens adresse i overensstemmelse med procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra a), og præciserede således, at denne skulle ske via den syriske centralbank, hvis adresse ligeledes var anført.
63 Det kan derfor i princippet udelukkes, at den bekendtgørelse i Tidende vedrørende bl.a. gennemførelsesforordning nr. 363/2013, som er nævnt i præmis 20 ovenfor, kunne anses for at være den begivenhed, som udløste den frist, som sagsøgeren skulle overholde for at bestride denne retsakt for Retten.
64 Da Rådet ikke selv har påberåbt sig, at det var umuligt for det at meddele sagsøgeren gennemførelsesforordning nr. 363/2013 direkte (jf. i denne retning dommen i sagen Syrian Lebanese Commercial Bank mod Rådet, nævnt i præmis 57 ovenfor, præmis 61), kan datoen for offentliggørelsen af denne bekendtgørelse i den foreliggende sag kun udgøre søgsmålsfristens begyndelse, hvis det viser sig, at en sådan direkte meddelelse var mislykkedes (jf. præmis 61 ovenfor). Dette var dog ikke tilfældet i den foreliggende sag.
65 Det bemærkes desuden, at når Rådet har adressen på en person, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, og det gyldigt meddeler den pågældende retsakterne vedrørende disse foranstaltninger til denne adresse, har det ingen betydning, at fristen for søgsmål mod disse retsakter kunne være mere fordelagtig for nævnte person, hvis den blev beregnet fra offentliggørelsen af meddelelsen om de omhandlede retsakter i Tidende, bl.a. under hensyntagen til, at der i procesreglementets artikel 102, stk. 1, fastsættes en supplerende frist på 14 dage til at anlægge søgsmål til prøvelse af retsakter offentliggjort i Tidende (jf. i denne retning dommen i sagen Syrian Lebanese Commercial Bank mod Rådet, nævnt i præmis 57 ovenfor, præmis 65). En direkte meddelelse, der modtages af den person, som den er rettet til, gør det muligt for denne at gøre sig bekendt med indholdet af de retsakter, som vedrører den pågældende, og begrundelsen for dem. Datoen for modtagelsen af en sådan meddelelse udløser derfor fristen for søgsmål til prøvelse af disse retsakter (jf. i denne retning og analogt Rettens kendelser af 4. juni 2012, sag T-350/09 ICO Satellite mod Kommissionen, præmis 29 og 33, og af 18. december 2012, sag T-320/11, Ungarn mod Kommissionen, præmis 19 og 23). Det bemærkes desuden, at formålet med den yderligere frist på 14 dage, som er fastsat i procesreglementets artikel 102, stk. 1, er at sikre, at de berørte har tilstrækkelig tid til at anlægge søgsmål til prøvelse af de offentliggjorte retsakter og de retsakter, som er retsakter, der er meddelt de berørte med offentliggørelsen af en bekendtgørelse (jf. i denne retning dommen i sagen Syrian Lebanese Commercial Bank mod Rådet, nævnt i præmis 57 ovenfor, præmis 64 og 65). Hvis en retsakt er blevet meddelt den berørte direkte, er der derimod ingen grund til at tildele den pågældende en sådan frist.
66 Da det fremgår af ovenstående, at Rådet for det første var forpligtet til at meddele sagsøgeren gennemførelsesforordning nr. 363/2013 direkte, og for det andet, at den frist, som sagsøgeren skulle overholde for at bestride denne retsakt for Retten, hvis en sådan meddelelse ikke var blevet gyldigt foretaget, aldrig var begyndt at løbe, skal der tages stilling til, om Rådet har opfyldt denne forpligtelse.
Om kravene til meddelelsen til sagsøgeren om gennemførelsesforordning nr. 363/2013
67 Det er for det første ubestridt, at Rådet ikke har meddelt gennemførelsesforordning nr. 363/2013 til sagsøgerens adresse ved den syriske centralbank, og for det andet at en af sagsøgerens repræsentanter i sag T-307/12 den 17. maj 2013 modtog en skrivelse fra Rådet dateret den 13. maj 2013, hvor gennemførelsesforordning nr. 363/2013 var vedlagt som bilag (herefter »den skrivelse, der blev modtaget den 17. maj 2013«).
68 Sagsøgeren har gjort gældende, at den skrivelse, der blev modtaget den 17. maj 2013, ikke var en gyldig meddelelse, idet Rådet for det første ikke havde underrettet ham om berigtigelsen af 9. maj 2013 (jf. præmis 40 ovenfor), for det andet havde lagt nævnte skrivelse i en enkelt kuvert, der ligeledes indeholdt meddelelser vedrørende andre klienter hos hans repræsentanters kontor, og for det tredje ikke havde anvendt sagsøgerens adresse hos den syriske centralbank.
69 Hvad angår sagsøgerens første argument bemærkes, at gennemførelsesforordning nr. 363/2013 blev berigtiget den 9. maj 2013, og at det ikke fremgår af sagen, at denne berigtigelse var vedlagt som bilag til den skrivelse, der blev modtaget den 17. maj 2013. Det er imidlertid ubestridt mellem parterne, at berigtigelsen af 9. maj 2013 kun har til formål at rette den måde, hvorpå navnene på de personer, der er opført på listerne i bilagene til den omhandlede gennemførelsesforordning, var skrevet på arabisk.
70 I denne henseende bemærkes for det første, at gennemførelsesforordning nr. 363/2013 både i den oprindelige version og i den, der fulgte af berigtigelsen af 9. maj 2013, anfører navnene på de personer, der er opført på listerne i bilagene, med latinske bogstaver, mens den arabiske skrivemåde kun nævnes i parentes. Dernæst indeholder de retsakter om restriktive foranstaltninger over for Syrien, der blev vedtaget før denne gennemførelsesforordning, kun den version af navnene på de berørte personer, der er skrevet med latinske bogstaver, hvilket ikke forhindrede sagsøgeren i at få kendskab hertil og at bestride dem for Retten. Endelig er arabisk ikke et officielt EU-sprog.
71 På denne baggrund skal det fastslås, at berigtigelsen af 9. maj 2013 ikke har betydning for de virkninger, som gennemførelsesforordning nr. 363/2013 har i forhold til sagsøgeren (jf. i denne retning og analogt Domstolens dom af 2.6.1994, sag C-30/93, AC-ATEL Electronics, Sml. I, s. 2305, præmis 24). Den omstændighed, at den skrivelse, der blev modtaget den 17. maj 2013, var vedlagt gennemførelsesforordning nr. 363/2013 som bilag, men ikke berigtigelsen af 9. maj 2013, gør det således ikke muligt at konkludere, at der ikke var tale om en gyldig meddelelse, hvorfor sagsøgerens første argument må forkastes.
72 Sagsøgerens andet argument er ligeledes ubegrundet. Det er nemlig tilstrækkeligt, at det i den skrivelse, der blev modtaget den 17. maj 2013, klart var præciseret i rubrikken »genstand« heri, at den vedrørte sagsøgeren. Det er desuden indlysende, at udtrykket »Deres klient«, der findes i nævnte skrivelses, ganske vist standardiserede, tekst, ikke henviser til en hvilken som helst af klienterne hos sagsøgerens repræsentanters kontor, men til sagsøgeren. Endvidere bærer nævnte skrivelse et registreringsnummer fra Rådets Generalsekretariat, som i princippet gør det muligt at skelne den fra andre skrivelser, der var indeholdt i den ene kuvert, som sagsøgerens repræsentant modtog.
73 Hvad angår sagsøgerens tredje argument bemærkes, at artikel 263, stk. 6, TEUF henviser til, »at retsakten […] er […] meddelt klageren«, og ikke til, at retsakten er meddelt dennes repræsentant.
74 Det følger heraf, at når en retsakt skal være genstand for en meddelelse, for at søgsmålsfristen begynder at løbe, skal denne i princippet være adresseret til den person, som denne retsakt er rettet til, og ikke til de advokater, som repræsenterer vedkommende. Ifølge fast retspraksis svarer meddelelsen til en sagsøgers repræsentant kun til meddelelse til adressaten, når en sådan form for meddelelse udtrykkeligt er fastsat i en bestemmelse eller en aftale mellem parterne (jf. i denne retning Rettens kendelse af 8.7.2009, sag T-545/08, Thoss mod Revisionsretten, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 41-42, og Rettens dom af 11.7.2013, forenede sager T-104/07 og T-339/08, BVGD mod Kommissionen, præmis 146).
75 I den foreliggende sag skal der ligeledes tages hensyn til gældende lovgivning, nemlig artikel 32, stk. 1 og 2, i forordning nr. 36/2012 (jf. præmis 55 ovenfor), og det skal fastslås, at den ikke foretager nogen udtrykkelig henvisning til muligheden for, at den meddelelse, der er omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i ovenstående præmis, kan tage form af meddelelse af en retsakt til en advokat, der repræsenterer den person, som er omfattet heraf.
76 Det følger heraf, at Rådet med meddelelsen af gennemførelsesforordning nr. 363/2013 til en af de advokater, som repræsenterer sagsøgeren i sag T-307/12, ikke har overholdt ordlyden af den nævnte lovgivning, som det selv har fastsat.
77 Det bemærkes i øvrigt, at der ikke er noget i sagen, der giver grundlag for at antage, at der har været en aftale mellem parterne, som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 74 ovenfor, der gjorde det muligt for Rådet at meddele gennemførelsesforordning nr. 363/2013 til nævnte repræsentant. I denne forbindelse bemærkes, at sagsøgeren aldrig har henvendt sig til Rådet, hverken direkte eller gennem sine advokater, hvorfor eksistensen af en sådan aftale kun kunne have fremgået af den skriftveksling, som indgik i proceduren for Retten i de foreliggende sager. Disse dokumenter gør det imidlertid ikke muligt at antage, at der var indgået en sådan aftale.
78 På denne baggrund skal det fastslås, at eftersom Rådet ikke gyldigt havde meddelt sagsøgeren gennemførelsesforordning nr. 363/2013, var denne ikke afskåret fra den 30. juli 2013 at indgive en anmodning om, at sagen omfatter denne retsakt. Rådets formalitetsindsigelse over for denne anmodning må således forkastes.
79 Følgelig skal det i forbindelse med realitetsbehandlingen af sag T-307/12 fastslås, at sagsøgeren med føje kan nedlægge påstand om annullation af afgørelse 2011/782, som ændret ved gennemførelsesafgørelse 2012/256, af forordning nr. 36/2012, som ændret ved gennemførelsesforordning nr. 410/2012, af afgørelse 2012/739, af gennemførelsesforordning nr. 363/2013 og af afgørelse 2013/255 (herefter samlet »de anfægtede retsakter«), for så vidt som disse retsakter vedrører sagsøgeren.
2. Om realiteten
80 Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren i det væsentlige fremført følgende fire anbringender:
– Det første anbringende vedrører en tilsidesættelse af retten til forsvar, retten til en retfærdig rettergang og retten til en effektiv domstolsprøvelse.
– Det andet anbringende vedrører en tilsidesættelse af begrundelsespligten.
– Det tredje anbringende vedrører manglende bevis for en tilstrækkelig forbindelse mellem sagsøgeren og den situation, der resulterede i vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for Syrien, samt en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
– Det fjerde anbringende vedrører en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, ejendomsretten og retten til privatliv og familieliv og retten til at færdes frit samt en tilsidesættelse af nationale og EU-retlige forskrifter, der er forbeholdt medlemsstaternes og Unionens borgere.
81 Det andet anbringende behandles først, dernæst det første og derefter de øvrige anbringender.
a) Det andet anbringende om en tilsidesættelse af begrundelsespligten
82 Sagsøgeren har gjort gældende, at de anfægtede afgørelser ikke præciserer de specifikke og konkrete årsager til, at Rådet under udøvelsen af sine skønsbeføjelser har skønnet, at han skulle være omfattet af de restriktive foranstaltninger over for Syrien. Begrundelsen i de pågældende retsakter er vag og generel og gør blot rede for sagsøgerens arbejdsopgaver i stedet for at fremkomme med objektive elementer, der gør det muligt at fastslå, at han reelt har deltaget i de handlinger, som foreholdes den syriske centralbank og er knyttet til undertrykkelse af civilbefolkningen.
83 Desuden har han ikke modtaget nogen supplerende begrundelse efter vedtagelsen af de anfægtede retsakter.
84 Rådet har bestridt sagsøgerens argumenter.
85 Det skal påpeges, at pligten til at begrunde en bebyrdende retsakt, således som den er fastsat i artikel 296, stk. 2, TEUF, for det første har til formål at give den berørte part oplysninger, der er tilstrækkelige til at afgøre, om der er grundlag for retsakten, eller om den muligvis er behæftet med en sådan mangel, at dens gyldighed kan anfægtes for Unionens retsinstanser, og for det andet at gøre det muligt for disse retsinstanser at efterprøve retsaktens lovlighed. Den således fastsatte begrundelsespligt er et væsentligt princip i EU-retten, som kun kan fraviges af tvingende hensyn. Begrundelsen skal derfor i princippet meddeles den berørte part samtidigt med den bebyrdende retsakt, og manglen på begrundelse kan ikke afhjælpes ved, at den berørte part erfarer grundene til retsakten under sagen for Unionens retsinstanser (jf. i denne retning Domstolens dom af 15.11.2012, sag C-417/11 P, Rådet mod Bamba, præmis 49, og Rettens dom af 14.10.2009, sag T-390/08, Bank Melli Iran mod Rådet, Sml. II, s. 3967, præmis 80).
86 Medmindre tvingende hensyn, der vedrører Unionens eller dens medlemsstaters sikkerhed eller opfyldelsen af deres internationale forpligtelser, er til hinder for meddelelsen af visse forhold, er Rådet dermed forpligtet til at give en person eller enhed, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, oplysninger om de særlige og konkrete grunde til, at det er af den opfattelse, at de skulle vedtages. Rådet skal således angive de faktiske og retlige omstændigheder, som ligger til grund for de pågældende foranstaltningers retlige begrundelse, samt de betragtninger, der har ført til deres vedtagelse (jf. i denne retning dom af 14.10.2009, Bank Melli Iran mod Rådet, nævnt i præmis 85 ovenfor, præmis 81).
87 Begrundelsen skal endvidere tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget. Begrundelsespligten skal vurderes i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af retsakten, arten af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige forhold, da begrundelsens tilstrækkelighed ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område. En retsakt, der er bebyrdende, er navnlig tilstrækkeligt begrundet, når den er truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og således gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne (dommen i sagen Rådet mod Bamba, nævnt i præmis 85 ovenfor, præmis 53 og 54, og dommen af 14.10.2009 i sagen Bank Melli Iran mod Rådet, nævnt i præmis 85 ovenfor, præmis 82).
88 I den foreliggende sag har den begrundelse, som Rådet har givet for sagsøgerens opførelse på listerne om restriktive foranstaltninger over for Syrien, i det væsentlige, hele tiden været, at han var chef for den syriske centralbank.
89 I denne henseende skal det, i modsætning til det af sagsøgeren anførte som svar på et spørgsmål fra Retten, bemærkes, at små redaktionelle forskelle på processproget mellem begrundelsen for gennemførelsesafgørelse 2012/256 og gennemførelsesforordning nr. 410/2012 (jf. præmis 10-11 ovenfor) på den ene side, og begrundelsen for afgørelse 2012/739, gennemførelsesforordning nr. 363/2013 og afgørelse 2013/255 (jf. præmis 17 og 21 ovenfor) på den anden side ikke har nogen betydning for indholdet af den begrundelse, som Rådet har givet.
90 Den omstændighed, at sagsøgeren som chef for den syriske centralbank er ansvarlig for at yde økonomisk og finansiel støtte til det syriske regime, indebærer, at han er ansvarlig for at yde økonomisk og finansiel støtte til det syriske regime. I begge tilfælde er det sagsøgerens arbejdsopgaver, der efter Rådets opfattelse er af en sådan art, at de indebærer en rolle, som yder økonomisk og finansiel støtte til det syriske regime.
91 Som Rådet har bemærket, kan de ændringer, som sagsøgeren har fremført, ikke forklares med en ændring i indholdet af den oprindelige begrundelse over for ham, men i ønsket om at sikre en øget indbyrdes sammenhæng i bogstavelig forstand mellem de forskellige sproglige versioner af de anfægtede retsakter.
92 I øvrigt bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at nødvendigheden af en ensartet fortolkning af EU-retsakterne udelukker, at en bestemmelses ordlyd i tvivlstilfælde betragtes isoleret, idet det nævnte hensyn tværtimod kræver, at ordlyden fortolkes og anvendes på baggrund af versionerne på de andre officielle sprog (jf. Domstolens dom af 17.11.2011, sag C-412/10, Homawoo, Sml. I, s. 11603, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis). I flere af de sproglige versioner af de anfægtede retsakter, herunder bl.a. den engelske [og danske] version, er begrundelsen over for sagsøgeren dog ikke blevet ændret. Denne omstændighed bekræfter om nødvendigt, at begrundelsens indhold er forblevet det samme.
93 Når dette er præciseret, skal det bemærkes, at læsningen af begrundelsen for de anfægtede retsakter har gjort det muligt for sagsøgeren at forstå, at han var blevet opført på listen over personer, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger over for Syrien, på grund af sine arbejdsopgaver.
94 Bekræftelsen af den omstændighed, at sagsøgeren har forstået, at Rådet havde lagt disse arbejdsopgaver til grund, fremgår af, at han i forbindelse med den foreliggende sag har gjort et anbringende gældende, det tredje, hvori han netop bestrider den mulighed, at Rådet vedtager restriktive foranstaltninger over for ham udelukkende på grundlag af disse arbejdsopgaver.
95 Da begrundelsen for Rådets valg endvidere fremgår klart af de anfægtede retsakter, er Retten i stand til at vurdere realiteten.
96 Det bemærkes i denne forbindelse, at begrundelsespligten udgør et væsentligt formkrav, som bør adskilles fra begrundelsens materielle indhold, der henhører under spørgsmålet om lovligheden af den anfægtede retsakt. En retsakts begrundelse består i formelt at udtrykke de grunde, som retsakten er baseret på. Hvis disse grunde er behæftet med fejl, vil retsaktens grundlags lovlighed være behæftet med fejl, men det vil dennes begrundelse ikke, idet denne kan være tilstrækkelig, selv om den er udtryk for fejlagtige grunde (jf. i denne retning Domstolens dom af 10.7.2008, sag C-413/06 P, Bertelsmann og Sony Corporation of America mod Impala, Sml. I, s. 4951, præmis 181, og dommen i sagen Rådet mod Bamba, præmis 60).
97 Henset til det ovenstående kan anbringendet om tilsidesættelse af begrundelsespligten ikke tages til følge, idet det materielle indhold af Rådets begrundelse over for sagsøgeren skal vurderes i forbindelse med det tredje anbringende.
b) Det første anbringende vedrørende en tilsidesættelse af retten til forsvar, retten til en retfærdig rettergang og til en effektiv domstolsbeskyttelse
98 Sagsøgeren har gjort gældende, at han har set sit navn opført på listen over de personer, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger over for Syrien, der har karakter af strafferetlige sanktioner, uden at han forinden var blevet informeret om årsagerne til denne opførelse på listen, og uden at han var blevet hørt herom. Nødvendigheden af, at disse foranstaltninger havde en overraskelseseffekt, var ikke til hinder for, at der var blevet afholdt en høring, inden de blev vedtaget.
99 Endvidere har Rådet ifølge sagsøgeren tilsidesat sin forpligtelse til at meddele ham de anfægtede retsakter, herunder begrundelsen for, at han er opført på listen, selv om hans adresse ikke kunne være ubekendt. Offentliggørelsen af en meddelelse i Tidende har ikke givet ham en »konkret mulighed« for at fremsætte bemærkninger. Den procedure om fornyet overvejelse, der nævnes i sådanne meddelelser, gjorde det ikke muligt for ham at tage effektivt til genmæle og indebar ikke tilstrækkelige garantier. Det er således uden betydning, at han ikke havde indgivet en anmodning herom.
100 Endelig påstår sagsøgeren, at han ikke har kunnet benytte sig af sin ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, da Rådet ikke havde meddelt ham grundene til, at han var omfattet af de restriktive foranstaltninger over for Syrien.
101 Rådet har bestridt sagsøgerens argumenter.
102 Det bemærkes, at den grundlæggende ret til overholdelse af retten til forsvar under en procedure, der går forud for vedtagelsen af en restriktiv foranstaltning, er udtrykkeligt fastsat i artikel 41, stk. 2, litra a), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, som i medfør af artikel 6, stk. 1, TEU har samme juridiske værdi som traktaterne (jf. i denne retning Domstolens dom af 21.12.2011, sag C-27/09 P, Frankrig mod People’s Mojahedin Organization of Iran, Sml. I, s. 13427, præmis 66).
103 Det skal ligeledes bemærkes, at princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse ifølge fast retspraksis udgør et generelt princip i EU-retten, der udspringer af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, og som er fastslået i artikel 6 og 13 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, og dette princip er i øvrigt blevet bekræftet i artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder (Domstolens dom af 13.3.2007, sag C-432/05, Unibet, Sml. I, s. 2271, præmis 37, og af 3.9.2008, forenede sager C-402/05 P og C-415/05 P, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 6351, præmis 335, herefter »Kadi-dommen«).
104 Endvidere fremgår det af fast retspraksis, at hensynet til en effektiv domstolskontrol, hvorunder det skal være muligt at efterprøve, om en EU-myndigheds begrundelse for opførelsen af en persons eller en enheds navn på listerne over adressater for de restriktive foranstaltninger er lovlig, kræver, at vedkommende EU-myndighed er forpligtet til i videst muligt omfang at meddele begrundelsen til den berørte person eller enhed, enten på det tidspunkt, hvor opførelsen på listen bliver besluttet, eller i det mindste så hurtigt som muligt herefter, med henblik på, at disse adressater sættes i stand til rettidigt at udnytte deres søgsmålsret (jf. Kadi-dommen, nævnt i præmis 103 ovenfor, præmis 336).
105 Overholdelsen af denne forpligtelse til at meddele nævnte begrundelse er således nødvendig såvel for at sætte adressaterne for de restriktive foranstaltninger i stand til at forsvare deres rettigheder under de bedst mulige betingelser, og at afgøre, om sagen bør prøves af Unionens retsinstanser, på grundlag af et fuldt kendskab til sagen (jf. i denne retning Domstolens dom af 15.10.1987, sag 222/86, Heylens m.fl., Sml. s. 4097, præmis 15), som for at sætte sidstnævnte fuldt ud i stand til at udøve den legalitetsprøvelse af den omhandlede EU-retsakt, som påhviler dem i medfør af traktaten (Kadi-dommen, nævnt i præmis 103 ovenfor, præmis 337).
106 I overensstemmelse med de krav, der er opstillet i denne retspraksis, bestemmes det imidlertid i artikel 21, stk. 2 og 3, i afgørelse 2011/782, artikel 32, stk. 2 og 3, i forordning nr. 36/2012, artikel 27, stk. 2 og 3, i afgørelse 2012/739 og artikel 30, stk. 2 og 3, i afgørelse 2013/255, at Rådet underretter den pågældende fysiske eller juridiske person, enhed eller organ om sin afgørelse, herunder om begrundelsen for opførelsen på listen, enten direkte, hvis adressen er kendt, eller ved offentliggørelse af en bekendtgørelse, og giver personen mulighed for at fremsætte bemærkninger. Fremsættes der bemærkninger, eller forelægges der væsentlig ny dokumentation, tager Rådet sin afgørelse op til fornyet overvejelse og underretter den fysiske eller juridiske person, enheden eller organet herom.
107 Endvidere bemærkes, dels at det fremgår af artikel 25 i afgørelse 2011/782, artikel 31 i afgørelse 2012/739 og artikel 34 i afgørelse 2012/255, at disse løbende overvåges, dels at bilagslisterne ifølge artikel 32, stk. 4, i forordning nr. 36/2012 revideres med regelmæssige mellemrum.
108 I den foreliggende sag blev den bekendtgørelse, der er nævnt i præmis 14 og 15 ovenfor, offentliggjort efter vedtagelsen af gennemførelsesforordning nr. 410/2012 og gennemførelsesafgørelse 2012/256, og sagsøgeren fik dermed mulighed for at fremsætte sine bemærkninger til Rådet.
109 Den omstændighed, at denne bekendtgørelse skete efter den første opførelse af sagsøgeren på listen over personer, der omfattes af de pågældende restriktive foranstaltninger, kan ikke i sig selv anses for en tilsidesættelse af retten til forsvar.
110 Det skal i denne forbindelse påpeges, at når der er tale om restriktive foranstaltninger, stiller retten til forsvar og særligt retten til at blive hørt ifølge fast retspraksis ikke krav om, at Unionens myndigheder meddeler nævnte begrundelse forud for den første opførelse af en person eller en enhed på den liste, der foreskriver restriktive foranstaltninger (jf. i denne retning Kadi-dommen, nævnt i præmis 103 ovenfor, præmis 338).
111 En sådan forudgående bekendtgørelse ville være egnet til at bringe effektiviteten af indefrysningen af midler og økonomiske ressourcer, som disse myndigheder gennemfører, i fare (jf. i denne retning Kadi-dommen, nævnt i præmis 103 ovenfor, præmis 339).
112 Med henblik på at opnå formålet med sådanne foranstaltninger skal de i sagens natur drage fordel af en overraskelseseffekt og anvendes med øjeblikkelig virkning (jf. i denne retning Kadi-dommen, nævnt i præmis 103 ovenfor, præmis 340).
113 Rådet var således ikke forpligtet til at høre sagsøgeren forud for den første opførelse af hans navn på listerne over de personer, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger over for Syrien.
114 Dog kan argumentet om de nævnte foranstaltningers overraskelseseffekt i forbindelse med vedtagelsen af afgørelse 2012/739, gennemførelsesforordning nr. 363/2013 og afgørelse 2013/255, som er efterfølgende retsakter, der bibeholder sagsøgerens navn på de lister, der indeholder navnene på de personer, der er genstand for de restriktive foranstaltninger, i princippet ikke påberåbes med føje (jf. Rettens dom af 13.0.2013, sag T-383/11, Makhlouf mod Rådet, præmis 42, og dommen i sagen Syrian Lebanese Commercial Bank mod Rådet, nævnt i præmis 57 ovenfor, præmis 148; jf. ligeledes i denne retning og analogt dommen i sagen Frankrig mod People’s Mojahedin Organization of Iran, nævnt i præmis 102 ovenfor, præmis 62).
115 Det fremgår imidlertid af retspraksis, at retten til at blive hørt forud for vedtagelsen af retsakter, der opretholder restriktive foranstaltninger over for personer, som allerede er omfattet af disse, forudsætter, at Rådet lægger disse personer nye forhold til last ((jf. dommen i sagen Makhlouf mod Rådet, nævnt i præmis 114 ovenfor, præmis 43, og dommen i sagen Syrian Lebanese Commercial Bank mod Rådet, nævnt i præmis 57 ovenfor, præmis 149; jf. ligeledes i denne retning og analogt dommen i sagen Frankrig mod People’s Mojahedin Organization of Iran, nævnt i præmis 102 ovenfor, præmis 63).
116 Hvad angår den foreliggende sag bemærkes, at Rådet, da det bibeholdt sagsøgerens navn på listerne over de personer, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger over for Syrien, ikke har gjort nye forhold gældende, som ikke allerede var blevet meddelt sagsøgeren efter vedtagelsen af retsakterne om hans første opførelse på de omhandlede lister. Som det allerede er fastslået i præmis 88-92 ovenfor, er sagsøgerens opførelse og bibeholdelse på nævnte lister begrundet i, at han var chef for den syriske centralbank.
117 I denne forbindelse bemærkes det desuden, at når nye forhold ikke var blevet gjort gældende over for ham, havde sagsøgeren i henhold til de i præmis 106 og 107 ovenfor nævnte bestemmelser mulighed for på eget initiativ at blive hørt af Rådet, uden at en ny opfordring hertil udtrykkeligt var fremsat forud for vedtagelsen af hver enkelt efterfølgende retsakt.
118 Sagsøgeren har imidlertid ikke gjort brug af denne mulighed.
119 Under disse omstændigheder skal det fastslås, at sagsøgeren i flere måneder har haft lejlighed til at fremsætte bemærkninger til Rådet og til at bestride lovligheden af grundene, der er angivet tilstrækkeligt klart i de anfægtede retsakter (jf. præmis 93-95 ovenfor), der førte til hans opførelse og bibeholdelse på listerne over de personer, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger.
120 Hvad angår Rådets afslag på sagsøgerens begæring om en høring er det tilstrækkeligt at fastslå, at hverken den omhandlede lovgivning eller det almindelige princip om overholdelse af retten til forsvar giver de berørte ret til en sådan høring (jf. dommen af 6.9.2013 i sagen Bank Melli Iran mod Rådet, nævnt i præmis 47 ovenfor, præmis 105 og den deri nævnte retspraksis), uanset om det drejer sig om første opførelse eller om bibeholdelse af deres navne på de omhandlede lister.
121 Hvad angår sagsøgerens argument om en manglende individuel meddelelse af de anfægtede retsakter kan det ganske vist antages, at Rådet var i besiddelse af sagsøgerens arbejdsadresse hos den syriske centralbank i hvert fald fra den 13. juli 2012, hvor stævningen i sag T-307/12 blev forkyndt for ham, og som indeholder oplysningen om, at sagsøgeren har adresse i nævnte bank, hvis adresse fremgår heraf (jf. præmis 61 ovenfor).
122 Det bemærkes dog, at den manglende individuelle meddelelse af de anfægtede retsakter, selv om den har indflydelse på det tidspunkt, på hvilket søgsmålsfristen begynder at løbe, ikke i sig selv kan begrunde en annullation af de pågældende retsakter. I denne henseende har sagsøgeren ikke fremført argumenter, der i den foreliggende sag viser, at den manglende individuelle meddelelse af disse retsakter til hans adresse i Syrien har resulteret i en tilsidesættelse af hans rettigheder, som berettiger en annullation af disse retsakter, for så vidt som disse vedrører ham (jf. i denne retning dommen af 6.9.2013 i sagen Bank Melli Iran mod Rådet, nævnt i præmis 47 ovenfor, præmis 112 og 113).
123 Henset til det ovenstående skal det fastslås, at sagsøgerens ret til forsvar og hans ret til en effektiv domstolsbeskyttelse ikke er blevet tilsidesat, hverken ved opførelsen eller ved bibeholdelsen af hans navn på listerne over de personer, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger over for Syrien, hvorfor dette anbringende ikke kan tages til følge.
c) Det tredje anbringende vedrørende manglende bevis for en tilstrækkelig forbindelse mellem sagsøgeren og den situation, der resulterede i vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for Syrien, og vedrørende en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
124 Behandlingen af sagsøgerens tredje anbringende vedrørende manglende bevis for en tilstrækkelig forbindelse mellem sagsøgeren og den situation, der resulterede i vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for Syrien, og vedrørende en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet nødvendiggør, at Retten først udtaler sig om omfanget af den kontrol, som den skal udøve, dernæst vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt Rådet udelukkende kunne lægge sagsøgerens arbejdsopgaver til grund, og endelig om de andre argumenter, som sidstnævnte har anført i denne forbindelse.
Om omfanget af den af Retten udøvede kontrol
125 Sagsøgeren har gjort gældende, at Retten ikke blot kan foretage en prøvelse af den abstrakte sandsynlighed af Rådets begrundelse, men skal sikre sig, at Rådet har baseret sig på præcise og konkrete oplysninger og beviser, hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag. Retten skal foretage den samme form for kontrol, som den udøver i forbindelse med restriktive foranstaltninger over for formodede terroraktiviteter.
126 Rådet har anført, at i betragtning af den vide skønsmargen, som det har vedrørende vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for et tredjeland, kan Retten ikke så tvivl om muligheden for at lade sagsøgeren være omfattet af disse foranstaltninger på grund af hans arbejdsopgaver som chef for den syriske centralbank, medmindre der er tale om en åbenlys fejl. Rettens kontrol bør vedrøre, om de faktiske omstændigheder, som Rådet har lagt til grund, er materielt rigtige for så vidt angår sagsøgerens arbejdsopgaver.
127 Det bemærkes, at hvad angår de generelle regler, der definerer fremgangsmåden for de restriktive foranstaltninger, har Rådet ifølge retspraksis en vid skønsbeføjelse med hensyn til de forhold, der i overensstemmelse med en afgørelse vedtaget i henhold til kapitel 2 i afsnit V i EU-traktaten, herunder navnlig artikel 29 TEU, skal tages i betragtning ved vedtagelsen af økonomiske og finansielle sanktioner i medfør af artikel 215 TEUF. Da Unionens retsinstanser ikke må sætte deres bedømmelse af de beviser, faktiske forhold og omstændigheder, der begrunder vedtagelse af sådanne foranstaltninger, i stedet for den af Rådet foretagne bedømmelse, skal nævnte retsinstansers prøvelse derfor begrænse sig til en efterprøvelse af, om reglerne for proceduren og om angivelse af en begrundelse er overholdt, om de faktiske omstændigheder er materielt rigtige, samt om der eventuelt foreligger en åbenbart fejlagtig bedømmelse af de faktiske omstændigheder og magtfordrejning. Denne begrænsede kontrol finder særlig anvendelse på de hensigtsmæssighedsbetragtninger, som foranstaltningen om indefrysning af midler er baseret på (Rettens dom af 14.10.2009 i sagen Bank Melli Iran mod Rådet, nævnt i præmis 85 ovenfor, præmis 36, og af 25.4.2013, sag T-130/11, Gossio mod Rådet, præmis 57).
128 Hvad angår legalitetskontrollen med den afgørelse, hvorved navnet på en person eller en enhed opføres på listerne, der er bilag til retsakterne om vedtagelse af restriktive foranstaltninger, skal Unionens retsinstanser sikre sig, at denne afgørelse, hvis rækkevidde er individuel for denne person, er baseret på et tilstrækkeligt solidt faktuelt grundlag. Dette indebærer en efterprøvelse af de faktiske omstændigheder, der indgår i begrundelsen for nævnte afgørelse, og domstolsprøvelsen skal således ikke begrænses til en vurdering af, om den anførte begrundelse er sandsynlig i abstrakt forstand, men skal indebære en stillingtagen til, om der er belæg for disse grunde, eller i det mindste én af dem, som i sig selv anses for at kunne begrunde nævnte afgørelse. I tilfælde, hvor den begrundelse, der foreholdes den berørte person, bestrides, er det Rådet, der skal godtgøre, at den er velbegrundet, og ikke sidstnævnte, der skal føre bevis for, at begrundelsen ikke er velbegrundet (jf. i denne retning Rettens dom af 14.10.2009 i sagen Bank Melli Iran mod Rådet, nævnt i præmis 85 ovenfor, præmis 37, og af 5.12.2012, sag T-421/11, Qualitest mod Rådet, præmis 55; jf. ligeledes i denne retning og analogt Domstolens dom af 18.7.2013, forenede sager C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, Kommissionen m.fl. mod Kadi, præmis 119 og 121).
129 Spørgsmålet om beviset for den påståede adfærd, som vedrører den pågældende retsakts materielle lovlighed, indebærer desuden en undersøgelse af de faktiske forhold, der er nævnt i denne retsakt, samt kvalificeringen heraf som oplysninger, der begrunder anvendelsen af restriktive foranstaltninger over for den berørte person (dommen i sagen Rådet mod Bamba, nævnt i præmis 85 ovenfor, præmis 60).
130 Det er i lyset af disse betragtninger, at berettigelsen af de af sagsøgeren fremførte argumenter inden for dette anbringende skal undersøges.
Om Rådets mulighed for udelukkende at lægge sagsøgerens arbejdsopgaver til grund
131 Sagsøgeren har klaget over den omstændighed, at de anfægtede afgørelser ikke indeholder nogen beviser for, at der er en forbindelse mellem ham, hans adfærd og hans aktiviteter på den ene side og målene med de restriktive foranstaltninger over for Syrien på den anden side. Da der ikke er ført noget bevis for, at han er involveret i undertrykkelsen af civilbefolkningen, eller nogen årsagssammenhæng mellem hans adfærd og denne undertrykkelse, kan alene den omstændighed, at han er chef for den syriske centralbank, ikke begrunde en vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for ham, hvorfor sådanne tilsidesætter proportionalitetsprincippet. De avisartikler, som Rådet har fremlagt for Retten, er ikke tilstrækkeligt bevis til at godtgøre, at han yder støtte til det syriske regime i nævnte undertrykkelse.
132 Ifølge sagsøgeren ønskede Rådet i virkeligheden med hans opførelse på de omhandlede lister at ramme den syriske centralbank, som allerede er omfattet af restriktive foranstaltninger. I denne henseende har han anført, at Rådet har fastsat undtagelser til anvendelsen af restriktive foranstaltninger over for nævnte bank, hvilket svarer til en anerkendelse af denne institutions centrale rolle for finansieringen af alle sektorer af landets økonomi. Det ville være inkonsekvent og uforholdsmæssigt, hvis Rådet vedtog restriktive foranstaltninger over for chefen for den syriske centralbank samtidig med, at det indrømmede nødvendigheden af, at banken kunne fungere normalt. En sådan drift forudsætter, at der står en chef i spidsen for institutionen.
133 Desuden har vedtagelsen af sanktioner over for sagsøgeren personligt hverken nogen indvirkning på den syriske centralbanks eller på det syriske regimes aktiviteter, bl.a. under hensyntagen til driften af denne institution, der ikke kan sammenlignes med driften af en privat virksomhed.
134 Rådet har bestridt sagsøgerens argumenter.
135 For det første bemærkes, at Rådet, eftersom de restriktive foranstaltninger, der blev vedtaget ved afgørelse 2011/273, ikke kunne sætte en stopper for det syriske regimes undertrykkelse af civilbefolkningen, fandt, at der var grundlag for at anvende disse foranstaltninger ikke blot over for de personer, der er ansvarlige for den nævnte undertrykkelse, men også over for personer, der drager fordel af den politik, som regimet fører, eller som støtter regimet, og personer med tilknytning til dem. Disse bestemmelser findes i henholdsvis artikel 18, stk. 1, og artikel 19, stk. 1, i afgørelse 2011/782, i artikel 24, stk. 1, og artikel 25, stk. 1, i afgørelse 2012/739 samt i artikel 27, stk. 1, og artikel 28, stk. 1, i afgørelse 2013/255.
136 For det andet bemærkes, at selv om begrebet »støtte til regimet« ikke er defineret i disse bestemmelser, er der intet grundlag for at konkludere, at kun personer, der støtter det syriske regime i lige nøjagtig det formål, der gør det muligt for regimet at undertrykke civilbefolkningen, kan være omfattet af restriktive foranstaltninger. Henset til, at det ikke er muligt for Rådet at kontrollere, hvad de ressourcer, som dette regime får stillet til rådighed, bruges til, var det nødvendigt at vedtage foranstaltninger, der rammer enhver form for støtte.
137 For det tredje er det ubestridt, at nævnte bank, henset til de uddrag fra den syriske centralbanks hjemmeside, som Rådet har fremlagt, hvis indhold sagsøgeren ikke har bestridt, bl.a. har opgave at tjene som bankforbindelse for landets regering. Det kan derfor ikke nægtes, at banken yder finansiel støtte til det syriske regime.
138 For det fjerde kan det konstateres, at selv om det ifølge fast retspraksis ganske vist er Unionens kompetente myndighed, som i tilfælde, hvor den begrundelse, der foreholdes den berørte person, bestrides, skal godtgøre, at den er velbegrundet, og ikke sidstnævnte, der skal føre bevis for, at begrundelsen ikke er velbegrundet (dommen i sagen Kommissionen m.fl. mod Kadi, nævnt i præmis 103 ovenfor, præmis 121), kan det i den foreliggende sag fastslås, at sagsøgeren ikke bestrider den af Rådet fremlagte omstændighed som begrundelse for hans optagelse, at han er chef for den syriske centralbank.
139 I denne henseende har sagsøgeren, selv om han i henhold til de bestemmelser, der er nævnt i præmis 106 ovenfor, havde mulighed for at henvende sig til Rådet, for det første ikke over for sidstnævnte anført, at han, mens han var chef for den syriske centralbank, ikke ydede støtte til det syriske regime.
140 For det andet har sagsøgeren ved Retten begrænset sig til løse udsagn om, at han kun udøvede arbejdsopgaver af administrativ eller teknisk art, og at han ikke havde reel indflydelse i bestyrelsen for den syriske centralbank, der er et statsligt organ.
141 Som svar på disse argumenter har Rådet som bilag til svarskriftet fremlagt to avisartikler, hvoraf fremgår, at sagsøgeren var i stand til at træffe vigtige beslutninger om Syriens pengepolitik.
142 Det må konstateres, at disse artikler bekræfter, at sagsøgeren som chef udøvede grundlæggende funktioner inden for den syriske centralbank, der ikke blot kan betegnes som administrative eller tekniske.
143 Desuden bemærkes, at en person, som udøver funktioner, der giver ham en ledende stilling i en enhed, som er omfattet af restriktive foranstaltninger, generelt selv kan anses for at være involveret i aktiviteter, der har berettiget vedtagelsen af de restriktive foranstaltninger over for den omhandlede enhed (jf. i denne retning Rettens dom af 12.12.2013, sag T-58/12, Nabipour m.fl. mod Rådet, præmis 110).
144 Sagsøgeren indrømmer selv, at chefen for den syriske centralbank står i spidsen for denne.
145 I denne henseende er den omstændighed, som sagsøgeren har anført i retsmødet, at den syriske centralbank stod under politisk tilsyn af økonomi- og finansministeren, ikke et indicium for, at sagsøgeren som nævnte banks øverste myndighed ikke var involveret i at stille finansielle ressourcer til rådighed for det syriske regime. Det tyder derimod på, at der er en tæt forbindelse mellem forvaltningen af nævnte regimes finansielle ressourcer og de af sagsøgeren udførte arbejdsopgaver.
146 For det femte skal det undersøges, om Rådet har overholdt proportionalitetsprincippet, der ifølge fast retspraksis hører til EU-rettens almindelige grundsætninger og indeholder et krav om, at de foranstaltninger, som iværksættes med en EU-retlig bestemmelse, skal være egnede til at nå de forfulgte mål og ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dem (Domstolens dom af 12.5.2011, sag C-176/09, Luxembourg mod Europa-Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 3727, præmis 61, og af 15.11.2012, forenede sager C-539/10 P og C-550/10 P, Al-Aqsa mod Rådet og Nederlandene mod Al-Aqsa, præmis 122).
147 I denne henseende bemærkes først, at Rådet, som det fremgår af betragtningerne til afgørelse 2011/273, har indført restriktive foranstaltninger over for et tredjeland, nemlig Syrien, som reaktion på landets myndigheders voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen. De samme overvejelser ligger til grund for de anfægtede afgørelser, der fulgte efter afgørelse 2011/273. Dernæst skal det fastslås, at de pågældende restriktive foranstaltninger, hvis de kun var rettet mod lederne af det syriske regime og ikke også mod de personer, der støtter regimet, ikke ville nå de mål, som Rådet forfølger, idet lederne nemt kunne opnå den støtte, bl.a. finansielt, som de har behov for ved gennemførelsen af nævnte undertrykkelse, ved hjælp af andre personer, der beklæder lederstillinger i den syriske stats vigtigste institutioner. Endelig skal der tages hensyn til vigtigheden for Unionen af at opretholde den internationale fred og sikkerhed samt at beskytte civilbefolkningen.
148 Det følger heraf, at Rådet, uden at tilsidesætte proportionalitetsprincippet, kunne lægge sagsøgerens arbejdsopgaver til grund for at antage, at han befandt sig i en magtfuld og indflydelsesrig stilling i forhold til den finansielle støtte, som ydes af den syriske centralbank til det syriske regime. Rådet kunne derfor også lovligt antage, at vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren kunne bidrage til at lægge et pres på dette regime, der kunne sætte en stopper for eller mindske undertrykkelsen af civilbefolkningen. Spørgsmålet om, hvorvidt de anfægtede retsakter for sagsøgeren indebærer begrænsninger i hans rettigheder, der er forenelige med nævnte princip, skal undersøges i forbindelse med det fjerde anbringende.
149 For det sjette bemærkes, at det ikke kan tillægges nogen betydning, at Rådet, da det besluttede at vedtage restriktive foranstaltninger over for den syriske centralbank, har indsat særlige bestemmelser i de retsakter, der allerede var gældende på daværende tidspunkt med Rådets afgørelse 2012/122/FUSP af 27. februar 2012 om ændring af afgørelse 2011/782 (EUT L 54, s. 14), og med Rådets forordning (EU) nr. 168/2012 af 27. februar 2012 om ændring af forordning nr. 36/2012 (EUT L 54, s. 1), for at fastsætte undtagelser.
150 I denne henseende skal det bemærkes, sådan som Rådet med rette har anført, at disse undtagelser i det væsentlige vedrører pengeoverførsler til finansielle institutioner under medlemsstaternes jurisdiktion og til finansiering af handel, som disse har godkendt, bl.a. under henvisning til grunde, som de har kunnet fremlægge, for at de omhandlede midler ikke vil blive modtaget af en anden person eller enhed, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger over for Syrien.
151 Desuden er betingelserne for anvendelsen af nævnte undtagelser med Rådets forordning (EU) nr. 867/2012 af 24. september 2012 om ændring af forordning nr. 36/2012 (EUT L 257, s. 1) blevet gjort mere restriktive.
152 Det bemærkes i lighed med Rådet og i modsætning til det af sagsøgeren anførte, at disse undtagelser ikke har til formål at gøre det muligt for den syriske centralbank at fungere normalt, men kun at undlade at straffe de personer og enheder, som ikke er omfattet af de restriktive foranstaltninger, og handel, der ikke er forbudt mellem medlemsstaterne og Syrien.
153 Eftersom de restriktive foranstaltninger, som rammer sagsøgeren personligt, ikke som sådanne kan skade personer og enheder, som ikke er omfattet, eller tilladt handel, giver eksistensen af de ovennævnte undtagelser i forhold til den syriske centralbank ikke anledning til forskelle, der rejser tvivl om vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren, eller som gør det muligt at fastslå, at proportionalitetsprincippet er blevet tilsidesat.
154 Henset til ovenstående betragtninger skal det konkluderes, at Rådet ikke har begået fejl ved at vedtage restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren alene med den begrundelse, at han var chef for den syriske centralbank.
Om sagsøgerens øvrige argumenter
– Om den påståede nødvendighed af at indlede efterforskninger eller retsforfølge sagsøgeren før opførelsen på listen over personer, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger
155 Sagsøgeren har gjort gældende, at han hverken har været genstand for efterforskning eller retsforfølgning før opførelsen og fastholdelsen af hans navn på den omhandlede liste.
156 Rådet har bestridt sagsøgerens opfattelse.
157 Det bemærkes, at sagsøgeren støtter sig til Rettens dom af 9. september 2010, Al-Aqsa mod Rådet (sag T-348/07, Sml. II, s. 4575), der for det første blev annulleret af dommen i sagen Al-Aqsa mod Rådet og Nederlandene mod Al-Aqsa, nævnt i præmis 146 ovenfor, og for det andet vedrørte restriktive foranstaltninger vedtaget i medfør af Rådets fælles holdning 2001/931/FUSP af 27. december 2001 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme (EUT L 344, s. 93), der indfører nogle andre betingelser end dem, som er indeholdt i de anfægtede retsakter, for at en person kan være omfattet af restriktive foranstaltninger.
158 I henhold til artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 udarbejdes den liste, der fremgår af bilaget, således »på grundlag af præcise oplysninger eller forhold, der viser, at der er truffet en afgørelse af en kompetent myndighed over for de omhandlede personer, grupper og enheder, hvad enten der er indledt en undersøgelse eller retsforfølgelse for en terrorhandling eller forsøg på at begå, deltage i eller lette en sådan handling, baseret på seriøse og troværdige beviser eller indicier, eller der er afsagt dom for sådanne handlinger«.
159 Det bemærkes dog, at i den foreliggende sag indeholder de anfægtede retsakter ingen bestemmelse svarende til den, der er nævnt i præmis 158 ovenfor.
160 Det følger heraf, at anbringendet bør forkastes.
– Om sagsøgerens personlige finansielle ressourcer og om hans påståede manglende indflydelse på politikken og undertrykkelsen af civilbefolkningen
161 Sagsøgeren har gjort gældende, dels at hans personlige finansielle ressourcer er beskedne, dels at der ikke findes noget bevis for, at han har deltaget i politiske eller militære aktiviteter, og endnu mindre for hans deltagelse i undertrykkelsen af civilbefolkningen.
162 Rådet har bestridt sagsøgerens argumenter.
163 Det bemærkes, at det klart fremgår af de anfægtede retsakter, hvilket Rådet har bekræftet i sine skriftlige indlæg for Retten, at sagsøgeren kun var blevet omfattet af de omhandlede restriktive foranstaltninger på grund af den støtte, som han yder til det syriske regime under udførelsen af sit job som chef for den syriske centralbank. Den vurdering, der er foretaget i præmis 125-160 ovenfor, viser, at denne grund er velbegrundet og tilstrækkelig.
164 Sagsøgerens argumenter skal således forkastes som ubegrundede.
165 Under alle omstændigheder bemærkes, at der ikke er noget i de anfægtede retsakter, der giver grundlag for at antage, at vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for en person er betinget af, hvor mange ressourcer den pågældende har.
166 Henset til alle de ovenstående betragtninger vedrørende det tredje anbringende bør dette forkastes i sin helhed.
d) Det fjerde anbringende vedrørende en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, ejendomsretten og retten til privatliv og familieliv og retten til at færdes frit samt en tilsidesættelse af nationale og EU-retlige forskrifter, der er forbeholdt medlemsstaternes og Unionens borgere
167 Ifølge sagsøgeren tilsidesætter indefrysningen af hans økonomiske midler som følge af de anfægtede afgørelser hans ejendomsret, der navnlig beskyttes i henhold til artikel 17, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, idet denne indefrysning hindrer ham i frit at benytte sig af sin ejendom, uden at han er blevet hørt, og uden at denne begrænsning af hans ret er nødvendig eller egnet til at nå de mål, Rådet forfølger. Til trods for, at de restriktive foranstaltninger, der berører sagsøgeren, har en retssikrende karakter, og til trods for, at de kun finder anvendelse på økonomiske ressourcer i Unionen, fratager de ham hans ejendomsret, da han ikke kan råde over dem.
168 Af tilsvarende årsager er de restriktioner af hans ret til at rejse, der pålægges ham med de pågældende foranstaltninger, et uforholdsmæssigt indgreb i hans ret til et privatliv og et familieliv, der navnlig anerkendes i artikel 7 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
169 Dernæst har sagsøgeren anført, at han har dobbelt syrisk og fransk statsborgerskab, og at han således bør kunne drage fordel af de rettigheder, som tillægges unionsborgere. Sagsøgerens forbindelse til Frankrig bekræftes af den omstændighed, at hans familie er bosat dér. Selv om sagsøgeren har medgivet, at artikel 18, stk. 2, i afgørelse 2011/782 ikke forpligter medlemsstaterne til at nægte deres egne statsborgere adgang til deres område, har han gjort gældende, at denne bestemmelse skaber en ambivalent situation, som er i strid med bestemmelser i folkeretten og i fransk ret, der bindende forbyder et sådant adgangsforbud. Sagsøgeren har desuden henvist til forskellige EU-retlige bestemmelser, der sikrer enhver unionsborger retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område.
170 Endelig har sagsøgeren gjort opmærksom på, at de i de anfægtede retsakter fastsatte muligheder for at fravige begrænsningerne af hans rettigheder ikke er tilstrækkelige, da de indebærer indgivelsen af en efterfølgende anmodning, når selve indholdet af de omhandlede rettigheder er blevet krænket, og at indrømmelsen af disse undtagelser beror på Rådets og medlemsstaternes skønsmæssige valg.
171 Rådet har bestridt sagsøgerens argumenter.
Indledende bemærkninger
172 Det bemærkes, at ejendomsretten er en del af EU-rettens generelle principper og er fastsat i artikel 17 i chartret om grundlæggende rettigheder. For så vidt angår retten til beskyttelse af privatlivet anerkender artikel 7 i chartret om grundlæggende rettigheder retten til respekt for privatlivet og familielivet (jf. i denne retning Domstolens dom af 6.12.2012, forenede sager C-356/11 og C-357/11, O. m.fl., præmis 76).
173 Det følger imidlertid af fast retspraksis, at disse grundlæggende rettigheder ikke nyder en absolut beskyttelse i EU-retten, men skal ses i sammenhæng med deres funktion i samfundet (jf. i denne retning Kadi-dommen, præmis 355). Disse rettigheder kan derfor underlægges begrænsninger, forudsat at sådanne begrænsninger er nødvendige for at tilgodese almene hensyn, som Unionen forfølger, og forudsat at begrænsningerne ikke, når henses til deres formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb i selve den beskyttede rettigheds kerne (jf. i denne retning Domstolens dom af 30.7.1996, sag C-84/95, Bosphorus, Sml. I, s. 3953, præmis 21, og dommen i sagen Al-Aqsa mod Rådet og Nederlandene mod Al-Aqsa, nævnt i præmis 146 ovenfor, præmis 121).
174 Hvad angår proportionalitetsprincippet skal der dels henvises til den retspraksis, der er nævnt i præmis 146 ovenfor, dels mindes om, at ifølge artikel 52, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder skal enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette charter, være fastlagt i lovgivningen og respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. Under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kan der kun indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder (Domstolens dom af 31.1.2013, sag C-12/11, McDonagh, præmis 61).
Om en tilsidesættelse af ejendomsretten
175 Det bemærkes, at foranstaltningerne om indefrysning af midler og andre økonomiske ressourcer tilhørende personer, der yder støtte til det syriske regime, der er pålagt ved de anfægtede retsakter, er en sikkerhedsforanstaltning og ikke anses for at fratage de berørte personer deres ejendom (jf. i denne retning og analogt Kadi-dommen, nævnt i præmis 103 ovenfor, præmis 358). Dog medfører de pågældende restriktive foranstaltninger uomtvisteligt begrænsninger i udøvelsen af ejendomsretten (jf. i denne retning og analogt dommen i sagen Al-Aqsa mod Rådet og Nederlandene mod Al-Aqsa, nævnt i præmis 146 ovenfor, præmis 120).
176 Disse foranstaltninger er »fastlagt i lovgivningen« (jf. analogt Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 28.11.2002, Lavents mod Letland, nr. 58442/00, præmis 135) i betragtning af den omstændighed, at de er fastsat i de retsakter, der bl.a. er almengyldige (jf. i denne retning dommen i sagen Gbagbo m.fl. mod Rådet, nævnt i præmis 56 ovenfor, præmis 56; jf. ligeledes analogt Domstolens dom af 9.11.2010, forenede sager C-92/09 og C-93/09, Volker und Markus Schecke og Eifert, Sml. I, s. 11063, præmis 66), og som hviler på en klar EU-retlig hjemmel og den omstændighed, at de er formuleret tilstrækkeligt præcist, både hvad angår deres omfang og grundede til, at de er berettigede at anvende over for sagsøgeren (jf. præmis 88-94 ovenfor).
177 For så vidt angår de pågældende foranstaltningers egnede karakter fremgår det, under hensyn til, at de har et formål af en så grundlæggende almen interesse for det internationale samfund som beskyttelsen af civilbefolkningen og opretholdelsen af den internationale fred og sikkerhed, at disse foranstaltninger ikke som sådan kan anses for uegnede (jf. i denne retning Kadi-dommen, nævnt i præmis 103 ovenfor, præmis 363, og dommen i sagen Al-Aqsa mod Rådet og Nederlandene mod Al-Aqsa, nævnt i præmis 146 ovenfor, præmis 123).
178 Hvad angår deres nødvendige karakter skal det fastslås, at alternative og mindre indgribende foranstaltninger, såsom et system med forudgående tilladelse eller en efterfølgende dokumentationspligt i forhold til anvendelsen af de overførte midler, ikke lige så effektivt tillader at nå det forfulgte mål, nemlig udøvelsen af et pres over for støtter til det syriske regime, navnlig henset til muligheden for at omgå de pålagte restriktioner (jf. analogt dommen i sagen Al-Aqsa mod Rådet og Nederlandene mod Al-Aqsa, nævnt i præmis 146 ovenfor, præmis 125).
179 Endvidere skal det understreges, at artikel 19, stk. 3-7, i afgørelse 2011/782, artikel 25, stk. 3-11, i afgørelse 2012/739, artikel 28, stk. 3-11, i afgørelse 2013/255 og artikel 16-18 i forordning nr. 36/2012 hjemler mulighed for dels at tillade, at indefrosne midler anvendes til opfyldelse af essentielle behov eller bestemte forpligtelser, dels at give specifikke tilladelser til at frigive midler, andre finansielle aktiver eller andre økonomiske ressourcer.
180 Endelig bemærkes, at bibeholdelsen af sagsøgerens navn på listerne i bilaget til de anfægtede retsakter er undergivet en periodisk fornyet undersøgelse med henblik på at sikre, at de personer og enheder, som ikke længere opfylder kriterierne for at optræde på den pågældende liste, slettes derfra (jf. analogt Kadi-dommen, nævnt i præmis 103 ovenfor, præmis 365, og dommen i sagen Al-Aqsa mod Rådet og Nederlandene mod Al-Aqsa, nævnt i præmis 146 ovenfor, præmis 129).
181 Det skal således konkluderes, at foranstaltningerne om indefrysning af midler og andre økonomiske ressourcer tilhørende sagsøgeren overholder proportionalitetsprincippet og dermed er forenelige med hans ejendomsret.
Om en tilsidesættelse af retten til privatliv og familieliv, retten til at færdes frit samt en tilsidesættelse af nationale og EU-retlige forskrifter, der er forbeholdt medlemsstaternes og Unionens borgere
182 Der skal foretages en undersøgelse af sagsøgerens argumenter mod de restriktive foranstaltninger vedrørende begrænsningerne af adgangen til medlemsstaternes område, idet der sondres mellem Den Franske Republiks område, hvor sagsøgeren er statsborger, og de andre medlemsstaters område.
– Om begrænsninger i adgangen til det franske område
183 Det bemærkes, at Rådet i artikel 18, stk. 1, i afgørelse 2011/782, artikel 24, stk. 1, i afgørelse 2012/739 og artikel 27, stk. 1, i afgørelse 2013/255 (herefter »bestemmelserne om indrejserestriktionerne«) har fastsat følgende:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at hindre indrejse i eller transit gennem deres område for de personer, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen i Syrien, for personer, der drager fordel af eller støtter regimet, og for personer med tilknytning til dem, jf. listen i bilag I.«
184 Denne særlige bestemmelse blev imidlertid indsat i de bestemmelser, der er nævnt i ovenstående præmis, for så vidt angår medlemsstaternes statsborgere.
185 Det fremgår af artikel 18, stk. 2, i afgørelse 2011/782, artikel 24, stk. 2, i afgørelse 2012/739 og artikel 27, stk. 2, i afgørelse 2013/255 (herefter »bestemmelserne om statsborgerne«), at:
»Stk. 1 forpligter dog ikke en medlemsstat til at nægte sine egne statsborgere indrejse på medlemsstatens eget område.«
186 Denne bestemmelse anerkender således medlemsstaternes enekompetence for så vidt angår anvendelsen af de omhandlede restriktioner over for deres egne statsborgere. Det følger heraf, at EU-retten i forhold til en person, der som sagsøgeren både er syrisk og fransk statsborger, ikke forpligter de franske myndigheder til at forbyde ham adgang til Den Franske Republiks område.
187 Som svar på en anmodning om oplysninger, som Retten sendte til Den Franske Republik (jf. præmis 38 og 39 ovenfor), har denne præciseret, at den betragtede bestemmelserne om statsborgerne som en beskyttelsesklausul, som gjorde det muligt for den at sikre sine statsborgere retten til at indrejse på det franske område, en ret, som ifølge Den Franske Republik bl.a. følger af den forfatningsmæssige værdi af retten til at færdes frit, og af artikel 3 i protokol nr. 4 til konventionen til beskyttelse af menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder. Den Franske Republik har ligeledes forklaret, at sagsøgeren, alene fordi han har fransk pas, der identificerer ham som fransk statsborger ved navn André Mayard, kunne indrejse til Frankrig, og dette også selv om dette pas desværre var forældet.
188 I sit svar på et spørgsmål fra Retten har Rådet ligeledes bekræftet, at anvendelsen af bestemmelserne om statsborgerne var omfattet af medlemsstaternes ansvar, og at de endda ikke var forpligtet til at informere Rådet om, at de havde gjort brug af disse bestemmelser.
189 På denne baggrund, og da sagsøgeren hverken har sat spørgsmålstegn ved de oplysninger, som Den Franske Republik har fremlagt, eller ved Rådets svar, skal det fastslås, at hans klagepunkt om hans påståede manglende mulighed for indrejse i Frankrig, hvor hans familie bor, savner faktisk grundlag og således ikke kan tages til følge. Det samme gælder den påståede krænkelse af sagsøgerens privatliv og familieliv, da det fremgår af ovenstående, at de anfægtede retsakter ikke har nogen indvirkning på hans mulighed for at besøge sin familie i Frankrig.
– Om en begrænsning af den frie bevægelighed i Unionen
190 Det bemærkes, at på trods af bestemmelserne vedrørende statsborgerne er en statsborger i en medlemsstat og dermed også en unionsborger, hvis navn er opført på listerne over de personer, som er omfattet af bestemmelserne om indrejserestriktionerne, omfattet af disses anvendelsesområde for så vidt angår andre medlemsstater end den, hvor den pågældende er statsborger.
191 Dette følger af, at bestemmelserne om indrejserestriktionerne, når de retter sig mod andre medlemsstater end den, hvor en person, som er omfattet af de omhandlede restriktive foranstaltninger, er statsborger, ikke er undergivet nogen særlig undtagelse for unionsborgere. Selv i forhold til disse borgere er nævnte medlemsstater således forpligtet til at anvende de omhandlede restriktioner i forhold til deres respektive områder. Bestemmelserne om statsborgerne finder derfor kun anvendelse på den medlemsstats område, hvor en sådan person er statsborger.
192 Der skal foretages en undersøgelse af spørgsmålet om, hvorvidt den situation, der er skabt af bestemmelserne om indrejserestriktionerne over for unionsborgere, er forenelig med de rettigheder, som disse har.
193 I denne forbindelse mindes om, at artikel 21, stk. 1, TEUF bestemmer:
»Enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.«
194 Ifølge fast retspraksis er retten til fri bevægelighed for unionsborgere desuden ikke ubetinget (Domstolens dom af 10.7.2008, sag C-33/07, Jipa, Sml. I, s. 5157, præmis 21, og af 17.11.2011, sag C-434/10, Aladzhov, Sml. I, s. 11659, præmis 28).
195 Det bemærkes, at det forbehold, der er formuleret i anden ledsætning i artikel 21, stk. 1, TEUF (jf. præmis 193 ovenfor), henviser til traktaterne i flertal, hvilket ligeledes omfatter EU-traktaten. Indrejserestriktionerne, som fremgår i de afgørelser, der er vedtaget på grundlag af artikel 29 TEU, fremhæves dog i bestemmelserne til gennemførelse af EU-traktaten.
196 Det skal derfor fastslås, at Rådet med vedtagelsen af retsakter, der er omfattet af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, i princippet kunne begrænse retten til fri bevægelighed i Unionen, som sagsøgeren udleder af sin status som unionsborger. Det skal imidlertid undersøges, om Rådet har handlet under overholdelse af proportionalitetsprincippet, som det er defineret i den retspraksis, der er nævnt i præmis 146 og 174 ovenfor.
197 I denne henseende bemærkes for det første, at de betragtninger, der er fremsat i præmis 177, 178 og 180 ovenfor, om foranstaltningerne om indefrysning af sagsøgerens midlers egnede, nødvendige og tidsbegrænsede karakter kan anvendes analogt på bestemmelserne om indrejserestriktionerne. For det andet mindes om, at i overensstemmelse med artikel 18, stk. 6, i afgørelse 2011/782, artikel 24, stk. 6, i afgørelse 2012/739 og artikel 27, stk. 6, i afgørelse 2013/255 kan en medlemsstats kompetente myndighed tillade indrejse på dens område af presserende humanitære årsager.
198 Hvad angår det argument, som sagsøgeren anfører at kunne udlede af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT L 158, s. 77), bemærkes, at bestemmelserne om indrejserestriktionerne, der findes anvendelse på unionsborgere, skal anses for at være en lex specialis i forhold til nævnte direktiv, således at disse bestemmelser har forrang for sidstnævnte i de situationer, som de specifikt tager sigte på at regulere (jf. i denne retning og analogt Domstolens dom af 19.6.2003, sag C-444/00, Mayer Parry Recycling, Sml. I, s. 6163, præmis 57, og Rettens dom af 14.7.2005, sag T-371/03, Le Voci mod Rådet, Sml. Pers. I-A, s. 209 og II, s. 957, præmis 122).
199 I øvrigt afspejler denne lex specialis blot på et fælles plan og i en særlig sammenhæng de restriktioner for den frie bevægelighed, som medlemsstaterne hver for sig kan anvende over for visse personer i henhold til artikel 27 i direktiv 2004/38. Dette direktiv giver ikke unionsborgerne en ubetinget ret til fri bevægelighed i Unionen, men tillader medlemsstaterne at begrænse denne frihed af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed under overholdelse af proportionalitetsprincippet (jf. i denne retning Jipa-dommen, nævnt i præmis 194 ovenfor, præmis 22 og 29).
200 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det fjerde anbringende og dermed søgsmålet i sag T-307/02 i sin helhed forkastes.
B – Om søgsmålet i sag T-408/13
201 Som det er anført i præmis 40 ovenfor, har sagsøgeren i retsmødet i det væsentlige anført, at søgsmålet i sag T-408/13 skulle anses for at være anlagt subsidiært for det tilfælde, at Retten måtte finde, at søgsmålet i sag T-307/12 i det mindste delvis ikke kunne antages til realitetsbehandling.
202 Da det imidlertid fremgår af præmis 45-79 ovenfor, at søgsmålet i sag T-307/12 kan antages til realitetsbehandling i det hele, er det ufornødent at træffe afgørelse i sag T-408/13.
Sagsomkostninger
203 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 6, er Retten i øvrigt frit stillet i sin afgørelse om sagens omkostninger, hvis det er ufornødent at træffe afgørelse om sagens genstand.
204 Da sagsøgeren i sag T-307/12 har tabt sagen, bør han i overensstemmelse med Rådets påstand betale sagens omkostninger.
205 I sag T-408/13 finder Retten det passende ud fra en vurdering af sagens omstændigheder, at sagsøgeren ligeledes dømmes til at betale sagens omkostninger. Det var således ikke nødvendigt for Retten at tage stilling til nævnte søgsmål, fordi det var fremsat subsidiært for at tage hensyn til en eventuel afvisning af søgsmålet i sag T-307/12, hvilket imidlertid slet ikke blev fremført af Rådet, da søgsmålet i sag T-408/13 blev anlagt.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Niende Udvidede Afdeling):
1) Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2) Det er ufornødent at træffe afgørelse i sag T-408/13.
3) Adib Mayaleh betaler sagens omkostninger.
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 5. november 2014.
Underskrifter
Indhold
Sagens baggrund
Retsforhandlinger og parternes påstande
Retlige bemærkninger
A – Om søgsmålet i sag T-307/12
1. Formaliteten vedrørende anmodningerne om tilpasning af påstandene
a) Om anmodningen vedrørende afgørelse 2012/739 og 2013/255
b) Om anmodningen vedrørende gennemførelsesforordning nr. 363/2013
Om forpligtelsen til at meddele sagsøgeren gennemførelsesforordning nr. 363/2013
Om valget mellem at underrette de berørte direkte om gennemførelsesforordning nr. 363/2013 og offentliggørelse af en bekendtgørelse i Tidende vedrørende denne retsakt
Om kravene til meddelelsen til sagsøgeren om gennemførelsesforordning nr. 363/2013
2. Om realiteten
a) Det andet anbringende om en tilsidesættelse af begrundelsespligten
b) Det første anbringende vedrørende en tilsidesættelse af retten til forsvar, retten til en retfærdig rettergang og til en effektiv domstolsbeskyttelse
c) Det tredje anbringende vedrørende manglende bevis for en tilstrækkelig forbindelse mellem sagsøgeren og den situation, der resulterede i vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for Syrien, og vedrørende en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
Om omfanget af den af Retten udøvede kontrol
Om Rådets mulighed for udelukkende at lægge sagsøgerens arbejdsopgaver til grund
Om sagsøgerens øvrige argumenter
– Om den påståede nødvendighed af at indlede efterforskninger eller retsforfølge sagsøgeren før opførelsen på listen over personer, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger
– Om sagsøgerens personlige finansielle ressourcer og om hans påståede manglende indflydelse på politikken og undertrykkelsen af civilbefolkningen
d) Det fjerde anbringende vedrørende en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, ejendomsretten og retten til privatliv og familieliv og retten til at færdes frit samt en tilsidesættelse af nationale og EU-retlige forskrifter, der er forbeholdt medlemsstaternes og Unionens borgere
Indledende bemærkninger
Om en tilsidesættelse af ejendomsretten
Om en tilsidesættelse af retten til privatliv og familieliv, retten til at færdes frit samt en tilsidesættelse af nationale og EU-retlige forskrifter, der er forbeholdt medlemsstaternes og Unionens borgere
– Om begrænsninger i adgangen til det franske område
– Om en begrænsning af den frie bevægelighed i Unionen
B – Om søgsmålet i sag T-408/13
Sagsomkostninger