Forenede sager T-307/12 og T-408/13
Adib Mayaleh
mod
Rådet for Den Europæiske Union
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – indefrysning af midler – chef for den syriske centralbank – annullationssøgsmål – meddelelse af en retsakt om restriktive foranstaltninger – søgsmålsfrist – formaliteten – ret til forsvar – retfærdig rettergang – begrundelsespligt – bevisbyrde – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – proportionalitet – ejendomsret – ret til privatliv og familieliv – anvendelse af indrejserestriktioner på en statsborger i en medlemsstat – fri bevægelighed for EU-borgere«
Sammendrag – Rettens dom (Niende Udvidede Afdeling) af 5. november 2014
1. Retslig procedure – afgørelse eller forordning, der under en sag erstatter den anfægtede retsakt – ny omstændighed – antagelse til realitetsbehandling af nye påstande
(Art. 263, stk. 6, TEUF; Rettens procesreglement, art. 48, stk. 2; Rådets afgørelse 2012/739/FUSP og 2013/255/FUSP)
2. Retslig procedure – retsakter, der under sagen ophæver og erstatter de anfægtede retsakter – anmodning om tilpasning af annullationspåstandene under sagen – frist for indgivelse af en sådan anmodning – begyndelsestidspunkt – dato for meddelelse af den nye retsakt til de berørte – meddelelsespligt, selv om der ikke er gjort nye forhold gældende
(Art. 263, stk. 6, TEUF; Rådets forordning nr. 36/2012, art. 32, stk. 1 og 2, og nr. 363/2013)
3. Annullationssøgsmål – frister – begyndelsestidspunkt – retsakt, der medfører restriktive foranstaltninger over for en person eller en enhed – retsakt, som er blevet offentliggjort og meddelt adressaterne – dato for meddelelse af retsakten – meddelelse til den berørte gennem en offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende – lovlig – betingelser – umuligt for Rådet at foretage en underretning
(Art. 263, stk. 6, TEUF og 275, stk. 2, TEUF; Rettens procesreglement, art. 102, stk. 1; Rådets forordning nr. 36/2012, art. 32, stk. 1 og 2, og nr. 363/2013)
4. Annullationssøgsmål – frister – begyndelsestidspunkt – anmeldelse – begreb – meddelelsen til en sagsøgers repræsentant – betingelse
(Art. 263, stk. 6, TEUF)
5. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – restriktive foranstaltninger over for Syrien – forbud mod indrejse og transit samt indefrysning af visse personers og enheders midler, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen – pligt til at meddele begrundelsen til den berørte på samme tid som vedtagelsen af den bebyrdende retsakt eller snarest derefter – afhjælpning af begrundelsesmangel under retssagen – ikke tilladt
(Art. 296, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse 2011/782/FUSP, 2012/256/FUSP, 2012/739/FUSP og 2013/255/FUSP; Rådets forordning nr. 36/2012, nr. 410/2012 og nr. 363/2013)
6. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – restriktive foranstaltninger over for Syrien – forbud mod indrejse og transit samt indefrysning af visse personers og enheders midler, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen – pligt til at meddele begrundelsen til den berørte på samme tid som vedtagelsen af den bebyrdende retsakt eller snarest derefter – grænser – Unionen og dennes medlemsstaters sikkerhed eller opfyldelsen af deres internationale forpligtelser – afgørelse truffet under omstændigheder, som er den berørte bekendt, og som gør det muligt for vedkommende at forstå konsekvenserne af den over for ham trufne foranstaltning – kortfattet begrundelse tilladt
(Art. 296, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse 2011/782/FUSP, 2012/256/FUSP, 2012/739/FUSP og 2013/255/FUSP; Rådets forordning nr. 36/2012, nr. 410/2012 og nr. 363/2013)
7. Annullationssøgsmål – anbringender – manglende eller utilstrækkelig begrundelse – anbringende forskelligt fra anbringendet vedrørende retsaktens materielle lovlighed
(Art. 263 TEUF og 296 TEUF)
8. EU-retten – principper – ret til forsvar – ret til kontradiktion – retten til en retfærdig rettergang og til en effektiv domstolsbeskyttelse – forbud mod indrejse og transit samt indefrysning af visse personers og enheders midler, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen i Syrien – manglende meddelelse af de omstændigheder, som lægges de pågældende til last, og manglende høring af de nævnte personer og enheder – lovlig
[Art. 6, stk. 1, TUE; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, litra a), og art. 47; Rådets afgørelse 2011/782/FUSP, 2012/256/FUSP, 2012/739/FUSP og 2013/255/FUSP; Rådets forordning nr. 36/2012 og nr. 410/2012]
9. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – forbud mod indrejse og transit samt indefrysning af visse personers og enheders midler, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen – ret til forsvar – meddelelse om belastende omstændigheder – efterfølgende afgørelse om at fastholde sagsøgerens navn på listen over de personer, der er omfattet af foranstaltningerne – ingen nye forhold – tilsidesættelse af retten til kontradiktion – foreligger ikke
(Rådets afgørelse 2012/739/FUSP og 2013/255/FUSP; Rådets forordning nr. 363/2013)
10. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – restriktive foranstaltninger over for Syrien i forbindelse med kampen mod den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen – retsakt, hvorved sådanne foranstaltninger vedtages eller fastholdes – manglende tilstillelse til sagsøgeren – ingen virkning, medmindre det bevises, at sagsøgerens rettigheder er blevet krænket
(Art. 263, stk. 4, TEUF)
11. Den Europæiske Union – domstolskontrol med lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for Syrien – forbud mod indrejse og transit samt indefrysning af visse personers og enheders midler, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen – domstolskontrol – rækkevidde – begrænset kontrol for generelle regler – kontrol, som føres med vurderingen af omstændighederne og bedømmelsen af beviserne for de retsakter, der finder anvendelse på de specifikke enheder
(Art. 29 TUE; art. 215, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse 2012/256/FUSP, 2012/739/FUSP og 2013/255/FUSP; Rådets forordning nr. 410/2012 og nr. 363/2013)
12. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – forbud mod indrejse og transit samt indefrysning af visse personers og enheders midler, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen – støtte til styret – begreb – enhver form for støtte – funktioner, der giver en ledende stilling i en enhed, der er omfattet af restriktive foranstaltninger – chef for den syriske centralbank, der bl.a. har til opgave at tjene som bankforbindelse for landets regering – omfattet – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke
(Rådets afgørelse 2011/782/FUSP, art. 18, stk. 1, og art. 19, stk. 1, 2012/256/FUSP, 2012/739/FUSP, art. 24, stk. 1, og art. 25, stk. 1, og 2013/255/FUSP, art. 27, stk. 1, og art. 28, stk. 1)
13. EU-retten – principper – proportionalitet – forholdsmæssig foranstaltning – bedømmelseskriterier
14. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – forbud mod indrejse og transit samt indefrysning af visse personers og enheders midler, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen – begrænsning i ejendomsretten – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 17; Rådets afgørelse 2011/782/FUSP, art. 19, stk. 3-7, 2012/739/FUSP, art. 25, stk. 3-11, og 2013/255/FUSP, art. 28, stk. 3-11; Rådets forordning nr. 36/2012, art. 16-18)
15. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – forbud mod indrejse og transit samt indefrysning af visse personers og enheders midler, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen – begrænsning i retten til privatliv og fri bevægelighed inden for Unionen – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke
(Art. 21, stk. 1, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 7; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38, art. 27; Rådets afgørelse 2011/782/FUSP, art. 18, stk. 2, 2012/739/FUSP, art. 24, stk. 2, og 2013/255/FUSP, art. 27, stk. 2)
1. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 47-49)
2. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 56-58)
3. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 59-66)
4. Når en retsakt skal være genstand for en meddelelse, for at søgsmålsfristen begynder at løbe, skal denne i princippet være adresseret til den person, som denne retsakt er rettet til, og ikke til de advokater, som repræsenterer vedkommende. Meddelelsen til en sagsøgers repræsentant svarer således kun til meddelelse til adressaten, når en sådan form for meddelelse udtrykkeligt er fastsat i en bestemmelse eller en aftale mellem parterne.
(jf. præmis 74)
5. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 85)
6. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 86-88, 93 og 94)
7. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 96)
8. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 102, 103, 110-113 og 120)
9. I forbindelse med vedtagelsen af afgørelse 2012/739, gennemførelsesforordning nr. 363/2013 og afgørelse 2013/255 om restriktive foranstaltninger over for Syrien, der opretholder sagsøgerens navn på den liste, der indeholder navnene på de personer, der er genstand for de restriktive foranstaltninger over for Syrien, kan argumentet om disse foranstaltningers overraskelseseffekt ikke påberåbes med føje. Retten til at blive hørt forud for vedtagelsen af retsakter, hvorved der opretholdes restriktive foranstaltninger over for personer, som allerede er omfattet af sådanne, forudsætter dog, at Rådet har lagt de pågældende nye forhold til last.
For så vidt som Rådet, da det opretholdt sagsøgerens navn på listerne over de personer, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger over for Syrien, ikke har gjort nye forhold gældende, som ikke allerede var blevet meddelt sagsøgeren efter vedtagelsen af retsakterne om hans første opførelse på de omhandlede lister, og da sagsøgeren imidlertid ikke har gjort brug af denne mulighed for på eget initiativ at blive hørt af Rådet, uden at en ny opfordring hertil udtrykkeligt var fremsat forud for vedtagelsen af hver enkelt efterfølgende retsakt, har sagsøgeren i flere måneder har haft lejlighed til at fremsætte bemærkninger til Rådet og til at bestride lovligheden af grundene, der er angivet tilstrækkeligt klart i de anfægtede retsakter, der førte til hans opførelse og bibeholdelse på listerne over de personer, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger. Det kan derfor ikke fastslås, at sagsøgerens ret til at blive hørt er blevet tilsidesat.
(jf. præmis 114-119 og 123)
10. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 122)
11. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmiss 127-129)
12. Hvad angår restriktive foranstaltninger over for personer, der støtter det syriske styre, er der, selv om begrebet »støtte til styret« ikke er defineret i de relevante bestemmelser, dvs. artikel 18, stk. 1, og artikel 19, stk. 1, i afgørelse 2011/782, artikel 24, stk. 1, artikel 25, stk. 1, i afgørelse 2012/739, og artikel 27, stk. 1, og artikel 28, stk. 1, i afgørelse 2013/255, intet grundlag for at konkludere, at kun personer, der støtter det syriske styre i lige nøjagtig det formål, der gør det muligt for styret at undertrykke civilbefolkningen, kan være omfattet af restriktive foranstaltninger. Henset til, at det ikke er muligt for Rådet at kontrollere, hvad de ressourcer, som dette styre får stillet til rådighed, bruges til, var det nødvendigt at vedtage foranstaltninger, der rammer enhver form for støtte.
I denne henseende kan en person, som udøver funktioner, der giver ham en ledende stilling i en enhed, som er omfattet af restriktive foranstaltninger, generelt selv anses for at være involveret i aktiviteter, der har berettiget vedtagelsen af de restriktive foranstaltninger over for den omhandlede enhed.
Rådet kunne således, uden at tilsidesætte proportionalitetsprincippet, lægge en persons, i den foreliggende sag chefen for den syriske centralbanks, arbejdsopgaver til grund for at antage, at han befandt sig i en magtfuld og indflydelsesrig stilling i forhold til den finansielle støtte, som ydes af den syriske centralbank til det syriske styre, og derfor også lovligt antage, at vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren kunne bidrage til at lægge et pres på dette styre, der kunne sætte en stopper for eller mindske undertrykkelsen af civilbefolkningen.
De restriktive foranstaltninger over for Syrien blev således indført som reaktion på landets myndigheders voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen, og de pågældende restriktive foranstaltninger ville ikke nå de mål, som Rådet forfølger, hvis de kun var rettet mod lederne af det syriske styre og ikke også mod de personer, der støtter styret, idet lederne nemt kunne opnå den støtte, bl.a. finansielt, som de har behov for ved gennemførelsen af nævnte undertrykkelse, ved hjælp af andre personer, der beklæder lederstillinger i den syriske stats vigtigste institutioner. Desuden skal der tages hensyn til vigtigheden for Unionen af at opretholde den internationale fred og sikkerhed samt at beskytte civilbefolkningen.
(jf. præmis 135-137, 143, 147 og 148)
13. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 146)
14. Selv om foranstaltningerne om indefrysning af midler og andre økonomiske ressourcer tilhørende personer, der yder støtte til det syriske styre, der er pålagt ved de anfægtede retsakter, er en sikkerhedsforanstaltning og ikke anses for at fratage de berørte personer deres ejendom, medfører de pågældende restriktive foranstaltninger dog uomtvisteligt begrænsninger i udøvelsen af ejendomsretten.
Disse foranstaltninger er imidlertid for det første fastlagt i lovgivningen i betragtning af den omstændighed, at de er fastsat i de retsakter, der bl.a. er almengyldige, og som hviler på en klar EU-retlig hjemmel og den omstændighed, at de er formuleret tilstrækkeligt præcist, både hvad angår deres omfang og grundede til, at de er berettigede at anvende over for sagsøgeren. Hvad for det andet angår de pågældende foranstaltningers egnede karakter fremgår det, under hensyn til, at de har et formål af en så grundlæggende almen interesse for det internationale samfund som beskyttelsen af civilbefolkningen og opretholdelsen af den internationale fred og sikkerhed, at disse foranstaltninger ikke som sådan kan anses for uegnede. Hvad for det tredje angår disse foranstaltningers nødvendighed tillader alternative og mindre indgribende foranstaltninger, såsom et system med forudgående tilladelse eller en efterfølgende dokumentationspligt i forhold til anvendelsen af de overførte midler, ikke lige så effektivt at nå det forfulgte mål, nemlig udøvelsen af et pres over for de støtter til det syriske styre, som forfølger civilbefolkningen, navnlig henset til muligheden for at omgå de pålagte restriktioner.
Endvidere skal det understreges, at artikel 19, stk. 3-7, i afgørelse 2011/782, artikel 25, stk. 3-11, i afgørelse 2012/739, artikel 28, stk. 3-11, i afgørelse 2013/255 og artikel 16-18 i forordning nr. 36/2012 om restriktive foranstaltninger over for Syrien hjemler mulighed for dels at tillade, at indefrosne midler anvendes til opfyldelse af essentielle behov eller bestemte forpligtelser, dels at give specifikke tilladelser til at frigive midler, andre finansielle aktiver eller andre økonomiske ressourcer. Endelig er opretholdelsen af sagsøgerens navn på listerne i bilaget til de anfægtede retsakter undergivet en periodisk fornyet undersøgelse med henblik på at sikre, at de personer og enheder, som ikke længere opfylder kriterierne for at optræde på den pågældende liste, slettes derfra.
(jf. præmis 172 og 175-181)
15. Hvad angår den påståede tilsidesættelse af retten til respekt for privatliv og familieliv samt en begrænsning i adgangen til den medlemsstats område, hvor sagsøgeren er statsborger, og i den frie bevægelighed inden for Unionen, anerkender specifikke bestemmelser, der vedrører sagsøgerne, nemlig artikel 18, stk. 2, i afgørelse 2011/782, artikel 24, stk. 2, i afgørelse 2012/739 og artikel 27, stk. 2, i afgørelse 2013/255 om restriktive foranstaltninger over for Syrien, medlemsstaternes enekompetence for så vidt angår anvendelsen af de omhandlede restriktioner over for deres egne statsborgere. Det følger heraf, at EU-retten i forhold til en person, der som sagsøgeren både er syrisk statsborger og statsborger i en medlemsstat, ikke forpligter myndighederne i denne medlemsstat til at forbyde ham adgang til medlemsstatens område.
En statsborger i en medlemsstat og dermed også en unionsborger, hvis navn er opført på listerne over de personer, som er omfattet af bestemmelserne om indrejserestriktionerne, er derimod omfattet af disses anvendelsesområde for så vidt angår andre medlemsstater end den, hvor den pågældende er statsborger. Selv i forhold til disse borgere er nævnte medlemsstater således forpligtet til at anvende de omhandlede restriktioner i forhold til deres respektive områder. Bestemmelserne om statsborgerne finder derfor kun anvendelse på den medlemsstats område, hvor en sådan person er statsborger. Desuden er retten til fri bevægelighed for unionsborgere ikke ubetinget. Ifølge det forbehold, der er formuleret i anden ledsætning i artikel 21, stk. 1, TEUF, kunne Rådet med vedtagelsen af retsakter, der er omfattet af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, i princippet begrænse sagsøgerens ret til fri bevægelighed i Unionen under overholdelsen af proportionalitetsprincippet, da de betragtninger, der er fremsat om foranstaltningerne om indefrysning af sagsøgerens midlers egnede, nødvendige og tidsbegrænsede karakter, kan anvendes analogt på bestemmelserne om indrejserestriktionerne.
Desuden skal bestemmelserne om indrejserestriktionerne, der finder anvendelse på unionsborgere, anses for at være en lex specialis i forhold til direktiv 2004/38 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF, således at disse bestemmelser har forrang for sidstnævnte i de situationer, som de specifikt tager sigte på at regulere. I øvrigt afspejler denne lex specialis blot på et fælles plan og i en særlig sammenhæng de restriktioner for den frie bevægelighed, som medlemsstaterne hver for sig kan anvende over for visse personer i henhold til artikel 27 i direktiv 2004/38. Dette direktiv giver således ikke unionsborgerne en ubetinget ret til fri bevægelighed i Unionen, men tillader medlemsstaterne at begrænse denne frihed af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed under overholdelse af proportionalitetsprincippet.
(jf. præmis 172, 185, 186, 190, 191 og 194-199)