Affaires jointes T‑307/12 et T‑408/13
Adib Mayaleh
contre
Conseil de l’Union européenne
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de la Syrie – Gel des fonds – Fonctions de gouverneur de la Banque centrale de Syrie – Recours en annulation – Communication d’un acte portant des mesures restrictives – Délai de recours – Recevabilité – Droits de la défense – Procès équitable – Obligation de motivation – Charge de la preuve – Droit à une protection juridictionnelle effective – Proportionnalité – Droit de propriété – Droit à la vie privée et familiale – Application de restrictions en matière d’admission à un ressortissant d’un État membre – Libre circulation des citoyens de l’Union »
Sommaire – Arrêt du Tribunal (neuvième chambre élargie) du 5 novembre 2014
1. Procédure juridictionnelle – Décision ou règlement remplaçant en cours d’instance l’acte attaqué – Élément nouveau – Admissibilité de nouvelles conclusions
(Art. 263, al. 6, TFUE ; règlement de procédure du Tribunal, art. 48 § 2 ; décisions du Conseil 2012/739/PESC et 2013/255/PESC)
2. Procédure juridictionnelle – Actes abrogeant et remplaçant en cours d’instance les actes attaqués – Demande d’adaptation des conclusions en annulation formulée en cours d’instance – Délai pour la présentation d’une telle demande – Point de départ – Date de communication du nouvel acte aux intéressés – Obligation de communication même à défaut de motifs nouveaux
(Art. 263, al. 6, TFUE ; règlements du Conseil nº 36/2012, art. 32, § 1 et 2, et nº 363/2013)
3. Recours en annulation – Délais – Point de départ – Acte entraînant des mesures restrictives à l’égard d’une personne ou d’une entité – Acte publié et communiqué aux destinataires – Date de communication de l’acte – Communication à l’intéressé au moyen d’une publication au Journal officiel de l’Union européenne – Admissibilité – Conditions – Impossibilité pour le Conseil de procéder à une notification
(Art. 263, al. 6, TFUE et 275, al. 2, TFUE ; règlement de procédure du Tribunal, art. 102, § 1 ; règlements du Conseil nº 36/2012, art. 32, § 1 et 2, et nº 363/2013)
4. Recours en annulation – Délais – Point de départ – Notification – Notion – Notification au représentant d’un requérant – Condition
(Art. 263, al. 6, TFUE)
5. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds de certaines personnes et entités responsables de la répression violente contre la population civile – Obligation de communiquer la motivation à l’intéressé en même temps que l’adoption de l’acte lui faisant grief ou aussitôt après – Régularisation d’un défaut de motivation au cours de la procédure contentieuse – Inadmissibilité
(Art. 296, al. 2, TFUE ; décisions du Conseil 2011/782/PESC, 2012/256/PESC, 2012/739/PESC et 2013/255/PESC ; règlements du Conseil nº 36/2012, nº 410/2012 et nº 363/2013)
6. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds de certaines personnes et entités responsables de la répression violente contre la population civile – Obligation de communiquer la motivation à l’intéressé en même temps que l’adoption de l’acte lui faisant grief ou aussitôt après – Limites – Sûreté de l’Union et des États membres ou conduite de leurs relations internationales – Décision s’inscrivant dans un contexte connu de l’intéressé lui permettant de comprendre la portée de la mesure prise à son égard – Admissibilité d’une motivation sommaire
(Art. 296, al. 2, TFUE ; décisions du Conseil 2011/782/PESC, 2012/256/PESC, 2012/739/PESC et 2013/255/PESC ; règlements du Conseil nº 36/2012, nº 410/2012 et nº 363/2013)
7. Recours en annulation – Moyens – Défaut ou insuffisance de motivation – Moyen distinct de celui portant sur la légalité au fond
(Art. 263 TFUE et 296 TFUE)
8. Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Droit d’être entendu – Droit à un recours équitable et à une protection juridictionnelle effective – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds de certaines personnes et entités responsables de la répression violente contre la population civile en Syrie – Absence de communication des éléments à charge et absence d’audition desdites personnes et entités – Admissibilité
[Art. 6, § 1, TUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a), et 47 ; décisions du Conseil 2011/782/PESC, 2012/256/PESC, 2012/739/PESC et 2013/255/PESC ; règlement du Conseil nº 36/2012 et nº 410/2012]
9. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds de certaines personnes et entités responsables de la répression violente contre la population civile – Droits de la défense – Communication des éléments à charge – Décision subséquente ayant maintenu le nom du requérant dans la liste des personnes visées par ces mesures – Absence de nouveaux motifs – Violation du droit d’être entendu – Absence
(Décisions du Conseil 2012/739/PESC et 2013/255/PESC ; règlement du Conseil nº 363/2013)
10. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Mesures restrictives prises à l’encontre de la Syrie dans le cadre de la lutte contre la répression violente contre la population civile – Acte adoptant ou maintenant de telles mesures – Absence de communication au requérant – Absence d’incidence à moins d’établir une atteinte aux droits du requérant
(Art. 263, al. 4, TFUE)
11. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds de certaines personnes et entités responsables de la répression violente contre la population civile – Contrôle juridictionnel – Portée – Contrôle restreint pour les règles générales – Contrôle s’étendant à l’appréciation des faits et à la vérification des preuves pour les actes s’appliquant à des entités spécifiques
(Art. 29 TUE ; art. 215, § 2, TFUE ; décisions du Conseil 2012/256/PESC, 2012/739/PESC et 2013/255/PESC ; règlements du Conseil nº 410/2012 et nº 363/2013)
12. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds de certaines personnes et entités responsables de la répression violente contre la population civile – Soutien au régime – Notion – Toute forme de soutien – Fonctions conférant un pouvoir de direction sur une entité visée par des mesures restrictives – Gouverneur de la Banque centrale de Syrie ayant notamment pour mission de servir de banquier au gouvernement de ce pays – Inclusion – Violation du principe de proportionnalité – Absence
(Décisions du Conseil 2011/782/PESC, art. 18, § 1, et 19, § 1, 2012/256/PESC, 2012/739/PESC, art. 24, § 1, et 25, § 1, et 2013/255/PESC, art. 27, § 1, et 28, § 1)
13. Droit de l’Union européenne – Principes – Proportionnalité – Caractère proportionné d’une mesure – Critères d’appréciation
14. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds de certaines personnes et entités responsables de la répression violente contre la population civile – Restriction au droit de propriété – Violation du principe de proportionnalité – Absence
(Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 17 ; décisions du Conseil 2011/782/PESC, art. 19, § 3 à 7, 2012/739/PESC, art. 25, § 3 à 11, et 2013/255/PESC, art. 28, § 3 à 11 ; règlements du Conseil nº 36/2012, art. 16 à 18)
15. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds de certaines personnes et entités responsables de la répression violente contre la population civile – Restriction au droit au respect de la vie privée et à la libre circulation dans l’Union – Violation du principe de proportionnalité – Absence
(Art. 21, § 1, TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 7 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2004/38, art. 27 ; décisions du Conseil 2011/782/PESC, art. 18, § 2, 2012/739/PESC, art. 24, § 2, et 2013/255/PESC, art. 27, § 2)
1. Voir le texte de la décision.
(cf. points 47-49)
2. Voir le texte de la décision.
(cf. points 56-58)
3. Voir le texte de la décision.
(cf. points 59-66)
4. Lorsqu’un acte doit faire l’objet d’une notification pour que le délai de recours commence à courir, celle-ci doit en principe être adressée au destinataire de cet acte, et non aux avocats qui le représentent. En effet, la notification au représentant d’un requérant ne vaut notification au destinataire que lorsqu’une telle forme de notification est prévue expressément par une réglementation ou par un accord entre les parties.
(cf. point 74)
5. Voir le texte de la décision.
(cf. point 85)
6. Voir le texte de la décision.
(cf. points 86-88, 93, 94)
7. Voir le texte de la décision.
(cf. point 96)
8. Voir le texte de la décision.
(cf. points 102, 103, 110-113, 120)
9. Dans le cadre de l’adoption de la décision 2012/379, du règlement d’exécution nº 363/2013 et de la décision 2013/255, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie, ayant maintenu le nom du requérant sur les listes comportant les noms des personnes faisant l’objet des mesures restrictives, l’argument de l’effet de surprise ne peut en principe pas être valablement invoqué. Toutefois, le droit d’être entendu préalablement à l’adoption d’actes maintenant des mesures restrictives à l’égard de personnes déjà visées par celles-ci présuppose que le Conseil ait retenu de nouveaux éléments à l’encontre de ces personnes.
Dans la mesure où le Conseil, lorsqu’il a maintenu le nom de l’intéressé sur les listes des personnes visées par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie, n’a pas retenu d’éléments nouveaux, qui n’avaient pas été portées à la connaissance de l’intéressé à la suite de l’adoption des actes portant sa première inscription sur les listes en cause, et que le requérant n’a pas fait usage de la possibilité, sur sa propre initiative, de soumettre au Conseil ses observations sans qu’une nouvelle invitation explicite soit formulée préalablement à l’adoption de chaque acte subséquent, en l’absence d’éléments nouveaux retenus à son égard, le requérant a eu l’occasion pendant plusieurs mois de soumettre au Conseil ses observations et de contester le bien-fondé des motifs, tels qu’indiqués de manière suffisamment claire dans les actes attaqués, ayant conduit à son inscription et à son maintien sur les listes des personnes visées par des mesures restrictives. Dès lors, aucune violation du droit du requérant à être entendu ne saurait être établie.
(cf. points 114-119, 123)
10. Voir le texte de la décision.
(cf. point 122)
11. Voir le texte de la décision.
(cf. points 127-129)
12. S’agissant des mesures restrictives prises à l’encontre des personnes soutenant le régime syrien, si la notion de « soutien au régime » ne se trouve pas définie dans les dispositions pertinentes, à savoir l’article 18, paragraphe 1, et l’article 19, paragraphe 1, de la décision 2011/782, l’article 24, paragraphe 1, et l’article 25, paragraphe 1, de la décision 2012/739 ainsi que l’article 27, paragraphe 1, et l’article 28, paragraphe 1, de la décision 2013/255, rien ne permet de conclure que puissent être visées seulement les personnes soutenant le régime syrien dans le but précis de lui permettre de poursuivre ses activités de répression contre la population civile. En effet, au vu de l’impossibilité pour le Conseil de contrôler à quelles fins sont utilisées les ressources fournies à ce régime, il était nécessaire d’adopter des mesures frappant toute forme de soutien.
À cet égard, une personne exerçant des fonctions qui lui confèrent un pouvoir de direction sur une entité visée par des mesures restrictives peut, en règle générale, elle-même être considérée comme étant impliquée dans les activités ayant justifié l’adoption des mesures restrictives visant l’entité en question.
Ainsi, le Conseil pouvait, sans violer le principe de proportionnalité, se fonder sur les fonctions d’une personne, en l’occurrence celle de gouverneur de la Banque centrale de Syrie ayant notamment pour mission de servir de banquier au gouvernement de ce pays, pour considérer que cette personne se trouvait dans une position de pouvoir et d’influence en ce qui concerne le soutien financier du régime syrien fourni par la Banque centrale de Syrie et, par conséquent, légitimement estimer que l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de ladite personne était de nature à contribuer à exercer une pression sur ce régime susceptible de mettre fin à, ou d’atténuer, la répression contre la population civile.
En effet, les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie ont été instituées en réaction à la répression violente exercée par les autorités de ce pays contre la population civile et si les mesures restrictives en cause ne visaient que les dirigeants du régime syrien, et non également les personnes soutenant ce régime, la réalisation des objectifs poursuivis par le Conseil aurait pu être mise en échec, ces dirigeants pouvant facilement obtenir le soutien, notamment financier, dont ils ont besoin pour poursuivre ladite répression, par le biais d’autres personnes occupant de hautes fonctions de direction au sein des principales institutions de l’État syrien. Par ailleurs, il doit être tenu compte de l’importance pour l’Union de l’objectif de maintenir la paix et la sécurité internationale ainsi que de protéger la population civile.
(cf. points 135-137, 143, 147, 148)
13. Voir le texte de la décision.
(cf. point 146)
14. Si des mesures de gel des fonds, des avoirs financiers et d’autres ressources économiques des personnes identifiées comme soutenant le régime syrien imposées dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune ont une nature conservatoire et ne sont pas censées priver les personnes concernées de leur propriété, ces mesures entraînent incontestablement une restriction du droit de propriété.
Cependant, premièrement, ces mesures sont prévues par la loi, compte tenu du fait qu’elles se trouvent énoncées dans des actes ayant notamment une portée générale et disposant d’une base juridique claire en droit de l’Union ainsi que du fait qu’elles sont formulées dans des termes suffisamment précis en ce qui concerne tant leur portée que les raisons justifiant leur application au requérant. Deuxièmement, en ce qui concerne le caractère approprié des mesures en cause, au regard d’un objectif général aussi fondamental pour la communauté internationale que la protection des populations civiles et le maintien de la paix et de la sécurité internationale, celles-ci ne sauraient, en tant que telles, passer pour inadéquates. Troisièmement, en ce qui concerne leur caractère nécessaire, les mesures alternatives et moins contraignantes, telles qu’un système d’autorisation préalable ou une obligation de justification a posteriori de l’usage des fonds versés, ne permettent pas aussi efficacement d’atteindre l’objectif poursuivi, à savoir l’exercice d’une pression sur les soutiens du régime syrien, notamment eu égard à la possibilité de contourner les restrictions imposées.
De plus, l’article 19, paragraphes 3 à 7, de la décision 2011/782, l’article 25, paragraphes 3 à 11, de la décision 2012/739, l’article 28, paragraphes 3 à 11, de la décision 2013/255 et les articles 16 à 18 du règlement nº 36/2012, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie, prévoient la possibilité, d’une part, d’autoriser l’utilisation de fonds gelés pour faire face à des besoins essentiels ou satisfaire à certains engagements et, d’autre part, d’accorder des autorisations spécifiques permettant de dégeler des fonds, d’autres avoirs financiers ou d’autres ressources économiques. Enfin, le maintien du nom du requérant sur les listes annexées aux actes attaqués fait l’objet d’un réexamen périodique en vue d’assurer que les personnes et entités ne répondant plus aux critères pour figurer sur la liste en cause en soient radiées.
(cf. points 172, 175-181)
15. S’agissant de la violation alléguée du droit au respect de la vie privée et familiale ainsi que de la restriction à l’accès au territoire de l’État membre dont le requérant est ressortissant, et à la libre circulation dans l’Union, les dispositions spéciales concernant les ressortissants, à savoir l’article 18, paragraphe 2, de la décision 2011/782, l’article 24, paragraphe 2, de la décision 2012/739 et l’article 27, paragraphe 2, de la décision 2013/255, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie, reconnaissent la compétence exclusive des États membres en ce qui concerne l’application des restrictions en cause à leurs propres ressortissants. Il s’ensuit que, s’agissant d’une personne qui a, outre la nationalité syrienne, la nationalité d’un État membre, le droit de l’Union n’impose pas aux autorités dudit État de lui interdire l’accès à son territoire.
Par contre, un citoyen d’un État membre, et donc également de l’Union, dont le nom figure sur les listes des personnes visées par les dispositions sur les restrictions en matière d’admission relève du champ d’application de celles-ci en ce qui concerne les États membres autres que celui dont il a la nationalité. À l’égard de ces citoyens, lesdits États membres sont tenus d’appliquer les restrictions en question s’agissant de leurs territoires respectifs. En effet, les dispositions concernant les ressortissants ne s’appliquent qu’au territoire de l’État membre dont une telle personne est le ressortissant. Par ailleurs, le droit à la libre circulation des citoyens de l’Union n’est pas inconditionnel. En effet, selon la réserve formulée dans le second membre de phrase de l’article 21, paragraphe 1, TFUE, par l’adoption d’actes relevant de la politique étrangère et de sécurité commune, le Conseil pouvait en principe limiter le droit à la libre circulation dans l’Union du requérant dans le respect du principe de proportionnalité, les considérations quant au caractère approprié, nécessaire et limité dans le temps des mesures portant le gel de fonds étant applicables par analogie aux dispositions sur les restrictions en matière d’admission.
Par ailleurs, les dispositions sur les restrictions en matière d’admission, en ce qu’elles s’appliquent aux citoyens de l’Union, doivent être considérées comme une lex specialis par rapport à la directive 2004/38, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement nº 1612/68 et abrogeant les directives 64/221, 68/360, 72/194, 73/148, 75/34, 75/35, 90/364, 90/365 et 93/96, de sorte que ces dispositions priment cette dernière dans les situations qu’elles visent spécifiquement à régler. Du reste, cette lex specialis ne fait que refléter, sur un plan commun et dans un contexte particulier, des restrictions à la libre circulation que les États membres peuvent, uti singuli, appliquer à certaines personnes, conformément à l’article 27 de la directive 2004/38. En effet, cette dernière n’accorde pas aux citoyens de l’Union un droit inconditionnel à la libre circulation dans l’Union, mais permet aux États membres de restreindre cette liberté pour des raisons, notamment, d’ordre public ou de sécurité publique, dans le respect du principe de proportionnalité.
(cf. points 172, 185, 186, 190, 191, 194-199)