JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MELCHIOR WATHELET
22 päivänä maaliskuuta 2018 (1)
Yhdistetyt asiat C‑47/17 ja C‑48/17
X (C‑47/17) ja
X (C‑48/17)
vastaan
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
(Ennakkoratkaisupyyntö – Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Haagin alioikeus, Haarlemin istuntopaikka, Alankomaat))
Ennakkoratkaisupyyntö – Asetus (EU) N:o 604/2013 – Kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittäminen – Asetus (EY) N:o 1560/2003 – 5 artiklan 2 kohta – Turvapaikanhakijaa koskeva vastaanotto- tai takaisinottopyyntö – Vastaanottopyynnön saaneen jäsenvaltion kieltävä vastaus – Uudelleenkäsittelypyyntö – Vastaamiselle asetettu määräaika – Noudattamatta jättäminen – Seuraukset
I. Johdanto
1. Käsiteltävät ennakkoratkaisukysymykset, jotka rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Haagin alioikeus, Haarlemin istuntopaikka, Alankomaat) jätti unionin tuomioistuimen kirjaamoon 1. ja 3.2.2017, koskevat niiden perusteiden ja menettelyjen vahvistamisesta, joiden mukaisesti määritetään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 343/2003 soveltamista koskevista säännöistä 2.9.2003 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1560/2003(2) 5 artiklan 2 kohdan tulkintaa.
2. Pyynnöt liittyvät riita-asioihin, joissa vastakkain ovat kaksi turvapaikanhakijaa ja Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (turvallisuus- ja oikeusministeriön valtiosihteeri, Alankomaat; jäljempänä valtiosihteeri).
II. Asiaa koskevat oikeussäännöt
A. Unionin oikeus
1. Dublin III ‑asetus
3. Asetuksessa (EU) N:o 604/2013(3) vahvistetaan perusteet ja menettelyt, joilla määritetään kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio.(4) Asetuksen asiaa koskevat artiklat ovat seuraavat:
4. 3 artiklan 2 kohta:
”Jollei hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaa jäsenvaltiota voida määrittää tässä asetuksessa lueteltujen perusteiden mukaisesti, käsittelystä vastaa ensimmäinen jäsenvaltio, jossa kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on jätetty.
– –
Jos tämän kohdan mukaisesti ei voi tehdä siirtoa mihinkään III luvussa vahvistettujen perusteiden mukaisesti nimettyyn jäsenvaltioon tai ensimmäiseen jäsenvaltioon, jossa hakemus on jätetty, määrittämisestä vastaavasta jäsenvaltiosta tulee hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio.”
5. 17 artiklan 1 kohta:
”Edellä olevasta 3 artiklan 1 kohdasta poiketen kukin jäsenvaltio voi päättää käsitellä kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön siellä jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen siinäkin tapauksessa, ettei se tässä asetuksessa määriteltyjen perusteiden mukaan ole vastuussa hakemuksen käsittelystä.
– –”
6. 20 artiklan 1 ja 5 kohta:
”1. Menettely hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi alkaa heti, kun kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on ensimmäisen kerran jätetty johonkin jäsenvaltioon.
– –
5. Jotta hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä koskeva menettely voidaan saattaa päätökseen, on jäsenvaltion, jossa kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on ensin jätetty, otettava 23, 24, 25 ja 29 artiklassa säädetyin edellytyksin takaisin hakija, joka oleskelee toisessa jäsenvaltiossa ilman oleskelulupaa tai joka on siellä tehnyt uuden kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen sen jälkeen, kun hän on ensin peruuttanut toisessa jäsenvaltiossa tekemänsä ensimmäisen hakemuksen sen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä koskevan menettelyn kuluessa.
– –”
7. 21 artikla:
”1. Jos jäsenvaltio, jossa kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on jätetty, katsoo, että toinen jäsenvaltio on vastuussa hakemuksen käsittelystä, se voi mahdollisimman nopeasti ja joka tapauksessa kolmen kuukauden kuluessa 20 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta hakemuksen jättämispäivästä pyytää tätä toista jäsenvaltiota ottamaan hakijan vastaan.
Sen estämättä, mitä ensimmäisessä alakohdassa säädetään, jos [Eurodac‑järjestelmän perustamisesta sormenjälkien vertailua varten [Dublin III ‑asetuksen] tehokkaaksi soveltamiseksi sekä jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten ja Europolin esittämistä, Eurodac‑tietoihin lainvalvontatarkoituksessa tehtäviä vertailuja koskevista pyynnöistä sekä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vastaavan eurooppalaisen viraston perustamisesta annetun asetuksen (EU) N:o 1077/2011 muuttamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] asetuksen (EU) N:o 603/2013(5) 14 artiklan nojalla tallennettuihin tietoihin saadaan Eurodac‑osuma, pyyntö on lähetettävä kahden kuukauden kuluessa kyseisen asetuksen 15 artiklan 2 kohdan mukaisesta osuman saamisesta.
Jollei hakijan vastaanottoa koskevaa pyyntöä ole tehty ensimmäisessä ja toisessa alakohdassa säädetyn ajan kuluessa, vastuu kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä säilyy sillä jäsenvaltiolla, jossa hakemus on jätetty.
2. Vastaanottoa pyytänyt jäsenvaltio voi pyytää kiireellistä vastausta, jos kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on tehty maahantulo- tai oleskeluluvan epäämisen, luvattomasta oleskelusta johtuvan pidätyksen tai maastapoistamistoimenpiteestä ilmoittamisen tai sen toteuttamisen jälkeen.
Pyynnössä on esitettävä syyt siihen, miksi kiireellinen vastaus on tarpeen, ja aika, jonka kuluessa vastausta pyydetään. Tämän ajan on oltava vähintään yksi viikko.
3. Edellä 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa jäsenvaltion on tehtävä toiselle jäsenvaltiolle vastaanottoa koskeva pyyntö vakiolomakkeella, jonka mukaan on liitettävä 22 artiklan 3 kohdassa mainittujen kahden luettelon mukaiset todisteet tai aihetodisteet ja/tai asiaa koskevat hakijan antamat tiedot, joiden perusteella sen jäsenvaltion viranomaiset, jolle pyyntö on esitetty, voivat tarkistaa, onko kyseinen jäsenvaltio tässä asetuksessa vahvistettujen perusteiden mukaisesti vastuussa hakemuksen käsittelystä.
[Euroopan] komissio hyväksyy täytäntöönpanosäädöksillä yhdenmukaiset edellytykset vastaanottopyyntöjen laatimiselle ja esittämiselle. – –”
8. 22 artikla:
”1. Pyynnön saanut jäsenvaltio suorittaa tarvittavat tarkistukset, ja sen on tehtävä päätös hakijan vastaanottoa koskevan pyynnön johdosta kahden kuukauden kuluessa pyynnön vastaanottamisesta.
– –
3. Komissio laatii täytäntöönpanosäädöksillä kaksi luetteloa, joissa ilmoitetaan asiaan vaikuttavat todisteet ja aihetodisteet – –.
– –
6. Jos vastaanottopyynnön esittävä jäsenvaltio vetoaa asian kiireellisyyteen – –, pyynnön saaneen jäsenvaltion on tehtävä parhaansa noudattaakseen pyydettyä määräaikaa. Poikkeustapauksissa, joissa voidaan osoittaa, että hakijan vastaanottoa koskevan pyynnön tutkiminen on erityisen ongelmallista, pyynnön saanut jäsenvaltio voi vastata pyydetyn määräajan jälkeen, mutta joka tapauksessa yhden kuukauden kuluessa. – –
7. Jollei vastausta anneta 1 kohdassa mainitun kahden kuukauden ja 6 kohdassa mainitun yhden kuukauden määräajan kuluessa, vastaanottopyyntö katsotaan hyväksytyksi, ja tämä tuo mukanaan velvoitteen ottaa henkilö vastaan, mihin kuuluu velvoite huolehtia asianmukaisista järjestelyistä saavuttaessa maahan.”
9. 23 artikla:
”1. Jos jäsenvaltio, jossa 18 artiklan 1 kohdan b, c tai d alakohdassa tarkoitettu henkilö on jättänyt uuden kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, katsoo, että toinen jäsenvaltio on vastuussa 20 artiklan 5 kohdan ja 18 artiklan 1 kohdan b, c tai d alakohdan mukaisesti, se voi pyytää tuota toista jäsenvaltiota ottamaan kyseisen henkilön takaisin.
2. Takaisinottopyyntö on tehtävä mahdollisimman nopeasti ja joka tapauksessa kahden kuukauden kuluessa [Eurodac‑asetuksen] 9 artiklan 5 kohdassa tarkoitetun Eurodac‑osuman saamisesta.
Jos takaisinottopyyntö perustuu muihin todisteisiin kuin Eurodac‑järjestelmästä saatuihin tietoihin, se on lähetettävä takaisinottopyynnön saavalle jäsenvaltiolle kolmen kuukauden kuluessa 20 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättämispäivästä.
3. Jos takaisinottopyyntöä ei tehdä 2 kohdassa säädetyssä määräajassa, kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä on vastuussa jäsenvaltio, jossa uusi hakemus on jätetty.
4. Takaisinottopyyntö on tehtävä vakiolomakkeella, johon on liitettävä 22 artiklan 3 kohdassa mainituissa kahdessa luettelossa kuvatut todisteet tai aihetodisteet ja/tai asianomaisen henkilön antamat asiaan liittyvät tiedot, joiden perusteella sen jäsenvaltion viranomaiset, jolle pyyntö on esitetty, voivat tarkistaa, onko kyseinen jäsenvaltio tässä asetuksessa vahvistettujen perusteiden mukaisesti vastuussa hakemuksen käsittelystä.
Komissio hyväksyy täytäntöönpanosäädöksillä yhdenmukaiset edellytykset takaisinottopyyntöjen laatimiselle ja esittämiselle. – –”
10. 25 artikla:
”1. Jäsenvaltion, jolta takaisinottoa on pyydetty, on suoritettava tarvittavat tarkistukset ja tehtävä päätös asianomaisen henkilön takaisinottoa koskevasta pyynnöstä mahdollisimman nopeasti ja joka tapauksessa viimeistään kuukauden kuluttua pyynnön vastaanottamisesta. Jos pyyntö perustuu Eurodac‑järjestelmästä saatuihin tietoihin, tämä määräaika rajoitetaan kahteen viikkoon.
2. Jollei vastausta anneta 1 kohdassa mainitussa kuukauden tai kahden viikon määräajassa, pyyntö katsotaan hyväksytyksi, ja tämä tuo mukanaan velvoitteen ottaa asianomainen henkilö takaisin, mihin kuuluu velvoite huolehtia asianmukaisista järjestelyistä saavuttaessa maahan.”
11. 29 artikla:
”1. Hakijan – – siirto pyynnön esittäneestä jäsenvaltiosta hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon tapahtuu pyynnön esittäneen jäsenvaltion kansallisen lain mukaisesti ja sen jälkeen kun asianomaiset jäsenvaltiot ovat päässeet asiasta yhteisymmärrykseen ja heti kun se on käytännössä mahdollista, kuitenkin viimeistään kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun toinen jäsenvaltio on suostunut pyyntöön ottaa asianomainen henkilö vastaan tai takaisin tai muutoksenhaun tai uudelleen käsittelyn johdosta annetun lopullisen päätöksen tekemisestä, jos sillä on lykkäävä vaikutus – –.
– –
2. Jos siirtoa ei toteuteta kuuden kuukauden määräajan kuluessa, hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio vapautuu velvoitteestaan ottaa asianomainen henkilö vastaan tai takaisin, ja vastuu siirtyy pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle. Määräaikaa voidaan jatkaa enintään yhteen vuoteen, jos siirtoa ei voida suorittaa asianomaisen henkilön vangitsemisen vuoksi, tai enintään kahdeksaantoista kuukauteen, jos asianomainen henkilö on paennut viranomaisia.
– –”
12. 37 artikla:
”1. Kun jäsenvaltiot eivät pääse sopimukseen jostakin tämän asetuksen soveltamiseen liittyvästä asiasta, ne voivat turvautua 2 kohdan mukaiseen sovittelumenettelyyn.
2. Sovittelumenettely aloitetaan siten, että yksi erimielisyyden osapuolina olevista jäsenvaltioista esittää tätä koskevan pyynnön 44 artiklalla perustetun komitean puheenjohtajalle. Hyväksyessään sovittelumenettelyn aloittamisen asianomaiset jäsenvaltiot sitoutuvat ottamaan ratkaisuehdotuksen huomioon mahdollisimman pitkälle.
Komitean puheenjohtaja nimeää kolme komitean jäsentä, jotka edustavat kolmea erimielisyyden ulkopuolista jäsenvaltiota. Heille toimitetaan erimielisyyden osapuolten perustelut joko kirjallisesti tai suullisesti, ja keskusteltuaan niistä he esittävät ratkaisuehdotuksensa kuukauden kuluessa, tarvittaessa äänestyksen jälkeen.
– –
Ratkaisuehdotus on lopullinen eikä sitä voida ottaa uudelleen käsiteltäväksi riippumatta siitä, hyväksyvätkö osapuolet sen.”
2. Asetus N:o 1560/2003
13. Asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jos pyynnön saanut jäsenvaltio katsoo tarkistuksen jälkeen, että esitetyt seikat eivät osoita sen olevan vastuussa, sen on perusteltava kieltäytymisensä yksityiskohtaisesti pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle lähettämässään kielteisessä vastauksessa.
2. Jos pyynnön esittänyt jäsenvaltio katsoo, että kieltäytyminen perustuu virhearviointiin, tai jos se voi esittää täydentäviä seikkoja pyyntönsä tueksi, se voi pyytää pyyntönsä käsittelemistä uudelleen. Tätä mahdollisuutta on käytettävä kolmen viikon kuluessa kielteisen vastauksen vastaanottamisesta. Pyynnön saaneen jäsenvaltion on pyrittävä vastaamaan pyyntöön kahden viikon kuluessa. Tämä lisämenettely ei missään tapauksessa johda [Dublin II ‑asetuksen] 18 artiklan 1 ja 6 kohdassa ja 20 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädettyjen määräaikojen jatkamiseen.”
3. Direktiivi 2013/32
14. Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2013/32/EU(6) 31 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tutkintamenettely saadaan päätökseen kuuden kuukauden kuluessa hakemuksen jättämisestä.
Kun hakemukseen sovelletaan [Dublin III ‑asetuksessa] säädettyä menettelyä, kuuden kuukauden määräaika alkaa sillä hetkellä, kun sen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio määritetään kyseisen asetuksen mukaisesti, hakija on kyseisen jäsenvaltion alueella ja toimivaltainen viranomainen on ottanut hänet vastuulleen.
Jäsenvaltiot voivat jatkaa tässä kohdassa säädettyä kuuden kuukauden määräaikaa enintään yhdeksällä kuukaudella, jos
a) asiaan liittyy monimutkaisia tosiseikkoihin ja/tai oikeudellisiin seikkoihin liittyviä kysymyksiä;
b) suuria määriä kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä hakee kansainvälistä suojelua samanaikaisesti, minkä vuoksi menettelyä on käytännössä erittäin vaikea saada päätökseen kuuden kuukauden määräajassa;
– –
Jäsenvaltiot voivat asianmukaisesti perustelluissa olosuhteissa poikkeuksellisesti ylittää tässä kohdassa säädetyt määräajat enintään kolmella kuukaudella, kun se on tarpeen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen asianmukaisen ja perusteellisen tutkinnan varmistamiseksi.”
B. Alankomaiden oikeus
15. Yleisen hallintolain (Algemene wet bestuursrecht, jäljempänä Awb) asiaa koskevat säännökset ovat seuraavat:
16. 4:17 §:n 1 momentti:
”Jos hakemuksesta ei tehdä päätöstä säädetyssä määräajassa, viranomaisen on maksettava hakijalle uhkasakkoa jokaiselta velvollisuuden laiminlyönnin päivältä, kuitenkin enintään 42 päivältä.”
17. 6:2 §:n b momentti:
”Oikaisuvaatimusta ja kannetta koskevien säännösten soveltamisessa laiminlyönti tehdä päätös säädetyssä määräajassa rinnastetaan päätökseen.”
18. 6:12 §:n 2 momentti:
”Kanne voidaan nostaa heti, kun viranomainen on laiminlyönyt päätöksen tekemisen säädetyssä määräajassa ja on kulunut kahden viikon määräaika, joka alkaa sen päivän jälkeen, jolloin asianomainen on ilmoittanut kirjallisesti viranomaiselle velvollisuuden laiminlyönnistä.”
19. 8:55b §:n 1 momentti:
”Jos kanne kohdistuu laiminlyöntiin tehdä päätös säädetyssä määräajassa, hallintotuomioistuin antaa kahdeksan viikon kuluessa kannekirjelmän vastaanottamisesta ja Awb:n 6:5 §:ssä säädettyjen edellytysten täyttymisestä päätöksen Awb:n 8:54 §:ää soveltamalla, ellei hallintotuomioistuin pidä asian käsittelyä istunnossa tarpeellisena.”
20. 8:55c §:
”Mikäli kanne on perusteltu, hallintotuomioistuin vahvistaa pyynnöstä maksettavan uhkasakon määrän.”
21. Awb:n 8:55d §:n 1 momentissa säädetään, että jos kanne on perusteltu eikä päätöstä ole vielä annettu tiedoksi, hallintotuomioistuin määrää, että viranomaisen on annettava päätös tiedoksi kahden viikon kuluessa hallintotuomioistuimen päätöksen tiedoksiantoa seuraavasta päivästä. Kyseisen pykälän 2 momentin perusteella hallintotuomioistuin asettaa päätöksellään lisäuhkasakon, joka lankeaa maksettavaksi jokaiselta päivältä, jona viranomainen laiminlyö velvollisuutensa noudattaa hallintotuomioistuimen päätöstä.
III. Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
A. Asia C‑47/17
22. Pääasian kantaja, joka on Syyrian kansalainen, jätti 24.1.2016 Alankomaiden valtiosihteerille turvapaikkamenettelyssä myönnettävää määräaikaista oleskelulupaa koskevan hakemuksen. Valtiosihteeri sai samana päivänä ilmoituksen kantajan Eurodac‑osumasta. Eurodac‑järjestelmästä ilmeni, että kantaja oli jättänyt 22.1.2016 Saksan liittotasavallassa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen.(7)
23. Valtiosihteeri esitti 24.3.2016 Dublin III ‑asetuksen 18 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla Saksan viranomaisille pääasian kantajaa koskevan takaisinottopyynnön.
24. Saksan viranomaiset hylkäsivät takaisinottopyynnön 7.4.2016.(8)
25. Valtiosihteeri pyysi 14.4.2016 asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti Saksan viranomaisia käsittelemään takaisinottopyynnön uudelleen. Tähän pyyntöön ei ole saatu vastausta.
26. Kantaja pyysi 29.8.2016 päivätyllä kirjeellä valtiosihteeriä käsittelemään hänen hakemuksensa ja pitämään Saksan viranomaisten 7.4.2016 tekemää kielteistä päätöstä lopullisena kielteisenä vastauksena. Valtiosihteeri ei ole ottanut kantaa pyynnön sisältöön.
27. Kantaja aloitti 14.11.2016 nälkä- ja juomalakon.
28. Kantaja nosti 17.11.2016 ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa kanteen laiminlyönnistä tehdä säädetyssä määräajassa päätös hänen tekemästään turvapaikkamenettelyssä myönnettävää määräaikaista oleskelulupaa koskevasta hakemuksesta ja vaati ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta vahvistamaan, että vastaaja on velvollinen maksamaan uhkasakkoa siitä hetkestä alkaen, kun vastaaja on laiminlyönyt velvollisuutensa tehdä päätös säädetyssä määräajassa, ja velvoittamaan vastaajan tekemään päätöksen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asettamassa määräajassa 100 euron päiväkohtaisen lisäsakon uhalla.(9)
29. Kantaja alkoi jälleen syödä ja juoda 23.11.2016 tai sen tienoilla.
30. Valtiosihteeri ilmoitti 22.12.2016 ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle, että se oli peruuttanut Saksan viranomaisille tekemänsä takaisinottopyynnön 14.12.2016 ja että kantajan turvapaikkahakemus oli otettu käsiteltäväksi Alankomaiden yleisessä turvapaikkamenettelyssä (Nederlandse Algemene Asielprocedure).
31. Kantajalle myönnettiin pakolaisasema 26.1.2017 tehdyllä päätöksellä.
32. Pääasian asianosaiset ovat eri mieltä siitä, oliko määräaika, jossa valtiosihteerin oli tehtävä päätös kantajan 24.1.2016 jättämästä turvapaikkamenettelyssä myönnettävää määräaikaista oleskelulupaa koskevasta hakemuksesta, tällä välin umpeutunut.
33. Tältä osin kantaja erityisesti korostaa, että Dublin III ‑asetuksen 23 ja 25 artiklassa takaisinottomenettelyä varten säädettyjen määräaikojen umpeuduttua on käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion oltava määritetty. Jos pyynnön saanut jäsenvaltio antaa takaisinottopyyntöön säädetyssä määräajassa kieltävän vastauksen, vastuu on siitä hetkestä lähtien pyynnön esittäneellä jäsenvaltiolla. Siksi kantaja katsoo, että turvapaikkahakemusta koskevan päätöksen tekemiselle asetettu kuuden kuukauden määräaika alkaa kulua kyseisestä ajankohdasta lukien. Saksan viranomaiset hylkäsivät takaisinottopyynnön 7.4.2016, joten Alankomaiden kuningaskunta oli siis kyseisestä päivämäärästä lähtien vastuussa kantajan turvapaikkahakemuksen käsittelystä, jolloin määräaika päätöksen tekemiselle hakemuksesta umpeutui 7.10.2016.
34. Valtiosihteeri puolestaan katsoo, että määräaika päätöksen tekemiselle kyseisestä hakemuksesta alkoi kulua vasta 14.12.2016, jolloin Alankomaiden kuningaskunta ilmoitti olevansa vastuussa hakemuksen käsittelystä.
35. Edellä esitetyn perusteella ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko pyynnön saaneen jäsenvaltion vastattava kahden viikon kuluessa asetuksen [N:o 1560/2003] 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun uudelleenkäsittelypyyntöön, kun otetaan huomioon [Dublin III ‑asetuksen] ja direktiivin [2013/32] tavoite, sisältö ja ulottuvuus?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen on vastattava kieltävästi, onko silloin sovellettava, kun otetaan huomioon asetuksen [N:o 1560/2003] 5 artiklan 2 kohdan viimeinen virke, enintään yhden kuukauden määräaikaa, josta säädetään [Dublin II ‑asetuksen] 20 artiklan 1 kohdan b alakohdassa (sittemmin [Dublin III ‑asetuksen] 25 artiklan 1 kohta)?
3) Mikäli ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen on vastattava kieltävästi, onko pyynnön saaneen jäsenvaltion asetuksen [N:o 1560/2003] 5 artiklan 2 kohdassa käytetyn sanan ’pyrittävä’ takia vastattava uudelleenkäsittelypyyntöön kohtuullisessa ajassa?
4) Mikäli pyynnön saaneen jäsenvaltion on vastattava uudelleenkäsittelypyyntöön asetuksen [N:o 1560/2003] 5 artiklan 2 kohdan perusteella kohtuullisessa ajassa, voidaanko ajanjaksoa, joka on kestänyt yli kuusi kuukautta, kuten käsiteltävässä asiassa, pitää vielä kohtuullisena aikana? Mikäli tähän kysymykseen on vastattava kieltävästi, mitä on siinä tapauksessa pidettävä kohtuullisena aikana?
5) Minkä on oltava seuraus siitä, että pyynnön saanut jäsenvaltio ei vastaa uudelleenkäsittelypyyntöön kahden viikon kuluessa, kuukauden kuluessa tai kohtuullisessa ajassa? Onko pyynnön esittänyt jäsenvaltio vai pyynnön saanut jäsenvaltio silloin vastuussa ulkomaalaisen henkilön turvapaikkahakemuksen aineellisesta käsittelystä?
6) Mikäli lähtökohtana on pidettävä sitä, että pyynnön saanut jäsenvaltio on vastuussa turvapaikkahakemuksen aineellisesta käsittelystä sen vuoksi, että se on jättänyt vastaamatta uudelleenkäsittelypyyntöön asetuksen [N:o 1560/2003] 5 artiklan 2 kohdassa säädetyssä määräajassa, minkä ajan kuluessa pyynnön esittäneen jäsenvaltion, eli käsiteltävässä asiassa vastaajan, on tällöin ilmoitettava siitä hakijalle?”
B. Asia C‑48/17
36. Pääasian kantaja, joka on Eritrean kansalainen, jätti 22.9.2015 Alankomaissa turvapaikkamenettelyssä myönnettävää määräaikaista oleskelulupaa koskevan hakemuksen. Eurodac‑tietokannan mukaan hän oli jo 9.6.2015 esittänyt Sveitsissä kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen.
37. Ennakkoratkaisupyynnössä ei anneta tietoa tästä asiasta, mutta kansallisen asiakirja-aineiston perusteella vaikuttaa siltä, että kantaja saapui toukokuun 2015 lopulla Välimeren kautta Italiaan, jossa häneltä ei kuitenkaan otettu digitaalisia sormenjälkiä. Sen jälkeen hän matkusti Sveitsiin, jonne hän saapui 8.6.2015. Hän lähti Sveitsistä 17.9.2015 ja matkusti Ranskan kautta Alankomaihin.
38. Valtiosihteeri esitti 20.11.2015 Sveitsin viranomaisille kantajaa koskevan takaisinottopyynnön Dublin III ‑asetuksen 18 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla.
39. Sveitsin viranomaiset hylkäsivät pyynnön 25.11.2015 sen perusteella, että Sveitsin valaliitto oli jo aiemmin esittänyt Italian tasavallalle vastaanotto- tai takaisinottopyynnön, johon se ei ollut saanut vastausta, jolloin vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä oli sen mielestä siirtynyt Italian tasavallalle 1.9.2015.
40. Valtiosihteeri esitti 27.11.2015 Italian viranomaisille kantajaa koskevan vastaanotto- tai takaisinottopyynnön Dublin III ‑asetuksen 18 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla.
41. Italian viranomaiset hylkäsivät pyynnön 30.11.2015.
42. Valtiosihteeri esitti 1.12.2015 Italian viranomaisille asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdan nojalla uudelleenkäsittelypyynnön ja lähetti vielä 18.1.2016 samoille viranomaisille muistutuskirjeen.
43. Italian viranomaiset hyväksyivät 26.1.2016 kantajaa koskeneen takaisinottopyynnön.(10)
44. Valtiosihteeri kieltäytyi 19.4.2016 tehdyllä päätöksellä kantajan esittämän turvapaikkamenettelyssä myönnettävää määräaikaista oleskelulupaa koskevan hakemuksen käsittelystä sillä perusteella, että Italian tasavalta oli vastuussa kyseisen hakemuksen käsittelystä.
45. Kantaja nosti kyseisestä päätöksestä kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa. Lisäksi kantaja vaati välitoimista päättävää tuomaria määräämään välitoimena, ettei valtiosihteeri saa poistaa häntä maasta ennen kuin on kulunut neljä viikkoa siitä, kun ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ratkaissut kanteen. Välitoimista päättävä tuomari hyväksyi välitoimihakemuksen 30.6.2016 antamallaan määräyksellä.
46. Asianosaiset ovat eri mieltä erityisesti siitä, siirtyikö valtiosihteerille vastuu kantajan 22.9.2015 jättämän turvapaikkamenettelyssä myönnettävää määräaikaista oleskelulupaa koskevan hakemuksen käsittelystä, kun Italian viranomaiset hylättyään ensin valtiosihteerin esittämän vastaanotto- tai takaisinottopyynnön jättivät vastaamatta uudelleenkäsittelypyyntöön säädetyssä määräajassa.
47. Edellä esitetyn perusteella ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko pyynnön saaneen jäsenvaltion vastattava kahden viikon kuluessa asetuksen [N:o 1560/2003] 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun uudelleenkäsittelypyyntöön, kun otetaan huomioon [Dublin III ‑asetuksen] ja direktiivin [2013/32] tavoite, sisältö ja ulottuvuus?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen on vastattava kieltävästi, onko silloin sovellettava, kun otetaan huomioon asetuksen [N:o 1560/2003] 5 artiklan 2 kohdan viimeinen virke, enintään yhden kuukauden määräaikaa, josta säädetään [Dublin II ‑asetuksen] 20 artiklan 1 kohdan b alakohdassa (sittemmin [Dublin III ‑asetuksen] 25 artiklan 1 kohta)?
3) Mikäli ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen on vastattava kieltävästi, onko pyynnön saaneen jäsenvaltion asetuksen [N:o 1560/2003] 5 artiklan 2 kohdassa käytetyn sanan ’pyrittävä’ takia vastattava uudelleenkäsittelypyyntöön kohtuullisessa ajassa?
4) Mikäli pyynnön saaneen jäsenvaltion on vastattava uudelleenkäsittelypyyntöön asetuksen [N:o 1560/2003] 5 artiklan 2 kohdan perusteella kohtuullisessa ajassa, voidaanko ajanjaksoa, joka on kestänyt seitsemän ja puoli viikkoa, kuten käsiteltävässä asiassa, pitää vielä kohtuullisena aikana? Mikäli tähän kysymykseen on vastattava kieltävästi, mitä on silloin pidettävä kohtuullisena aikana?
5) Minkä on oltava seuraus siitä, että pyynnön saanut jäsenvaltio ei vastaa uudelleenkäsittelypyyntöön kahden viikon kuluessa tai kohtuullisessa ajassa? Onko pyynnön esittänyt jäsenvaltio vai pyynnön saanut jäsenvaltio silloin vastuussa ulkomaalaisen henkilön turvapaikkahakemuksen aineellisesta käsittelystä?
6) Mikäli lähtökohtana on pidettävä sitä, että pyynnön saanut jäsenvaltio on vastuussa turvapaikkahakemuksen aineellisesta käsittelystä sen vuoksi, että se on jättänyt vastaamatta uudelleenkäsittelypyyntöön asetuksen [N:o 1560/2003] 5 artiklan 2 kohdassa säädetyssä määräajassa, minkä ajan kuluessa pyynnön esittäneen jäsenvaltion, eli käsiteltävässä asiassa vastaajan, on tällöin ilmoitettava siitä hakijalle?”
IV. Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
48. Unionin tuomioistuimen presidentin 13.2.2016 antamalla päätöksellä asiat C‑47/17 ja C‑48/17 yhdistettiin kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten, sillä saman tuomioistuimen näissä kahdessa asiassa esittämät ennakkoratkaisukysymykset ovat olennaisilta osin identtiset.(11)
49. Pääasian kantaja asiassa C‑47/17, Alankomaiden, Unkarin, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Sveitsin hallitukset sekä komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia.
50. Unionin tuomioistuin pyysi 16.10.2017 päivätyllä kirjeellä Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklassa tarkoitettuja osapuolia vastaamaan lyhyesti tiettyihin kirjallisiin kysymyksiin.
51. Pääasioiden kantajat yhdistetyissä asioissa C‑47/17 ja C‑48/17, Alankomaiden ja Saksan hallitukset sekä komissio toimittivat kirjalliset vastaukset.
52. Pääasian kantajat yhdistetyissä asioissa C‑47/17 ja C‑48/17, Alankomaiden, Saksan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset sekä komissio esittivät suullisia huomautuksia istunnossa, joka pidettiin 16.1.2018.
V. Arviointi
A. Alustavat huomautukset
53. Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä perustuu keskinäisen luottamuksen periaatteelle, ja siksi unionin lainsäätäjä on halunnut erityisesti Dublin III ‑asetuksella rationalisoida kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyä, välttää järjestelmän tukkeutumisen siitä syystä, että valtiot ovat velvollisia käsittelemään saman hakijan tekemiä useita hakemuksia, sekä lisätä oikeusvarmuutta turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion määrittelemisessä ja näin torjua forum shoppingia. Tämän kaiken pääasiallinen tarkoitus on nopeuttaa hakemusten käsittelyä sekä turvapaikanhakijoiden että osallisina olevien valtioiden intressissä.(12)
54. Dublin III ‑asetuksessa on sen 1 artiklan mukaan tarkoitus vahvistaa ne perusteet ja menettelyt, joiden mukaisesti määritellään kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio.(13)
1. Vastaanotto- ja takaisinottomenettelyt
55. ”Dublin III ‑asetuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön jonkin jäsenvaltion alueella esittämän turvapaikkahakemuksen käsittelee lähtökohtaisesti yksi ainoa jäsenvaltio eli se, joka III luvussa esitettyjen perusteiden mukaisesti on vastuussa hakemuksen käsittelystä.”(14) Dublin III ‑asetuksen 7 artiklan 1 kohdassa tarkennetaan, että perusteita, joiden mukaan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio määritetään, sovelletaan siinä järjestyksessä kuin ne on esitetty kyseisen asetuksen III luvussa. Niiden perusteiden lisäksi, jotka Dublin III ‑asetuksen III luvussa annetaan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä yksin vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseen, kyseisen asetuksen VI luvussa vahvistetaan jäsenvaltioita varten vastaanotto- ja takaisinottomenettelyt, joilla edesautetaan – samalla tavoin kuin kyseisen asetuksen III luvussa vahvistetuilla perusteilla – hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä.(15)
56. Dublin III ‑asetuksen vastaanotto- ja takaisinottomenettelyjä koskevissa säännöksissä asetetaan pakottavia määräaikoja ja vahvistetaan niiden ylittymisen seuraukset. Dublin III ‑asetuksen VI luvussa asetettujen pakottavien määräaikojen taustalla on ymmärtääkseni tavoite nopeuttaa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyä sekä turvapaikanhakijoiden että osallistuvien valtioiden eduksi.
57. Dublin III ‑asetuksen 21 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltion vastaanottopyyntö toiselle jäsenvaltiolle on esitettävä mahdollisimman nopeasti ja joka tapauksessa kolmen kuukauden kuluessa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättämispäivästä.(16) Unionin lainsäätäjä on määritellyt määräaikojen ylittymisen seuraukset tarkentamalla Dublin III ‑asetuksen 21 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa, että jollei hakijan vastaanottoa koskevaa pyyntöä ole esitetty asetetuissa määräajoissa, vastuu kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä säilyy sillä jäsenvaltiolla, jossa hakemus on jätetty.(17)
58. Unionin tuomioistuin totesi 26.7.2017 annetun tuomion Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587) 62 kohdassa, että Dublin III ‑asetuksen 27 artiklan 1 kohdan nojalla kansainvälistä suojelua hakeva henkilö voi vedota hänestä tehtyä siirtopäätöstä koskevassa oikeussuojakeinossa kyseisen asetuksen 21 artiklan 1 kohdassa asetetun määräajan päättymiseen.
59. Dublin III ‑asetuksen 22 artiklan 1 kohdan mukaan pyynnön saaneella jäsenvaltiolla on kaksi kuukautta aikaa nimenomaisesti hyväksyä vastaanottopyyntö.(18) Ja Dublin III ‑asetuksen 22 artiklan 7 kohdassa säädetään, että jos pyynnön saanut jäsenvaltio ei vastaa pyyntöön 1 kohdassa asetetun kahden kuukauden määräajan kuluessa,(19) vastaanottopyyntö katsotaan hiljaisesti hyväksytyksi, ja tämä tuo mukanaan velvoitteen ottaa henkilö vastaan.
60. Dublin III ‑asetuksen 23 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla takaisinottopyyntö on tehtävä mahdollisimman nopeasti ja joka tapauksessa kahden kuukauden kuluessa Eurodac‑osuman saamisesta. Saman asetuksen 23 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkennetaan, että jos takaisinottopyyntö perustuu muihin todisteisiin kuin Eurodac‑järjestelmästä saatuihin tietoihin, se on lähetettävä takaisinottopyynnön saavalle jäsenvaltiolle kolmen kuukauden kuluessa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättämispäivästä. Dublin III ‑asetuksen 23 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jos takaisinottopyyntöä ei tehdä 2 kohdassa säädetyssä määräajassa, kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä on vastuussa jäsenvaltio, jossa uusi hakemus on jätetty.
61. Dublin III ‑asetuksen 25 artiklan 2 kohdassa todetaan, että jollei pyynnön saanut jäsenvaltio anna takaisinottopyyntöön vastausta kuukauden tai kahden viikon määräajassa silloin, kun pyyntö perustuu Eurodac‑järjestelmästä saatuihin tietoihin, pyyntö katsotaan hiljaisesti hyväksytyksi, ja tämä tuo mukanaan velvoitteen ottaa asianomainen henkilö takaisin.
62. On kuitenkin korostettava, että jos pyynnön saava jäsenvaltio antaa vastaanotto- tai takaisinottopyyntöön kieltävän vastauksen Dublin III ‑asetuksen 22 artiklan 1 ja 6 kohdassa ja 25 artiklan 1 kohdassa säädetyissä määräajoissa, asetuksessa ei säädetä, mitkä ovat tämän vastauksen vaikutukset.(20)
63. Tältä osin Dublin III ‑asetuksessa ei säädetä, että tällainen kieltävä vastaus johtaisi väistämättä siihen, että pyynnön esittävä valtio olisi vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä.(21) Dublin III ‑asetuksessa ei myöskään tarkenneta määräaikaa, jonka kuluessa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio on tällaisessa tilanteessa määritettävä.(22)
64. Tästä epätarkkuudesta huolimatta katson, että Dublin III ‑asetuksen täytäntöönpanon yhteydessä kansallisten toimivaltaisten viranomaisten on menettelyissään kunnioitettava oikeutta hyvään hallintoon, erityisesti jokaisen henkilön oikeutta saada asiansa käsiteltyä kohtuullisessa ajassa, joka on unionin oikeuden yleinen periaate.(23) Tästä syystä hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisen on tapahduttava kohtuullisen ajan kuluessa, vaikka pakottavaa määräaikaa ei olisikaan.
2. Siirrot
65. Ennakkoratkaisupyynnöissään kansallinen tuomioistuin tekee useita viittauksia siirtojärjestelmään, josta säädetään Dublin III ‑asetuksen 29 artiklassa, ja oikeussuojakeinoihin, joista säädetään saman asetuksen 27 artiklassa.
66. Dublin III ‑asetuksen 29 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan asianomaisen henkilön siirto tapahtuu heti, kun se on käytännössä mahdollista, kuitenkin viimeistään kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun toinen jäsenvaltio on suostunut pyyntöön ottaa asianomainen henkilö vastaan tai takaisin, tai muutoksenhaun tai uudelleen käsittelyn johdosta annetun lopullisen päätöksen tekemisestä, jos sillä on lykkäävä vaikutus.
67. Kyseisen asetuksen 29 artiklan 2 kohdassa tarkennetaan, että jos siirtoa ei toteuteta kuuden kuukauden määräajan kuluessa,(24) hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio vapautuu velvoitteestaan ottaa asianomainen henkilö vastaan tai takaisin, ja vastuu siirtyy pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle. Unionin tuomioistuimen mukaan tällainen vastuun siirtyminen pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle tapahtuu suoraan lain nojalla, eikä edellytyksenä ole se, että hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio kieltäytyy ottamasta asianomaista henkilöä vastaan tai takaisin.(25)
68. Dublin III ‑asetuksen 27 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kansainvälisen suojelun hakijalla on oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin niin, että hänellä on mahdollisuus hakea muutosta siirtopäätökseen tai sen uudelleen käsittelyä tuomioistuimessa sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen osalta. Lisäksi Dublin III ‑asetuksen 27 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan silloin, kun asianomaisella henkilöllä on kansallisen lainsäädännön nojalla mahdollisuus pyytää tuomioistuinta lykkäämään siirtopäätöksen täytäntöönpanoa, kunnes hänen muutoksenhakunsa tai uudelleen käsittelyn tulos on selvillä, tuomioistuimen on käsiteltävä siirtopäätöksen lykkäyspyyntö kohtuullisen ajan kuluessa ja perusteltava päätös lykkäämättä jättämisestä.
69. Dublin III ‑asetuksen 29 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetystä kuuden kuukauden määräajasta on 25.10.2017 annetun tuomion Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805) 44 kohdassa todettu, että kansainvälisen suojelun hakijalla on oltava käytössään tehokas ja nopea oikeussuojakeino, jonka ansiosta hän voi vedota siihen, että kyseinen määräaika on päättynyt.
70. Kun otetaan huomioon, että asiassa C‑47/17 Saksan viranomaiset hylkäsivät valtiosihteerin pyynnön, joka koski asianosaisen vastaanottoa tai takaisinottoa,(26) eivätkä edes vastanneet valtiosihteerin esittämään uudelleenkäsittelypyyntöön,(27) kysymys Dublin III ‑asetuksen mukaisesta siirrosta on mielestäni ennenaikainen ja merkityksetönkin, ennen kuin vastuussa oleva jäsenvaltio on määritetty.
71. Lisäksi tuon esiin, että asiassa C‑48/17 esittämissään kirjallisissa huomautuksissa komissio totesi, että ”Alankomaiden viranomaiset ilmoittivat 31.3.2016 asianosaisen asianajajalle aikomuksestaan olla käsittelemättä turvapaikkahakemusta ja siirtää hakija Italiaan. – – Asianosaisen asianajaja huomautti 8.4.2016, ettei Italian tasavallasta ollut tullut hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio 26.1.2016 vaan 1.9.2015. Dublin III ‑asetuksen 29 artiklan mukainen kuuden kuukauden määräaika siirron toteuttamiselle oli siis jo umpeutunut. – – Asianosaisen asianajaja esitti 27.9.2016 kanteen perustelujen yhteydessä, että asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan ja Dublin III ‑asetuksen 29 artiklan tulkinnasta olisi hyvä esittää ennakkoratkaisukysymys, sillä on epäselvää, missä määrin Italian tasavalta on vastuussa asianosaisen turvapaikkahakemuksen käsittelystä, kun ei ole osoitettu, että Sveitsin valaliitto olisi jatkanut 29 artiklassa tarkoitettua kuuden kuukauden määräaikaa ilmoittamalla Italian tasavallalle, ettei se voinut siirtää asianosaista, koska tämä oli lähtenyt maasta tuntemattomaan määränpäähän”.
72. On kuitenkin syytä korostaa, ettei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ole esittänyt yhtään Dublin III ‑asetuksen 29 artiklaa koskevaa kysymystä. Sen kysymykset koskevat yksinomaan asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohtaa. Näin ollen unionin tuomioistuinta ei ole pyydetty käsittelemään kysymystä siitä, onko Dublin III ‑asetuksen 29 artiklassa siirtoa varten säädettyjä määräaikoja noudatettu yhdistetyissä asioissa C‑47/17 ja C‑48/17.
3. Direktiivin 2013/32 31 artiklan 3 kohta
73. Direktiivin 2013/32 31 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”jäsenvaltiot käsittelevät kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset – – tutkintamenettelyssä”. Lisäksi saman direktiivin 31 artiklan 3 kohdassa tarkennetaan, että ”jäsenvaltioiden on varmistettava, että tutkintamenettely saadaan päätökseen kuuden kuukauden kuluessa hakemuksen jättämisestä”. Saman säännöksen mukaan kuuden kuukauden määräaika alkaa kulua sillä hetkellä, kun hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio määritetään Dublin III ‑asetuksen mukaisesti, hakija on kyseisen jäsenvaltion alueella ja toimivaltainen viranomainen on ottanut hänet vastuulleen.
74. Edellä esitetyn perusteella kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittely selkeästi seuraa vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä Dublin III ‑asetuksen mukaisesti ja tarvittaessa asianomaisen siirtoa.(28) Mutta vaikka Dublin III ‑asetuksessa on vahvistettu joitakin pakottavia määräaikoja, tällainen määrittäminen ja siirto voivat nopeutta koskevasta vaatimuksesta huolimatta kestää melko pitkään, jos vastaanotto- tai takaisinotto- sekä siirtomenettelyjä käynnistetään ja jos asianomainen käyttää oikeuttaan hakea muutosta tai uudelleen käsittelyä ja näillä on lykkäävä vaikutus.(29) On siis mahdotonta laskea abstraktia tai edes kohtuullista enimmäisaikaa tälle määrittämiselle,(30) vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on sitä tavoitellut. Jokainen tapaus on arvioitava erikseen.
75. On myös syytä panna merkille, että unionin tuomioistuin korostaa 26.7.2017 annetussa tuomiossa Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587, 102 kohta), että Dublin III ‑asetuksen ja direktiivin 2013/32 säännökset liittyvät kahteen eri menettelyyn, joissa on omat vaatimuksensa ja joihin sovelletaan erityisesti määräaikojen osalta eri järjestelmiä.
76. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksiä, jotka koskevat asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdassa säädettyä uudelleenkäsittelymenettelyä, on tarkasteltava tätä taustaa vasten.
B. Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
77. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään, onko pyynnön saaneen jäsenvaltion vastattava kahden viikon kuluessa asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun uudelleenkäsittelypyyntöön, kun otetaan huomioon Dublin III ‑asetuksen ja direktiivin 2013/32 tavoite, sisältö ja ulottuvuus. Kysymys koskee erityisesti sitä, onko asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdassa uudelleenkäsittelypyyntöön vastaamiselle asetettu määräaika pakottava pyynnön saaneelle jäsenvaltiolle siten, että jos jäsenvaltio ei noudata sitä, vastuu kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä siirtyy sille.
78. Ennen kuin tätä kysymystä aletaan tutkia tarkemmin, on syytä tarkastella asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdassa käyttöön otetun menettelyn luonnetta ja mahdollista oikeusperustaa.(31)
79. Asetuksen N:o 1560/2003 johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan asetuksella on tarkoitus antaa Dublin III ‑asetuksen tehokkaan täytäntöönpanon edellyttämiä yksityiskohtaisia käytännön sääntöjä, ”jotta helpotetaan yhteistyötä jäsenvaltioiden niiden viranomaisten välillä, jotka ovat toimivaltaisia soveltamaan asetusta toisaalta vastaanottoa tai takaisinottoa koskevien pyyntöjen toimittamiseen ja käsittelyyn ja toisaalta tietopyyntöihin ja siirtojen toteuttamiseen”.
80. Unkarin hallitus tuokin esiin, että ”asetuksella N:o 1560/2003 ei ole tarkoitus antaa vastuuta koskevia sääntöjä, joista ei olisi säädetty [Dublin III ‑asetuksessa]”.(32)
81. Asetuksen N:o 1560/2003 sisältämästä uudelleenkäsittelymenettelystä ei tosiaan ole säädetty nimenomaisesti Dublin III ‑asetuksessa, jossa – kuten Saksan hallitus korostaa unionin tuomioistuimen kirjallisiin kysymyksiin antamassaan vastauksessa – ei anneta mitään nimenomaista valtuutusta tällaisen menettelyn luomiseen.(33) Asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdassa itsessään tarkennetaan, että kyse on lisämenettelystä, jolla on tarkoitus mielestäni parantaa Dublin III ‑asetuksen soveltamista.(34) Tämä tarkoittaa, että uudelleenkäsittelypyyntö ei vastaa uutta vastaanotto- tai takaisinottopyyntöä.(35) Lisäksi kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisessä sovellettavat säännöt vahvistetaan vain Dublin III ‑asetuksessa.(36)
82. On totta, että asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 1 kohdan mukaan pyynnön saaneen jäsenvaltion, jolle on esitetty vastaanotto- tai takaisinottopyyntö, on perusteltava kieltäytymisensä, ja saman artiklan 2 kohdassa säädetään, että jos pyynnön esittänyt jäsenvaltio katsoo, että kieltäytyminen perustuu virhearviointiin, tai jos se voi esittää täydentäviä seikkoja pyyntönsä tueksi, se voi pyytää uudelleen käsittelyä tiettyyn pakottavaan määräaikaan(37) mennessä, joka päättyy kolmen viikon kuluttua kielteisen vastauksen vastaanottamisesta.(38) Samassa säännöksessä säädetään myös, että pyynnön saaneen jäsenvaltion ”on pyrittävä”(39)vastaamaan kahden viikon kuluessa”.(40)
83. Lisään vielä kaksi huomiota. Paitsi että itse tekstin sanamuodon mukaan kahden viikon määräaika ei ensinnäkään ole pakottava,(41) asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdassa ei liitetä mitään oikeudellista seurausta sen enempää määräajan ylittämiseen kuin uudelleenkäsittelypyyntöön vastaamatta jättämiseenkään.(42) Asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdassa ei tosiaankaan säädetä – toisin kuin Dublin III ‑asetuksen 22 artiklan 7 kohdassa ja 25 artiklan 2 kohdassa –, että pyynnön saanut jäsenvaltio olisi velvollinen ottamaan vastaan tai takaisin asianomaisen henkilön.
84. Toiseksi Dublin III ‑asetuksessa ei määritellä vastaanotto- tai takaisinottopyyntöön Dublin III ‑asetuksen 22 artiklan 1 ja 6 kohdassa ja 25 artiklan 1 kohdassa asetetuissa määräajoissa annettavan kielteisen vastauksen vaikutuksia. Mielestäni asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdassa säädetty uudelleenkäsittelymenettely tarkoittaa vain, että pyynnön esittänyt ja pyynnön saanut jäsenvaltio neuvottelevat tai käyvät jäsenneltyä vuoropuhelua kielteisen vastauksen jälkeen vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisen helpottamiseksi Dublin III ‑asetuksen mukaisesti ja siten Dublin III ‑asetuksen tavoitteiden edistämiseksi. Jos tämä lisämenettely saatetaan päätökseen kohtuullisessa ajassa, eikä se siten haittaa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten nopeaan käsittelyyn liittyvää tavoitetta, joka on sekä turvapaikanhakijoiden että osallistuvien valtioiden edun mukainen, se muodostaa välineen, joka edistää Dublin III ‑asetuksen tehokasta soveltamista. Mielestäni se, ettei asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdalla ole mitään pakottavaa luonnetta(43) ja että sen tavoitteena on helpottaa Dublin III ‑asetuksen soveltamista, estävät kaikenlaiset pätemättömyyttä koskevat väitteet.
85. Edellä esitetyn perusteella katson, että ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava kieltävästi: kun pyynnön saaneen jäsenvaltion on pyrittävä vastaamaan asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun uudelleenkäsittelypyyntöön kahden viikon kuluessa, sillä ei ole oikeudellista velvollisuutta vastata kyseisessä ajassa. Lisäksi asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdassa ei määritellä mitään oikeudellisia seurauksia sille, että uudelleenkäsittelypyyntöön ei vastata kyseisen ajan kuluessa.
C. Toinen ennakkoratkaisukysymys
86. Toisella kysymyksellään, joka on esitetty siltä varalta, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko sovellettava, kun otetaan huomioon asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdan viimeinen virke, enintään yhden kuukauden määräaikaa, josta säädetään Dublin III ‑asetuksen 25 artiklan 1 kohdassa.
87. Asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdassa säädetään uudelleenkäsittelypyynnön esittämiselle pakottava kolmen viikon määräaika ja siihen vastaamiselle ohjeellinen kahden viikon määräaika. On syytä tuoda esiin, että säännöksen viimeisessä virkkeessä todetaan, ettei kyseisellä ”lisämenettelyllä” missään tapauksessa jatketa tai muuteta Dublin III ‑asetuksen 22 artiklan 1 ja 6 kohdassa ja 25 artiklan 1 kohdassa säädettyjä määräaikoja.(44)
88. Uudelleenkäsittelymenettely on selkeästi Dublin III ‑asetuksessa tarkoitetuista vastaanotto- ja takaisinottomenettelyistä erillinen menettely, eikä se vaikuta mitenkään asetuksella säädettyihin määräaikoihin.
89. Tämän selkeän eron johdosta katson, ettei Dublin III ‑asetuksen 25 artiklassa tarkoitettu takaisinottomenettely vaikuta asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdassa säädettyihin määräaikoihin.(45) Dublin III ‑asetuksen 25 artiklassa säädettyjä määräaikoja ei siis voida saattaa koskemaan asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdalla käyttöönotettua uudelleenkäsittelymenettelyä.
90. Edellä esitetyn perusteella katson, että toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava kieltävästi: Dublin III ‑asetuksen 25 artiklan 1 kohdassa säädettyä enintään yhden kuukauden määräaikaa ei sovelleta asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdassa säädetyn uudelleenkäsittelymenettelyn yhteydessä.
D. Kolmas ja neljäs ennakkoratkaisukysymys
91. Kolmannella kysymyksellään, joka on esitetty siltä varalta, että toiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko pyynnön saaneella jäsenvaltiolla kohtuullisesti aikaa vastata uudelleenkäsittelypyyntöön. Neljännellä kysymyksellään, joka on esitetty siltä varalta, että kolmanteen kysymyksen vastataan myöntävästi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, voidaanko seitsemän ja puolen viikon(46) tai kuuden kuukauden(47) määräaikaa pitää kohtuullisena. Jos neljänteen kysymykseen vastataan kieltävästi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, mikä on kohtuullinen aika.
92. Kysymykset liittyvät siinä määrin toisiinsa, että niitä on mielestäni syytä tarkastella yhdessä.
93. Asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdassa säädetään, että pyynnön saaneen jäsenvaltion on pyrittävä vastaamaan uudelleenkäsittelypyyntöön kahden viikon kuluessa. Pyynnön saanutta jäsenvaltiota kehotetaan näin toimimaan yhteistyön hengessä, jotta hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio voitaisiin määrittää nopeasti.(48) On ilmeistä, että vaikka pyynnön saanut jäsenvaltio ei noudattaisi tätä ohjeellista määräaikaa, sen on kuitenkin vastattava uudelleenkäsittelypyyntöön kohtuullisessa ajassa, jotta se ei vaarantaisi tavoitteena olevaa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion nopeaa määrittämistä ja jotta se kunnioittaisi hyvän hallinnon periaatetta ja tehokkuusperiaatetta.
94. Näin ollen sitä, mikä asetuksen N:o 1560/2003 soveltamisen yhteydessä katsotaan kohtuulliseksi ajaksi, ei voida määritellä ennalta, vaan se on arvioitava jokaisen tapauksen erityisten olosuhteiden mukaan(49) kunnioittaen kuitenkin samalla Dublin III ‑asetuksen kantavana ajatuksena olevaa nopeuden tavoittelua.(50) Koska tällainen arviointi on tehtävä asian tosiseikkojen perusteella, katson, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kuuluu arvioida, onko yksittäisessä tapauksessa sen kaikki merkitykselliset olosuhteet huomioon ottaen(51) pyynnön saanut jäsenvaltio vastannut uudelleenkäsittelypyyntöön kohtuullisessa ajassa. Sen sijaan, kuten vastauksestani viidenteen ja kuudenteen ennakkoratkaisukysymykseen tulee jäljempänä ilmi, se, ettei pyynnön esittänyt jäsenvaltio saa uudelleenkäsittelypyyntöön vastausta kohtuullisessa ajassa, tarkoittaa, että sen on itse kannettava vastuu kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä.(52)
95. On kuitenkin syytä muistuttaa, että asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdassa ei liitetä mitään oikeudellista seurausta siihen, ettei pyynnön saanut jäsenvaltio vastaa kahden viikon kuluessa tai edes kohtuullisessa ajassa.
96. Edellä esitetyn perusteella kolmanteen ja neljänteen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että pyynnön saaneen jäsenvaltion on pyrittävä vastaamaan uudelleenkäsittelypyyntöön kahden viikon kuluessa ja joka tapauksessa kohtuullisessa ajassa. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida jokaisessa yksittäistapauksessa – arvioituaan kaikki asian kannalta merkitykselliset olosuhteet –, onko pyynnön saanut jäsenvaltio vastannut kohtuullisessa ajassa.
E. Viides ja kuudes ennakkoratkaisukysymys
1. Argumentit
97. Viidennellä ja kuudennella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, mikä on seuraus siitä, että pyynnön saanut jäsenvaltio ei vastaa uudelleenkäsittelypyyntöön, ja erityisesti, onko silloin pyynnön esittänyt jäsenvaltio vai pyynnön saanut jäsenvaltio vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä.
98. Pääasian kantaja asiassa C‑47/17 katsoo, että jos pyynnön saanut jäsenvaltio ei vastaa kahden viikon kuluessa(53) tai lainkaan, pyynnön esittänyt jäsenvaltio on lopullisesti vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä. Kantaja toteaa, että ”kun otetaan huomioon, että alkuperäistä takaisinottopyyntöä koskevan päätöksen viivästymisen seuraukset on nimenomaisesti säädetty [Dublin III ‑asetuksen] 25 artiklan 2 kohdassa, tätä säännöstä ei voida implisiittisesti soveltaa uudelleenkäsittelymenettelyssä. Tästä on siis pääteltävä, että koska vastuun siirtyminen jäsenvaltiolle on äärimmäinen toimenpide, se voi perustua vain siitä nimenomaisesti annettuun säännökseen. Kun sellaista erityistä säännöstä, jonka nojalla uudelleenkäsittelypyyntöön vastaamatta jättämisestä seuraisi vastuun siirtyminen pyynnön saaneelle jäsenvaltiolle, ei ole annettu, vastuu säilyy pyynnön esittäneellä jäsenvaltiolla. Lisäksi näiden kahden menettelyn välillä on perustavanlaatuinen ero. Uudelleenkäsittelymenettelyssä takaisinotosta on jo yksiselitteisesti kieltäydytty, mikä on vahvistanut vastuun säilymisen pyynnön esittäneellä valtiolla. Ainoastaan myöntävä vastaus uudelleenkäsittelypyyntöön (kohtuullisen ajan kuluessa) voi kaikesta huolimatta johtaa siihen, että vastuu siirtyy pyynnön saaneelle jäsenvaltiolle”.
99. Unionin tuomioistuimen kirjallisiin kysymyksiin antamissaan vastauksissa pääasian kantaja asiassa C‑48/17(54) toteaa, että jos pyynnön saanut jäsenvaltio vastaa kieltävästi vastaanotto- tai takaisinottopyyntöön, vastuu kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä on pyynnön esittäneellä jäsenvaltiolla.(55) Hän katsoo, että se, että pyynnön saanut jäsenvaltio myöhemmin muuttaa mieltään ja olisi valmis ottamaan kyseisen henkilön vastaan tai takaisin, ei voi vaikuttaa vastuuseen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä. Asian C‑48/17 kantajan mukaan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio ratkeaa tapauksen mukaan viimeistään kahden ja puolen kuukauden, kolmen ja puolen kuukauden, neljän kuukauden tai viiden kuukauden kuluttua suojelua koskevan hakemuksen jättämisestä. Hänen mukaansa direktiivin 2013/32 31 artiklan 3 kohdan perusteella tutkintamenettely on saatettava päätökseen kuuden kuukauden määräajassa. Lisäksi hän katsoo, että uudelleenkäsittelymenettelyyn voidaan turvautua vasta Dublin III ‑asetuksen 22 artiklan 1 ja 6 kohdassa ja 25 artiklan 1 kohdassa säädettyjen määräaikojen päätyttyä.
100. Asian C‑48/17 kantaja väittää, että asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta uudelleenkäsittelymenettelystä ei ole säädetty Dublin III ‑asetuksen 21 artiklan 3 kohdan, 23 artiklan 3 kohdan, 23 artiklan 4 kohdan tai 24 artiklan 5 kohdan nojalla, jotka on mainittu oikeusperustoina asetuksen N:o 1560/2003 johdanto-osassa. ”Koska Dublin III ‑asetuksessa ei anneta komissiolle toimivaltaa säätää uudelleenkäsittelymenettelystä, asetuksen [N:o 1560/2003] 5 artiklan 2 kohta on pätemätön, koska se on ristiriidassa SEUT 290 ja SEUT 291 artiklan kanssa.” Hän katsoo myös, että tämä säännös on lisäksi pätemätön sillä perusteella, että siinä säädetty uudelleenkäsittelymenettely on vastoin Dublin III ‑asetuksen johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa(56) esitettyä tavoitetta ja tarvetta turvata tosiasiallinen oikeus turvapaikkaan ja tarvetta turvata jokaisen oikeus siihen, että hänen asiansa käsitellään puolueettomasti, oikeudenmukaisesti ja kohtuullisessa ajassa. Kyseinen kantaja väittää vielä, että Dublin III ‑asetuksen 37 artiklassa säädettyä sovittelumenettelyä voidaan soveltaa erimielisyyksien ratkaisemiseksi kansainvälistä suojelua hakevan yksittäisen hakijan konkreettisessa tapauksessa.
101. Alankomaiden hallituksen mukaan ”pyynnön saaneesta jäsenvaltiosta ei tule vastuussa olevaa jäsenvaltiota, jos se ei vastaa määräajan kuluessa uudelleenkäsittelypyyntöön”. ”Se, ettei asetuksen [N:o 1560/2003] 5 artiklan 2 kohdassa mainita tällaista selkeää seurausta, tarkoittaa, ettei vastuu kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä siirry pyynnön saaneelle jäsenvaltiolle, jos se ylittää vastaamiselle asetetun määräajan.” ”Samaten pyynnön esittäneestä jäsenvaltiosta ei välittömästi tule vastuussa oleva jäsenvaltio silloin, kun pyynnön saanut jäsenvaltio ei vastaa asetuksen [N:o 1560/2003] 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitetussa määräajassa. Sen paremmin asetuksessa [N:o 1560/2003] kuin [Dublin III ‑asetuksessakaan] ei tarkenneta, että pyynnön esittänyt jäsenvaltio olisi vastuussa siinä tapauksessa, että uudelleenkäsittelypyynnölle asetettu määräaika ylitetään.”
102. Alankomaiden hallituksen mukaan Dublin III ‑asetuksella luodussa järjestelmässä ”asetuksen [N:o 1560/2003] 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun määräajan ylittyminen ei välttämättä johda siihen, että vastuu säilyy pyynnön esittäneellä jäsenvaltiolla. Pyynnön esittäneellä jäsenvaltiolla on näet muita vaihtoehtoja, jos pyynnön saanut jäsenvaltio ei hyväksy uudelleenkäsittelypyyntöä. – – Pyynnön esittänyt jäsenvaltio voi esimerkiksi todeta uusien saamiensa tietojen perusteella, että vastuussa onkin jokin muu jäsenvaltio – –. Näin kävi asiassa C‑48/17, jossa Alankomaiden viranomaiset esittivät Italialle takaisinottopyynnön sellaisten tietojen pohjalta, jotka Sveitsi oli toimittanut vastauksena sille lähetettyyn takaisinottopyyntöön. Vastaavasti uutta tietoa, joka osoittaisi, että jokin toinen jäsenvaltio on vastuussa hakemuksen käsittelystä, voi vielä nousta esiin uudelleenkäsittelymenettelyn aikana. Pyynnön esittäneen jäsenvaltion on ensin vahvistettava, että Dublin III ‑asetuksessa esitettyjen perusteiden pohjalta ei voida nimetä vastuussa olevaa jäsenvaltiota tai että vastuuta ei voida siirtää ensimmäiselle jäsenvaltiolle, jossa hakemus on jätetty. Vasta sen jälkeen määrittämisestä vastaavasta jäsenvaltiosta tulee hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio ([Dublin III -]asetuksen 3 artiklan 2 kohdan kolmas alakohta)”.
103. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus katsoo, että ”uudelleenkäsittelypyyntöön annetaan vastaus vasta sen jälkeen, kun kysymys kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen vastuusta on ratkaistu. Näin ollen pyynnön saanut jäsenvaltio on jo hylännyt vastaanotto- tai takaisinottopyynnön, joten vastuu kuuluu pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle. Niin kutsutun Dublin III ‑järjestelmän tavoite on siis saavutettu eli hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio on määritetty. Asetuksen [N:o 1560/2003] 5 artiklan 2 kohdassa määritellyssä uudelleenkäsittelymenettelyssä pyynnön esittäneellä jäsenvaltiolla on mahdollisuus kiistää pyynnön saaneen jäsenvaltion päätös, mutta – ja tämä on olennaista – vasta, kun vastuu on määritetty”.
104. Unkarin hallituksen mukaan on niin, että ”jos jäsenvaltio ei vastaa takaisinottopyyntöä koskevaan uudelleenkäsittelypyyntöön, kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio määritetään alkuperäiseen takaisinottopyyntöön nimenomaisesti tai hiljaisesti annetun vastauksen perusteella. Jos pyynnön saanut jäsenvaltio ei ole vastannut kuukauden tai kahden viikon määräajassa takaisinottopyyntöön, tämä vastaamatta jättäminen tarkoittaa [Dublin III ‑asetuksen] 25 artiklan mukaisesti pyynnön hyväksymistä ja siten pyynnön saaneen jäsenvaltion velvoitetta ottaa asianomainen henkilö takaisin. On kuitenkin sanomattakin selvää, ettei kielteisestä vastauksesta seuraa vastuun siirtymistä pyynnön saaneelle jäsenvaltiolle”.
105. Komissio katsoo toiseen ennakkoratkaisukysymykseen antamansa vastauksen mukaisesti, että ”se, että pyynnön saaneelta jäsenvaltiolta menee kohtuuttoman pitkä aika uudelleenkäsittelypyyntöön vastaamiseen, ei voi johtaa vastuun siirtoon”. Komissio jatkaa, että ”asian C‑47/17 kaltaisissa olosuhteissa pyynnön saaneelle jäsenvaltiolle ei aiheudu mitään oikeudellisia seurauksia siitä, että se ei vastaa uudelleenkäsittelypyyntöön kahden viikon tai kohtuullisen ajan kuluessa, koska kyseinen jäsenvaltio on jo vastannut kieltävästi takaisinottopyyntöön [Dublin III ‑asetuksen] 25 artiklan 1 kohdassa säädetyssä määräajassa eikä sen jälkeen vastuu enää siirry automaattisesti pyynnön saaneelle jäsenvaltiolle ajan kulumisen vuoksi. Pääasioiden kaltaisissa olosuhteissa vastuu ei myöskään siirry pyynnön saaneelle jäsenvaltiolle [Dublin III ‑asetuksen] tai asetuksen N:o 1560/2003 perusteella: asiassa C‑48/17 vastuu oli jo määritetty vastaanottopyynnön hiljaisen hyväksymisen pohjalta, kun taas asian C‑47/17 kaltaisissa olosuhteissa pyynnön esittäneellä jäsenvaltiolla oli oikeus pitää Eurodac‑osumaa luotettavana näyttönä siitä, että pyynnön saanut jäsenvaltio oli vastuussa hakemuksen käsittelystä ensimmäisen turvapaikkahakemuksen vastaanottaneena jäsenvaltiona”.
106. Komission mukaan ”toisin kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin näyttää uskovan, Alankomaiden viranomaisilla ei ollut velvollisuutta ilmoittaa vastuustaan välittömästi, kun uudelleenkäsittelypyynnön saaneelle jäsenvaltiolle ohjeellisesti esitetty kahden viikon määräaika oli kulunut umpeen. Alankomaat ei toiminut mitenkään kohtuuttomasti, kun se odotti usean kuukauden ajan, että Saksan viranomaiset ratkaisevat niille esitettyihin uudelleenkäsittelypyyntöihin liittyvän ongelman. Lopulta Alankomaat ilmoitti olevansa toimivaltainen 14.12.2016 esimerkiksi Dublin III ‑asetuksen 3 artiklan 1 kohdan tai 17 artiklan nojalla”.
107. Vastauksissaan unionin tuomioistuimen esittämiin kirjallisiin kysymyksiin Saksan hallitus katsoo, että ”pyynnön saaneen jäsenvaltion Dublin III ‑asetuksen 22 artiklan 1 ja 6 kohdassa ja 25 artiklan 1 kohdassa asetetuissa määräajoissa antama kieltävä vastaus vastaanotto- tai takaisinottopyyntöön johtaa periaatteessa siihen, että pyynnön esittänyt jäsenvaltio vastaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä. Tämä vastuu syntyy, kun pyynnön esittänyt jäsenvaltio vastaanottaa kieltävän vastauksen pyyntöönsä”. Saksan hallitus lisää, että ”jos pyynnön saanut jäsenvaltio ei vastaa asetuksen [N:o 1560/2003] 5 artiklan 2 kohdassa asetetussa kahden viikon määräajassa – –, tästä ei seuraa – –, että vastuu siirtyisi pyynnön saaneelle jäsenvaltiolle. Vastuu säilyy pyynnön esittäneellä jäsenvaltiolla. Jos pyynnön saaneelle jäsenvaltiolle ei enää ole mahdollista esittää uutta vastaanotto- tai takaisinottopyyntöä uusien olosuhteiden johdosta – –, päivämäärästä, jolloin uudelleenkäsittelypyyntö on hylätty tai asetuksen [N:o 1560/2003] 5 artiklan 2 kohdassa säädetty määräaika on umpeutunut ilman vastausta, tulee uudelleenkäsittelymenettelyn päättymispäivä, jolloin direktiivin [2013/32] 31 artiklan 3 kohdassa säädetty käsittelyaika alkaa kulua”.
2. Arviointi
108. Se, että Dublin III ‑asetuksen 22 artiklan 1 ja 6 kohdassa ja 25 artiklan 1 kohdassa ei määritellä jäsenvaltion vastaanotto- tai takaisinottopyyntöön antaman kieltävän vastauksen oikeudellisia vaikutuksia, ei mielestäni tarkoita, että pyynnön esittäneestä jäsenvaltiosta tulee tällöin automaattisesti kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio.(57)
109. Jos nimittäin Dublin III ‑asetuksen 21 ja 23 artiklassa säädettyjä pakottavia määräaikoja on noudatettu, pyynnön esittänyt jäsenvaltio voi vielä esittää uuden vastaanotto- tai takaisinottopyynnön toiselle jäsenvaltiolle kuin sille, jolle se on lähettänyt ensimmäisen pyynnön, ja tämä jälkimmäinen pyyntö voi johtaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyvastuun siirtymiseen kyseisen pyynnön saaneelle jäsenvaltiolle.
110. Lisäksi pyynnön esittänyt jäsenvaltio voi kolmen viikon kuluessa kielteisen vastauksen saamisesta pyytää vastaanotto- tai takaisinottopyyntönsä uudelleenkäsittelyä asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti, jos se katsoo, että kieltävä vastaus perustuu virhearviointiin, tai jos se voi esittää täydentäviä seikkoja pyyntönsä tueksi.(58)
3. Jäsenvaltio hyväksyy nimenomaisesti vastuun kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä
111. Katson myös, että silloin kun Dublin III ‑asetuksessa ja erityisesti sen III luvussa esitettyjä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteita on noudatettu, asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti pyynnön saanut jäsenvaltio on vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä, jos se hyväksyy nimenomaisesti tämän vastuun kohtuullisessa ajassa(59) kyseisen tapauksen erityiset olosuhteet huomioiden.(60)
112. Näin ollen esille nousee kysymys siitä, mikä on kohtuullinen aika vastata uudelleenkäsittelypyyntöön. Kuten olen jo todennut tämän ratkaisuehdotuksen 94–96 kohdassa, kohtuullista aikaa on mielestäni mahdotonta määrittää abstraktisti ennalta. Oikeusvarmuuden turvaamiseksi on kuitenkin hyvä antaa asiasta joitakin ohjeita(61) kansalliselle tuomioistuimelle.
113. Koska pyynnön saanut jäsenvaltio on jo antanut kieltävän vastauksen vastaanotto- tai takaisinottopyyntöön ja uudelleenkäsittelypyyntöön on vastattava kahden viikon ohjeellisen määräajan kuluessa, katson, että jos uudelleenkäsittelypyyntöön, joka koskee samaa henkilöä, ei ole vastattu kuukauden kuluessa tai erityisissä olosuhteissa kahden kuukauden kuluessa, pyynnön esittäneen jäsenvaltion on otettava vastuu kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä. Jos pyynnön saanut jäsenvaltio kuitenkin nimenomaisesti hyväksyy tämän vastuun kohtuullisen ajan kuluessa, vastuu kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä siirtyy sille.
114. Tässä yhteydessä muistutan, että asiassa C‑48/17 Italian viranomaiset hyväksyivät 26.1.2016 vastuun asianomaisen henkilön kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä sen jälkeen, kun valtiosihteeri oli lähettänyt niille 1.12.2015 uudelleenkäsittelypyynnön ja 18.1.2016 muistutuksen, eli kahden kuukauden kuluessa siitä, kun kyseinen pyyntö oli esitetty.
115. Vaikka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tarkistaa, onko käsiteltävän asian erityisissä olosuhteissa valtiosihteeri toiminut riittävän nopeasti, katson joka tapauksessa, että silloin kun pyynnön saanut jäsenvaltio hyväksyy nimenomaisesti vastuun kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä – kuten tässä tapauksessa –, on pyynnön esittäneen jäsenvaltion ilmoitettava siitä asianomaiselle henkilölle mahdollisimman pian.
116. Alankomaiden viranomaiset kertovat ilmoittaneensa 31.3.2016 pääasian kantajalle asiassa C‑48/17 aikomuksestaan olla käsittelemättä hänen kansainvälistä suojelua koskevaa hakemustaan ja siirtää hänet Italiaan. Tämä tapahtui siis yli kaksi kuukautta sen jälkeen, kun Italian viranomaiset olivat 26.1.2016 hyväksyneet vastuun kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä.
117. Katson, ellei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tarkistuksesta muuta johdu, että Alankomaiden viranomaiset eivät toimineet riittävän nopeasti. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tarvittaessa soveltaa kansallisen lainsäädännön mukaisia seuraamuksia.
4. Pyynnön saanut jäsenvaltio ei vastaa uudelleenkäsittelypyyntöön
118. Koska asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdassa ei liitetä mitään oikeudellista seurausta siihen, että pyynnön saanut jäsenvaltio jättää vastaamatta uudelleenkäsittelypyyntöön kohtuullisessa ajassa, tällainen vastauksen puuttuminen ei tarkoita sitä, että jäsenvaltio hyväksyisi vastuun kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä.
119. Olen sitä mieltä, että jos pyynnön saanut jäsenvaltio ei vastaa(62) uudelleenkäsittelypyyntöön kohtuullisessa ajassa tai kieltäytyy ottamasta vastuuta kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä,(63) pyynnön esittänyt jäsenvaltio vastaa(64) tästä käsittelystä ja sen on ilmoitettava asiasta asianomaiselle henkilölle mahdollisimman pian, jotta tämä ei jäisi oikeudelliseen tyhjiöön,(65) jossa sen enempää pyynnön esittänyt kuin sen saanutkaan jäsenvaltio ei vastaisi hänen esittämänsä kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä. Tällainen tilanne olisi täysin mahdoton hyväksyä Dublin III ‑järjestelmässä, jossa on olennaista varmistaa oikeusvarmuus kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisessä ja jossa siksi vaaditaan nopeaa toimintaa.
120. On syytä tuoda esiin, että asiassa C‑47/17 ehti kulua kahdeksan kuukautta siitä, kun valtiosihteeri esitti 14.4.2016 Saksan viranomaisille uudelleenkäsittelypyynnön, siihen kun Alankomaiden kuningaskunta viimein 14.12.2016 ilmoitti olevansa vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä,(66) koska Saksan viranomaiset eivät olleet vastanneet uudelleenkäsittelypyyntöön.(67)
121. Katson, ellei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tarkistuksesta muuta johdu, että kyseinen aika on suhteettoman pitkä eikä sitä voida oikeuttaa edes silloin, kun jäsenvaltioon tulee joukoittain kansainvälistä suojelua hakevia henkilöitä, joten siitä olisi määrättävä kansallisen lainsäädännön mukainen rahallinen seuraamus.
122. Edellä esitetyn perusteella viidenteen ja kuudenteen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava seuraavasti:
– Koska Dublin III ‑asetuksen 22 artiklan 1 ja 6 kohdassa ja 25 artiklan 1 kohdassa ei määritellä jäsenvaltion vastaanotto- tai takaisinottopyyntöön antaman kieltävän vastauksen oikeudellisia seurauksia, pyynnön esittäneestä jäsenvaltiosta ei tule tällöin automaattisesti kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio.
– Jos Dublin III ‑asetuksen 21 ja 23 artiklassa säädettyjä pakottavia määräaikoja on noudatettu, pyynnön esittänyt jäsenvaltio voi vielä esittää uuden vastaanotto- tai takaisinottopyynnön toiselle jäsenvaltiolle kuin sille, jolle se on lähettänyt ensimmäisen pyynnön, ja tämä jälkimmäinen pyyntö voi johtaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyvastuun siirtymiseen kyseisen pyynnön saaneelle jäsenvaltiolle.
– Jos uudelleenkäsittelypyynnön asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti saanut jäsenvaltio annettuaan vastaanotto- tai takaisinottopyyntöön kieltävän vastauksen Dublin III ‑asetuksen 22 artiklan 1 ja 6 kohdassa ja 25 artiklan 1 kohdassa asetetuissa määräajoissa nimenomaisesti hyväksyy kohtuullisessa ajassa vastuun kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä, vastuu tästä käsittelystä siirtyy sille ja sen on ilmoitettava asiasta asianomaiselle henkilölle mahdollisimman pian.
– Sen sijaan jos pyynnön saanut jäsenvaltio ei vastaa uudelleenkäsittelypyyntöön kohtuullisessa ajassa tai kieltäytyy hyväksymästä vastuuta kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä, vastuu tästä käsittelystä säilyy pyynnön esittäneellä jäsenvaltiolla, ja sen on ilmoitettava asiasta asianomaiselle henkilölle mahdollisimman pian.
VI. Ratkaisuehdotus
123. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlemin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
– Kun pyynnön saaneen jäsenvaltion on pyrittävä vastaamaan kahden viikon kuluessa niiden perusteiden ja menettelyjen vahvistamisesta, joiden mukaisesti määritetään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 343/2003 soveltamista koskevista säännöistä 2.9.2003 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun uudelleenkäsittelypyyntöön, sillä ei ole oikeudellista velvollisuutta vastata kyseisessä ajassa. Lisäksi asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdassa ei määritellä mitään oikeudellisia seurauksia sille, että uudelleenkäsittelypyyntöön ei vastata kyseisen ajan kuluessa.
– Kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja ‑menettelyjen vahvistamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 604/2013 25 artiklan 1 kohdassa säädettyä enintään yhden kuukauden määräaikaa ei sovelleta asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdassa säädetyn uudelleenkäsittelymenettelyn yhteydessä.
– Pyynnön saaneen jäsenvaltion on pyrittävä vastaamaan asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun uudelleenkäsittelypyyntöön kahden viikon kuluessa ja joka tapauksessa kohtuullisessa ajassa. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida jokaisessa yksittäistapauksessa – arvioituaan kaikki asian kannalta merkitykselliset olosuhteet –, onko pyynnön saanut jäsenvaltio vastannut kohtuullisessa ajassa.
– Koska asetuksen N:o 604/2013 22 artiklan 1 ja 6 kohdassa ja 25 artiklan 1 kohdassa ei määritellä jäsenvaltion vastaanotto- tai takaisinottopyyntöön antaman kieltävän vastauksen oikeudellisia seurauksia, pyynnön esittäneestä jäsenvaltiosta ei tule tällöin automaattisesti kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio. Jos asetuksen N:o 604/2013 21 ja 23 artiklassa säädettyjä pakottavia määräaikoja on noudatettu, pyynnön esittänyt jäsenvaltio voi vielä esittää uuden vastaanotto- tai takaisinottopyynnön toiselle jäsenvaltiolle kuin sille, jolle se on lähettänyt ensimmäisen pyynnön, ja tämä jälkimmäinen pyyntö voi johtaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyvastuun siirtymiseen kyseisen pyynnön saaneelle jäsenvaltiolle. Jos uudelleenkäsittelypyynnön asetuksen N:o 1560/2003 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti saanut jäsenvaltio annettuaan vastaanotto- tai takaisinottopyyntöön kieltävän vastauksen asetuksen N:o 604/2013 22 artiklan 1 ja 6 kohdassa ja 25 artiklan 1 kohdassa asetetuissa määräajoissa nimenomaisesti hyväksyy kohtuullisessa ajassa vastuun kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä, vastuu tästä käsittelystä siirtyy sille ja sen on ilmoitettava asiasta asianomaiselle henkilölle mahdollisimman pian. Sen sijaan jos pyynnön saanut jäsenvaltio ei vastaa uudelleenkäsittelypyyntöön kohtuullisessa ajassa tai kieltäytyy hyväksymästä vastuuta kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä, vastuu tästä käsittelystä säilyy pyynnön esittäneellä jäsenvaltiolla, ja sen on ilmoitettava asiasta asianomaiselle henkilölle mahdollisimman pian.