ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)
4 octobre 2023 (*)
« Marchés publics de services – Prestations de services d’assistance technique au Haut Conseil judiciaire et aux autorités ukrainiennes – Paiement d’une dette par voie de compensation extrajudiciaire – Base légale – Compétence de l’auteur de l’acte – Caractère liquide et certain de la créance – Responsabilité non contractuelle »
Dans l’affaire T‑444/22,
HB, établie à Bruxelles (Belgique), représentée par Me L. Levi, avocate,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. J. Estrada de Solà, en qualité d’agent,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (troisième chambre),
composé de M. F. Schalin (rapporteur), président, Mme P. Škvařilová‑Pelzl et M. I. Nõmm, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure,
vu l’absence de demande de fixation d’une audience présentée par les parties dans le délai de trois semaines à compter de la signification de la clôture de la phase écrite de la procédure et ayant décidé, en application de l’article 106, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, de statuer sans phase orale de la procédure,
rend le présent
Arrêt
1 Par son recours, la requérante, HB, demande, d’une part, sur le fondement de l’article 263 TFUE, l’annulation de la décision de la Commission européenne du 13 mai 2022, notifiée le 16 mai 2022, par laquelle cette dernière a procédé à la compensation entre la créance détenue par la requérante à son égard au titre des dépens auxquels la Commission avait été condamnée par les arrêts du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑795/19, non publié, sous pourvoi, EU:T:2021:917), et du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑796/19, non publié, sous pourvoi, EU:T:2021:918), et la créance d’un montant en principal de 1 197 055,86 euros que la Commission déclare détenir à son égard en vertu de la décision de recouvrement du 15 octobre 2019 au titre du marché CARDS/2008/166‑429 (ci-après la « décision attaquée ») et, d’autre part, sur le fondement de l’article 268 TFUE, la condamnation de la Commission à la réparation du préjudice matériel qu’elle déclare avoir subi et qui s’élève à 19 904,76 euros, somme augmentée des intérêts de retard au taux appliqué par la Banque centrale européenne (BCE), majoré de 7 points, en réparation du préjudice qu’elle aurait subi du fait de l’adoption de cette décision.
Antécédents du litige
Marché TACIS
2 Le 25 janvier 2006, l’Union européenne, représentée par sa délégation en Ukraine (ci-après la « délégation en Ukraine »), a lancé un appel d’offres portant la référence EuropeAid/122038/C/SV/UA dans le but de conclure le marché TACIS, à savoir un marché de services pour la fourniture d’une assistance technique aux autorités ukrainiennes en vue du rapprochement de la législation ukrainienne avec la législation de l’Union.
3 Le marché TACIS s’inscrivait dans le cadre du programme d’assistance technique à la Communauté des États indépendants (TACIS) dont l’objet était de favoriser la transition vers une économie de marché et de renforcer la démocratie et l’État de droit dans les États partenaires d’Europe orientale et d’Asie centrale. Le programme TACIS a été institué en vertu du règlement (CE, Euratom) no 99/2000 du Conseil, du 29 décembre 1999, relatif à la fourniture d’une assistance aux États partenaires d’Europe orientale et d’Asie centrale (JO 2000, L 12, p. 1).
4 Le 17 juin 2006, le marché TACIS a été attribué au consortium coordonné par la requérante. Ledit contrat a ensuite été signé le 17 juillet 2006 pour une valeur maximale de marché de 4 410 000 euros.
5 Les 9 juin et 23 juillet 2006, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a reçu deux courriels anonymes contenant des allégations selon lesquelles la requérante avait disposé du cahier des charges de l’appel d’offres avant les autres soumissionnaires concurrents.
6 À la suite de ces allégations, l’OLAF a effectué une mission d’enquête. Dans un rapport d’analyse du 7 avril 2009, l’OLAF a relevé l’existence d’irrégularités graves et de possibles faits de corruption.
7 Les premières constatations de l’OLAF, qui concernaient plusieurs marchés publics et impliquaient tant la requérante qu’une société intermédiaire d’intelligence économique (ci-après la « société intermédiaire ») qui l’avait assistée lors de la participation à l’appel d’offres du marché TACIS, moyennant le versement d’une prime de succès, ont donné lieu à une transmission aux autorités judiciaires françaises, le 27 juin 2008, et belges, le 14 septembre 2009.
8 Le 16 juillet 2009, l’exécution du marché TACIS et les paiements s’y rapportant ont été suspendus.
9 Le 19 avril 2010, l’OLAF a transmis à la Commission son rapport d’enquête final qui a confirmé l’existence d’irrégularités graves et de possibles faits de corruption. Il a recommandé à la délégation en Ukraine de résilier le marché TACIS et de procéder au recouvrement des montants indûment versés.
10 Par lettre du 8 février 2012, la requérante a contesté le maintien de la suspension du marché TACIS et demandé la libération de la garantie bancaire qu’elle avait constituée. Le 22 février 2012, la délégation en Ukraine a informé la requérante du maintien de sa position.
11 Le 20 avril 2012, la délégation en Ukraine a informé la requérante de son intention de lever la suspension du marché TACIS et des paiements s’y rapportant, en raison, d’une part, de la durée prolongée de l’enquête judiciaire menée par les autorités belges et, d’autre part, du fait que ledit contrat pouvait être considéré comme étant exécuté.
12 Le 19 mars 2013, la délégation en Ukraine a informé la requérante que le marché TACIS pouvait être considéré comme ayant été exécuté, à la suite de l’approbation du rapport final, du paiement de la facture finale et du remboursement de la garantie bancaire.
13 Le 24 mai 2018, la délégation en Ukraine a notifié à la requérante son intention de recouvrer toutes les sommes versées au titre du marché TACIS, lesquelles s’élevaient à un montant total de 4 241 507 euros.
Marché CARDS
14 Le 24 octobre 2007, l’Union, représentée par l’Agence européenne pour la reconstruction (AER), a lancé un appel d’offres portant la référence EuropeAid/125037/D/SER/YU dans le but de conclure le marché CARDS, à savoir un marché de services pour la fourniture de services d’assistance technique au Haut Conseil judiciaire, en Serbie.
15 Ce marché de services s’inscrivait dans le cadre du programme d’assistance communautaire pour la reconstruction, le développement et la stabilisation (CARDS) dont l’objet était de fournir une assistance communautaire aux pays de l’Europe du Sud-Est en vue de leur participation au processus de stabilisation et d’association avec l’Union. Le programme CARDS a été institué en vertu du règlement (CE) no 2666/2000 du Conseil, du 5 décembre 2000, relatif à l’aide à l’Albanie, à la Bosnie-et-Herzégovine, à la Croatie, à la République fédérale de Yougoslavie et à l’ancienne République yougoslave de Macédoine et abrogeant le règlement (CE) no 1628/96 ainsi que modifiant les règlements (CEE) no 3906/89 et (CEE) no 1360/90 et les décisions 97/256/CE et 1999/311/CE (JO 2000, L 306, p. 1). L’instrument d’aide de préadhésion (IAP), institué en vertu du règlement (CE) no 1085/2006 du Conseil, du 17 juillet 2006, établissant un instrument d’aide de préadhésion (IAP) (JO 2006, L 210, p. 82), lui a succédé au titre de la période allant de 2007 à 2013.
16 Le 10 juin 2008, le marché CARDS a été attribué au consortium coordonné par la requérante. Ledit contrat a ensuite été signé le 30 juillet 2008 pour une valeur maximale du marché de 1 999 125 euros.
17 À la suite de la disparition de l’AER en décembre 2008, le marché CARDS a été transféré à la délégation de l’Union en Serbie (ci-après la « délégation en Serbie »).
18 Le 24 septembre 2008, l’OLAF a reçu une lettre anonyme contenant des allégations selon lesquelles, d’une part, les curriculum vitæ d’experts non principaux communiqués par la requérante dans le cadre de l’appel d’offres étaient faux et, d’autre part, le cahier des charges avait été adapté au profit de certains experts.
19 À la suite de ces allégations, l’OLAF a effectué une mission d’enquête. Dans un rapport d’analyse du 7 avril 2009, l’OLAF a relevé l’existence d’irrégularités graves et de possibles faits de corruption.
20 Le 31 mars 2010, l’exécution du marché CARDS a été suspendue. Par courriers des 1er et 20 avril 2010, la requérante a demandé des informations complémentaires au sujet de cette décision. Le 21 avril 2010, la délégation en Serbie a informé la requérante que la suspension se fondait sur les informations reçues de l’OLAF selon lesquelles elle aurait eu accès au cahier des charges trois semaines avant la publication de l’appel d’offres.
21 Le 28 novembre 2011, l’OLAF a transmis à la Commission son rapport d’enquête final qui a confirmé l’existence d’irrégularités graves et de possibles faits de corruption. L’OLAF a recommandé à la délégation en Serbie de résilier le marché CARDS et de procéder à des recouvrements.
22 Le 28 juillet 2014, l’OLAF a adopté un rapport d’analyse complémentaire dans lequel il a présenté des éléments de preuve supplémentaires qui confirmaient les conclusions des rapports antérieurs.
Procédures pénales nationales
23 Les premières constatations de l’OLAF relatives aux conditions d’attribution du marché CARDS ont été transmises aux autorités judiciaires françaises et belges, dans les mêmes conditions que pour le marché TACIS (voir point 7 ci-dessus).
24 Le 3 mai 2016, la chambre de l’instruction de la cour d’appel de Versailles (France) a jugé que certains éléments de preuve fournis par l’OLAF contre la requérante devaient être considérés comme étant irrecevables dans l’ordre juridique interne, de sorte que ladite juridiction a prononcé l’« annulation » des rapports de l’OLAF qui, dès lors, ne pouvaient plus être utilisés dans les procédures judiciaires nationales. Sur cette base, le juge d’instruction français a rendu le 5 décembre 2017 une ordonnance de non-lieu en ce qui concernait la requérante, mais de renvoi devant une juridiction pénale en ce qui concernait la société intermédiaire et ses dirigeants ainsi qu’un membre du personnel de l’Union.
25 Le 5 octobre 2017, le tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Belgique), statuant sur l’instance concernant, notamment, l’attribution des marchés CARDS et TACIS, a rendu un jugement par lequel il a déclaré les poursuites pénales engagées, notamment, contre la requérante, irrecevables. Il a estimé que les rapports portés à l’attention de la justice belge par les fonctionnaires de l’OLAF étaient fondés sur des éléments de preuve préalablement déclarés nuls par la justice française et qui étaient entachés par la même nullité.
26 Le 18 octobre 2018, le tribunal de grande instance de Paris (France) a rendu un jugement de condamnation de la société intermédiaire, de ses dirigeants et du membre du personnel de l’Union, pour corruption. Un appel a été formé à l’encontre de ce jugement.
Mesures de recouvrement à l’encontre de la requérante et faits postérieurs à l’introduction du recours
27 Le 15 octobre 2019, la Commission a adopté la décision C(2019) 7318 final, relative à la réduction des montants dus au titre du marché [TACIS] et au recouvrement des montants indûment versés (ci-après la « décision de recouvrement TACIS »). La Commission a en particulier considéré que la procédure relative à ce marché était entachée d’une irrégularité substantielle au sens de l’article 103 du règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil, du 25 juin 2002, portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO 2002, L 248, p. 1), que ladite irrégularité était imputable au consortium coordonné par la requérante et qu’elle était suffisamment grave pour justifier que le montant dudit marché soit réduit de 4 410 000 euros à 0 euro. Tous les paiements effectués, d’un montant total de 4 241 507 euros, ont ainsi été considérés comme ayant été indûment versés et devant faire l’objet d’un recouvrement auprès de la requérante.
28 Le même jour, la Commission a adopté la décision C(2019) 7319 final, relative à la réduction des montants dus au titre du [marché CARDS] et au recouvrement des montants indûment versés (ci-après la « décision de recouvrement CARDS »). Elle a en particulier considéré que la procédure relative à ce marché était entachée d’une irrégularité substantielle au sens de l’article 103 du règlement no 1605/2002, que ladite irrégularité était imputable au consortium coordonné par la requérante et qu’elle était suffisamment grave pour justifier que le montant dudit marché soit réduit de 1 199 125 euros à 0 euro. Tous les paiements effectués, d’un montant total de 1 197 055,86 euros, ont ainsi été considérés comme ayant été indûment versés et devant faire l’objet d’un recouvrement auprès de la requérante. Lors de sa notification à la requérante, la décision en question était accompagnée d’une note de débit datée du 16 octobre 2019, portant sur le paiement par cette dernière de la somme de 1 197 055,86 euros au plus tard le 15 novembre 2019.
29 Le 19 novembre 2019, la requérante a saisi le Tribunal de deux recours contestant la légalité des décisions de recouvrement CARDS et TACIS et comportant des demandes indemnitaires au titre de la responsabilité non contractuelle de l’Union, lesdits recours ayant été respectivement enregistrés sous les numéros T‑795/19 et T‑796/19.
30 Le 7 février 2020, la requérante a attrait l’Union, représentée par la Commission, devant le tribunal de première instance francophone de Bruxelles, à qui, en substance, elle a demandé, au titre du marché TACIS, de juger que l’Union n’était pas en droit d’ordonner la réduction à zéro du montant dudit marché et, au titre du marché CARDS, de juger que l’Union n’était pas en droit de résilier celui-ci. À titre subsidiaire, elle a sollicité la condamnation de l’Union au paiement de dommages et intérêts contractuels équivalents à l’intégralité du montant des marchés TACIS et CARDS.
31 Le 19 février 2021, le tribunal de première instance francophone de Bruxelles a rendu un jugement par lequel il a déclaré qu’il disposait du pouvoir de juridiction requis pour connaître de l’action introduite par la requérante contre l’Union, en ce qui concernait tant le marché TACIS que le marché CARDS, tout en décidant de surseoir à statuer sur le fond dans l’attente de la ou des décisions mettant fin à l’instance dans l’affaire T‑795/19, HB/Commission, et dans l’affaire T‑796/19, HB/Commission.
32 Par arrêts du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑795/19, non publié, sous pourvoi, EU:T:2021:917), et du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑796/19, non publié, sous pourvoi, EU:T:2021:918), le Tribunal a, d’une part, rejeté les deux recours formés devant lui comme étant irrecevables, en ce qu’ils tendaient à l’annulation des décisions de recouvrement CARDS et TACIS, et comme étant non fondés, en ce qu’ils tendaient à l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union et, d’autre part, condamné la Commission au paiement des dépens, y compris ceux afférents à la procédure de référé qui avait été engagée par la requérante. La Commission a formé à l’encontre de ces deux arrêts des pourvois, actuellement pendants devant la Cour, qui ont été respectivement enregistrés sous les numéros C‑160/22 P et C‑161/22 P.
33 Avant même le prononcé des arrêts du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑795/19, non publié, sous pourvoi, EU:T:2021:917), et du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑796/19, non publié, sous pourvoi, EU:T:2021:918), sous le visa de l’article 299 TFUE et de l’article 100, paragraphe 2, du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil, du 18 juillet 2018, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, modifiant les règlements (UE) no 1296/2013, (UE) no 1301/2013, (UE) no 1303/2013, (UE) no 1304/2013, (UE) no 1309/2013, (UE) no 1316/2013, (UE) no 223/2014, (UE) no 283/2014 et la décision no 541/2014/UE, et abrogeant le règlement (UE, Euratom) no 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1, ci-après le « règlement financier de 2018 »), la Commission a adopté la décision C(2021) 3339 final, du 5 mai 2021, relative au recouvrement d’une créance d’un montant de 4 241 507,00 euros à la charge de la requérante, au titre du marché TACIS, et la décision C(2021) 3340 final, du 5 mai 2021, relative au recouvrement d’une créance d’un montant de 1 197 055,86 euros à la charge de la requérante, au titre du marché CARDS.
34 Par courrier du 31 mars 2022, en réponse à une lettre de la requérante du 24 mars 2022, la Commission a marqué son accord avec le montant des dépens qui lui étaient réclamés au titre des arrêts du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑795/19, non publié, sous pourvoi, EU:T:2021:917), et du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑796/19, non publié, sous pourvoi, EU:T:2021:918), à savoir une somme d’un montant total de 19 904,76 euros. Elle a toutefois indiqué son intention de procéder au paiement de cette somme par la voie de la compensation, dans la mesure où, en substance, les notes de débit, impayées, afférentes aux créances découlant des décisions de recouvrement CARDS et TACIS, seraient restées dues et valables.
35 Le 13 mai 2022, la Commission a adopté la décision attaquée qu’elle a adressée à la requérante, accompagnée d’une note de débit. Elle y informait la requérante que, à l’issue d’un délai de cinq jours, elle procéderait au paiement des dépens dus au titre des arrêts du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑795/19, non publié, sous pourvoi, EU:T:2021:917), et du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑796/19, non publié, sous pourvoi, EU:T:2021:918), par compensation avec la somme en principal de 1 197 055,86 euros, que la requérante restait lui devoir au titre de la décision de recouvrement CARDS.
36 Par courrier du 14 juin 2022, la requérante a proposé d’opérer la compensation en question avec une dette, non contestée, afférente à un autre contrat, ce que la Commission a refusé par courrier du 8 juillet 2022.
37 Par arrêt du 6 juillet 2022, HB/Commission (T‑408/21, non publié, sous pourvoi, EU:T:2022:418), le Tribunal a annulé les décisions C(2021) 3339 final et C(2021) 3340 final de la Commission, du 5 mai 2021 (voir point 33 ci-dessus), aux motifs, en substance, que la Commission, en l’absence d’une clause compromissoire dans les marchés CARDS et TACIS, ne disposait pas du pouvoir d’adopter lesdites décisions sur le fondement de l’article 299 TFUE.
Conclusions des parties
38 La requérante demande à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner la Commission à la réparation de son préjudice matériel ;
– condamner la Commission aux entiers dépens.
39 La Commission conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter la demande d’annulation de la décision attaquée comme étant non fondée ;
– rejeter l’ensemble de la demande indemnitaire comme étant non fondée ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
40 À l’appui du recours, en ce qu’il tend à l’annulation de la décision attaquée, la requérante fait valoir que celui-ci est recevable, dans la mesure où ladite décision est un acte faisant grief, détachable du cadre purement contractuel. Sur le fond, elle invoque deux moyens, tirés, le premier, de l’incompétence de la Commission pour adopter la décision attaquée et de l’absence de base juridique de cette dernière et, le second, d’une violation du règlement financier de 2018 et de l’article 266 TFUE, dans la mesure, en particulier, où la Commission ne détiendrait aucune créance liquide à son égard.
41 Dans le cadre de la demande indemnitaire, la requérante fait valoir que les conditions d’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union au titre de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE sont remplies.
42 La Commission, qui ne conteste pas la recevabilité du recours en ce qu’il tend à l’annulation de la décision attaquée, conclut à son rejet dans sa totalité comme étant non fondé.
Sur la demande en annulation
43 Il y a lieu d’examiner ensemble les premier et second moyens.
44 En premier lieu, la requérante expose que la décision attaquée porte sur des créances de nature contractuelle et que, en l’absence de clause compromissoire dans le marché CARDS, la Commission n’était pas compétente pour l’adopter. Autoriser l’adoption d’une décision de compensation dans le contexte du marché CARDS reviendrait à contourner la répartition des compétences entre le juge de l’Union et le juge national, telle qu’elle découlerait du droit primaire.
45 La requérante se prévaut également du fait que la Commission ne disposait pas d’une base juridique lui permettant de procéder à une compensation. La créance revendiquée par la Commission au titre du marché CARDS serait régie par le droit belge, dont la désignation, à supposer qu’elle n’ait été que subsidiaire, aurait néanmoins dû bénéficier d’un effet utile, alors que la créance de la requérante au titre des dépens serait régie par le droit de l’Union. Or, la Commission n’aurait pas apprécié si, en droit belge, la créance qu’elle prétendait détenir à l’encontre de la requérante pouvait être prise en compte au titre d’une compensation. À cet égard, il y aurait lieu de tenir compte du fait que le juge belge, saisi en tant que juge du contrat par la requérante d’une action visant à contester la créance revendiquée par la Commission, a estimé devoir surseoir à statuer dans l’attente de l’issue des pourvois formés à l’encontre des arrêts du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑795/19, non publié, sous pourvoi, EU:T:2021:917), et du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑796/19, non publié, sous pourvoi, EU:T:2021:918).
46 En second lieu, la requérante se prévaut d’une violation de l’article 266 TFUE au regard, en substance, des conditions dans lesquelles la Commission a exécuté le dispositif des arrêts du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑795/19, non publié, sous pourvoi, EU:T:2021:917), et du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑796/19, non publié, sous pourvoi, EU:T:2021:918), s’agissant du paiement des dépens. Selon elle, en toute hypothèse, la Commission ne disposait pas à son égard, en vertu de l’article 98 du règlement financier de 2018, d’une créance certaine, liquide et exigible, susceptible de donner lieu à une compensation. En particulier, la créance revendiquée par la Commission n’aurait pas pu être considérée comme étant liquide, alors que le juge belge s’était déclaré compétent pour connaître de la contestation de son montant et avait décidé de surseoir à statuer dans l’attente de l’issue des pourvois formés à l’encontre des arrêts en question. Admettre que la Commission puisse adopter une décision de compensation en constatant elle-même sa créance reviendrait à l’autoriser à s’octroyer elle-même un titre de reconnaissance de créance, ayant force exécutoire, au mépris des dispositions du droit primaire et de l’équilibre entre les parties, et ce, sans tenir compte de l’issue de la procédure engagée devant le juge du contrat. Cela reviendrait également à conférer un effet suspensif à la procédure de pourvoi, en méconnaissance des articles 278 et 282 TFUE.
47 La Commission expose, en premier lieu, que la créance à l’encontre de la requérante n’est pas de nature contractuelle, mais découle d’une décision de recouvrement qu’elle a adoptée dans l’exercice de ses pouvoirs d’autorité publique. Or, selon une jurisprudence constante, la Commission disposerait du pouvoir de procéder à une compensation, indépendamment de l’origine des créances concernées, et ce même avec des créances faisant l’objet d’une contestation. Dans le cas contraire, un débiteur pourrait retarder indéfiniment le paiement d’une dette. La requérante aurait d’ailleurs admis, dans la requête, que la décision attaquée était détachable du cadre contractuel.
48 La Commission conteste l’approche selon laquelle, en vertu de la jurisprudence issue de l’arrêt du 16 juillet 2020, ADR Center/Commission (C‑584/17 P, EU:C:2020:576), il ne serait pas possible de procéder à une compensation avec une créance issue d’un contrat à l’égard duquel le juge national serait seul compétent. Dans un tel cas, la compensation n’aurait qu’un effet pratique, mais sans emporter d’effets juridiques, de sorte que la décision de compensation n’aurait pas de conséquences sur le bien-fondé de la créance compensée. En outre, le règlement financier de 2018 n’opérerait aucune distinction en ce qui concerne la compensation selon que les créances seraient on non d’origine contractuelle, laissant à la Commission la possibilité de recourir à la compensation dans tous les cas.
49 Selon la Commission, en vertu de ses stipulations, le contrat CARDS est expressément régi par le droit de l’Union et, à titre subsidiaire uniquement, par le droit belge, qui ne trouve d’ailleurs pas à s’appliquer au cas d’espèce dans la mesure où le droit de l’Union comporte lui-même des dispositions qui régissent la compensation. Ainsi, l’argument tiré d’une différence de régime juridique entre la créance et la dette en cause serait manifestement non fondé.
50 La Commission fait valoir, en second lieu, que, si, en vertu de l’article 102 du règlement financier de 2018, afin de procéder à une compensation, la créance doit être certaine, liquide et exigible, le caractère certain d’une créance n’est pas défini dans le règlement financier de 2018 comme renvoyant à une créance non contestée ou non sérieusement contestée, contrairement aux dispositions en vigueur dans la plupart des codes civils des États membres. Ainsi que la jurisprudence l’aurait retenu, une contestation n’empêcherait pas la compensation. Toutefois, dans l’hypothèse où le juge compétent viendrait à estimer que la créance n’est pas due, la Commission devrait alors rembourser la somme qui aurait été indûment recouvrée par compensation.
51 Selon la Commission, si la requérante a choisi, ainsi qu’elle en avait la possibilité, de demander le paiement des dépens dus au titre des arrêts du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑795/19, non publié, sous pourvoi, EU:T:2021:917), et du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑796/19, non publié, sous pourvoi, EU:T:2021:918), alors qu’un pourvoi avait été formé à l’encontre de ces arrêts, le règlement financier imposait le paiement desdits dépens par compensation dès lors que, en tant que créancière, la requérante était également la débitrice de la Commission en raison d’une note de débit demeurée impayée.
52 En l’espèce, il apparaît que, pour procéder au paiement des dépens dus à la requérante en vertu des arrêts du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑795/19, non publié, sous pourvoi, EU:T:2021:917), et du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑796/19, non publié, sous pourvoi, EU:T:2021:918), la Commission a considéré qu’elle pouvait mettre en œuvre, dans les conditions établies par le règlement financier de 2018, une mesure de compensation avec la créance qu’elle déclarait détenir à l’égard de la requérante au titre du marché CARDS, en faisant usage de prérogatives de puissance publique.
53 Il convient de rappeler que la compensation opère l’extinction simultanée de deux obligations existant réciproquement entre deux personnes (voir, en ce sens, arrêt du 10 juillet 2003, Commission/CCRE, C‑87/01 P, EU:C:2003:400, point 59).
54 En outre, indépendamment de la nature des relations juridiques à l’origine des dettes et des créances compensées, une compensation adoptée sur la base du règlement financier de 2018 relève du domaine du droit de l’Union et constitue un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation introduit conformément à l’article 263 TFUE (voir, en ce sens, ordonnance du 13 mai 2016, CEVA/Commission, T‑601/15, non publiée, EU:T:2016:316, point 26 et jurisprudence citée).
55 La décision attaquée mentionne, en tant que base légale, l’article 102 du règlement financier de 2018, qui, sous le titre « Recouvrement par compensation », dispose, notamment, ce qui suit :
« 1. Lorsque le débiteur est titulaire à l’égard de l’Union, ou d’une agence exécutive qui exécute le budget, d’une créance certaine, au sens de l’article 98, paragraphe 3, [sous] a), liquide et exigible ayant pour objet une somme d’argent constatée par un ordre de paiement, le comptable, après l’expiration du délai visé à l’article 98, paragraphe 4, premier alinéa, [sous] b), procède au recouvrement par compensation de la créance constatée.
[…]
3. La compensation visée au paragraphe 1 a le même effet qu’un paiement et libère l’Union du montant de la dette et, le cas échéant, des intérêts dus. »
56 Il y a toutefois lieu de prendre en considération le fait que, au regard de la jurisprudence issue de l’arrêt du 16 juillet 2020, ADR Center/Commission (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, points 72 et 73), la Commission ne peut, dans le cadre de relations contractuelles qui ne contiennent pas de clause compromissoire en faveur du juge de l’Union et relèvent, de ce fait, de la compétence juridictionnelle des juridictions d’un État membre, faire usage de ses prérogatives de puissance publique en adoptant des actes, tels que des décisions formant titre exécutoire, dont les effets juridiques se situent en dehors du cadre contractuel et qui ne peuvent être attaqués qu’au moyen d’un recours en annulation devant le juge de l’Union sur le fondement de l’article 263 TFUE. En effet, l’adoption de tels actes par la Commission, en l’absence de clause compromissoire, conduirait à restreindre la compétence de ces dernières juridictions, puisque le juge de l’Union deviendrait compétent pour juger de la légalité de ces actes. La Commission pourrait ainsi contourner systématiquement la répartition des compétences entre le juge de l’Union et les juridictions nationales consacrée dans le droit primaire.
57 Or, en l’espèce, ainsi qu’il résulte de l’arrêt du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑795/19, non publié, sous pourvoi, EU:T:2021:917), la créance au titre du marché CARDS que la Commission prétend détenir à l’encontre de la requérante et avec laquelle elle entend procéder à une compensation extrajudiciaire trouve son origine dans une convention, conclue entre l’Union et la requérante, qui est dépourvue de clause compromissoire en faveur des juridictions de l’Union et qui, au contraire, comporte une clause attributive de juridiction désignant comme juge compétent le juge national belge, et non le juge de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 6 juillet 2022, HB/Commission, T‑408/21, non publié, sous pourvoi, EU:T:2022:418, point 52).
58 C’est d’ailleurs sur la base de ce constat que, par arrêt du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑795/19, non publié, sous pourvoi, EU:T:2021:917, point 90), le Tribunal a déclaré irrecevable l’action de la requérante tendant à l’annulation de la décision de recouvrement CARDS, après avoir constaté, en substance, que le tribunal de première instance francophone de Bruxelles avait été saisi d’une demande équivalente (voir points 30 et 33 ci-dessus).
59 À la suite de sa saisine, ainsi que cela a été rappelé au point 31 ci-dessus, le tribunal de première instance francophone de Bruxelles, par un jugement du 19 février 2021, s’est déclaré compétent pour examiner la contestation portée devant lui par la requérante, en déclarant néanmoins surseoir à statuer sur le fond dans l’attente de la ou des décisions mettant fin à l’instance dans l’affaire T‑795/19, HB/Commission, ainsi que dans l’affaire T‑796/19, HB/Commission.
60 Lorsqu’elle a adopté la décision attaquée en prétendant faire usage de ses prérogatives de puissance publique telles qu’elles résultaient des dispositions du règlement financier de 2018, la Commission a donc méconnu la répartition des compétences entre le juge de l’Union et les juridictions nationales pour juger de la légalité d’une compensation portant sur une créance de nature contractuelle ayant fait l’objet d’une contestation portée devant une juridiction nationale qui est seule compétente pour déterminer si ladite créance est fondée et si, plus généralement, elle présente un caractère certain, liquide et exigible autorisant sa prise en compte dans le cadre d’une compensation.
61 Il y a donc lieu de constater que, au regard des principes rappelés par la jurisprudence citée au point 56 ci-dessus, compte tenu de l’absence d’une clause compromissoire dans le marché CARDS et de la saisine, par la requérante, du tribunal de première instance francophone de Bruxelles d’une contestation portant sur la créance au titre du marché CARDS, la Commission ne disposait pas, dans les circonstances du cas d’espèce, du pouvoir d’adopter une décision de compensation extrajudiciaire sur le fondement de l’article 102 du règlement financier de 2018, alors que l’examen du caractère liquide, certain et exigible de cette créance, autorisant sa prise en compte dans le cadre d’une opération de compensation, relevait de la compétence du juge national.
62 Il convient donc de déclarer fondés les deux moyens soulevés au soutien de la demande d’annulation de la décision attaquée et, partant, d’annuler cette dernière.
Sur la demande indemnitaire
63 La requérante sollicite, au titre de l’engagement de la responsabilité extracontractuelle de l’Union, le remboursement de la somme de 19 904,76 euros, objet de la mesure de compensation, augmentée des intérêts calculés au taux habituel de la BCE majoré de 7 points. Elle estime que ce chef de préjudice est réel et certain dès lors qu’il correspond à une somme définie et évaluable.
64 La requérante expose que les manquements qui sont imputés à la Commission dans le cadre du présent recours, en ce que ce dernier tend à l’annulation de la décision attaquée, à savoir l’absence de compétence de la Commission pour adopter ladite décision et de base juridique fondant cette dernière, constituent des violations suffisamment caractérisées d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers. À cet égard, la requérante expose que la Commission a violé la réglementation financière, en particulier le droit pour un particulier de ne faire l’objet d’une mesure de compensation et de ne se voir notifier un titre exécutoire qu’en présence d’une créance certaine, liquide et exigible, ce qui n’était pas le cas en l’espèce. Dans la réplique, la requérante expose qu’elle maintient la demande de majoration de l’indemnité qu’elle sollicite par des intérêts à un taux qui doit être équivalent à celui appliqué par la Commission lorsqu’elle recouvre une créance.
65 La Commission expose en réponse que la mesure de compensation n’est entachée d’aucune irrégularité, de sorte qu’elle ne peut donner lieu à la réparation d’un dommage. En outre, la demande indemnitaire ferait double emploi avec la demande d’annulation de la décision attaquée, car, s’il était fait droit à cette dernière, la requérante percevrait deux fois le montant de 19 904,76 euros. Enfin, la Commission fait observer que la demande tendant à ce que l’indemnité sollicitée soit majorée d’intérêts correspond à une demande d’intérêts compensatoires, régis par l’article 109 du règlement financier de 2018, qui, à la différence des intérêts de retard, n’emportent pas de majoration du taux de la BCE. En tout état de cause, la majoration s’agissant d’intérêts de retard ne pourrait être que de 3,5 %, et non de 8 %.
66 En vertu de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, en matière de responsabilité non contractuelle, l’Union doit réparer, conformément aux principes généraux communs aux droits des États membres, les dommages causés par ses institutions ou par ses agents dans l’exercice de leurs fonctions.
67 L’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union, au sens de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, pour comportement illicite de ses organismes est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’illégalité du comportement reproché à l’institution, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué (voir arrêt du 2 mars 2010, Arcelor/Parlement et Conseil, T‑16/04, EU:T:2010:54, point 139 et jurisprudence citée).
68 Le caractère cumulatif de ces trois conditions d’engagement de la responsabilité implique que, lorsque l’une d’entre elles n’est pas remplie, le recours en indemnité doit être rejeté dans son ensemble, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres conditions (voir arrêt du 8 mai 2003, T. Port/Commission, C‑122/01 P, EU:C:2003:259, point 30 et jurisprudence citée).
69 En l’espèce, dans la mesure où le comportement de la Commission aurait présenté un caractère fautif lorsque cette dernière a adopté la décision attaquée, il apparaît, en tout état de cause, que la requérante ne rapporte pas la preuve d’un chef de préjudice matériel indemnisable lié à l’adoption de la décision attaquée.
70 En effet, en ce que le préjudice matériel invoqué par la requérante correspond exactement au montant dont la Commission a décidé de s’acquitter par la voie de la compensation extrajudiciaire sur la base de la décision attaquée, assorti d’intérêts de retard, il y a lieu de constater que, à la suite de l’annulation de la décision attaquée, il ne s’est pas matérialisé et que, par conséquent, il est dépourvu de caractère certain, cette situation n’étant pas susceptible d’évoluer.
71 Ainsi, faute pour la requérante d’avoir démontré la réalité du dommage matériel qu’elle invoque, l’une des conditions de l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union n’est pas remplie en l’espèce, de sorte que la demande d’indemnisation de ce chef de préjudice n’est pas fondée et qu’il y a lieu de la rejeter.
Sur les dépens
72 Aux termes de l’article 134, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, chaque partie supporte ses propres dépens.
73 En l’espèce, dans la mesure où le chef de conclusions de la requérante tendant à l’annulation de la décision attaquée a été accueilli, tandis que son chef de conclusions tendant à l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union a été rejeté, il y a lieu de condamner la requérante et la Commission à supporter chacune leurs propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision de la Commission européenne du 13 mai 2022 par laquelle cette dernière a procédé à la compensation entre, d’une part, la créance détenue par HBà son égard au titre des dépens auxquels elle a été condamnée par les arrêts du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑795/19), et du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑796/19), et, d’autre part, la créance d’un montant en principal de 1 197 055,86 euros qu’elle déclare détenir à l’encontre de HB en vertu de la décision de recouvrement du 15 octobre 2019 au titre du marché CARDS/2008/166‑429 est annulée.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) HB et la Commission supporteront chacune leurs propres dépens.
Schalin | Škvařilová-Pelzl | Nõmm |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 4 octobre 2023.
Signatures