Asiat T‑29/10 ja T‑33/10

Alankomaiden kuningaskunta ja ING Groep NV

vastaan

Euroopan komissio

Valtiontuki – Rahoitusala – Jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen tarkoitettu tuki – Pääomanlisäys, johon liittyy tuensaajalle annettu mahdollisuus valita arvopapereiden takaisinmaksun tai osakkeiksi muuntamisen välillä – Takaisinmaksuehtojen muuttaminen hallinnollisen menettelyn kuluessa – Päätös, jolla tuki todetaan yhteismarkkinoille soveltuvaksi – Valtiontuen käsite – Etu – Yksityinen sijoittaja -arviointiperuste – Tuen määrän ja tuen yhteismarkkinoille soveltuvuuden varmistamiseen tarkoitettujen toimenpiteiden laajuuden välttämätön ja oikeasuhteinen yhteys

Tuomion tiivistelmä

1.      Valtiontuki – Käsite – Yksityinen sijoittaja -arviointiperusteen mukainen arviointi

(EY 87 artiklan 1 kohta)

2.      Valtiontuki – Käsite – Oikeudellinen luonne – Tulkinta objektiivisten seikkojen perusteella – Tuomioistuinvalvonta – Ulottuvuus

(EY 87 artiklan 1 kohta)

3.      Unionin oikeus – Tulkinta – Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Huomioon ottaminen

1.      EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun ”edun” määrittämiseksi pääomanlisäyksen tapauksessa on arvioitava, olisiko kooltaan viranomaiseen rinnastettavissa oleva yksityinen sijoittaja saattanut tehdä samanlaisissa olosuhteissa yhtä suuren pääomasijoituksen, kun otetaan huomioon muun muassa kyseisten sijoitusten tekohetkellä käytettävissä olleet tiedot ja ennakoitavissa ollut kehityssuuntaus. Sen tutkimiseksi, vastasiko valtion toiminta markkinataloudessa järkevästi toimivan sijoittajan toimintaa, on otettava huomioon rahoitustukien myöntämishetkellä vallinneet olosuhteet, ja on siis syytä jättää tekemättä arviointeja, jotka perustuvat myöhemmin vallinneeseen tilanteeseen.

Näitä periaatteita on sovellettava tilanteessa, jossa valtio päätettyään merkitä yrityksen liikkeeseen laskemaa pääomaa tietyin takaisinmaksuehdoin suostuu muuttamaan näitä ehtoja. Tällaisessa tilanteessa valtiontuki on voitu myöntää sekä pääomanlisäyksen yhteydessä että näitä takaisinmaksuehtoja muutettaessa.

Komission analyysistä valtion toiminnan taloudellisesta järkevyydestä on todettava, että komission ei ole mahdollista väistää velvollisuuttaan tutkia takaisinmaksuehtojen muutoksen taloudellista järkevyyttä yksityinen sijoittaja -arviointiperusteen kannalta pelkästään sen vuoksi, että takaisinmaksun kohteena oleva pääomanlisäys on jo itsessään valtiontukea. Komissio voi vasta tällaisen tutkimuksen, jossa on erityisesti vertailtava alkuperäisiä takaisinmaksuehtoja muutettuihin ehtoihin, jälkeen päätellä, onko kyseessä EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun lisäedun myöntäminen vai ei.

Tässä tutkimuksessa komission on otettava huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset seikat ja erityisesti alkuperäisistä takaisinmaksuehdoista ja muutetuista ehdoista ilmenevät seikat. Tässä yhteydessä lähestymistapa, jossa rajoitutaan toteamaan, että pääomanlisäyksen takaisinmaksua koskevien ehtojen muutos on valtiontukea, tutkimatta ensin kysymystä siitä, annettiinko toteutetulla muutoksella etua, jota valtion kanssa samassa tilanteessa oleva yksityinen sijoittaja ei olisi myöntänyt, ei riitä tuen määrittelyyn EY 87 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Tällaisessa lähestymistavassa ei voida sivuuttaa täysin valtion optiota, ei oikeutta, takaisinmaksuun alkuperäisin ehdoin eikä taloudellista järkevyyttä, jolla voidaan selittää toteutettu muutos.

Näin ollen komissio ei ole ottanut huomioon tuen käsitettä jättäessään arvioimatta, onko valtio takaisinmaksuehtojen muutoksen hyväksyessään toiminut samanlaisessa tilanteessa olevan yksityisen sijoittajan tavoin, erityisesti sen vuoksi, että valtio saattoi saada korvauksen ennenaikaisesti ja että sillä oli tässä yhteydessä suurempi varmuus tyydyttävän korvauksen saamisesta, kun otetaan huomioon tuolloin vallinneet markkinaolosuhteet.

(ks. 97–99, 110, 111, 118 ja 125 kohta)

2.      Valtiontuen käsite on oikeudellinen, ja sitä on tulkittava objektiivisten seikkojen perusteella. Tämän takia unionin tuomioistuinten on lähtökohtaisesti valvottava kokonaisvaltaisesti sitä, kuuluuko jokin toimenpide EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, ottaen huomioon niiden käsiteltävänä olevaan asiaan liittyvät konkreettiset seikat samoin kuin sen, onko komission suorittama arvio tekninen tai monimutkainen. Tuomioistuinvalvonta on kuitenkin rajoitettua siltä osin kuin on kyse siitä, kuuluuko toimenpide EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, jos komission tekemät arviot ovat luonteeltaan teknisiä tai monimutkaisia. Unionin yleisen tuomioistuimen on kuitenkin ratkaistava, onko asia näin.

Kysymys siitä, onko pääomanlisäyksen takaisinmaksua koskevien ehtojen muutos valtiontukea sikäli kuin sillä annetaan etua sille, joka on toimenpiteen kohteena, kuuluu siis lähtökohtaisesti kokonaan unionin yleisen tuomioistuimen valvontaan. Jos unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin katsoisi kyseisen tuen yksilöinnin saattavan kyseenalaiseksi komission suorittaman monitahoisen taloudellisen arvioinnin erityisesti sen osalta, onko valtio hyväksyessään takaisinmaksuehtojen muutoksen ollut toimimatta kuten siihen kooltaan rinnastettavissa oleva asiantunteva yksityinen sijoittaja olisi toiminut, tällaista kysymystä koskeva valvonta olisi rajoitettua.

Arvioitaessa komission valtiontukia koskevan päätöksen laillisuutta on siis otettava huomioon tiedot, jotka olivat tai saattoivat olla komission käytettävissä sinä päivänä, jona se teki kyseisen päätöksen. Jos osoittautuu, että komission arviointi on ristiriidassa niiden tietojen kanssa tai kyseenalainen niiden tietojen perusteella, jotka eivät olleet sen käytettävissä hallinnollisen menettelyn aikana, on tutkittava, saattoiko se saada nämä seikat tietoonsa ja ottaa ne ajoissa huomioon, ja jos näin oli, on selvitettävä, olisiko komission pitänyt normaalisti ottaa nämä tiedot huomioon ainakin yksityinen sijoittaja -arviointiperusteen soveltamisen kannalta merkityksellisinä seikkoina.

(ks. 100, 101, 105 ja 106 kohta)

3.      Päätöksen päätösosa ja perustelut liittyvät erottamattomasti toisiinsa siten, että päätöstä tulkittaessa on tarvittaessa otettava huomioon päätöksen tekemiseen johtaneet syyt. Vaikka pelkästään päätöksen päätösosalla voi olla oikeusvaikutuksia, unionin tuomioistuimet voivat kuitenkin valvoa päätöksen perusteluissa esitettyjen arviointien laillisuutta, jos ne ovat asianomaiselle vastaisen päätöksen perusteluina päätösosan välttämätön perusta tai jos nämä perustelut voivat muuttaa kyseessä olevan päätöksen päätösosan aineellista sisältöä.

Jos komissio määrittelee valtiontukia koskevassa päätöksessä lainvastaisesti tueksi sen tutkittavaksi saatettuihin toimenpiteisiin kuuluvan toimenpiteen, kyseinen lainvastaisuus vaikuttaa näin ollen väistämättä toteamukseen, joka koskee tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille ja joka riippuu tuen lasketun vähimmäismäärän perusteella vahvistettavasta sitoumusten tietystä tasosta.

(ks. 146, 156 ja 160 kohta)