Sprawy połączone T‑29/10 i T‑33/10

Królestwo Niderlandów i ING Groep NV

przeciwko

Komisji Europejskiej

Pomoc państwa – Sektor finansowy – Pomoc przeznaczona na zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego – Wkład kapitałowy z przysługującą beneficjentowi pomocy możliwością wyboru między wykupem papierów wartościowych a zamianą na akcje – Zmiana warunków spłaty w toku postępowania administracyjnego – Decyzja uznająca pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem – Pojęcie pomocy państwa – Korzyść – Kryterium inwestora prywatnego – Konieczny i proporcjonalny związek między wartością pomocy a zakresem środków służących zapewnieniu zgodności pomocy

Streszczenie wyroku

1.      Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Ocena według kryterium inwestora prywatnego

(art. 87 ust. 1 WE)

2.      Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Charakter prawny – Interpretacja w oparciu o elementy obiektywne – Kontrola sądowa – Zakres

(art. 87 ust. 1 WE)

3.      Prawo Unii – Wykładnia – Akty instytucji – Uzasadnienie – Uwzględnienie

1.      Aby określić „korzyść” w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE w przypadku wkładu kapitałowego należy ocenić, czy w podobnych okolicznościach inwestor prywatny o wielkości porównywalnej do organu władzy publicznej byłby skłonny wnieść wkład kapitałowy w takiej wysokości, w szczególności przy uwzględnieniu informacji dostępnych oraz rozwoju sytuacji możliwego do przewidzenia w okresie wniesienia wkładu. W celu ustalenia, czy państwo zachowało się jak przezorny inwestor w warunkach gospodarki rynkowej, należy usytuować się w kontekście chwili, w której wdrożono środki wsparcia finansowego, unikając wszelkich ocen bazujących na sytuacji późniejszej.

Takie zasady stosuje się w przypadku, gdy państwo najpierw postanawia wnieść wkład w zamian za wyemitowane przez przedsiębiorstwo papiery wartościowe, których wykup regulują określone warunki, a następnie wyraża zgodę na zmianę tych warunków.

W takich okolicznościach mogło się zdarzyć, że pomoc państwa została udzielona zarówno przy okazji wniesienia wkładu kapitałowego, jak i przy zmianie tych warunków spłaty.

Jeżeli chodzi o analizę wykonaną przez Komisję w odniesieniu do ekonomicznej racjonalności zachowania państwa, Komisja nie może uchylać się od obowiązku zbadania ekonomicznej racjonalności zmiany warunków spłaty pod kątem kryterium inwestora prywatnego tylko dlatego, że wkład kapitałowy, który ma być spłacony, sam w sobie już stanowi pomoc państwa. Dopiero po przeprowadzeniu takiego badania, które to badanie zakłada w szczególności porównanie między pierwotnymi warunkami spłaty a warunkami po wprowadzeniu zmian, Komisja jest bowiem w stanie ustalić, czy miało miejsce przyznanie dodatkowej korzyści w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.

Przy tym badaniu Komisja ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie istotne elementy, a w szczególności informacje, które wynikają z pierwotnych warunków spłaty oraz te, które wynikają z warunków zmienionych. W tym kontekście, podejście, które ogranicza się do stwierdzenia, że zmiana warunków spłaty wkładu kapitałowego stanowi pomoc państwa bez wcześniejszego przeprowadzenia badania w celu ustalenia, czy wprowadzona zmiana przysporzyła korzyści, jakiej nie przyznałby prywatny inwestor znajdujący się w takiej samej sytuacji co państwo nie może wystarczyć do kwalifikacji prawnej pomocy zgodnie z art. 87 ust. 1 WE. Tego rodzaju podejście nie może całkowicie pomijać zarówno możliwości – zamiast prawa – uzyskania przez państwo spłaty na podstawie pierwotnych warunków, jak i ekonomicznej racjonalności, która może uzasadniać dokonaną zmianę.

W konsekwencji Komisja błędnie zinterpretowała pojęcie pomocy, ponieważ nie zbadała, czy wyrażając zgodę na zmianę warunków spłaty, państwo działało tak, jak postąpiłby prywatny inwestor znajdujący się w podobnej sytuacji, w szczególności z uwagi na okoliczność, iż państwo mogło liczyć na spłatę przed terminem oraz że dzięki temu zyskiwało większą pewność otrzymania zadowalającego wynagrodzenia, przy uwzględnieniu istniejących w tamtym czasie warunków rynkowych.

(por. pkt 97–99, 110, 111, 118, 125)

2.      Pojęcie pomocy państwa ma charakter prawny i powinno być interpretowane w oparciu o elementy obiektywne. Z tego powodu sąd Unii powinien co do zasady przeprowadzić pełną kontrolę w kwestii ustalenia, czy dany środek wchodzi w zakres zastosowania art. 87 ust. 1 WE, biorąc pod uwagę zarówno konkretne okoliczności rozpatrywanej przez siebie sprawy, jak i techniczny lub złożony charakter ocen dokonywanych przez Komisję. Kontrola sądowa jest jednak ograniczona, jeżeli chodzi o to, czy dany środek wchodzi w zakres zastosowania art. 87 ust. 1 WE, jeżeli oceny przeprowadzone przez Komisję mają techniczny lub złożony charakter. Natomiast ustalenie, czy ma to miejsce w konkretnym przypadku, należy do Sądu.

Ustalenie, czy zmiana warunków spłaty wkładu kapitałowego stanowi pomoc państwa z powodu przysporzenia korzyści swojemu beneficjentowi, co do zasady wchodzi zatem w zakres pełnej kontroli ze strony Sądu. Natomiast w przypadku, gdyby Sąd był zdania, że zidentyfikowanie pomocy podważa złożoną ocenę ekonomiczną dokonaną przez Komisję, w szczególności w zakresie dotyczącym ustalenia, czy wyrażając zgodę na zmianę warunków spłaty państwo nie działało tak, jakby to zrobił prywatny inwestor o porównywalnej wielkości, tego rodzaju kwestia wchodzi w zakres ograniczonej kontroli.

W celu przeprowadzenia oceny legalności decyzji Komisji w dziedzinie pomocy państwa w świetle przedstawionych powyżej zasad należy zatem wziąć pod uwagę informacje, jakimi dysponowała lub mogła dysponować Komisja w dniu, w którym ją wydała. W tym względzie, jeśli się okaże, że informacje, których Komisja nie znała w toku postępowania administracyjnego, stoją w sprzeczności z jej oceną lub podają ją w wątpliwość, trzeba będzie zbadać, czy takie informacje mogły być jej znane i czy mogły zostać przez nią uwzględnione w odpowiednim czasie, a jeśli tak, to trzeba będzie ustalić, czy w normalnych warunkach takie informacje powinny były zostać uwzględnione przez Komisję, przynajmniej jako dane istotne dla zastosowania kryterium inwestora prywatnego.

(por. pkt 100, 101, 105, 106)

3.      Sentencja aktu jest nierozerwalnie związana z jego uzasadnieniem, w związku z czym w razie potrzeby jego wykładnia winna być dokonywana z uwzględnieniem motywów, które doprowadziły do jego wydania. O ile prawdą jest, że jedynie sentencja decyzji może wywołać skutki prawne, o tyle ocena przedstawiona w uzasadnieniu decyzji może być poddana kontroli zgodności z prawem przez sąd Unii wówczas, gdy jako uzasadnienie niekorzystnego aktu stanowi ona niezbędne wsparcie sentencji tego aktu lub gdy to uzasadnienie może zmienić istotę rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wspomnianego aktu.

Jeśli zatem w decyzji z dziedziny pomocy państwa Komisja definiuje niezgodnie z prawem podlegający jej badaniu środek jako pomoc państwa, ta niezgodność z prawem ma w sposób nieunikniony wpływ na stwierdzenie zgodności tej pomocy ze wspólnym rynkiem, w świetle której ustalono pewne zobowiązania co do obliczonej minimalnej kwoty pomocy.

(por. pkt 146, 156, 160)